摘 要演機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已全面啟動，為順利推進養(yǎng)老保險并軌，必須完善養(yǎng)老保險法律制度，為改革提供制度支撐。目前，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險法律制度還不完善；養(yǎng)老保險立法不統(tǒng)一且層次低；國家義務(wù)主體的地位不明確；法律運行中尚存在背離與扭曲。因此，應(yīng)在公平的立法理念下，促進養(yǎng)老保險法律制度從“碎片化”到“大一統(tǒng)”，完善養(yǎng)老保險立法，并明確政府的養(yǎng)老保險義務(wù)。

？眼關(guān)鍵詞？演養(yǎng)老保險法；并軌；公平

[中圖分類號]F840.612；D922.55 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）02-0092-06

2015年1月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，明確了改革的目標(biāo)與原則，是我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)的一個重大突破。隨后，2015年3月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，以及2015年6月人力資源和社會保障部發(fā)布的《機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，作為對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的配套措施。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是“十二五”期間的重要改革措施之一。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議，指出要建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。改革中涉及的具體法律問題，仍需我們進一步的探討。

一、養(yǎng)老保險立法現(xiàn)狀評析

機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，開始于20世紀(jì)90年代初，與企業(yè)的養(yǎng)老保險改革并未同步推進。1992年1月，人事部發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，通知中明確按照國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)的原則，逐步改變退休金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家財政負(fù)擔(dān)的做法。但改革并沒有取得預(yù)期的進展。機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險的雙軌制，由于其因職業(yè)、身份劃分實行不同制度，導(dǎo)致的不公平問題，逐漸引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，社會矛盾日益凸顯。為了解決這一問題，2008年3月，國務(wù)院曾下發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》，在山西省、上海市、浙江省、廣東省和重慶市，開展事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，收效甚微。將事業(yè)單位與企業(yè)并軌的做法遭到了很多學(xué)者的詬病，他們呼吁應(yīng)當(dāng)建立機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。2014年12月23日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議了《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告》，報告指出將推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。改革推進艱難，但也已經(jīng)迫在眉睫。

2015年1月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，明確了改革的目標(biāo)與原則。緊跟決定的意見，各省、自治區(qū)、直轄市等都發(fā)布了機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實施意見。無疑機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革取得了成功。首先，有利于養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，減輕財政負(fù)擔(dān)。原有的機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，由政府大包大攬，養(yǎng)老金來源于財政，造成沉重的財政負(fù)擔(dān)，最后則轉(zhuǎn)嫁為納稅人的納稅負(fù)擔(dān)。機關(guān)事業(yè)單位由于沒有通過立法建立有效的調(diào)整機制，而表現(xiàn)出任意性的特點，由此導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)不斷加重，從長遠來看，此次改革將減輕財政負(fù)擔(dān)。其次，實現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險相銜接，立法實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的法制化，體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)對等的原則，促進了人才流動。人員流動可同時轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系和個人賬戶儲存額。再次，公務(wù)員事業(yè)單位工作人員原有保障機制陳舊、不統(tǒng)一，對機關(guān)事業(yè)單位的工作人員也是不公平的。長期以來，公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員在年老的情形下，可以獲得政府的物質(zhì)幫助，但是各地區(qū)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、比例并不統(tǒng)一。中西部地區(qū)公務(wù)員退休金拖欠并非個別現(xiàn)象。不同地區(qū)、不同部門的養(yǎng)老保障待遇差距大。[1]一旦公務(wù)員事業(yè)單位工作人員權(quán)益受損，無法從法律上找到依據(jù)。普通公務(wù)員對未來沒有預(yù)期，安全感低。這都不符合我國一直倡導(dǎo)的依法治國的基本方略和市場經(jīng)濟體制的要求。在當(dāng)事人的權(quán)益遭到損害時可以積極的尋求法律的救濟，既有實體法的明確規(guī)定也有明確的救濟程序?？v觀世界上市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，都建立了較為完備的法律制度，而且比較注重立法先行。通過立法實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的法制化已成為大勢所趨。最后，為機關(guān)事業(yè)單位工作人員建立了職業(yè)年金制度，提高機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平。減少了改革阻力，確保了改革的順利進行。

