董天美

〔摘要〕 通過對國際發(fā)展援助和中國對非援助的政策沿革進行梳理，可見中國對非援助的政策發(fā)展脈絡(luò)和國際發(fā)展援助的歷史沿革緊密相連，中國也逐步形成了不同于西方發(fā)展干預(yù)為特點的支持性援助體系，為有效援助非洲和其他發(fā)展中國家提供了新路徑。文章采用2015年皮尤研究中心全球態(tài)度項目數(shù)據(jù)和2016年非洲晴雨表對于中國對非洲影響力的調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了非洲公眾對于中國援助的效果評價。調(diào)查結(jié)果表明，中國在對非援助中不應(yīng)盲目擴大援助規(guī)模，應(yīng)該考慮優(yōu)化援助的效果，特別是將援助用于與非洲公眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，用最少的開支取得更大的成效，從而真正推動受援方民生改善，提高非洲的自主發(fā)展能力。

〔關(guān)鍵詞〕 中國；非洲；援助政策；效應(yīng)評價

〔中圖分類號〕D8〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2018）01-0101-11

一、 問題提出與文獻回顧

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，國際發(fā)展援助逐漸成為重要的發(fā)展干預(yù)手段之一，在促進發(fā)展中國家消除貧困、改善環(huán)境、能力培訓(xùn)、提高社會治理效率等方面發(fā)揮了越來越重要的作用。 現(xiàn)有國際援助體系是援助非洲的基本保障，這一體系既包括發(fā)達國家專業(yè)或地區(qū)組織在內(nèi)的多邊或準多邊援助機構(gòu)，也有發(fā)達國家的雙邊對非援助；既有官方發(fā)展援助，也有民間非政府組織援助；既有發(fā)達國家援助，也有發(fā)展中國家援助。回顧中國對外援助的歷史，中國從20世紀50年代開始在接受蘇聯(lián)援助的同時開始援助其他國家，這種援助帶有強烈的意識形態(tài)輸出的特點；而同期西方開始了以現(xiàn)代化模式輸出為特點的國際發(fā)展援助，同樣具有意識形態(tài)輸出的性質(zhì)。20世紀80年代以后，中國開始接受西方援助并同時開始改變其自身的外援政策和方向，逐漸減少意識形態(tài)輸出的內(nèi)容而增加地緣政治和經(jīng)濟利益的考量[1]。隨著中國經(jīng)濟的不斷增長，中國不斷增加對外援助的規(guī)模特別是對非洲的援助，中國日益成長為對外援助的中堅力量。自從1970年以來，撒哈拉以南非洲國家已經(jīng)接受了超過3000億美元的發(fā)展援助[2]（15），但非洲卻為什么還“似乎迷失在現(xiàn)代世界里”？2009年贊比亞女學(xué)者丹比薩·莫約（Dambisa Moyo）出版了一本對西方主導(dǎo)下的國際社會對非援助政策具有尖銳批判性和強烈思想沖擊力的著作——《援助的死亡》（Dead Aid）[2]，引起國際學(xué)術(shù)與輿論界的高度關(guān)注。作者在書中深刻地分析了對非援助政策失效的原因和探討非洲國家未來發(fā)展的新思路和新出路。同時，她認為中國的對非援助與西方傳統(tǒng)帶有政治附加條件的援助、恩賜式的人道主義捐款不同，是在平等的條件下，在貿(mào)易、投資和金融等領(lǐng)域的南南合作框架下的合作伙伴關(guān)系[2]（4）。但是在西方學(xué)界，對于中非關(guān)系仍然存在三種代表性觀點：帝國主義、全球化和休戚與共，目前來看，帝國主義論調(diào)在西方?jīng)Q策者、學(xué)者和媒體評論中最為流行[3]。這種觀點就會延伸出中國對非援助和西方援助的性質(zhì)是否相同，中國的對非援助政策有何變化，中國對非援助的效應(yīng)究竟如何等一系列問題。所以，本文嘗試在分析國際發(fā)展援助的新形勢和中國對非援助政策轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)上，運用相關(guān)數(shù)據(jù)闡釋中國對非援助的實施效果，以期為進一步提高援助效益提供建議。

