(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

食品安全事關(guān)每個(gè)公民的生命健康，也關(guān)系到整個(gè)國(guó)計(jì)民生，食品安全治理是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，在嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)之下，從政府到國(guó)民包括整個(gè)輿情都傾向于重典治亂，然而依法治國(guó)和人權(quán)保障要求任何事情的處理都必須公平公正，在權(quán)利與權(quán)利之間、權(quán)力與權(quán)力之間保持平衡。

依法行政首先要求嚴(yán)格依照法律做出行政行為，適用法律是否正確是判斷行政決定是否合法的主要依據(jù)。因此，針對(duì)案件事實(shí)選擇正確的法律規(guī)范是行政執(zhí)法的關(guān)鍵步驟。行政主體做出最初行政決定時(shí)，特別是在復(fù)雜案件中，可能已經(jīng)遇到法律沖突的情形，并進(jìn)行了法律選擇。但是，在復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定時(shí)，面對(duì)相互沖突法律仍然要再進(jìn)行一次法律選擇，或者說(shuō)是對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的行政決定的法律適用進(jìn)行一次再審查。

食品安全相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章眾多，在法律層面，除了《食品安全法》以外，尚有《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保障法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《行政處罰法》《行政許可法》等，甚至還會(huì)涉及民事、刑事法律。在行政法規(guī)層面，有《食品安全法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等。在行政規(guī)章層面，部門規(guī)章有衛(wèi)生部《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局 《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》等。各地還制定了各自的食品安全相關(guān)地方性法規(guī)和地方規(guī)章。此外，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)發(fā)揮實(shí)際上相當(dāng)于法律規(guī)范的作用，特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如國(guó)家衛(wèi)計(jì)委公布的《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》( GB27602014) 、《食品營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑使用標(biāo)準(zhǔn)》( GB14880—2012) 等。實(shí)際工作中各個(gè)條線還會(huì)發(fā)布指南、批復(fù)、裁量基準(zhǔn)等，最高人民法院發(fā)布的司法解釋也會(huì)成為行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政決定以及行政復(fù)議的參考。

在處理具體案件中，行政機(jī)關(guān)必須綜合考慮各種法律規(guī)范，同一法律事實(shí)會(huì)與多項(xiàng)法律、法律條款相關(guān)聯(lián)，如欲選擇適用正確的法律規(guī)范作出行政決定，必須處理好上位法與下位法、特別法與一般法、新法與舊法、重法與輕法、具體的法與原則的法的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法，但這僅是原則，難以一言以蔽之。

在存在法律沖突的情形下，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然需要進(jìn)行法律選擇。事實(shí)上還有一種情形即在法律規(guī)范之間沒(méi)有沖突的情況下，行政機(jī)關(guān)仍然需要進(jìn)行法律選擇，雖然不同位階的規(guī)范對(duì)某一事項(xiàng)的規(guī)定并沒(méi)有相互抵觸，行政機(jī)關(guān)卻依然需要在上位法與下位法之間選擇合適的規(guī)范。

一、法律位階與法律適用

上位法優(yōu)于下位法是法律適用的一般原則，也是法學(xué)理論中的一個(gè)常識(shí)。不同的法律規(guī)范之間根據(jù)制定機(jī)關(guān)的地位等因素確定不同的位階，位階較高的是上位法，位階較低的為下位法。當(dāng)然也有學(xué)者指出，劃分上位法與下位法的標(biāo)準(zhǔn)有三：權(quán)力的等級(jí)性、事項(xiàng)的包容性和權(quán)力的同質(zhì)性。[1]上位法優(yōu)于下位法的內(nèi)容主要是：下位法不能與上位法相抵觸。對(duì)于同一事項(xiàng)，當(dāng)下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相抵觸時(shí)，下位法服從上位法，下位法與上位法相抵觸的規(guī)定無(wú)效。另外，如果下位法對(duì)某一事項(xiàng)先做出規(guī)定，上位法對(duì)該事項(xiàng)未作規(guī)定，不存在相抵觸的問(wèn)題，但是，一旦上位法事后對(duì)同一事項(xiàng)做出規(guī)定，而下位法的內(nèi)容與新的上位法的規(guī)定相抵觸，下位法相抵觸的規(guī)定無(wú)效，下位法要么廢止，要么修正更改相應(yīng)條款。

