(武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北 武漢 430205)

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是一個(gè)新提法，關(guān)鍵在于“供給”?！肮┙o”原本屬經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，從古典的色諾芬到亞當(dāng)·斯密的研究主題都是如何增加財(cái)富，其背后蘊(yùn)藏著“供給”?，F(xiàn)代意義的“供給”屬于“供給自動(dòng)創(chuàng)造它的需求”，核心觀點(diǎn)是通過減稅福利帶來經(jīng)濟(jì)活力。[1]就我國而言，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”主要在于國家職能發(fā)揮，需要優(yōu)化和提高國家供給。解決農(nóng)村養(yǎng)老問題符合供給側(cè)改革的思路，即通過國家供給惠及農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，避免農(nóng)村在國家分配中處于不利的局面?，F(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老、職業(yè)養(yǎng)老具有很大差別，尤其不平衡不充分的問題非常明顯，彌補(bǔ)農(nóng)村養(yǎng)老短板是新時(shí)代的重要任務(wù)。本文思路在于通過國家供給(分配)來彌補(bǔ)農(nóng)村養(yǎng)老短板，以此促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

一、農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)的結(jié)構(gòu)生態(tài)與矛盾分析

(一)農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)的結(jié)構(gòu)生態(tài)

農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)的結(jié)構(gòu)生態(tài)是指農(nóng)村養(yǎng)老資源的分配結(jié)構(gòu)、構(gòu)成以及相互關(guān)系。結(jié)構(gòu)生態(tài)在特定時(shí)期以及特定范圍都有所不同。以國家或社會(huì)層面來看，農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)所依賴的資源主要包括經(jīng)濟(jì)資源(財(cái)政、土地)與制度資源(社會(huì)保障制度)，但我國農(nóng)村養(yǎng)老在供給側(cè)結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)失衡，并沒有表現(xiàn)出足夠的現(xiàn)代化與社會(huì)化特征。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老的供給主體仍然是家庭，政府和社會(huì)只是輔助地位。不過在農(nóng)村養(yǎng)老供給主體方面，隨著我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療，甚至精準(zhǔn)扶貧政策的陸續(xù)出臺，國家(政府)和社會(huì)的供給比例在不斷提高。一般認(rèn)為，通過公共資源提供養(yǎng)老服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)的基本標(biāo)志之一。但我國目前養(yǎng)老供給的結(jié)構(gòu)生態(tài)中，仍呈現(xiàn)以家庭供給為主的模式，嚴(yán)重依賴土地，導(dǎo)致我國農(nóng)村的養(yǎng)老承前性有余，啟后性不足。在不同歷史時(shí)期，農(nóng)村養(yǎng)老主體扮演角色有所不同，尤其自改革開放以來國家扮演著越來越重要的角色。但由于我國財(cái)政不足、農(nóng)村人口多等因素，整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)并沒有得到質(zhì)的改變，遠(yuǎn)達(dá)不到現(xiàn)代社會(huì)的福利標(biāo)準(zhǔn)。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于農(nóng)村治理長期推行“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，讓農(nóng)村社會(huì)一直都處于被忽視的局面，農(nóng)村養(yǎng)老自然依賴家庭和自己自足的土地，[2]所謂年老告老還鄉(xiāng)領(lǐng)取俸祿(現(xiàn)代稱“退休”，古代稱“致仕”)則是官員階層獨(dú)有的現(xiàn)象。新中國成立后，退休制度從國家統(tǒng)籌到國家—單位統(tǒng)籌再到社會(huì)統(tǒng)籌，大體上經(jīng)歷了從點(diǎn)到面的過程。1951年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布標(biāo)志著新中國勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的確立，條例中首次提出“60歲退休”，但絕大部分針對國營、公私合營、私營企業(yè)職工。1956年后國家按所有制區(qū)分退休制度，僅限企業(yè)勞動(dòng)者所享有，1978年開始將干部和工人的退休做了區(qū)分，到1984年后又逐步將部分退休過渡到社會(huì)統(tǒng)籌，但都不涉及農(nóng)村公民，農(nóng)村養(yǎng)老基本保留了原有的家庭養(yǎng)老模式。