近年來，國內(nèi)關(guān)于中國對非洲援助的研究呈現(xiàn)高速增長狀態(tài)，以“中國對非援助”為主題的著作大多出現(xiàn)在2006年中國發(fā)布《中國對非洲政策文件》以后。比較有代表性的有：劉鴻武、楊潔勉主編的《中非合作50年：背景、進程與意義——中國學(xué)者論中非關(guān)系》以論文形式，就中非關(guān)系中的政治合作、經(jīng)濟合作、法律合作、農(nóng)業(yè)合作、發(fā)展援助、基礎(chǔ)設(shè)施合作等問題進行了分析，但囿于篇幅所限，僅做了概述性分析[4]。李安山的“全球化過程中的南南合作：中國對非援助的理念與行動”把中國對非洲援助置于全球化的視野中，考察了中國對非洲援助實踐的方式和歷史分期問題，并且指出西方援助非洲往往附帶政治條件，而中國援助非洲則是基于平等相待與互相尊重、互利雙贏與共同發(fā)展、不附加政治條件與不干涉其他國家的內(nèi)部事務(wù)、強調(diào)培養(yǎng)自力更生的能力等原則之上[5]。還有一些文章是駁斥西方國家對中國援助非洲的謬誤看法和對“新殖民主義”的批判研究。如李安山的“為中國正名：中國的非洲戰(zhàn)略與國家形象”一文認為不斷擴展的中非關(guān)系屢遭西方大國及媒體的誤讀、曲解甚至攻擊，中國的國家形象因此受到損害。中國應(yīng)有一個國家形象塑造的全方位策略：行動上做到有理、有利、有節(jié)，宣傳上應(yīng)注意內(nèi)容、途徑和宣傳者三個方面[6]。胡美、劉鴻武在“意識形態(tài)先行還是民生改善優(yōu)先？——冷戰(zhàn)后西方‘民主援非與中國‘民生援非政策之比較”一文中，詳細考察了西方和中國對非戰(zhàn)略的調(diào)整，并探索了兩種援非模式產(chǎn)生不同效應(yīng)的原因，作者還創(chuàng)造性的提出國際援助理論創(chuàng)新的視角應(yīng)是基于非洲發(fā)展的視角，非洲任何成功和可持續(xù)的發(fā)展只能是內(nèi)源性的而不是外力推動的[7]。更值得一提的是有的學(xué)者通過對非援助的發(fā)展開始不斷探尋國際援助理論的創(chuàng)新。如胡美在“中國援非五十年與國際援助理論創(chuàng)新”一文中指出，中國對非援助“這種援助的外交邏輯和交往思維完全擺脫了西方國家與非西方國家交往的模式，形成了一種基于中國氣質(zhì)的新的國際援助模式。這種模式不僅挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的國際援助理論，而且大大影響了南南交往的模式，并日益成為亞非國家間交往的新的理論基礎(chǔ)”[8]。綜上所述，國內(nèi)學(xué)者對中國對非洲援助問題研究多是宏觀地梳理和介紹援非歷史，政策方面的研究深度和廣度不夠，尤其是對非援助理論層次的探究還比較欠缺，缺乏整體性和系統(tǒng)性，對整個理念體系甚至中國對非援助的理論框架思考得較少。

國外學(xué)者通常從本國立場出發(fā)研究中國對非洲援助的目的、方式、效果及影響。代表性的著作有：英國學(xué)者哈奇森·艾倫“中國非洲革命”中著重對中國援助非洲的動機進行了探討[9]。瑞典學(xué)者佩尼·戴維斯的《中國與非洲消除貧困——走向互利雙贏？》從西方的角度，全面考察了中國對非洲援助的相關(guān)問題，值得中國政府和學(xué)者的反思[10]。美國學(xué)者黛博拉·布羅蒂加姆的《龍的禮物：中國對非洲的真實故事》從西方學(xué)者的角度，客觀、全面地分析和解讀了中國對非洲的援助、方法和實踐[11]。endprint

總體而言，以往的研究較少從國家發(fā)展援助的大框架下思考中國對非援助的政策轉(zhuǎn)向，并由此對其進行政策效應(yīng)評價。本文試彌補這一缺憾，用動態(tài)性、整體性的思維分析中國對非洲援助問題。