我國(guó)《立法法》第87、88、89條規(guī)定了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間的位階。第90條規(guī)定，自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)做出變通規(guī)定的，在各自的范圍內(nèi)適用。這是對(duì)下位法服從上位法原則的例外規(guī)定。

法律位階制度是解決法律沖突的一個(gè)有效設(shè)置，下位法與上位法相抵觸自然無(wú)效，因此表面看來(lái)似乎只要違反上位法引起法律沖突一律適用此一原則來(lái)解決，其實(shí)并非如此。上下位階之間的法律沖突有兩種情況，一種是合法沖突，一種是違法沖突。前者是規(guī)范性文件的制定者在憲法法律授權(quán)的立法權(quán)限范圍內(nèi)立法，只是因?yàn)槁毮芙徊?、重疊引起的對(duì)同一事項(xiàng)做出不同的規(guī)定。后者是立法者超越憲法法律授予的權(quán)限范圍進(jìn)行立法。對(duì)于違法沖突，不適用法律位階制度來(lái)解決，而是通過(guò)違憲審查、違法審查來(lái)解決。對(duì)此，中外學(xué)者多有論述，德國(guó)的毛雷爾教授認(rèn)為：“位階理論的沖突規(guī)則只有在相互沖突的法律規(guī)范都被認(rèn)為有效的情況下才適用。”[2]71另外，前述《立法法》第90條規(guī)定的變通法與被變通法的情況，雖然有上下位法之間的關(guān)系，卻要適用“變通法優(yōu)于被變通法”的原則。

根據(jù)一些學(xué)者的研究，不成文法與成文法之間不適用法律位階制度。“作為法律位階制度所要求的統(tǒng)一的法律體系，不成文法而言都永遠(yuǎn)難以達(dá)到這一程度?！睆姆€(wěn)定性而言，不成文法，變動(dòng)不居，內(nèi)容很難明確。法律位階制度同樣不適用于成文法與判例法之間。[3]

盡管成文法與不成文法之間不適用法律位階制度，習(xí)慣法之間是否適用法律位階制度呢？這是一個(gè)被忽視的問(wèn)題。毛雷爾教授對(duì)此有所關(guān)注，他認(rèn)為，“習(xí)慣法通?？赡芫哂姓降姆傻碾A位，也可能具有憲法的位階(憲法習(xí)慣法)或者規(guī)章法的位階(地方慣例)。各個(gè)位階的法律規(guī)范(法規(guī)、命令例外)都有習(xí)慣法。與相應(yīng)的歸級(jí)相對(duì)應(yīng)，在出現(xiàn)沖突時(shí)根據(jù)上位法解決?！彼€指出，憲法性習(xí)慣法不得通過(guò)正式法律予以排除或者限制。[2]74-75這里就引出一個(gè)疑問(wèn)，既然高位階的習(xí)慣法不能被低位階的成文法所排除或者限制，是否可以得出與前述觀點(diǎn)相反的結(jié)論呢？即成文法與不成文法之間似乎還是有位階的存在，法律位階制度依然可以適用于成文法與不成文法之間？其實(shí)，盡管法律位階制度既適用于立法也適用于法的實(shí)施尤其是執(zhí)法和司法之中，但是，成文法與不成文法之間不適用法律位階制度卻限于法的實(shí)施領(lǐng)域，而不包括立法領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)學(xué)者也主要是從法律適用的角度尤其是司法領(lǐng)域論述不成文法(主要是習(xí)慣法)與成文法的位階關(guān)系。大多學(xué)者認(rèn)為習(xí)慣法是次位的法源(法律淵源)，即與制定法處在不同的法淵位階(指法律淵源之間的位階，不是前述制定法之間的位階)，通常情況下，習(xí)慣法的地位比制定法低。但是，有學(xué)者認(rèn)為習(xí)慣法在不同歷史階段地位不同，甚至認(rèn)為即使在現(xiàn)代，“在個(gè)別領(lǐng)域和個(gè)別地區(qū)，甚至可以占據(jù)優(yōu)位法源的地位。”習(xí)慣法不一定比制定法的地位低，其地位和作用甚至比國(guó)家法還顯著，比如在商法和國(guó)家法領(lǐng)域?！霸谛谭ā⑿姓ǖ裙I(lǐng)域，如果涉及到對(duì)公民權(quán)利的限制甚至是剝奪的，嚴(yán)禁官方援引習(xí)慣法規(guī)定；但是在憲法領(lǐng)域，公民可以享有憲法慣例上的權(quán)利和自由?！薄霸谛淌?、行政等領(lǐng)域，習(xí)慣法基本上不起作用”。[4]至于在行政法領(lǐng)域，不成文法的作用，有的學(xué)者提出略微不同的看法，認(rèn)為“政策、行政命令甚至權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人指示”，“成為事實(shí)上的法律(其中政策占大多數(shù))?！盵5]有學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政策在事實(shí)上的法律效力，但他同時(shí)指出政策的法源位階在制定法之下。[6]行政命令對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)自然非常重要，但是，行政命令不能違反法律，對(duì)違法的行政命令，公務(wù)員可以提出異議，如果執(zhí)行違法的行政命令，發(fā)出命令者和執(zhí)行者都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。這也是依法行政的基本要求。順便提及的是，刑法學(xué)界比較一致地認(rèn)為，目前不能完全排除習(xí)慣法的適用，而認(rèn)可習(xí)慣法在解釋犯罪構(gòu)成要件時(shí)的作用。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)習(xí)慣法影響犯罪的是否成立，有學(xué)者注重習(xí)慣法在定罪量刑中的影響。[7]行政法領(lǐng)域是否可以借鑒，值得研究。