變化在于，改革開放后農(nóng)村勞動(dòng)力大幅度向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村以家庭為中心的局面開始轉(zhuǎn)變，家庭結(jié)構(gòu)不斷小型化、核心化。伴隨著政府取消農(nóng)業(yè)稅與加強(qiáng)農(nóng)村福利建設(shè)，農(nóng)村養(yǎng)老中最重要的供給主體——家庭的供給地位不斷下降，但問題在于在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)階段，農(nóng)村養(yǎng)老供給結(jié)構(gòu)生態(tài)依然以家庭為主體，國家和社會(huì)投入的資源并不足以支撐養(yǎng)老資源供給。主要原因在于：我國農(nóng)村文化雖然得到很大發(fā)展，但“家本位”思想依然根深蒂固，家庭仍然是農(nóng)村老人養(yǎng)老的主要支撐；隨著傳統(tǒng)農(nóng)村那種鄰里或非正式親緣的互助價(jià)值不斷下降，家庭的聚合價(jià)值尤為重要，不僅可以提供資源供給，而且?guī)砭裎拷澹籟3]現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展仍是我國的薄弱環(huán)節(jié)，國家和社會(huì)提供的養(yǎng)老資源或公共服務(wù)不足以支撐農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障，同時(shí)社區(qū)養(yǎng)老模式尚未建立，難以形成真正意義的公共供給模式。

總體上看，家庭、宗族、社區(qū)、政府等均為農(nóng)村養(yǎng)老提供了資源供給，而家庭是主要的供給者，政府一直都充當(dāng)著有限養(yǎng)老供給的角色。政府作為社會(huì)福利的主要供給者，不能只滿足農(nóng)村地區(qū)最低限度要求，而是要成為主要供給者，為農(nóng)村養(yǎng)老提高充分的制度支持與資源支撐。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)的矛盾分析

黨的十九大報(bào)告提出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。如今改革開放已推行近四十年，局部的、重點(diǎn)的及主要方面的已發(fā)展起來，但不平衡的發(fā)展成為了主要矛盾，典型如城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。同時(shí)，發(fā)展方面一直存在短板，即發(fā)展不充分，典型如農(nóng)村資源供給問題。主要矛盾的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈┙o側(cè)改革提供了全新的方向，國家需要在資源供給分配中著力解決不平衡不充分的問題。

將農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)聯(lián)起來，原因主要在于現(xiàn)代農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)需要依賴社會(huì)保障制度，而不是延續(xù)農(nóng)業(yè)社會(huì)的家庭養(yǎng)老供給模式。黨的十九大提出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，農(nóng)村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老并軌是必要趨勢?？傮w來看，農(nóng)村養(yǎng)老在供給側(cè)凸顯了以下矛盾：

首先，家庭養(yǎng)老供給不斷弱化，而社會(huì)保障模式的供給無法補(bǔ)齊。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)帶來的家庭結(jié)構(gòu)變化使得家庭式養(yǎng)老供給比例下降。一是家庭結(jié)構(gòu)不再是復(fù)合型家庭，而是不斷核心化；二是農(nóng)村家庭中勞動(dòng)力外出務(wù)工等降低了家庭養(yǎng)老資源供給的數(shù)量與質(zhì)量，原有家庭養(yǎng)老供給模式作用力大大下降。同時(shí)，農(nóng)村發(fā)展相對緩慢，而市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則導(dǎo)致了農(nóng)村養(yǎng)老成本的提高，如生活開支、醫(yī)療費(fèi)用等幾乎成了農(nóng)民不可承受承受之重。供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)國家在供給側(cè)優(yōu)化資源配置，向社會(huì)提供資源，而農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)供給不足的現(xiàn)狀正符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路。長期以來，我國農(nóng)村在公共產(chǎn)品供給方面存在很大問題，城鄉(xiāng)之間表現(xiàn)出大的差序格局，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者與城市居民在接受公共服務(wù)方面存在較大差別，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵在于為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供更多的公共產(chǎn)品。[4]因此，增加農(nóng)村養(yǎng)老資源及其制度供給正是補(bǔ)短板的具體體現(xiàn)。

其次，農(nóng)村養(yǎng)老需求多元化與公共供給滯后存在矛盾。從目前我國推行的農(nóng)村合作醫(yī)療、新農(nóng)保、五保戶、低保戶、精準(zhǔn)扶貧等制度(政策)來看，國家針對農(nóng)村養(yǎng)老資源的投入仍處于有限供給狀態(tài)。五保戶、低保戶、精準(zhǔn)扶貧是針對農(nóng)村特定對象而言。新農(nóng)合、新農(nóng)保雖然具有普遍性，但存在供給不足的問題。因此，現(xiàn)有的國家供給模式難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。主要有四方面原因：一是國家在農(nóng)村養(yǎng)老中投入不夠，補(bǔ)貼覆蓋面小、保障水平低；二是針對農(nóng)村文化的制度供給不足，尤其對農(nóng)村老人精神慰藉缺乏完備的制度保障[5]；三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的數(shù)量小于需求。有學(xué)者專門做過研究，認(rèn)為目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系處于一種殘缺型福利狀態(tài)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法滿足老年人多元化的需求[6]； 四是我國農(nóng)村養(yǎng)老資源供給的低效率配置。國家所提供的養(yǎng)老資源在具體實(shí)施中并沒有完全匹配區(qū)域差異及其養(yǎng)老實(shí)際需求，造成政府提供的養(yǎng)老供給存在很大錯(cuò)位。