二、 國際發(fā)展援助的新格局及政策轉(zhuǎn)向

國際發(fā)展援助是國際政治經(jīng)濟關(guān)系的重要組成部分。狹義的國際發(fā)展援助，又稱“官方國際發(fā)展援助”（Official Development Assistance，ODA），指國家政府或多邊發(fā)展機構(gòu)以促進經(jīng)濟發(fā)展為目的向發(fā)展中國家提供的優(yōu)惠貸款和贈款。它是一種特殊形式的政府間的轉(zhuǎn)移支付[12]（1）。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在1969年對官方國際發(fā)展援助設(shè)定了三個標準：由援助國官方承擔；以推動發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展并促進其福利增長作為主要目標；援助資金以優(yōu)惠條件提供，貸款中至少包括25%以上的贈款（以10%的折扣率計算）[13]。更為廣義的國際發(fā)展援助還包括國際非政府組織提供的優(yōu)惠或無償?shù)奈锲?、資金與技術(shù)。因馬歇爾計劃對戰(zhàn)后歐洲國家的重建和發(fā)展都起到了重要作用，所以通常被視為國際發(fā)展援助的正式開始[12]（23）。第二次世界大戰(zhàn)以來，國際發(fā)展援助逐漸成為重要的發(fā)展干預(yù)手段，促進發(fā)展中國家在消除貧困、改善環(huán)境、能力培訓(xùn)、提高社會治理能力等方面日益發(fā)揮重要的作用，其體系也在不斷調(diào)整與完善。金融危機以后，各國在國際發(fā)展援助政策方面也進行了一定調(diào)整，但總體而言，國際援助體系的援助主體不斷增加、援助體系逐漸呈現(xiàn)出制度化和規(guī)范化特征。

（一） 新世紀以來國際發(fā)展援助的新格局

國際發(fā)展援助格局一般可以從援助主體、受援國、援助方式、援助領(lǐng)域等四個要素進行分析，援助主體主要是指提供國際發(fā)展援助資源的主體，主要包括雙邊機構(gòu)、多邊機構(gòu)、非政府組織和私人部門等；受援國主要是指接受國際發(fā)展援助資源的主體，主要是指發(fā)展中國家和地區(qū)；援助方式主要是國際發(fā)展援助資源流向受援國的方式和途徑，根據(jù)內(nèi)容可以分為財政援助、技術(shù)援助、糧食援助和債務(wù)減免等方式。援助領(lǐng)域主要是指國際發(fā)展援助資源投向的部門，按照OECD的統(tǒng)計口徑，主要可以分為社會性基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、生產(chǎn)部門、綜合部門等領(lǐng)域。從二戰(zhàn)結(jié)束至今，國際發(fā)展援助格局經(jīng)歷了多次的調(diào)整和變遷，一直處于動態(tài)的變化過程中，根據(jù)不同階段國際發(fā)展援助的特點，可以將其分成四個階段：即第一階段，從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀50年代末，國際發(fā)展援助格局初步建立時期；第二階段，從20世紀60年代到70年代末，國際發(fā)展援助格局的發(fā)展時期；第三階段，從20世紀80到90年代，國際發(fā)展援助格局的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段；第四階段，從2000年至今，國際發(fā)展援助的回歸和新發(fā)展階段，新興經(jīng)濟體開始從傳統(tǒng)的受援國向援助國轉(zhuǎn)變。（參見表1）

2000年《千年發(fā)展目標宣言》和2005年《巴黎有效援助宣言》后，國際發(fā)展援助格局發(fā)生了顯著變化，各國為推動國際援助體系的改革指明了方向。

1. 援助主體格局的變化

國際發(fā)展援助開始于第二次世界大戰(zhàn)后美國推行的“馬歇爾計劃”，初期進行對外援助的主體是國家和政府間組織。但是隨著對外援助的不斷發(fā)展，援助的主體呈現(xiàn)多元性。目前國際援助體系由150多個多邊機構(gòu)、33個雙邊機構(gòu)[其中24個國家為經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的發(fā)展援助委員會即DAC的成員]，提供了大量ODA但非DAC成員國的政府和正在迅速成長的全球縱向基金會（Vertical Global Funds）組成[14]（52）。目前官方發(fā)展援助（ODA）仍然是國際發(fā)展援助的主要形式，但是很明顯其所占份額正在逐年下降，從20世紀90年代末的88.61%下降到2008年的78.57%，下降了10個百分點。非政府組織和非DAC成員國的ODA援助增長較快，非政府組織援助從20世紀90年代末到2008年上升了5.78個百分點，非DAC成員國從1.88%上升到6.13%[15]（40），但是其在整個國際發(fā)展援助中的比重仍較小。（參見表2）