習(xí)慣法、政策、命令、法理等不成文法源，只能在成文法沒(méi)有規(guī)定或者成文法的規(guī)定不明確的情況下發(fā)揮補(bǔ)充法源的作用。一般說(shuō)來(lái)，制定法的效力居于不成文法之上，在有成文法明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)成文法。在法典法國(guó)家尤其如此，我國(guó)法律傳統(tǒng)接近于大陸法系(法典法)，我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)也是如此。

需要特別指明的是，上位法優(yōu)于下位法是在法律規(guī)范效力等級(jí)的角度，在法律適用的角度，則呈相反的方向，即下位法優(yōu)先適用，因?yàn)橄挛环ㄍ?guī)定得更加具體、更具有可操作性，實(shí)施起來(lái)更加方便，易于適用。毛雷爾指出：“位階確立的是上階位規(guī)范效力的優(yōu)先性，而不是其適用的優(yōu)先性。實(shí)踐中往往是優(yōu)先適用下階位的規(guī)范?！盵2]71例如，《憲法》規(guī)定了保護(hù)人民健康(第21條)，全國(guó)人大常委會(huì)制定了《食品安全法》，國(guó)務(wù)院制定了《食品安全法實(shí)施條例》，很多省份又制定了各自的《食品安全條例》，還有的地方出臺(tái)了《XX省食品安全行政處罰裁量基準(zhǔn)》。那么，在具體實(shí)施的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)首先考慮適用具體的下位法，而不是抽象的原則的上位法。當(dāng)然，這種下位法的優(yōu)先適用必須符合一個(gè)條件，就是下位法與上位法不抵觸。孫笑俠教授指出：“有時(shí)效力較高的法律規(guī)范往往只是一般性規(guī)定，而效力較低的法律規(guī)范則規(guī)定得比較具體，那么在它們不相抵觸的情況下可以援用效力較低的法律規(guī)范?！盵8]在齊玉玲訴陳曉琪的“憲法司法化第一案”中，對(duì)于最高人民法院的批復(fù)，學(xué)術(shù)界就出現(xiàn)不同的意見(jiàn)，反對(duì)者的一個(gè)疑問(wèn)就是：在有《教育法》和《高等教育法》(該案當(dāng)事人只涉及中專教育，其實(shí)不應(yīng)適用《高等教育法》)的情況下，是否應(yīng)當(dāng)援引憲法作為判決的依據(jù)？盡管“憲法司法化第一案”本身引起對(duì)憲法實(shí)際效力的關(guān)注，理論界和實(shí)務(wù)界的討論具有重要的價(jià)值，但是，在有下位法更加具體的規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)適用下位法進(jìn)行裁判，而不應(yīng)徑行適用更抽象的憲法條款。有學(xué)者認(rèn)為，“以下位法作為其法律活動(dòng)的依據(jù)，可以保證行為結(jié)果的安全性與可預(yù)測(cè)性；對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，則因?yàn)橛芯唧w的標(biāo)準(zhǔn)而減少裁量權(quán)力的濫用，同時(shí)為執(zhí)法決定的合法性提供正當(dāng)?shù)目陀^基礎(chǔ)?！盵8]

