□于 超 張園園 孫世民

[內(nèi)容提要]畜禽養(yǎng)殖已成為目前中國(guó)重要的污染源，借鑒國(guó)外實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)全面推行清潔生產(chǎn)是未來(lái)中國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的必由之路，而政策措施是從根本上保證畜禽清潔生產(chǎn)順利實(shí)現(xiàn)的重要條件。 文章利用文獻(xiàn)調(diào)查法了解了國(guó)際上清潔生產(chǎn)控制得比較好的國(guó)家和地區(qū)比如歐盟、美國(guó)及日本等，在多年的發(fā)展中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)和有效政策，可從多個(gè)角度為我國(guó)提供借鑒。該文重點(diǎn)從補(bǔ)貼政策、監(jiān)管政策、參與政策、引導(dǎo)政策等方面梳理了歐盟、美國(guó)和日本等國(guó)外畜禽清潔生產(chǎn)的政策性實(shí)踐。 以此為基礎(chǔ)，針對(duì)中國(guó)畜禽清潔生產(chǎn)的政策性障礙因素，從畜禽清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼、行為主體的參與、清潔畜禽產(chǎn)品的引導(dǎo)等方面提出了加快推進(jìn)中國(guó)畜禽清潔生產(chǎn)的政策性建議。

一、引言

畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題已成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與前進(jìn)的瓶頸，中國(guó)是全球最大的畜禽生產(chǎn)大國(guó)，2015年全國(guó)生豬、牛、羊存欄量分別為45112.50萬(wàn)頭、10817.27萬(wàn)頭、31099.69萬(wàn)頭，肉、蛋、奶產(chǎn)量分別為8625.04萬(wàn)噸、2999.22萬(wàn)噸、3754.67萬(wàn)噸，畜禽養(yǎng)殖對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高發(fā)揮了重要作用。但近年來(lái)中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染日趨嚴(yán)重，2014年全國(guó)畜禽養(yǎng)殖所產(chǎn)生的化學(xué)需氧量(COD)和氨氮排放量分別為1049萬(wàn)噸和58萬(wàn)噸，占當(dāng)年全國(guó)這兩種污染物總排放量的45%和25%，占農(nóng)業(yè)源排放總量的95%和76%[1]。畜禽清潔生產(chǎn)作為從源頭控制污染的生產(chǎn)方式正越來(lái)越受到政府、學(xué)者和公眾的普遍關(guān)注。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院將畜禽污染防治列入中央一號(hào)文件的內(nèi)容，明確指出推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，加快畜禽糞便集中處理。因此，如何加快推進(jìn)畜禽清潔生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)是當(dāng)前和未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)中國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)所面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，迫切需要解決，但由于畜禽清潔生產(chǎn)具有明顯的正外部性特征，養(yǎng)殖戶實(shí)施清潔生產(chǎn)能夠有效降低環(huán)境污染、提高畜禽產(chǎn)品質(zhì)量，但需要付出較高的清潔生產(chǎn)成本、掌握清潔技術(shù)，因此，政府必然要采取一定的政策措施予以支持，才能保障畜禽清潔生產(chǎn)的順利實(shí)現(xiàn)。本文將重點(diǎn)從補(bǔ)貼政策、監(jiān)管政策、參與政策、引導(dǎo)政策等方面闡述歐盟、美國(guó)和日本等國(guó)外畜禽清潔生產(chǎn)的政策性經(jīng)驗(yàn)，并以此為借鑒，探索中國(guó)畜禽清潔生產(chǎn)發(fā)展的政策性措施。

二、歐盟畜禽清潔生產(chǎn)的政策實(shí)踐

歐盟以完善的畜禽補(bǔ)貼政策，輔之嚴(yán)厲的監(jiān)管制度，并且一直根據(jù)畜禽發(fā)展實(shí)際情況，因地制宜，因時(shí)制宜的對(duì)相關(guān)政策做出持續(xù)性改進(jìn)，使其適應(yīng)不斷發(fā)展的畜禽清潔生產(chǎn)發(fā)展，這也是歐盟畜禽清潔生產(chǎn)一直走在世界前端的重要原因。