第三，農(nóng)村區(qū)域出現(xiàn)不平衡的矛盾?，F(xiàn)行“新農(nóng)?！倍嗬U多得的方式在市場經(jīng)濟(jì)中本無可厚非，但個(gè)人賬戶積累制易于出現(xiàn)“保富不保貧”以及擴(kuò)大覆蓋面難的問題。[7]同時(shí)，國家補(bǔ)貼具有不公平性，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，例如北京的養(yǎng)老金每人每月最高可達(dá)280元，而最低的地方每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金是55元。另外，在現(xiàn)有的財(cái)政體系下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金普遍存在緊缺狀況。因此，國家向農(nóng)村提供的養(yǎng)老資源應(yīng)充分考慮區(qū)域不平衡問題，做到養(yǎng)老資源供給的實(shí)質(zhì)公平。

二、供給側(cè)改革為農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展帶來機(jī)遇

供給側(cè)改革的核心是調(diào)整結(jié)構(gòu)，從而提高供給質(zhì)量和效率。供給側(cè)改革雖然屬于經(jīng)濟(jì)改革范疇，但給農(nóng)村養(yǎng)老模式的升級帶來了機(jī)遇，主要表現(xiàn)在資源供給與制度創(chuàng)新。

(一)供給改革調(diào)整背景下養(yǎng)老資源的公平分配

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的最優(yōu)配置，強(qiáng)調(diào)國家供給的科學(xué)性和效率性，這與過去的改革思路截然不同，[8]現(xiàn)在的問題在于忽略了“結(jié)構(gòu)性改革”。[9]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，待調(diào)整的利益在范圍上更廣、程度上更深，意味著資源需要重新分配以優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公平正義。宏觀來看，社會(huì)保障制度本質(zhì)上屬于國家給付分配。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展，社會(huì)福利成為政府的重要目標(biāo)，例如德國公法學(xué)者厄斯特·福斯多夫就提出“生存照顧之理論”[10]。政府照顧公民生存及生活所需是現(xiàn)代行政權(quán)的核心義務(wù)，其主要通過“給付行政”方式來履行供給職能。

由于歷史原因，我國“社會(huì)身份”制度影響至深。一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代形成的特定分配制度造成退休制度在主體設(shè)計(jì)上的不平等；另一方面，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者帶有嚴(yán)重的社會(huì)身份標(biāo)簽。幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)形成的等級觀念，嚴(yán)重影響了社會(huì)對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的認(rèn)識。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者處于最底層，其標(biāo)簽是社會(huì)底層。由于等級森嚴(yán)的制度，數(shù)千年封建文化中形成的官本位思想，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層成為所有人普遍想逃離的階層。我國作為典型的壓縮型現(xiàn)代化國家，農(nóng)業(yè)社會(huì)的若干觀念不可能在短時(shí)間內(nèi)完全消失。我國農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)際上處于國家養(yǎng)老資源供給的末端，早些年甚至處于被忽略的局面。例如，現(xiàn)有的《社會(huì)保險(xiǎn)法》主要是以職工為核心建立的一套養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)制度體系。這樣一來，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者同樣作為勞動(dòng)者，卻由于沒有用人單位而被排除在了常規(guī)的國家社會(huì)保險(xiǎn)之外。而新農(nóng)合、新農(nóng)保等針對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的主要由政府組織實(shí)施的社會(huì)保障制度，在制度力度、資源分配上遠(yuǎn)不如國家在社會(huì)保險(xiǎn)制度上的安排。按平等的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，處于國家層面的社會(huì)保障制度并不能進(jìn)行有選擇性地制定。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者作為社會(huì)主義建設(shè)中的勞動(dòng)者，也應(yīng)與城鎮(zhèn)居民、企事業(yè)組織及國家機(jī)關(guān)工作人員一樣享有養(yǎng)老保障的權(quán)利。現(xiàn)實(shí)情況是，由于缺乏國家養(yǎng)老保障，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者幾乎被禁錮在土地和家庭上。

因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的背景下，國家養(yǎng)老資源不充分不平衡的分配狀況應(yīng)著重改善，尤其關(guān)注農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的養(yǎng)老資源。這需要國家層面有計(jì)劃的、有傾向性地進(jìn)行資源分配。只有在資源供給上充分、公平分配，才能保證農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)得到質(zhì)的改變。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要針對宏觀經(jīng)濟(jì)而言，但某種程度也只是手段——一種旨在促進(jìn)資源優(yōu)化配置的手段。