但是，具體實(shí)踐中如何判斷下位法是否違反上位法？誰(shuí)來(lái)判斷下位法違反上位法？基層執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為下位法違反了上位法，而下位法的制定機(jī)關(guān)級(jí)別可能比具體執(zhí)法機(jī)關(guān)及復(fù)議機(jī)關(guān)高，執(zhí)法機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)做出判斷嗎？對(duì)這些問(wèn)題，復(fù)議機(jī)關(guān)可以依據(jù)《行政復(fù)議法》第7條和第26條的規(guī)定進(jìn)行處理。做出最初行政處理決定的機(jī)構(gòu)只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部請(qǐng)示。超出行政系統(tǒng)的范圍，可以依據(jù)《立法法》的規(guī)定申請(qǐng)裁決，但是，裁決需要耗費(fèi)時(shí)間，影響行政處理的效率。

二、特別法與一般法、新法與舊法

法律適用的另一個(gè)原則是特別法優(yōu)于一般法。該原則不僅是一個(gè)理論原則，也是一個(gè)法律原則，《立法法》第92條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/p>

所謂一般法就是針對(duì)一般情況做出的規(guī)定，所謂特別法是法律關(guān)于特定時(shí)間、特定的人員、特定的事項(xiàng)做出的規(guī)定。也有學(xué)者指出，根據(jù)法的四維效力理論，特別法是指“與一般法不同的適用于特定時(shí)間、特定空間、特定主體(或?qū)ο?、特定事項(xiàng)(或行為)的法律規(guī)范?！盵9]特別法與一般法的關(guān)系，可以存在于法律與法律之間，也可以存在于法律條款之間；可以存在于不同法律的不同條款之間，也可以存在于同一法律的不同條款之間。在時(shí)間上，特別法與一般法沒(méi)有固定的前后關(guān)系；在內(nèi)容和范圍上，兩者也可能是包含或交叉關(guān)系。[10]

有時(shí)候，一般法與特別法比較容易識(shí)別，比如《標(biāo)準(zhǔn)化法》與《食品安全法》關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，前者是一般法，后者是特別法。關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條本身有所規(guī)定：“法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹摋l內(nèi)容本身就體現(xiàn)了特別法優(yōu)于一般法的精神。另外，《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定了五種標(biāo)準(zhǔn)：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而《食品安全法》只規(guī)定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有規(guī)定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，那么在食品安全行政執(zhí)法領(lǐng)域，就只能依據(jù)《食品安全法》。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《食品安全法》既是一般法與特別法的關(guān)系，也是舊法與新法的關(guān)系，對(duì)兩者之中相互抵觸的條款，無(wú)論是依據(jù)哪個(gè)原則，都應(yīng)當(dāng)適用《食品安全法》。《食品安全法》沒(méi)有規(guī)定的，可適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》。如對(duì)食品的“偽造或者冒用認(rèn)證標(biāo)志等質(zhì)量標(biāo)志，偽造產(chǎn)地，偽造或者冒用他人的廠名、廠址”等行為，應(yīng)當(dāng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》進(jìn)行處置。

在一般法與特別法的識(shí)別上，有時(shí)候是復(fù)雜的，從不同的角度會(huì)得出不同的結(jié)論，[11]因此，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審慎識(shí)別，根據(jù)具體的情形、工作的性質(zhì)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行判斷。

特別法與一般法的關(guān)系還可能與新法舊法之間的關(guān)系交織在一起，使得問(wèn)題變得更加復(fù)雜。一般來(lái)說(shuō)，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法，新的一般法取代舊的一般法，新的特別法取代舊的特別法。但是，當(dāng)兩者交織的時(shí)候就衍生出新的一般法與舊的特別法誰(shuí)優(yōu)先的問(wèn)題?！读⒎ǚā返?4條、95條對(duì)此規(guī)定了裁決制度。在執(zhí)法司法實(shí)踐中，遇到法律難題基層執(zhí)法司法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)上級(jí)或有權(quán)機(jī)關(guān)裁決也是中國(guó)大陸一個(gè)通行的做法。最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》的通知規(guī)定：“新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定；新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的一般規(guī)定。”難以確定時(shí)逐級(jí)申請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。但是，申請(qǐng)裁決延遲了行政決定或司法裁判的時(shí)間，影響了效率，使得正義姍姍來(lái)遲。國(guó)外通行的做法是舊的特別法優(yōu)于新的一般法，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也是如此。英美法系有“后制定的一般法不廢止前特別法”的法諺。德國(guó)(大陸法系)的平特納教授說(shuō)：“較新的一般法律只在適當(dāng)?shù)慕忉屩斜砻鲝U除舊的特別法律時(shí)方優(yōu)先于舊法(否則舊法仍作為特別法或例外規(guī)定繼續(xù)有效)?！薄拔磸U除的規(guī)定繼續(xù)有效。”“任何新法律的立法者在未明確表示廢除或優(yōu)先于現(xiàn)行法律時(shí)，即意味著立法者欲把新法作為現(xiàn)行法的補(bǔ)充?！盵12]臺(tái)灣地區(qū)《“中央”法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法》第16條規(guī)定，特別規(guī)定優(yōu)先適用，其他法規(guī)(一般法)修正后，仍應(yīng)優(yōu)先適用。