機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險雙軌制問題雖已“破冰”，但養(yǎng)老保險立法尚不完善，還有諸多問題需要解決。2004年“人權(quán)入憲”以來，我國法制建設(shè)發(fā)展迅猛，在社會保障方面，《中華人民共和國社會保險法》的頒布施行，是我國社會保障領(lǐng)域立法的一個歷史性的立法進步。但囿于目前的狀況，《社會保險法》立足于國情，雖然有統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的意圖，卻認(rèn)可單獨立法。除此之外，無論是國務(wù)院的行政法規(guī)，還是各地區(qū)的地方性法規(guī)，其實都是將按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員的養(yǎng)老保險辦法進行單獨立法。這是養(yǎng)老保險改革不徹底的表現(xiàn)之一。機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險基金的互濟無法實現(xiàn)。而且，并軌后，養(yǎng)老金“雙軌制”仍未完全破除，保障水平仍存在巨大差異，也就是“替代率”并未“并軌”。而這才是社會不滿的根源。根據(jù)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法》[國人部發(fā)（2006）60號]的規(guī)定，在原制度下，事業(yè)單位職工退休時工作年限滿35年的，退休時養(yǎng)老金待遇按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的90%計發(fā)。有研究通過計算得出結(jié)論，在新制度下工作年限滿35 年，養(yǎng)老金替代率為73.6%，低于原制度90%的標(biāo)準(zhǔn)；但考慮職業(yè)年金后，養(yǎng)老金總替代率為124.1%，替代率不降反升。[2]也就是說，按照新制度，退休后的養(yǎng)老金收入竟然高于退休前的工資收入。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金是強制性的，而在法律中，并沒有強制要求企業(yè)為職工繳納企業(yè)年金。也就是說，企業(yè)年金是企業(yè)自愿繳納的。從2001我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要，就提出的建立企業(yè)年金制度，到目前為止已經(jīng)15年，企業(yè)年金的繳納水平，也僅僅維持在一個較低的水平①。而機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革職業(yè)年金一步到位，成為強制性必須繳納的項目。即使不考慮職業(yè)年金，現(xiàn)有制度中的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的替代率也遠高于企業(yè)的42.9%[3]替代率。在職時工資收入本就存在差距，而在退休后，由于機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率高出企業(yè)很多，導(dǎo)致收入差距的進一步拉大。endprint

養(yǎng)老保險制度是現(xiàn)代社會工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物，該制度基于社會共濟的社會價值觀，其最初的制度理念之一，就是考慮參保人收入的情況，通過養(yǎng)老金替代率來實現(xiàn)一定程度的收入再分配，使低收入群體在年老時不致陷入貧困。養(yǎng)老保險法律制度改革的初衷是公平，但是現(xiàn)狀是改革尚沒有觸及實質(zhì)問題，沒有實現(xiàn)公平的目標(biāo)，卻加劇了社會不公。因此，改革的難點是如何促進制度間的融合，借鑒英國、日本等國的做法建立全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金法律制度。