2. 受援區(qū)域的變化

從援助流向的洲際分布情況來看，亞洲、非洲一直都是國際發(fā)展援助的重點區(qū)域，獲得援助規(guī)?；揪S持在70%左右，非洲獲得援助的規(guī)模平均要略高于亞洲地區(qū)。2001年前，亞洲接受的發(fā)展援助多于非洲接受的援助，2001年基本持平。2002年，非洲地區(qū)接受的發(fā)展援助占全球的42%，亞洲僅占37%；2003年，這種差距進一步拉大，非洲占47%，而亞洲降到5%，2004年以后，流向亞洲和非洲的援助規(guī)模比重則出現(xiàn)波動性變化，總體而言，國際發(fā)展援助的重心在向非洲傾斜。（參見表3）

3. 援助方式的變化

國際發(fā)展援助旨在通過經(jīng)濟援助的方式來解決受援國在發(fā)展過程中所面臨的經(jīng)濟、社會、環(huán)境、政治等各種問題。根據(jù)援助資源的使用方式可以將國際發(fā)展援助分為項目援助、方案援助和預(yù)算援助[15]（44），其中項目援助是發(fā)展援助最主要的方式。但是近年來，《巴黎宣言》等國際發(fā)展援助公約呼吁要越來越多地尊重受援國的意愿和需求，強調(diào)受援國在援助體系中的參與程度和主體意識，因此，方案援助和預(yù)算援助則受到更多的青睞。另外，與占主導(dǎo)的南北合作相比，南南合作的運作機制更為靈活，出現(xiàn)了三邊和多邊合作機制的嘗試，共同向其他發(fā)展中國家提供發(fā)展援助。

與西方傳統(tǒng)發(fā)展援助國對外援助的理念與模式不同，中國在分析國際發(fā)展援助理論脈絡(luò)“碎片”的基礎(chǔ)上，形成了既符合南南合作共性，又有中國特色的參與式的“援助+合作”模式，即堅持“平等互信、互利共贏”的南南合作核心要義，政治上互相尊重主權(quán)，平等互助，不附帶任何政治條件，從意愿性合作轉(zhuǎn)向政策性實質(zhì)性合作，從局部性合作轉(zhuǎn)向整體謀劃、全局性合作，從階段性合作轉(zhuǎn)向機制性安排，經(jīng)濟上堅持互利共贏、共同發(fā)展，從主要以知識合作為主逐步轉(zhuǎn)向知識合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移、投資與貿(mào)易合作全面發(fā)展，以經(jīng)濟合作促進受援國找到獨立自立的可持續(xù)發(fā)展道路。endprint

4. 援助領(lǐng)域的變化

國際發(fā)展援助的前期主要是直接對受援國經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)部門進行援助，即直接的經(jīng)濟干預(yù)是主要的援助手段。隨著發(fā)展中國家危機事件不斷爆發(fā)，如拉美債務(wù)危機、非洲大饑荒、國際貧困問題的加劇等，國際發(fā)展援助的重點開始關(guān)注人才培養(yǎng)和服務(wù)建設(shè)，對發(fā)展中國家的軟領(lǐng)域進行干預(yù)。20世紀90年代中期后，國際社會制定了以消除貧困、教育、醫(yī)療等8個領(lǐng)域問題為主的千年發(fā)展目標，氣候變化、促進貿(mào)易、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等方面的援助也逐漸興起，成為近年來國際發(fā)展援助的重點。同時，中國對非洲援助也在努力探索新的援助方式，將投資、貿(mào)易同援助更好地結(jié)合起來，動員更多的資金和人力來達成非洲的經(jīng)濟大變革[16]。（參見表4）。

（二） 國際發(fā)展援助的反思與政策轉(zhuǎn)向

從總體上看，國際援助格局并沒有出現(xiàn)實質(zhì)性的巨大變化，DAC仍然是國際援助的主體，但是，新興國家和國際非政府組織在國際發(fā)展援助中的參與程度正在快速提升，正在逐漸動搖了原有的以西方大國為主導(dǎo)的OECD-DAC國際援助體系的基礎(chǔ)，新興援助國正在以“南南合作”的方式為國際發(fā)展援助提供新的理念和實踐源泉。以中國為代表的新興援助國挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的西方國家主導(dǎo)的“發(fā)展霸權(quán)”，為非洲等發(fā)展中國家提供了新的“選擇可能性”[17]。