有學(xué)者對(duì)新法優(yōu)于舊法原則提出質(zhì)疑，主要理由是新法優(yōu)于舊法容易影響法的安定性，尤其是法律的長(zhǎng)期確定性，帶來(lái)藐視法律傳統(tǒng)的后果，容易導(dǎo)致公民權(quán)利受立法者專斷權(quán)力的侵犯。[15]這些擔(dān)心不無(wú)道理，對(duì)新法優(yōu)于舊法原則的適用確實(shí)需要采取審慎的態(tài)度。但是，當(dāng)新法明確廢止舊法的情況下，必須適用新法。在新法與舊法處于同一位階，很難判斷何者為特別規(guī)定，何者為一般規(guī)定的情形之下，應(yīng)當(dāng)適用新法。

一般說(shuō)來(lái)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是特別法，《食品安全法》是一般法。但是，新《食品安全法》從農(nóng)藥管理制度、農(nóng)業(yè)投入品殘留風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、農(nóng)獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，到農(nóng)業(yè)投入品使用等制度進(jìn)行了多方面的全新規(guī)定。對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全問(wèn)題，新《食品安全法》規(guī)定了強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度。此外，對(duì)生產(chǎn)中使用劇毒、高毒農(nóng)藥、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)污染物超標(biāo)、經(jīng)營(yíng)死因不明或未經(jīng)檢疫的動(dòng)物性農(nóng)產(chǎn)品等，新《食品安全法》對(duì)相應(yīng)法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。[14]盡管總體上來(lái)說(shuō)兩者是特別法與一般法的關(guān)系，但就農(nóng)產(chǎn)品中的食品質(zhì)量來(lái)說(shuō)，后出臺(tái)的新《食品安全法》中有規(guī)定，先出臺(tái)的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒(méi)有規(guī)定的，自然適用《食品安全法》。如果兩者的規(guī)定不一致，如何適用？第一，針對(duì)食品安全嚴(yán)峻的形勢(shì)，新法創(chuàng)新了立法理念，包括“從農(nóng)田到餐桌”全程治理的理念、協(xié)同治理的理念、責(zé)任治理的理念等，如果仍然適用舊法，新法的理念無(wú)法貫徹實(shí)施，新法改善食品安全治理的立法目標(biāo)亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第二，新《食品安全法》第2條專門規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。”這里實(shí)際上采取了分別不同情況不同處置的方法，并沒(méi)有簡(jiǎn)單地適用特別法優(yōu)于一般法，也沒(méi)有簡(jiǎn)單地采用新法優(yōu)于舊法?？傊?，僅僅從兩部法律總體上識(shí)別特別法與一般法是不夠的，必須針對(duì)具體條款規(guī)定的具體內(nèi)容來(lái)進(jìn)行識(shí)別，方能正確地適用法律。盡管《食品安全法》做出了規(guī)定，但是，具體實(shí)踐操作中仍然會(huì)遇到意想不到的問(wèn)題，比如在食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息公布、農(nóng)業(yè)投入品等之外，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定與《食品安全法》的規(guī)定不一致，適用前者與當(dāng)今嚴(yán)格治理的立法理念、與新的形勢(shì)、新的政策相背離，執(zhí)法者、司法者應(yīng)當(dāng)如何處理？這似乎又回到前述法律淵源的位階，即制定法高于習(xí)慣法、政策。另一方面，這種難題也給立法者提出了要求，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改落后于時(shí)代，與新法不相適應(yīng)的相關(guān)舊法，以便協(xié)調(diào)法律之間的沖突。