(二)增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老“獲得感”的制度創(chuàng)新

新時(shí)代，堅(jiān)持以“人民為中心”實(shí)際上就是讓制度設(shè)計(jì)更注重公平、正義，以讓制度福利輻射到每位公民，進(jìn)而增強(qiáng)每一位公民的獲得感。旨在覆蓋城鄉(xiāng)、全民的新時(shí)代發(fā)展思路蘊(yùn)含著豐富的公平理念。所謂公平的理念，實(shí)際上就是每一位公民的獲得感得到公平的供給。就要讓處于社會(huì)邊緣的公民群體得到更大的制度方面的照顧。改善民眾生活的制度保障，作為一種系統(tǒng)的社會(huì)規(guī)范，主要在于調(diào)整和規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則。“社會(huì)保障是國家通過立法，實(shí)行國民收入再分配，為社會(huì)成員生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)等提供基本經(jīng)濟(jì)保障的制度?！盵11]現(xiàn)代社會(huì)中的社會(huì)保障制度無法被別的制度替代，實(shí)際上對跨越貧困、保障公民權(quán)利以及增加公眾獲得感都起到不可或缺的作用，也是社會(huì)保障的根本價(jià)值追求。對于處于弱勢地位的群體，例如農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，可以因制度傾斜在物質(zhì)基礎(chǔ)等方面獲得改善。就現(xiàn)有情況而言，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者作為現(xiàn)代分工的職業(yè)群體，他們的收入分配并不能完全依靠自身努力，還需要依靠國家、社會(huì)、集體的保障。鑒于目前我國社會(huì)保障體系的差異，戶籍、身份差異都是短板，無疑會(huì)影響到全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！耙话銇碚f，物質(zhì)生活富足的、政治生活民主的、社會(huì)生活豐富的、精神生活愉悅的等都是美好生活所包含的和人人向往的理想生活狀態(tài)。[11]據(jù)此，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮人口老年化、農(nóng)業(yè)人口邊緣化的社會(huì)現(xiàn)象，要重構(gòu)一種社會(huì)保障制度來統(tǒng)籌獲得與社會(huì)建設(shè)之間的利益平衡，從而進(jìn)一步貫徹到社會(huì)保障制度建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)有針對性的保障設(shè)計(jì)。核心的理念在于：讓處于弱勢的公民群體對生活充滿美好的愿景，而“解決民生問題、國民幸福問題不僅在于是否有相應(yīng)的制度安排，更加在于相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與制度選擇是否合理、是否具有正確的價(jià)值理念和文化理念的支撐?！盵11]

農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展需要有一定的社會(huì)基礎(chǔ)——一個(gè)讓群眾具有“獲得感”或“滿足感”的社會(huì)。福利是具有普遍性的社會(huì)事業(yè)，應(yīng)該惠及不同職業(yè)、不同區(qū)域的社會(huì)群體。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅諾什·科爾奈認(rèn)為“福利要幫助受苦的人、困境中的人和處于劣勢地位的人”。[12]福利社會(huì)運(yùn)行的一般規(guī)律是惠及全體公民。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者享有平等的退休權(quán)構(gòu)成完整的退休福利權(quán)制度，缺乏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者退休權(quán)意味著社會(huì)在勞動(dòng)領(lǐng)域存在差別待遇，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者在“獲得感”普遍提升的社會(huì)實(shí)際獲得的不足。

在改革開放前三十年，人民群眾的“獲得感”主要以宏觀的方式體現(xiàn)，實(shí)際上是屬于獲得不足的年代，當(dāng)時(shí)人民所向往的美好生活與基本生活具有重疊性。通過改革開放四十年來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)巨變，社會(huì)群體源于國家和社會(huì)的“獲得感”是全方位、多層次的。在“獲得感”全面深化提升的社會(huì)條件下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者群體的“獲得感”遠(yuǎn)沒有跟上同步提升的節(jié)奏。有研究表明，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者直接獲取的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不超過6%。[13]不難理解，在不平衡不充分的矛盾下，“總體”與“個(gè)體”、“全面”與“局部”成為重要的矛盾范疇，雖然總體上建成了小康社會(huì)，但微觀領(lǐng)域“獲得感”在主體層面還存在著巨大差異。主要在于，社會(huì)“獲得感”在普遍提升的過程中，分配大體還是以城市為主、農(nóng)村為輔的過程，“對于那些生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族區(qū)域以及喪失勞動(dòng)能力的人民則構(gòu)成了擁有‘獲得感’的非子集群體。”[14]據(jù)此，新時(shí)代供給側(cè)改革需要著力解決“獲得感”分配過程中不平衡不充分的短板。在“獲得感”總體提高的背景下，需要面對從總體到個(gè)體、從全面到局部的過程。總的來看，讓社會(huì)“獲得感”普遍提升是新時(shí)代的目標(biāo)之一，完善農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)有助于提升被遺漏的個(gè)體或局部群體的“獲得感”。