從2005年的巴黎宣言以來，國際發(fā)展領(lǐng)域已經(jīng)把“援助有效性”（Aid Effectiveness）放在首要的改革日程上。丹比薩·莫約（Moyo）在《援助的死亡》一書中提出：“援助（書中指的是系統(tǒng)性援助，不包括人道主義援助和緊急援助）不但沒有促進非洲經(jīng)濟發(fā)展，反而使窮人更加貧困，經(jīng)濟增長更加緩慢”[2]，引起了國際發(fā)展援助領(lǐng)域褒貶不一

的學(xué)術(shù)爭議，引發(fā)了

發(fā)達國家內(nèi)部對國際發(fā)展援助的集體反思及對援助有效性的探究。2011年在釜山召開的第四屆援助實效性高層論壇通過了《釜山宣言》，提出國際援助政策應(yīng)當從關(guān)注“援助有效性”轉(zhuǎn)換為關(guān)注“發(fā)展有效性”，這意味援助的改革不能只限于援助本身，更應(yīng)該注重于援助的目標如何實現(xiàn)。

新興國家的快速發(fā)展正在改變國際發(fā)展的傳統(tǒng)格局，這不僅是因為新興國家的經(jīng)濟能力，更重要的是其采用的發(fā)展方式。新興國家采用的以發(fā)展為中心的發(fā)展援助方式直接挑戰(zhàn)了西方以治理為中心的援助體系。新興國家以優(yōu)惠貸款為主要方式的與發(fā)展中國家的經(jīng)濟技術(shù)合作，無論在資金、技術(shù)還是交易成本方面都深受發(fā)展中國家的歡迎，這種“硬援助”比“軟援助”更符合發(fā)展中國家的需求。在內(nèi)部和外部環(huán)境的變化下，國際發(fā)展合作呈現(xiàn)了合作理念和實踐方式多元化的格局，以西方為主的發(fā)展意識形態(tài)和實踐框架受到了挑戰(zhàn)。國際發(fā)展合作治理結(jié)構(gòu)中的單向“發(fā)達-不發(fā)達之間的援助-受援”二元關(guān)系演變成了“發(fā)達-新興-不發(fā)達國家之間合作”的多元關(guān)系，南南合作為其提供了范本，中國國家主席習(xí)近平在聯(lián)大的講話和中國政府的一系列舉措更是標志著國際發(fā)展援助多元共治時代的到來。

三、 中國對非洲援助的政策轉(zhuǎn)向

改革開放前，中國對外援助的理念堅持的是獨立自主、自力更生，隨著國際形勢的轉(zhuǎn)變，中國對外援助有了新的認識和判斷，為了順應(yīng)時代主題和世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢的潮流，改革重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)，互惠互利、共同發(fā)展是新時期中國對外援助的新思路。在全球化時代，援助關(guān)系其實也是一種合作關(guān)系，需要雙方的積極參與，只有互惠互利，才能激勵援助國與受援國間保持長期合作，并提高合作水平，通過合作實現(xiàn)共同發(fā)展。

進入21世紀以來，基于國際環(huán)境的變化和非洲戰(zhàn)略地位的提升，中國和西方在加強與非洲關(guān)系的同時，都加大了對非援助的力度。特別是隨著2000年10月中非合作論壇成立，中國對非洲援助進入全新階段，會議通過的《中非經(jīng)濟和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)》就貿(mào)易、投資、援助及減免債務(wù)等多方面的合作確立了框架。在2006年召開的中非合作論壇北京峰會上，中國推出促進中非合作的“八項措施”，同年，中國政府發(fā)布了《中國對非洲政策文件》，表示“支持非洲國家發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)國家”，并慎重宣示中國政府將從中國人民和非洲人民的根本利益出發(fā)，致力于建立和發(fā)展“政治互信、經(jīng)濟共贏、文化互鑒”的“中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”[18]。到2009年11月，在中非雙方努力下，中方不但全面兌現(xiàn)“八項措施”，雙方合作還在經(jīng)貿(mào)區(qū)建立等多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，2011年，中非貿(mào)易額達到1663美元，比2009年增長83%。2012年7月，中國政府推出未來三年（2013-2015年）在5個重點領(lǐng)域支持非洲和平與發(fā)展事業(yè)、推進中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的具體措施。