誠然，雙軌制的形成有其特定的歷史原因，我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度與機關(guān)事業(yè)單位分離的產(chǎn)生與我國的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)系十分密切。20世紀(jì)80年代開始的經(jīng)濟體制改革中進行了“利改稅”，自此，國有企業(yè)的退休金不再由財政劃撥，國有企業(yè)員工的年齡結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)不同。這一問題引起了各級政府的關(guān)注，在這樣的背景下，退休費用的社會統(tǒng)籌機制開始在國有企業(yè)中進行試點。并逐步在其他所有制形式中推廣，建立了社會保險制度。1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，改變了養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)承擔(dān)，職工個人也負(fù)擔(dān)一部分。1995年的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的通知》，1997年的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，以及2005年的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》繼續(xù)了企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革與深化，至此始終沒有關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的行政法規(guī)。而隨著改革的深入，基于身份不同而導(dǎo)致權(quán)益的差距逐漸拉大，這種制度安排，有違以公平、正義、平等、安全為目的價值的養(yǎng)老保險法律制度的法理基礎(chǔ)[4]，引起社會的廣泛質(zhì)疑，而且雙軌制引發(fā)的社會矛盾日益尖銳。而目前的破除“雙軌制”，只是消除了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度上的不公平。王一認(rèn)為中國目前的社會保障制度，以“職業(yè)身份”為基礎(chǔ)，這種制度“不僅強化了初次分配形成的社會分層，同時也制約了社會權(quán)利的實現(xiàn)，”是我國養(yǎng)老保險法律制度的癥結(jié)所在。[5]養(yǎng)老保險制度改革的終極目標(biāo)，是建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險法律制度，從“碎片化”改革為“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險法律制度。在此過程中，首先要實現(xiàn)的是機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險立法的統(tǒng)一。養(yǎng)老保險雙軌制所帶來的不是單純的政治、社會、法律或經(jīng)濟問題，而是制約中國整體經(jīng)濟社會發(fā)展的癥結(jié)之一，因此，解決養(yǎng)老保險雙軌制及由其引發(fā)的一系列社會問題，是我國經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的重要一環(huán)。

二、養(yǎng)老保險制度中的法律問題分析

（一）立法理念和價值取向——公平與效率之爭

社會保障立法理念會直接影響到社會保障具體法律制度的設(shè)計。理念不明確，目標(biāo)就無法明確。法律把追求正義和公平作為其終極價值，效率也是法律所追求的價值目標(biāo)之一。因此，社會保障法中的公平和效率問題，是其建立和完善過程中不可回避的問題?；仡櫸覈B(yǎng)老保險的立法過程，有助于我們認(rèn)識我國養(yǎng)老保險立法理念的問題，為我國養(yǎng)老保險立法的進一步完善提供可借鑒的經(jīng)驗。新中國的養(yǎng)老保險立法始于1951年，政務(wù)院發(fā)布《勞動保險條例》，作為第一部社會保險法規(guī)，確定了國家-單位保障養(yǎng)老保險模式，養(yǎng)老保險的費用全部由實行勞動保險的各企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)，這一階段養(yǎng)老保險的立法理念是公平，忽視效率，而且是一種平均化的公平，這在當(dāng)時的社會經(jīng)濟條件下，是不可持續(xù)的。1986年國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，養(yǎng)老金的來源有企業(yè)和勞動合同制工人繳納，退休養(yǎng)老金不敷使用時，國家給予適當(dāng)補助。這一階段的養(yǎng)老保險立法只針對特殊的群體——勞動合同制工人，在養(yǎng)老保險立法理念上，走向了另一個極端，強調(diào)效率，而忽視公平。自20世紀(jì)90年代以來，養(yǎng)老保險立法數(shù)量增多，包括1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1995年的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的通知》，1997年的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2005年的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2010年的《中華人民共和國社會保險法》，2014年的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，以及2015年的《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》等。這一階段的養(yǎng)老保險立法力求公平與效率之間的平衡，不斷擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，并努力建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度。

梳理我國養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展過程，我們發(fā)現(xiàn)在公平與效率之間的選擇，將直接影響到國民的養(yǎng)老保險覆蓋面及水平，并影響經(jīng)濟與社會發(fā)展。在公平與效率之間究竟如何取舍，是養(yǎng)老保險立法的基礎(chǔ)。新中國的養(yǎng)老保險立法理念不斷的從極端到矯正到回歸的發(fā)展過程，也反映了時代的變遷，以及對養(yǎng)老保險立法理念的認(rèn)識與在認(rèn)識。