三、農(nóng)村養(yǎng)老供給結(jié)構(gòu)調(diào)整：一種全新的國家職能模式

一般而言，現(xiàn)代化中并沒有所謂的城市與農(nóng)村劃分，更沒有類似于“農(nóng)民”的身份標(biāo)簽，在養(yǎng)老方面更擺脫了“個(gè)體化”的家庭養(yǎng)老和“自然化”的土地養(yǎng)老。無疑，養(yǎng)老公共化成為現(xiàn)代社會(huì)的重要特征。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老供給主體包括家庭、社區(qū)、宗族、政府等，其中主要以家庭為核心，國家只是家庭養(yǎng)老的“托底”。在新時(shí)代條件下，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等實(shí)際上都指向于農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化，需要補(bǔ)齊養(yǎng)老上的供給短板。

(一)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵在于供給主體調(diào)整

農(nóng)村養(yǎng)老的供給主體一般包括家庭、社區(qū)、宗族、國家。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)二元體制與“大政府，小社會(huì)”的雙重影響，農(nóng)村在國家資源和利益分配中處于不利地位，導(dǎo)致我國農(nóng)村養(yǎng)老資源匱乏，調(diào)整供給主體、集中力量保障農(nóng)村養(yǎng)老成為迫切需求?，F(xiàn)行調(diào)整的關(guān)鍵在于把以家庭為核心的供給主體轉(zhuǎn)變成為以國家為核心的供給主體。通俗來講，在農(nóng)村養(yǎng)老保障中應(yīng)保持“大政府”的職能，國家需要統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)，就需要在資源和制度方面加強(qiáng)供給，著力擺脫依附土地和家庭的養(yǎng)老模式。據(jù)此，國家應(yīng)充分發(fā)揮職能進(jìn)行系統(tǒng)性的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)。

首先，要求國家立法機(jī)關(guān)制定或修改相應(yīng)的社會(huì)保障法律，將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者納入到現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)體系中來，真正建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系?，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法主要以職工為核心建立起來，實(shí)際上并不重視幾億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的醫(yī)療、養(yǎng)老問題，這是我國農(nóng)村資源和資金分配地位的具體表現(xiàn)。所以，在立法上重構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)法成為最關(guān)鍵課題。

其次，政府要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的職能建設(shè)，在農(nóng)業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體制度建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)品及公共服務(wù)、財(cái)政稅費(fèi)等方面充分發(fā)揮公共職能。

最后，國家司法機(jī)關(guān)要在司法中充分保障農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者享有的養(yǎng)老保障權(quán)，對侵害農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者養(yǎng)老權(quán)益的行為采取客觀公正的裁判，通過司法保障農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者享有的公平。

(二)通過國家職能發(fā)揮改變農(nóng)村養(yǎng)老供給格局

作為以國家職能為主導(dǎo)的社會(huì)主義國家，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化主要依靠國家引領(lǐng)，在供給結(jié)構(gòu)調(diào)整方面也主要依賴國家。我國農(nóng)村養(yǎng)老要徹底改變依附土地與家庭供給的局面，必須依賴國家發(fā)揮職能。理論上講，作為社會(huì)主義國家，國家職能在引領(lǐng)社會(huì)方面較西方福利社會(huì)建設(shè)具有更強(qiáng)的效果。在實(shí)踐中，我國政府保持了較強(qiáng)的引領(lǐng)責(zé)任。改革開放前，國家引領(lǐng)的重心在于國家建設(shè)，國家政治經(jīng)濟(jì)一體模式引領(lǐng)著基本保障建設(shè)，改革開放后最大變化在于改變單一的國家模式，從而引導(dǎo)了社會(huì)的多元發(fā)展。但中國“壓縮現(xiàn)代化”在世界上是絕無僅有。[15]據(jù)此，在新時(shí)代，全方位的國家職能模式不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，而且表現(xiàn)在引導(dǎo)社會(huì)保障、社會(huì)治理、社會(huì)文化等方面?！吧鐣?huì)總體性的進(jìn)程首先應(yīng)當(dāng)寄托在政府身上，只有當(dāng)政府自覺了促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的責(zé)任，并主動(dòng)擔(dān)負(fù)起這一職能，才能引導(dǎo)社會(huì)走上總體性的道路?！盵16]農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)是社會(huì)保障總體性進(jìn)程中的一方面，讓國家成為農(nóng)村養(yǎng)老供給的核心主體也是時(shí)代要求。隨著我國農(nóng)村老齡結(jié)構(gòu)日益顯現(xiàn)、振興鄉(xiāng)村計(jì)劃的日益迫切，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展成為社會(huì)最突出的問題之一。尤其在新時(shí)代不平衡不充分的問題成為社會(huì)主要矛盾后，國家職能應(yīng)持續(xù)從宏觀到微觀、從城市到農(nóng)村、從公共到個(gè)人發(fā)生重心轉(zhuǎn)移，國家需要積極地通過政策、資金、制度、權(quán)利保障等手段來引領(lǐng)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)。