(一)持續(xù)改進(jìn)的補(bǔ)貼制度

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy, CAP)，最初是以高額補(bǔ)貼和價(jià)格支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，這給歐盟財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力，2003年CAP對(duì)已有支持政策進(jìn)行了改革，歐盟以共同農(nóng)業(yè)政策改革為契機(jī)，將畜禽補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)完全掛鉤。2003年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策具體改革措施，除了對(duì)普通畜禽產(chǎn)品的支持對(duì)象由畜禽產(chǎn)品本身轉(zhuǎn)變?yōu)樾笄莓a(chǎn)品生產(chǎn)者外，增加了對(duì)有利于環(huán)境保護(hù)、食品安全，以及動(dòng)物福利方面的畜禽生產(chǎn)行為的補(bǔ)貼金額。歐盟補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)掛鉤是指：畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)者若能按照規(guī)定進(jìn)行親環(huán)境生產(chǎn)行為，充分的保護(hù)自然生態(tài)，則會(huì)受到歐盟的大力支持，若生產(chǎn)者在生產(chǎn)行為中進(jìn)行欺詐或欺騙行為，歐盟將對(duì)其已發(fā)放的補(bǔ)貼金額予以追回，同時(shí)進(jìn)行罰款。具體措施有：

1.畜禽生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)政策

歐盟先后制定并通過(guò)了超過(guò)160個(gè)相關(guān)環(huán)境法案，例如《歐盟水體系指令》、《水清潔的共同體措施》、《硝酸鹽指令》等，其中《硝酸鹽指令》是為保證畜禽糞便施用量要與農(nóng)田消納和利用能力相適應(yīng)[2]，該法案對(duì)于畜禽糞便的還田所要求的施肥量、施氮磷量、施肥時(shí)間、施肥方法等進(jìn)行嚴(yán)格的限制，保證畜禽廢棄物排放在環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，防止畜禽糞污對(duì)地表及地下水質(zhì)造成污染，保護(hù)土壤自凈能力，防止畜禽糞污對(duì)農(nóng)田作物的品質(zhì)造成惡化，最大限度的利用畜禽資源，其目的在于提高畜禽生產(chǎn)主體對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度。

2.畜禽生產(chǎn)中的交叉履行標(biāo)準(zhǔn)(cross-compliance)政策

該標(biāo)準(zhǔn)指出，在歐盟畜禽生產(chǎn)補(bǔ)貼框架下，養(yǎng)殖場(chǎng)戶要在遵守各自成員國(guó)相關(guān)畜禽生產(chǎn)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，“交叉”遵守歐盟關(guān)于環(huán)境、食品安全、動(dòng)植物健康及福利的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。若疏忽未履行，將削減補(bǔ)貼額度。倘故意違反，則至少削減20%以上，甚至完全失去補(bǔ)貼權(quán)利[3]。畜禽糞便密度是歐盟農(nóng)業(yè)管理的中心目標(biāo)，歐盟對(duì)其進(jìn)行絕大部分補(bǔ)貼，歐盟農(nóng)業(yè)支出的4%用來(lái)進(jìn)行環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)，其他財(cái)務(wù)支付由歐盟各成員對(duì)本國(guó)進(jìn)行相應(yīng)的投入，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼都按照歐盟及成員國(guó)要求實(shí)行交叉遵守的補(bǔ)貼制度，將畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)獲取政府補(bǔ)貼與遵守畜禽環(huán)境保護(hù)義務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性的掛鉤[4]。

3.強(qiáng)制性動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制政策

2008年歐盟開(kāi)始實(shí)施強(qiáng)制性動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，目的在于將補(bǔ)貼用在最需要的畜禽生產(chǎn)中，以此促進(jìn)畜禽生產(chǎn)市場(chǎng)化。具體措施是減少對(duì)大養(yǎng)殖場(chǎng)主的直接補(bǔ)貼，規(guī)定對(duì)年獲得直接補(bǔ)貼額在5000歐元以上的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，按級(jí)別逐年按3%、4%和5%調(diào)減補(bǔ)貼幅度。據(jù)測(cè)算，每年可為歐盟節(jié)省財(cái)政支出約12億歐元，其中80%留在調(diào)減成員國(guó)，規(guī)定用于農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目。

大多數(shù)歐盟國(guó)家以補(bǔ)貼和稅收相結(jié)合的方式實(shí)施畜禽清潔生產(chǎn)，例如荷蘭在畜禽養(yǎng)殖規(guī)模超過(guò)載畜量時(shí)，當(dāng)超過(guò)規(guī)定養(yǎng)殖數(shù)量將加收糞便費(fèi)；奧地利通過(guò)《綠色電力法》規(guī)定對(duì)含有畜禽糞便等有機(jī)廢棄物的沼氣工程，上網(wǎng)電價(jià)比消化能源植物與畜禽糞便的沼氣工程低25%[5]。