（二）養(yǎng)老保險立法不統(tǒng)一且層次低

養(yǎng)老保險法法律制度的建立一直以來，是作為經(jīng)濟體制改革的配套措施，改革的過程也在“摸著石頭過河”，往往是就事論事，沒有確定的邏輯基礎(chǔ)和理論定位。因此表現(xiàn)在具體立法上，養(yǎng)老保險立法的數(shù)量少且層次低。從狹義法律層級的立法，也就是由人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會制定的專門的養(yǎng)老保險立法目前尚沒有制定。養(yǎng)老保險基本法的缺位，導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險制度缺乏穩(wěn)定性、權(quán)威性。體系尚未完全建立。而西方發(fā)達國家在養(yǎng)老保險方面，都是立法先行，而且法律體系由多部法律支撐。比如，加拿大1927年頒布了《養(yǎng)老金法案》，在此之后，又相繼實施了《家庭津貼法》《個人注冊退休儲蓄計劃法》《養(yǎng)老金計劃法》《私營養(yǎng)老金計劃法案》《公務(wù)員養(yǎng)老法》《老年保障金法》《養(yǎng)老金計劃投資委員會法》等。經(jīng)過多年法律制度完善，已經(jīng)建立了老年保障制度（Old Age Security）、加拿大/魁北克養(yǎng)老金計劃（Canada/Quebec Pension Plan）和私人養(yǎng)老金（Private Saving）多層次的養(yǎng)老保險體系。前兩個層次的養(yǎng)老金計劃覆蓋率在95%以上?；A(chǔ)養(yǎng)老金由政府財政負(fù)擔(dān)。[6]

作為由人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會制定的唯一的一部有關(guān)社會保險的立法，《中華人民共和國社會保險法》中對養(yǎng)老保險有所規(guī)定?！渡鐣ｋU法》立足于國情，但囿于目前的狀況，雖然有統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的意圖，卻認(rèn)可單獨立法。在養(yǎng)老保險法律關(guān)系中首先應(yīng)當(dāng)明確主體。《社會保險法》第10條規(guī)定，職工必須參加養(yǎng)老保險。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險。公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。該條對于公務(wù)員授權(quán)由國務(wù)院規(guī)定，也就是社會保險法不適用于公務(wù)員，而且也沒有規(guī)定事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險辦法。也就是說，社會保險法主要是針對企業(yè)職工的，這使社會保險法實際上淪為勞動保險法。社會保險法的保險主體本應(yīng)是全體社會成員。但《社會保險法》第10條第3款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”。也就是授權(quán)由國務(wù)院單獨立法。從1991年至今國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于養(yǎng)老保險的行政法規(guī)，有20多部。其中，從1991年至2006年大多都是關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險的決定、批復(fù)、通知等。這種立法現(xiàn)狀導(dǎo)致了法出多門，相互矛盾的問題，影響了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。目前我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度才剛剛起步，尚沒有由人大或人大常委會制定的法律。其他層次的立法包括國務(wù)院從2015年以來制定的行政法規(guī)。2015年1月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，明確了改革的目標(biāo)與原則，但統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律體系尚未建立。endprint

（三）國家義務(wù)主體的地位不明確

在承擔(dān)養(yǎng)老保險義務(wù)方面，我國政府進行了諸多的努力，取得了一系列的成就，但與經(jīng)濟發(fā)展的要求和人民的期望之間還存在差距，政府義務(wù)主體地位不明確。一是相關(guān)法律規(guī)定對于政府作為義務(wù)主體承擔(dān)的義務(wù)并不明確。我國《社會保險法》第5條第2款和第3款規(guī)定，“國家多渠道籌集社會保險資金?？h級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)?！钡?3條規(guī)定，“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔(dān)?；攫B(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼?！边@兩條中缺乏明確的責(zé)任條款，經(jīng)費支持、稅收優(yōu)惠、補貼的比例和標(biāo)準(zhǔn)，仍需通過其他立法加以明確。二是養(yǎng)老保險立法不統(tǒng)一，導(dǎo)致整體養(yǎng)老保險出現(xiàn)碎片化、待遇不公的狀況。國家作為養(yǎng)老保險的義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)為全體社會成員提供公平的養(yǎng)老保險，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度。但是目前的情況是，就本文所研討的范圍，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老保險法律制度存在明顯的不同，《社會保險法》第10條第3款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”。也就是授權(quán)由國務(wù)院單獨立法。從法律上，承認(rèn)雙軌制。正因為如此，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金存在很大的差距?！坝醒芯拷y(tǒng)計，2013年事業(yè)單位退休人員月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，機關(guān)退休人員月均養(yǎng)老金水平是企業(yè)退休職工的2.1倍?！盵7] 根據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)社保系主任褚福靈的測算，2011年我國企業(yè)的養(yǎng)老金替代率為42.9%，低于55%的國際警戒線。而1995年至2002年中國事業(yè)單位和機關(guān)單位的養(yǎng)老金替代率總體維持在92%～107%的水平。[3]