(三)國家給付職能是農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的核心

由于自然原因，每位公民都會(huì)因?yàn)槟昀隙鴨适趧?dòng)能力甚至生活能力。關(guān)于養(yǎng)老的歷史源遠(yuǎn)流長，在原始社會(huì)末期就已出現(xiàn)幫助式的供養(yǎng)模式，并且在我國歷史上更是一種禮制，大體的意思是對年老不能自給的人給予供給或扶養(yǎng)，提供給付是養(yǎng)老的核心，養(yǎng)老社會(huì)關(guān)系中最重要的是物質(zhì)(金錢)關(guān)系。在現(xiàn)代養(yǎng)老制度中，養(yǎng)老事業(yè)的核心是針對國家的給付責(zé)任。隨著20世紀(jì)早期福利國家建設(shè)以及社會(huì)權(quán)成為一種憲法權(quán)利后，國家職能逐漸從消極向積極擴(kuò)張。社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、市場失靈、社會(huì)關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng)等因素要求政府積極履行特定職能。政府成立及其職能發(fā)揮的目的在于保護(hù)個(gè)人權(quán)利，對公民權(quán)利的實(shí)質(zhì)保護(hù)就意味著需要政府職能發(fā)揮，但也必須對政府行為的方向及方式進(jìn)行限制。積極政府職能意味著政府不僅需要消極的不作為，更重要的是要積極履行職責(zé)。實(shí)際上，黑格爾早就關(guān)注到這個(gè)問題，并且反對極端的自由主義，認(rèn)為國家是個(gè)人達(dá)到其特殊目的和福利的唯一手段。[17]在中國古代社會(huì)，由于理性主義和群體意識作為人格內(nèi)核，人的自然本性必然受到種種外在道德的約束。[18]從上世紀(jì)50年代中期開始，普遍認(rèn)為國家給付是一種公民權(quán)利，而不是政府恩賜。我國的國家職能發(fā)揮也脫離不了現(xiàn)代社會(huì)條件，尤其在我國現(xiàn)代化建設(shè)條件下，國家積極履行職能的責(zé)任與現(xiàn)代職能政府要求是一致的，要求政府在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)方面積極履行職能，確保國家積極地通過資源分配使農(nóng)村公民養(yǎng)老具有保障。在農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中，公民享有的養(yǎng)老權(quán)與國家應(yīng)積極履行的職能是一對相對關(guān)系，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者作為社會(huì)主義共同體國家中的一員，國家理應(yīng)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年老之后提供切實(shí)可行的保障。其中，國家通過財(cái)政分配實(shí)現(xiàn)國家給付職能是重中之重，也是國家在農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中具備的最核心職能。當(dāng)然，國家的給付職能并不完全是財(cái)政供給，還包括統(tǒng)籌、倡導(dǎo)、補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、政策支持等多方面。

(四)通過國家制度建設(shè)完善農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)

隨著現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)演變成國家必須面對和完成的職能。農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化并不是一蹴而就的事務(wù)，而是一個(gè)發(fā)展過程。上世紀(jì)80年代以來的經(jīng)驗(yàn)表明，制約養(yǎng)老保障制度完善的重要因素在于國家責(zé)任缺失。養(yǎng)老事業(yè)的特殊性質(zhì)，導(dǎo)致任何社會(huì)自治和市場運(yùn)作都難以完成，必須借助公共機(jī)關(guān)的制度安排和財(cái)政再分配。新時(shí)代下，國家在進(jìn)行養(yǎng)老制度建設(shè)方面需要更關(guān)注社會(huì)公平。鑒于目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然比較明顯，國家有職責(zé)通過制度建設(shè)完善農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)。