2013年3月，中國國家主席習(xí)近平就任后首次出訪就選擇了非洲，提出“真、實、親、誠”對非政策理念和正確義利觀，鄭重宣布中國永遠做非洲國家的可靠朋友和真誠伙伴，為中非關(guān)系發(fā)展指明了方向。外交部長王毅在談習(xí)總書記這四字外交政策時進一步解釋說：中非是命運共同體，永遠做可靠朋友和真誠伙伴，相互支持、相互幫助，努力實現(xiàn)各自的“中國夢”和“非洲夢”[19]。2014年5月，國務(wù)院總理李克強訪問非洲，提出中非開展“六大工程”和“三大網(wǎng)絡(luò)”合作倡議，為中非合作規(guī)劃了藍圖。2015年，有17位非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人訪華或來華出席活動，為近年來最多。中非高層密集往來，增進了雙方政治互信，加強了在地區(qū)和國際重大問題上的溝通與協(xié)作。總體而言，從發(fā)展方向上看，中國對非援助正在向“擴大規(guī)模、創(chuàng)新方式和提高效果”[20]的方向努力，這種變化不僅體現(xiàn)在政策轉(zhuǎn)變和數(shù)據(jù)變化上，也體現(xiàn)在國際社會和受援國的效用評價。

從中非雙邊締結(jié)的政策文件中觀察，2011年，中國發(fā)表了第一個對外援助白皮書，標志著中國對外援助開始走向了公開化和透明化。由此，中國的對外援助體系的立體化和綜合性特征日益凸顯，并日漸成為中國國際形象的重要組成部分。近年來，中國經(jīng)濟發(fā)展進入攻堅階段，需要更加穩(wěn)定的國際環(huán)境，對外援助作為國家的一項戰(zhàn)略性支出，在發(fā)展和鞏固我國和發(fā)展中國家的友誼、促進雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系、維護國家利益和安全等方面發(fā)揮的作用不可替代。2014年，中國政府再次發(fā)布《中國的對外援助》白皮書，介紹了2010年至2012年中國對外援助情況，也是對2011年發(fā)布的白皮書進行補充和延續(xù)。與2011年的白皮書相比，中國政府確立了“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的基本原則，秉承“不干涉受援國內(nèi)政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路”的理念[21]，將重點援助區(qū)域放在了亞洲和非洲以及低收入發(fā)展中國家。endprint

另外，中國政府在時隔10年之后，2015年12月再一次發(fā)表了《中國對非洲政策文件》，同2006年相比，此文件明確中非要建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務(wù)中團結(jié)協(xié)作的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，目標在于鞏固和夯實中非命運共同體。并且明確指出“加強同非洲國家的團結(jié)與合作始終是中國獨立自主和平外交政策的重要基石，是中國長期堅定的戰(zhàn)略選擇。新形勢下，中國將秉持真實親誠對非政策方針和正確義利觀，推動中非友好互利合作實現(xiàn)新的跨越式發(fā)展”[22]。合作方式拓展為助推非洲工業(yè)化，助力非洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，全面參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強中非金融合作，促進中非貿(mào)易與投資便利化，深化資源能源合作，拓展海洋經(jīng)濟合作七個方面。將援助重點放在人力資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和糧食安全、氣候變化、防治荒漠化、野生動植物和環(huán)境保護以及人道主義援助等領(lǐng)域，提高非洲的自主發(fā)展能力。

總體而言，中國對非援助不同于OECD-DAC的傳統(tǒng)援助，致力于激發(fā)非洲的內(nèi)生性發(fā)展動力。用投資刺激市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，用貿(mào)易讓中非之間發(fā)揮比較優(yōu)勢，將援助集中于大型公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施，讓政府和市場的作用有機結(jié)合，促進非洲本土經(jīng)濟增長和減貧，逐步擺脫援助依賴。