（四）法律運行中的背離與扭曲

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險單獨立法使本就碎片化的養(yǎng)老保險制度，通過立法進行了固化，但實際上，這是我國改革過程中應(yīng)盡力避免的。因為，如果機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行單獨的養(yǎng)老保險制度，當(dāng)機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的人員流動時，就會存在制度銜接的問題，而這將會是一個非常復(fù)雜的技術(shù)問題，因此，統(tǒng)一是實現(xiàn)人才優(yōu)化配置，以及實現(xiàn)社會公平的題中應(yīng)有之義。2013年3800萬人棄繳養(yǎng)老保險曾引起社會的廣泛關(guān)注，而在分析其原因的時候，其中有很大的一部分是因為養(yǎng)老保險的銜接問題。這樣的制度設(shè)計，豈不是雪上加霜。當(dāng)然實現(xiàn)統(tǒng)一的改革并不是一蹴而就的，難度非常大，政府也在為統(tǒng)一積極地努力，并取得了一定的進展。

我國養(yǎng)老保險覆蓋面仍然比較低，根據(jù)人社部發(fā)布的《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國2015年末參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占人口總數(shù)的約66%。在養(yǎng)老保險雙軌制下，我國企業(yè)不繳、欠繳養(yǎng)老保險費的現(xiàn)象比較常見。僅以北京市為例，2002年社保情況專項審查發(fā)現(xiàn)，存在少繳社保費的企業(yè)占審查總數(shù)的61%。[8]《社會保險法》第63條規(guī)定，用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)限期繳納或者補足；并可查詢其存款賬戶，申請縣級以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構(gòu)劃撥社會保險費。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔(dān)保的，社會保險費征收機構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費。《勞動法》第73條規(guī)定，勞動者退休后，依法享受社會保險待遇：社會保險金必須按時足額支付?！渡鐣ｋU費征繳暫行條例》繳費單位未按規(guī)定繳納和代扣代繳社會保險費的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括責(zé)令限期繳納、繳納滯納金、罰款等。盡管有以上法律法規(guī)的明確規(guī)定，企業(yè)不繳、欠繳的現(xiàn)象還是屢見不鮮。地方政府為減輕本地企業(yè)的繳費負(fù)擔(dān)，放松管制，縱容逃費。這就需要相關(guān)政府機關(guān)加大監(jiān)督檢查的力度，加大法律的執(zhí)行力度。2015年1月《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，實現(xiàn)了制度上的并軌，但待遇之間的巨大差距并沒有改善，對此，《決定》給出的方案是，先制度并軌，同時在增量改革逐漸解決待遇水平差距的問題。但其實這就導(dǎo)致本就不堪重負(fù)的養(yǎng)老保險繳費雪上加霜。