三、重法與輕法

在行政法領(lǐng)域，重法與輕法的關(guān)系處理主要存在于行政處罰之中，由于行政處罰與刑事處罰極為類似，所以行政法在行政處罰方面的理論借鑒和移植、融合了刑法理論的精神。比如處罰法定原則即借鑒了罪刑法定原則、過(guò)罰相當(dāng)原則即借鑒刑法的罪責(zé)相適應(yīng)原則。因此討論行政法上的重法與輕法的關(guān)系，必須吸收刑法相關(guān)理論。

在中國(guó)大陸的刑法理論中，重法優(yōu)于輕法的觀點(diǎn)總體上是普遍接受的，幾乎成為通說(shuō)，只是在其適用范圍上爭(zhēng)議較大。所謂重法優(yōu)于輕法，在刑法中具體表現(xiàn)為重罪吸收輕罪或者“從一重處斷”。在對(duì)想象競(jìng)合犯和法規(guī)競(jìng)合(或稱法條競(jìng)合)以及連續(xù)犯、牽連犯的處斷中，都有學(xué)者主張實(shí)行這一原則。由于在行政處罰中較難選擇法律依據(jù)的情形主要存在于想象競(jìng)合和法規(guī)競(jìng)合中，下面就借鑒刑法中這兩個(gè)方面的相關(guān)理論來(lái)進(jìn)行討論。

刑法并沒(méi)有規(guī)定想象競(jìng)合犯，但是理論上和實(shí)踐中被普遍接受。想象競(jìng)合犯是指一個(gè)行為觸犯了數(shù)個(gè)罪名的犯罪形態(tài)。法規(guī)競(jìng)合是指行為人實(shí)施一個(gè)犯罪行為同時(shí)觸犯數(shù)個(gè)在犯罪構(gòu)成上具有包容或交叉關(guān)系的刑法規(guī)范，只適用其中一個(gè)刑法規(guī)范的情況。兩者的區(qū)別：1.法規(guī)競(jìng)合的一個(gè)行為產(chǎn)生一個(gè)結(jié)果；想象競(jìng)合犯往往是一個(gè)行為數(shù)個(gè)結(jié)果。2.法規(guī)競(jìng)合的法律條文存在包容和交叉關(guān)系，而想象競(jìng)合不存在這種關(guān)系。3.對(duì)于法規(guī)競(jìng)合，依照特別法優(yōu)于普通法的原則解決；對(duì)于想象競(jìng)合犯 ，依照“從一重處斷”的原則處理。[15]在行政執(zhí)法方面，也有學(xué)者主張對(duì)法條競(jìng)合也適用重法優(yōu)于輕法原則。

有學(xué)者針對(duì)法條競(jìng)合中適用重法優(yōu)于輕法的理論，專門提出批評(píng)和否定性意見(jiàn)。龔培華認(rèn)為，對(duì)于法條競(jìng)合，大陸法系遵照“特別法排除一般法”“吸收法排除被吸收法”“基本法排除補(bǔ)充法”等原則，并無(wú)重法優(yōu)于輕法的理論?！爸胤ㄝp法關(guān)系是有其特定含義和適有范圍的；法條競(jìng)合的法律本質(zhì)決定了在法條競(jìng)合中不存在重法與輕法的競(jìng)合；在法條競(jìng)合特別法普通法關(guān)系上再賦予重法輕法關(guān)系是不科學(xué)的。”[16]臺(tái)灣著名學(xué)者陳樸生提出了“法條關(guān)系互見(jiàn)”的概念，并論述了其適用原則，即當(dāng)普通法為輕法，特別法為重法競(jìng)合時(shí)，適用特別法；當(dāng)普通法為重法，特別法為輕法競(jìng)合時(shí)，亦適用特別法。[17]劉士心指出，對(duì)法條競(jìng)合犯適用“重法優(yōu)于輕法原則”顛倒了定罪與量刑的邏輯關(guān)系，定罪是量刑的基礎(chǔ)?！爸胤▋?yōu)于輕法”原則導(dǎo)致先比較刑罰的輕重，后確定罪名，有“執(zhí)刑找罪”嫌疑。[18]