四、 中國對非洲援助的效應(yīng)評價

對于援助功效的分析大多可分為兩類：援助樂觀主義與援助悲觀主義。從21世紀初開始，援助大幅增加，這表明援助樂觀主義者占了上風(fēng)，已成功勸說各國政府相信援助有效，增加援助會有好的效果。但情勢并非一向如此，在20世紀90年代末之時，是援助悲觀主義者占據(jù)上風(fēng)，全球?qū)Ψ窃霈F(xiàn)下滑，援助對發(fā)展的影響呈現(xiàn)不確定性。從對援助進行分析的歷史看，觀點也一直在這兩者之間搖擺不定[23]（26）。作為外交政策的一個重要組成部分，對外援助服務(wù)于援助國的國家利益以及人道主義需要[24]，但這并不意味著對外援助完全由援助國的外交政策目標驅(qū)動；相反，援助活動也會影響受援國的國內(nèi)政治[25]。所以探討援助效果問題，一方面可以考察援助是否實現(xiàn)了援助國及受援國的政治意圖和預(yù)定目標，另一方面可以考察受援國的經(jīng)濟社會發(fā)展以及對援助國的公眾評價等指標。力求受援國在援助行為發(fā)生過程中逐漸演化成“非捆綁性援助”（untied aid），強調(diào)受援國在發(fā)展中的自主性[26]。因此，本文從援助客體角度評價中國對非洲的援助成效。

中國的對外援助從開始起步除了受到政治和意識形態(tài)的影響之外，也受到中國傳統(tǒng)文化價值的影響，既予以弱者最大可能的道義支持而且不視之為對受援國的恩賜，因此中國的援助一直堅持尊重受援國的主權(quán)，不附加任何條件的原則。基于此，受援方——非洲公眾對援助的評價對于援助效果和可持續(xù)性至關(guān)重要。

受援國當?shù)鼐用窈凸賳T并不是被動地接受援助國的項目，他們在項目周期的各個環(huán)節(jié)都可能發(fā)揮其能動性，不斷形塑其他行動者的行為和項目過程，使其進入自己的“項目”，按照自己的意愿運行[27]。因此，發(fā)展項目并非是從目標到結(jié)果的簡單的線性過程[28]。

首先，從援助的需求角度看，2015年皮尤研究中心全球態(tài)度項目調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)被調(diào)查的非洲公眾（68%）認為自己國家需要更多的國際援助。其中塞內(nèi)加爾、布基納法索和烏干達三國超過80%的公眾持有這個觀點，而人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平較高的南非則僅有26%的公眾認為有必要獲得更多的國際援助。（見圖1）當被問到自己國家在哪些方面亟待提高時，多數(shù)非洲公眾表示醫(yī)療健康和教育是首要關(guān)注[29]。

其次，從援助的認可程度來看，2016年10月非洲晴雨表發(fā)布的報告顯示，在被調(diào)查的35個國家中，認為“非洲人是否清楚地認識到中國經(jīng)濟活動在其國家的重要性”，超過三分之二（69%）的受訪者表示，這些活動具有“一定影響力”（27%）或“很大影響力”（42%）。依據(jù)國家來看，馬里（90%）、加蓬（87%）、喀麥隆（81%）和尼日爾（80%）中超過80%的公眾認為中國的經(jīng)濟對于其國家有“一定影響力”或“很大影響力”，而在圣多美和普林西比（43%）和摩洛哥（49%）選擇該項的只有不到一半[30]。（見圖2）依據(jù)性別來看，男人（73%）比女人（66%）、城市居民（73%）比農(nóng)村居民（67%）認為中國的影響力更大（見圖3）。[30]

總體而言，近三分之二（63%）的非洲人認為，中國的影響“較為”或“非?！狈e極，而只有15%的非洲人認為較為或非常消極，贊成的觀點在馬里（92%）、尼日爾（84%）和利比里亞（81%）最為普遍[30]。非洲民眾不僅僅認可中國在非洲的重要經(jīng)濟和政治角色，同時普遍認為中國是為非洲經(jīng)濟發(fā)展做“加法”，中國的經(jīng)濟發(fā)展方式對其具有較好的示范效應(yīng)。

最后，從援助項目的有效性來看，2016年非洲晴雨表調(diào)查顯示，對中國在非洲的正面形象最重要的有利因素為其對基礎(chǔ)設(shè)施/發(fā)展和經(jīng)濟的投資以及其產(chǎn)品的成本。（見圖4）中國的援助一般都是物資支持和成套項目建設(shè)，項目建設(shè)的實施都由中國的公司和機構(gòu)直接完成。這種方式可能不利于培養(yǎng)當?shù)氐哪芰?，但由于不涉及直接的資金，可避免腐敗的發(fā)生，同時減少了交易成本。自20世紀50年代以來，成套項目和一般物資援助占中國對外援助支出總量的70%—80%，中國對非援助也以成套項目為主。（表5）