三、完善養(yǎng)老保險法律制度

（一）確立公平的立法理念

關(guān)于養(yǎng)老保險法的立法理念，很多學(xué)者支持公平與效率相結(jié)合的原則。認(rèn)為效率，體現(xiàn)在結(jié)合各地實際因地制宜地確定養(yǎng)老保險法律制度的內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)等。還有的學(xué)者認(rèn)為，福利國家保障項目多，待遇標(biāo)準(zhǔn)高，是因為只注重公平，而忽略了效率導(dǎo)致福利病。其實，標(biāo)準(zhǔn)高不意味著更公平。西方福利病的產(chǎn)生不是因為更加注重公平，而是因為與經(jīng)濟發(fā)展水平、總體狀況不相一致。在確立了高標(biāo)準(zhǔn)之后，國家經(jīng)濟增長卻放緩，同時，老齡化等一系列問題產(chǎn)生。養(yǎng)老保險法的目的價值中，公平的位階高于效率。作為二次分配的手段之一，養(yǎng)老保險法應(yīng)更加注重公平。標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展階段相一致。而養(yǎng)老保險法的內(nèi)容和形式則應(yīng)更加注重公平。養(yǎng)老保險法的公平性，體現(xiàn)為在社會成員之間進行橫向收入調(diào)節(jié)，為低收入的公民提供基本的生活保障，實現(xiàn)社會共濟。

因此，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度是法律理念與法律原則的要求。養(yǎng)老保險立法應(yīng)涵蓋所有社會成員，以使所有的社會成員都能公平的充分的享有養(yǎng)老保險權(quán)益，尊重和保障人權(quán)。這既是我國《憲法》，也是我國加入的國際公約賦予的每個公民的基本權(quán)利。

現(xiàn)有的養(yǎng)老保險法律制度還有很多的問題。其中不同行業(yè)區(qū)別對待是我國養(yǎng)老保險法律制度中的問題之一。而問題的關(guān)鍵不在于養(yǎng)老保險法律制度是否并軌，而在于養(yǎng)老保險法律制度的規(guī)定是否導(dǎo)致不公平。前已述及，養(yǎng)老金雙軌制不僅在我國存在，在世界其他國家也有存在，郭磊博士、潘錦棠教授通過對116個國家和地區(qū)養(yǎng)老保險制度進行分類，發(fā)現(xiàn)這其中有103個國家和地區(qū)實行的是養(yǎng)老保險“雙軌制”。[9]但并軌的目的是為了實現(xiàn)社會公平。適度的差異是可以承受的，但養(yǎng)老金待遇差距過大則導(dǎo)致了一系列的社會問題。首先，引發(fā)企業(yè)退休及在職職工的不滿，導(dǎo)致社會矛盾加劇。在社會保障部門接待的上訪事件中，很多與養(yǎng)老待遇差距過大有關(guān)。其次，也阻礙了統(tǒng)一的勞動力市場的建立。由于企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度的巨大差異，導(dǎo)致勞動者變換工作時，養(yǎng)老保險無法銜接，阻礙了人才的合理流動，勞動力市場嚴(yán)重扭曲。再次，由于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇高，造成財政負(fù)擔(dān)越來越重。endprint

機關(guān)事業(yè)單位工作人員由于具有強大的話語權(quán)，不僅獲得就業(yè)安全，還可享有較高的工資與福利。[10]也有學(xué)者對沈陽市養(yǎng)老保險制度中的不同群體的繳費和待遇通過基尼系數(shù)和變異系數(shù)的測算，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度不公平主要原因在于機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保障待遇遠遠高于其他群體。[11]

在不同的社會條件和背景下，公平抑或效率優(yōu)先的理解，有所不同，如果把社會保障看成是獨立的法律制度，那么當(dāng)然是公平優(yōu)先；如果把社會保障放在整個經(jīng)濟制度中，那么效率就成了重點。就目前中國的情況來看，阻礙經(jīng)濟效率的因素之一就是欠缺公平的分配機制。因此，在理解社會保障法中的公平和效率的問題上，筆者認(rèn)為應(yīng)從社會保障法自身出發(fā)，堅持公平優(yōu)先，甚至在某些情況下，可以犧牲暫時的效率以實現(xiàn)社會的和諧、經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。效率和公平是可以統(tǒng)一的，并且正確處理好效率與公平的關(guān)系可以促進效率和公平。正如鄭功成所言，“緩和社會不公平、創(chuàng)造并維護社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點，也是社會保障實踐的基本歸宿”“社會保障要以維護并創(chuàng)造社會公平為原則，并非一定要以不講效率為條件”“只有最大限度地發(fā)揮出社會保障資源的效率，才能更好地實現(xiàn)社會公平并促進社會進步”。 [12]