在行政法領(lǐng)域，是否適用“重法優(yōu)于輕法”，主要在于深刻理解特別法優(yōu)于一般法原則和一事不再罰原則。

特別法之所以優(yōu)于一般法，因?yàn)?，第一，特別法是針對(duì)特別的情形做出的特別規(guī)定，特別法對(duì)于違法行為的性質(zhì)、違法行為的社會(huì)危害性、違法行為的侵害的社會(huì)關(guān)系或社會(huì)秩序特別吻合，最能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則。依照特別法的具體規(guī)定處理，才能更加準(zhǔn)確。第二，特別法是立法者針對(duì)特別情形做出的特別處理，有其特殊的立法目的和出發(fā)點(diǎn)，只有對(duì)特別情形的違法行為依照特別規(guī)定處理，方能符合立法者的原意，實(shí)現(xiàn)立法的特定目標(biāo)。特別法可能規(guī)定較重的處罰，也可能規(guī)定較輕的處罰，這是立法者根據(jù)違法行為的社會(huì)危害性的大小有意做出不同于一般法的處理。一般來(lái)說(shuō)，特別法規(guī)定的處罰較重，此時(shí)適用特別法本身已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重罰的目的。有時(shí)特別法規(guī)定的處罰可能輕于一般法的規(guī)定，此時(shí)如果為了重罰而適用一般法，既違反了立法目的，也違反了過(guò)罰相當(dāng)原則。

一事不再罰原則的根本目的在于避免重復(fù)處罰以致于加重違法行為人的負(fù)擔(dān)，防止過(guò)度侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則。在存在“三亂”尤其是“亂罰款”嚴(yán)重的背景下出臺(tái)的《行政處罰法》，立法目的極其明顯。這也是一事不再罰僅僅針對(duì)于罰款的直接原因。盡管目前法律的規(guī)定適用面比較狹窄，但是，其精神實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)行政處罰之中。

法條競(jìng)合是一個(gè)行為觸犯了數(shù)個(gè)在違法行為構(gòu)成上具有包容和交叉關(guān)系的行政法規(guī)范。根據(jù)一事不再罰原則的精神實(shí)質(zhì)，不應(yīng)當(dāng)承受數(shù)個(gè)相同的處罰，也不該只承受較重的處罰。在我國(guó)行政執(zhí)法中，多頭執(zhí)法的問(wèn)題一直沒(méi)有解決。在食品安全監(jiān)管執(zhí)法中，盡管進(jìn)行過(guò)多次改革調(diào)整，目前執(zhí)法主體尚有食藥、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，即使在食藥、質(zhì)監(jiān)、工商“三合一”成立市場(chǎng)監(jiān)管部門以后，衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門仍然同時(shí)是監(jiān)管主體。如果同一行為，侵犯了同一性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，實(shí)行重法優(yōu)于輕法原則，在監(jiān)管職能事實(shí)上存在交叉的情況下，可能導(dǎo)致行政立法和行政執(zhí)法中各個(gè)部門爭(zhēng)相設(shè)立重罰和實(shí)施重罰以達(dá)到爭(zhēng)取執(zhí)法權(quán)的目的。如果相反，輕法優(yōu)于重法，則可能導(dǎo)致行政相對(duì)人規(guī)避法律規(guī)定的責(zé)任。因此，只有實(shí)行特別法優(yōu)于一般法的原則才實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。

在實(shí)際執(zhí)法中，有的實(shí)務(wù)部門的工作者之所以贊成在法規(guī)競(jìng)合時(shí)適用“重法優(yōu)于輕法”原則，是因?yàn)樵谟行┌讣腥绻凑仗貏e法處罰反而導(dǎo)致輕罰的結(jié)果，他們感到達(dá)不到從嚴(yán)治理的目標(biāo)。其實(shí)，一方面，盡管食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，重典治亂的思想比較流行，但是嚴(yán)格執(zhí)法并非一味從嚴(yán)。食品安全形勢(shì)是多方面因素結(jié)合在一起所造成，并非從嚴(yán)從重從快所能解決，即使收一時(shí)之效，也難以達(dá)到長(zhǎng)治久安之目的。另一方面，在法規(guī)競(jìng)合的情形下違反特別法優(yōu)于一般法原則，適用“重法優(yōu)于輕法”，類似于“執(zhí)刑找罪”，先定處罰后找條款，近于“先射箭后畫(huà)圈(靶子)”，違反了處罰法定原則。其實(shí)，如果“過(guò)”與“罰”的確不相適應(yīng)，應(yīng)該通過(guò)修法來(lái)解決。當(dāng)然，實(shí)踐中還有一種相反的傾向，即基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了避免行政復(fù)議或者行政訴訟的麻煩，實(shí)行“輕法優(yōu)于重法”，選擇對(duì)相對(duì)人較輕的處罰作出處理，一味遷就違法行為人，也違反了法治的要求。