首先，國家應(yīng)發(fā)揮發(fā)揮職能開展立法工作。一方面，國家應(yīng)充分了解農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的訴求，廣泛開展調(diào)研、論證，吸納農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者群體參與立法工作，以便掌握農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者在養(yǎng)老保障方面的真實(shí)情況；另一方面，國家應(yīng)結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)立法，制定出具有操作性、實(shí)踐性的養(yǎng)老制度。尤其政府在養(yǎng)老保障制度完善方面應(yīng)充分發(fā)揮開拓者的角色，如政府應(yīng)積極整合新農(nóng)合制度、新農(nóng)保制度及退休保障制度等。

其次，在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實(shí)施方面，國家應(yīng)按社會(huì)化、法制化、科學(xué)化原則進(jìn)行組織設(shè)置，積極建構(gòu)、完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的管理體系。在目前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)中，我國各國家機(jī)構(gòu)各自發(fā)揮職能進(jìn)行體制建構(gòu)，具有分散性。所以，需要政府按照規(guī)范制度來組建新的組織實(shí)體，讓其承擔(dān)包括農(nóng)村養(yǎng)老保障在內(nèi)的所有事務(wù)性職能。同時(shí)，還需要建設(shè)專門的管理機(jī)構(gòu)，按人口、經(jīng)濟(jì)等因素來安排區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老事業(yè)的規(guī)劃、項(xiàng)目。[19]

四、農(nóng)村養(yǎng)老制度重構(gòu)

(一)目前我國公民養(yǎng)老的三種模式

目前，我國公民的養(yǎng)老實(shí)際上是一種三軌制：一是公有性質(zhì)的干部、工人采取退休制度，我們可稱之為“公有模式”。這種模式由國家提供全方位保障，不需要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，主要由國家財(cái)政全額負(fù)擔(dān),主要依據(jù)是1978年《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》；二是非公有制經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者(主要是職工，還包括無雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員)采取社會(huì)保險(xiǎn)制度，主要通過個(gè)人或集體投保、強(qiáng)制儲蓄以及國家財(cái)政補(bǔ)貼等辦法籌集資金，最后提供基本生活保障，主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育方面的保障，我們可稱之為“社會(huì)保險(xiǎn)模式”，主要依據(jù)是2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》；三是針對農(nóng)村勞動(dòng)人員實(shí)行“新農(nóng)保”的養(yǎng)老政策和“新農(nóng)合”的醫(yī)療政策，主要依靠執(zhí)政黨與政府決策，我們可稱之為“政策模式”?！靶罗r(nóng)合”主要以2002年10月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》建立起來，“新農(nóng)?！敝饕?009年《國務(wù)院下發(fā)新農(nóng)?！粗笇?dǎo)意見〉(國發(fā)[2009]32號)》建立以來。

就三種制度(或政策)而言，“公有模式”與“政策模式”主要依靠政府主導(dǎo)建設(shè)，而“社會(huì)保險(xiǎn)模式”主要依靠法律制度。不管是行政制度還是法律制度，最終產(chǎn)出都是為公民提供社會(huì)保障，尤其是“政策模式”中的“新農(nóng)?！薄靶罗r(nóng)合”與社會(huì)保險(xiǎn)很接近，都采取了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，差異在于保障程度不同，“公有模式”有全額財(cái)政支持，不需要個(gè)人繳納，退休保障水平遠(yuǎn)高于“社會(huì)保險(xiǎn)模式”。就目前針對農(nóng)村的“政策模式”而言，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者獲得的保障遠(yuǎn)低于“社會(huì)保險(xiǎn)模式”，現(xiàn)行三規(guī)制具有較大差異，實(shí)質(zhì)上形成不公平，本質(zhì)上仍屬于城鄉(xiāng)勞動(dòng)性質(zhì)的差異，因?yàn)槌擎?zhèn)居民大部分都有城市意義的社會(huì)保險(xiǎn)，唯有農(nóng)村公民同樣作為勞動(dòng)者卻缺乏那種可依賴的社會(huì)保障。

(二)“政策模式”重構(gòu)的可行性方案

在依附土地和家庭供給結(jié)構(gòu)下，大多數(shù)農(nóng)村公民到了法定退休年齡后依然會(huì)從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)或處于退而不休的狀態(tài)，因而有必要在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者群體中實(shí)行法定退休年齡制度。一方面利用國家財(cái)力保障年老農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者在年老后不勞動(dòng)也能維持正常生活，另一方面需要在新時(shí)代徹底改變依附土地和家庭的養(yǎng)老模式，采用政策手段強(qiáng)制農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者在年老退休后脫離土地。據(jù)此，本文認(rèn)為可采取以下兩種方案。