（二）促進養(yǎng)老保險法律制度的融合：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”

2015年1月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，是從“碎片化”向“大一統(tǒng)”發(fā)展邁出了歷史性的一步。但要具體的實施、改革養(yǎng)老保險法律制度中存在的問題，還有很多需要注意的地方。雙軌制引發(fā)的矛盾日益突出的情況下，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)工作人員統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度，適時地制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法。在改革的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法。建立公平的養(yǎng)老保險制度，所謂公平，一是要實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋；二是養(yǎng)老金與之成正比。統(tǒng)一養(yǎng)老保險的目標(biāo)已經(jīng)確立，但養(yǎng)老保險法律制度的統(tǒng)一并非一蹴而就。在法律制度的構(gòu)建中，要注意打破基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域內(nèi)，企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位人才流動的壁壘，需要健全相關(guān)法律，確實保障人才流動沒有養(yǎng)老的后顧之憂。雖然，現(xiàn)階段機關(guān)事業(yè)單位單獨立法，無可厚非，但是相關(guān)配套法律制度，要注意養(yǎng)老保險待遇法律規(guī)定的協(xié)調(diào)與銜接。避免新制度中人才流動的阻力加大。

目前，企業(yè)養(yǎng)老保險費逃費現(xiàn)象較為嚴(yán)重，原因在于：繳費壓力大，效益不好的企業(yè)繳費乏力，社保機構(gòu)為了保持基金平衡，提高費率，導(dǎo)致效益較好的企業(yè)也無力支付，使保險費征繳陷入惡性循環(huán)。[13]因此，需要降低養(yǎng)老保險費率，而要從根本上解決問題，還要實現(xiàn)養(yǎng)老保險立法、制度、待遇的真正統(tǒng)一。

（三）完善養(yǎng)老保險立法

中國社會養(yǎng)老保險法律制度建立晚于西方發(fā)達國家，而且，目前又遭遇人口老齡化壓力。因此，養(yǎng)老保險立法完善是十分迫切的。雖然，中國2010年頒布了《中華人民共和國社會保險法》，可以說是中國養(yǎng)老保險立法的一個進步。但是，僅有該法是不能滿足目前養(yǎng)老保險立法的需要的。具體來說，在立法上應(yīng)堅持以下原則：公平與效率相結(jié)合原則、普遍性和區(qū)別性相融合的原則、權(quán)利保障原則、與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展原則。

理順現(xiàn)有法律、行政法規(guī)與地方立法，以及各地立法相互之間的關(guān)系，進一步擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。由于我國長期以來形成的雙軌制的養(yǎng)老保險模式，地方立法在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)還將占有重要的地位，作為養(yǎng)老保險法律體系的重要組成部分，這就要求我們必須理順各層次養(yǎng)老保險地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的關(guān)系?；嗷ッ?、相互沖突的法律條文于逐漸一致與統(tǒng)一。中國在積極推進養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大。2005年，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中明確規(guī)定擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，并認(rèn)為當(dāng)前及今后一個時期工作的重點是，非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作。從2010年1月1日起，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》也開始施行。但是，立法層次較低，權(quán)威性不強，因此，應(yīng)提高立法層次。

（四）明確政府的養(yǎng)老保險義務(wù)