在刑法學(xué)理論中，對(duì)于想象競(jìng)合犯的處斷，爭(zhēng)議不休，除了“擇一重處斷”以外，還有“擇一重從重處斷”，甚至有多罪并罰的主張。各種觀點(diǎn)均有自己的理論依據(jù)，但是仍然缺乏具有充分的說(shuō)服力的觀點(diǎn)。在對(duì)具體事實(shí)和現(xiàn)象做出評(píng)價(jià)時(shí)，亦主要運(yùn)用“辯證”的尺度和態(tài)度[19]，尤其是為什么是“重法優(yōu)于輕法”，而不是“輕法優(yōu)于重法”(這是人們自然而然會(huì)產(chǎn)生的疑問(wèn))，只有很少學(xué)者論及。有學(xué)者指出，想象競(jìng)合犯區(qū)別于單純一罪，因?yàn)槠淝趾?shù)個(gè)法益，觸犯數(shù)個(gè)罪名；想象競(jìng)合犯中的犯罪事實(shí)除已經(jīng)滿足一罪的犯罪構(gòu)成外，還有剩余的可填充其他犯罪構(gòu)成的事實(shí)。[20]在行政法領(lǐng)域，處理想象競(jìng)合類的違法行為時(shí)，由于一個(gè)行為觸犯了數(shù)個(gè)不存在交叉和包容的關(guān)系的法律規(guī)范，數(shù)個(gè)法律規(guī)范均可適用，可是同時(shí)適用數(shù)個(gè)規(guī)范進(jìn)行處罰，則違反了一事不再罰原則的精神實(shí)質(zhì)，也加重了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，顯然不合理。“擇一重罰處斷”(即在數(shù)個(gè)規(guī)范中選擇處罰較重的規(guī)范處置)已經(jīng)是采用了相對(duì)于數(shù)罰并處較輕的處罰，因此，“重法優(yōu)于輕法”原則是合理的。(當(dāng)然，如果沒(méi)有一事不再罰原則，可以多重處罰，也就不存在重法輕法的選擇。)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政罰法》第24條規(guī)定：“一行為違反數(shù)個(gè)行政法義務(wù)規(guī)定而應(yīng)處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規(guī)定裁處。但裁處之額度，不得低于各該規(guī)定之罰鍰最低額?！薄扒绊?xiàng)違反行政法上義務(wù)行為，除應(yīng)處罰鍰外，另有沒(méi)入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規(guī)定并為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達(dá)成行政目的者，不得重復(fù)裁處。”該條規(guī)定既體現(xiàn)了一事不再罰，又應(yīng)用了從一重處斷。

對(duì)于“擇一重罰處罰”的操作方法，我國(guó)《行政處罰法》并沒(méi)有做出規(guī)定?，F(xiàn)借鑒我國(guó)刑法學(xué)理論和臺(tái)灣地區(qū)法律做一初步探討。首先是重法與輕法的比較。一是“先比后定法”，即先在違法行為所觸犯數(shù)個(gè)規(guī)定中，選擇出處罰最重的處罰，然后在重法的處罰幅度內(nèi)作出處罰決定。二是“先定后比法”，即先依據(jù)違法行為所觸犯的各個(gè)規(guī)定分別進(jìn)行裁量、分別作出處罰，再?gòu)臄?shù)個(gè)處罰中選擇最重的處罰。一般來(lái)說(shuō)前者比后者更便于實(shí)際執(zhí)法(和司法)實(shí)踐。其次是具體的方法：1.比較主要處罰種類的輕重，比如《行政處罰法》第8條就是基本上按照輕重順序列舉了行政處罰的種類。至于其他法律，比如《食品安全法》，根據(jù)具體處罰的性質(zhì)和各罰種在法律條文中的順序來(lái)判斷。2.同種處罰的輕重，拘留按照最長(zhǎng)期限來(lái)判斷，罰款按照最高罰款額度來(lái)判斷。當(dāng)然，如果重法規(guī)定的最短拘留期限低于輕法規(guī)定的最短拘留期限，或者重法規(guī)定的罰款最低額度低于輕法規(guī)定的最低額度，最終的處罰決定不得低于輕法規(guī)定的最短拘留期限或者最低罰款額度(前述臺(tái)灣地區(qū)法律也體現(xiàn)了這一精神)，否則違反了“擇一重罰處罰”的本意。