但是，根據(jù)歷史經(jīng)驗，實踐證明，僅依靠無償援助很難改變非洲的貧困狀況。順應(yīng)這種形勢，中國政府應(yīng)積極探討新型的援助方式，考慮優(yōu)化援助的效果，特別是將援助用于與非洲公眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，用最少的開支取得更大的成效，從而真正推動受援方民生改善，提高非洲的自主發(fā)展能力。

五、 結(jié)論

中國的對外援助特別是對非援助在過去50多年中積累了豐富的經(jīng)驗，形成了不同于西方以發(fā)展干預(yù)為特點的支持性援助體系，為有效幫助非洲和其他發(fā)展中國家提供了不同的模式。根據(jù)2013年4月美國全球發(fā)展中心發(fā)布的一份報告，該報告把ODA和其他官方流動（Other Official Flows，OOF）兩項之和作為對外援助數(shù)額。報告稱2000年至2011年，中國共為50個非洲國家援助了1673個項目，援助總金額大越位750億美元同一時期，美國對非援助大約為900億美元，中美兩國對非援助的規(guī)模已差距不大。[31]。endprint

從上圖可以看出，從2000年開始，中國對非洲的援助已經(jīng)和美國基本相當，在2006年，中國已經(jīng)超過美國對非援助額，基本DAC對非洲援助總額的近三分之一。非洲已經(jīng)成為我國對外援助金額最多、援助力度最大的地區(qū)，并在我國對外援助體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位。但是，分析近年來中國對非洲援助的國別和領(lǐng)域分布以及非洲公眾的滿意度，中國對非援助還面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，中國對非洲援助的國別分布的不均衡。截至2013年，中國援助非洲的國家已經(jīng)達到52個，基本上覆蓋了全部的非洲國家。但從援助金額上看，地域分布卻極為不均衡，2000-2011年中國援助非洲的最多的10個國家的金額約占中國全部援非金額的70%，對加納一個國家的援助甚至占到了全部援助額的15%[32]（52），顯示出援助資金區(qū)域分布的巨大差異性。

其次，中國對非援助的領(lǐng)域分布不均衡。中國對非援助的70%以上的資金集中在與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對政府建設(shè)、教育等領(lǐng)域的援助金額不足5%[32]（52）。另外，中國對非洲援助方式多種多樣，但債務(wù)減免及低息貸款卻在我國對非援助中占據(jù)主導(dǎo)地位，相比之下， 其他集中方式的援助金額較少。

第三，中國對非援助多為“捆綁式援助”。中國對非洲的援助很多時候并不是獨立進行的，而是與其他具有商業(yè)性質(zhì)的項目結(jié)合在一起，二者之間難以區(qū)分，直接投資和有償?shù)捻椖吭ǖ纫呀?jīng)成為中國對非援助的一部分，中國對非洲的援助一般包含在經(jīng)濟貿(mào)易往來當中。這一方面順應(yīng)了雙方南南合作的主題，互利共贏；但另一方面，由于我國這種打包式的援助，造成了我國對非援助金額統(tǒng)計上的困難，在一定程度上也影響了國際評價和非洲公眾的評價。但是，目前看來，這種“捆綁式援助”的方式并不能從根本上改變，因為如果一旦將援助和貿(mào)易分離開來，就會導(dǎo)致援助和市場原則、比較優(yōu)勢甚至互惠互利相隔離，也不利于當前非洲的經(jīng)濟發(fā)展。

當前，中國仍處在國際發(fā)展合作的學(xué)習(xí)階段。所以，從援助管理角度看，中國政府應(yīng)進一步提高合作項目的透明度，更加開放和主動地提供更好的數(shù)據(jù)，并使相關(guān)法律法規(guī)更加明確，這也能增加中國政府對國內(nèi)納稅人和國際社會的責任感。從援助效果角度看，中國企業(yè)由于還沒有完全遵守所在國國內(nèi)的法律法規(guī)，造成合作滿意度較低。為此，應(yīng)加強企業(yè)的教育和培訓(xùn)，接受東道國政府的檢查和評估，同時，中國政府應(yīng)該用心傾聽發(fā)展合作伙伴的聲音，鼓勵企業(yè)履行它們的企業(yè)社會責任，并與當?shù)厣鐓^(qū)和民間社會組織緊密合作，做好項目的監(jiān)測和評估工作，注重援助和項目合作的有效性、包容性和可持續(xù)性。

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