政府是養(yǎng)老保險法律關(guān)系的主要義務(wù)主體；政府是社會保障權(quán)的主要義務(wù)主體。社會保障權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，是一項憲法權(quán)利。它要求：其一，強制性是法的本質(zhì)屬性之一，應(yīng)以法律的形式確定公民的社會保障權(quán)利，避免以政策的形式出現(xiàn)。通過立法規(guī)范社會保障執(zhí)行者的職責(zé)和參保者的權(quán)利和義務(wù)，法的強制性是主體行使權(quán)利和履行義務(wù)的監(jiān)督者。其二，國家應(yīng)采取相應(yīng)的措施保證公民實現(xiàn)社會保障權(quán)利。通過立法，國家在一定的條件下為公民提供社會保障具有約束力，社會保障是典型的公共產(chǎn)品，在消費過程中具有非競爭性和非排斥性。“當(dāng)我們提出社會保障權(quán)之時，就意味著社會保障法律關(guān)系中的義務(wù)主體是國家?！?[14]這一點已經(jīng)成為迥異的各國社會保障制度中的一點共識。

誠然，對于這一“共識”是經(jīng)過了一個發(fā)展過程的。國家以權(quán)力為其存在的基礎(chǔ)，這一點毋庸置疑，但是，對于權(quán)利的來源的理解則有很多種理解。最早的對于權(quán)力的來源的學(xué)說，認(rèn)為國家的權(quán)力來自于上帝的授予。但是，在民族國家興起之后，這種觀點再無立足之地。之后法國思想家布丹提出國家主權(quán)論和意大利政治思想家馬基雅福利提出絕對君權(quán)論等理論，兩者都認(rèn)為主權(quán)屬于國王而不是教會。之后，自然法學(xué)派的一些學(xué)者提出契約主義的理論，他們的觀點雖然有所不同，但是其本質(zhì)都是認(rèn)為權(quán)力來源于人民。社會契約主義理論對于國家權(quán)力來源的解答對于資產(chǎn)階級革命反對封建專制起到了重要的作用。其為當(dāng)時“英、美、法等資產(chǎn)階級國家的建立提供了‘憲法法理學(xué)”依據(jù)，英、法、美等國家“憲法的產(chǎn)生又為國家權(quán)力尋找了法律上的正當(dāng)性?！?[15]20世紀(jì)70年代，西方社會經(jīng)濟滯漲促使市場自由主義者的理論受到重視，他們反對國家對市場的干預(yù)。在這一階段，社會保障領(lǐng)域的福利國家緊縮思想認(rèn)為，國家沒有義務(wù)對個人提供保障。19世紀(jì)末，國家消極義務(wù)主體的身份被撼動，源于當(dāng)時特殊的政治、經(jīng)濟環(huán)境。一方面，資本主義工業(yè)化導(dǎo)致其自身無法避免的經(jīng)濟危機的產(chǎn)生；另一方面，無產(chǎn)階級為了自身權(quán)益進行不懈的斗爭。而兩次世界大戰(zhàn)催化了“共識”的產(chǎn)生。20世紀(jì)以來這種“共識”不斷得到傳播和強化。endprint

作為社會成員，在憲法確定的范圍內(nèi)都有權(quán)平等的享有。不應(yīng)因種族、民族、膚色、性別而有任何歧視；也不應(yīng)因身份、地位的不同而存在差別。這是社會保障權(quán)平等性的體現(xiàn)。在養(yǎng)老保險法律關(guān)系中，國家應(yīng)建立公平的養(yǎng)老保險制度；承擔(dān)財政責(zé)任和出資義務(wù)。《社會保險法》第20條規(guī)定，“國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合?！边@里僅僅規(guī)定政府了公共資金投入責(zé)任，而投入多少則沒有具體的規(guī)定。如前所述，世界各國養(yǎng)老保障制度的設(shè)立，大多采取由國家、單位和各人三者合理負(fù)擔(dān)的形式。應(yīng)通過《社會保險法實施細(xì)則》具體的規(guī)定政府的投入的數(shù)額。雖然《勞動法》《社會保險法》等法律法規(guī)已對不繳、欠繳養(yǎng)老保險費的法律責(zé)任進行了明確規(guī)定，但是，由于較為原則，因此應(yīng)通過立法明確政府各級機關(guān)對不繳、欠繳養(yǎng)老保險費的監(jiān)督檢查義務(wù)，徒法不足以自行，還需監(jiān)督各級機關(guān)的執(zhí)行工作。

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