第一種方案是針對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者設(shè)計(jì)專門的養(yǎng)老供給制度，在“新農(nóng)?！被A(chǔ)上設(shè)立農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者退休轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度。[注]這個(gè)觀點(diǎn)最先由全國政協(xié)委員張亞忠在2018年兩會(huì)期間提出，具體請參見.全國政協(xié)委員張亞忠：建議在河南率先實(shí)行農(nóng)民退休轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)》http://news.163.com/18/0304/17/DC2PO8OF00018AOQ.html，訪問時(shí)間：2018年4月8日。可充分利用“新農(nóng)?！钡默F(xiàn)有制度，再形成以“政府補(bǔ)貼為主、集體補(bǔ)助為輔”的籌資模式。同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者領(lǐng)取退休專業(yè)補(bǔ)貼金的性質(zhì)類似于退休金。轉(zhuǎn)業(yè)意味著需要退出農(nóng)業(yè)勞動(dòng)領(lǐng)域，可采取土地?fù)Q保障的設(shè)計(jì)思路——不管農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者從事何種勞動(dòng)，只要在退休時(shí)屬于農(nóng)村戶口并且擁有土地承包經(jīng)營權(quán)(包括繼承或其它流轉(zhuǎn)方式得來)，并且沒有參加社會(huì)保障中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，那么就具備領(lǐng)取退休轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼資格。

值得注意的是，具有資格并不等于直接享有領(lǐng)取退休轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼的權(quán)利，土地作為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的核心要素，意味著具有資格的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者想要獲取退休保障的權(quán)利，就應(yīng)將所依附的土地流轉(zhuǎn)出去。現(xiàn)行法律制度主要有直接簽訂承包經(jīng)營合同與繼承得來這兩種類型的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，就是說農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者退休時(shí)本人名下必須不存在土地承包經(jīng)營權(quán)。按現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)的法律秩序，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者為了退休而流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)首先應(yīng)從家庭內(nèi)部開始，然后再是通過外部的轉(zhuǎn)讓或售賣經(jīng)營權(quán)。如果這些流轉(zhuǎn)方式都不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者可以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)村集體組織收回。這樣，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者在退休后可以徹底從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中解放出來，真正實(shí)現(xiàn)退休。

第二種方案是將現(xiàn)有的“政策模式”與“社會(huì)保險(xiǎn)模式”融合，讓“新農(nóng)?！迸c“新農(nóng)合”與《社會(huì)保險(xiǎn)法》融合，形成全新的涵蓋農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)法。這種做法的好處在于可以直接將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者納入到《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在法律上直接實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，節(jié)約法制成本。具體做法是：在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)加入“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”。例如在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十條第二款中加入“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”、第二十三條第二款加入“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”。由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者缺乏用人單位，本文建議讓國家扮演用人單位的角色，讓國家和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者個(gè)人共同繳納基本養(yǎng)老費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)，并且農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者個(gè)人繳納的費(fèi)用不高于“新農(nóng)?！迸c“新農(nóng)合”的基數(shù)。按《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法模式，最好的辦法是在《社會(huì)保險(xiǎn)法》只規(guī)定基本原則，由國務(wù)院制定具體實(shí)施細(xì)則。這就需要繼續(xù)修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十二條，其第三款應(yīng)加入“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”，并且后面還應(yīng)加入類似于“其中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的繳納辦法由國務(wù)院另行制定辦法”的授權(quán)規(guī)范。相應(yīng)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十三條也應(yīng)加入類似的授權(quán)條款。除此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)刪除規(guī)定新農(nóng)保、新農(nóng)合的內(nèi)容，即第二十條和第二十四條。最后就是國務(wù)院制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則，并且“新農(nóng)合”“新農(nóng)保”等相應(yīng)政策依據(jù)也需要廢止。

五、結(jié)語

本文以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為背景闡釋農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，在于提出國家為農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)提供相應(yīng)的資源和制度供給。對我國而言，社會(huì)保障制度的完善關(guān)鍵因素是國家，國家需要積極履行義務(wù)優(yōu)化養(yǎng)老資源配置。實(shí)際上，要求國家加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老供給與我國的社會(huì)主義性質(zhì)密切相關(guān)，國家作為最高的、最大的公共利益，其職能通?？梢岳斫鉃樽畲蟮纳?，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度依賴于國家意志，國家各項(xiàng)制度需要國家引導(dǎo)。從歷史來看，新中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了不同的改革方案，也探索出不斷讓市場壯大的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)有的社會(huì)轉(zhuǎn)型仍需要國家的政策主導(dǎo)，在資源配置方面國家仍是主導(dǎo)因素。對于農(nóng)村養(yǎng)老如何實(shí)現(xiàn)國家職能，本文主要從資源供給和制度供給兩方面來闡釋，但真正要彌補(bǔ)城鄉(xiāng)差距只能重構(gòu)。