(一)規(guī)范清潔生產(chǎn)行為的政策

歐盟在畜禽清潔養(yǎng)殖方面尤其注重良好行為規(guī)范的養(yǎng)成，并以政策法令相輔助。首先，從畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的清潔化建設(shè)開(kāi)始，由第三方測(cè)評(píng)人員對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)的選址進(jìn)行測(cè)評(píng)，結(jié)合養(yǎng)殖場(chǎng)未來(lái)養(yǎng)殖規(guī)模及發(fā)展前景進(jìn)行估算，以確保水質(zhì)、土壤有足夠的承載力，第三方機(jī)構(gòu)不僅對(duì)選址進(jìn)行科學(xué)建議，并且對(duì)后續(xù)的清潔養(yǎng)殖過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，假若養(yǎng)殖場(chǎng)戶養(yǎng)殖行為對(duì)環(huán)境造成超過(guò)規(guī)定的影響，則要依法進(jìn)行處罰；其次，在畜禽清潔生產(chǎn)管理方面，飼料和添加劑中防止重金屬等化學(xué)品進(jìn)入到供應(yīng)鏈中，減少非治療性抗生素的使用。完善的補(bǔ)貼制度和嚴(yán)格的法律規(guī)定，使養(yǎng)殖場(chǎng)戶對(duì)于糞污及病死畜禽的處理更加清潔化、規(guī)范化。在養(yǎng)殖主體中進(jìn)行專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，由于歐盟畜禽清潔水平較高，對(duì)養(yǎng)殖人員的專業(yè)技能要求也較高，因此為保證畜禽清潔生產(chǎn)的有效推進(jìn)，歐盟會(huì)對(duì)專業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，這使得歐盟在畜禽清潔生產(chǎn)操作方面具有良好的技術(shù)規(guī)范；最后，在畜禽廢棄物利用方面，主要是廢棄物的適當(dāng)處理和循環(huán)利用，在嚴(yán)格的法律條規(guī)約束和高額的補(bǔ)貼制度下，養(yǎng)殖場(chǎng)戶對(duì)畜禽廢棄物都會(huì)進(jìn)行正確的處理，利于本產(chǎn)業(yè)或者其他產(chǎn)業(yè)的利用。

(三)輔助的畜禽清潔生產(chǎn)政策

歐盟在畜禽清潔生產(chǎn)中所取得的成果不僅來(lái)源于強(qiáng)有力的法律約束及高額的補(bǔ)貼，也得益于其他有效的輔助性政策措施。例如瑞典的稅收政策，以直接增加無(wú)機(jī)肥的使用成本，間接鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主使用畜禽糞污加工后的有機(jī)糞肥；荷蘭在1971年開(kāi)始禁止將糞污排至地表水中；丹麥對(duì)畜禽污水處理公司實(shí)行商業(yè)排水許可證制度，排污公司依照排污產(chǎn)品的總量和污染程度支付相應(yīng)費(fèi)用；奧地利、西班牙等歐盟國(guó)家由于自然稟賦的限制，更加注重畜禽廢棄物的資源化，對(duì)將糞污進(jìn)行沼氣發(fā)電并提供給市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者給予不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)支持。

三、美國(guó)畜禽清潔生產(chǎn)的政策實(shí)踐

美國(guó)在畜禽清潔養(yǎng)殖方面，除了采用市場(chǎng)機(jī)制，讓養(yǎng)殖場(chǎng)戶主動(dòng)參與到清潔養(yǎng)殖中，更多的運(yùn)用了政策調(diào)控措施，利用多種政策工具組合進(jìn)行激勵(lì)、支持、監(jiān)督與管理，兩者相輔相成以達(dá)到平衡。

(一)完善的激勵(lì)與監(jiān)管政策

1.強(qiáng)有力的激勵(lì)措施

美國(guó)過(guò)去70年的農(nóng)業(yè)環(huán)保政策一直以土地休耕和土壤侵蝕、土地生產(chǎn)力為主，近年來(lái)則利用更加平衡的政策工具組合來(lái)實(shí)現(xiàn)更廣泛的環(huán)境目標(biāo)。例如，目前，農(nóng)業(yè)環(huán)保計(jì)劃(Agricultural Conservation Program , ACP)在畜禽廢棄物的處理等方面提供了更加廣泛的資金支持。1996年，ACP與一部分較小的計(jì)劃相結(jié)合形成了環(huán)境質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃(EQIP)，這些計(jì)劃已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)初單一對(duì)土壤進(jìn)行保護(hù)的行動(dòng)計(jì)劃。土地休耕保護(hù)計(jì)劃(conservation reserve program CRP)和環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃(environmental quality incentives program EQIP)是美國(guó)最大的兩個(gè)農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，在2005年擁有大概28億美元的資金支持，其中18億美元用于CRP支持，10億美元用于EQIP計(jì)劃。不同于CRP傾向于土地的支持，EQIP對(duì)所有形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)用地都是有資格申請(qǐng)的，美國(guó)農(nóng)業(yè)部國(guó)家自然資源保護(hù)局(NRCS)所有記錄在冊(cè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐(250)都可以被資助，其中60%的資金是用來(lái)針對(duì)與畜禽相關(guān)的資源問(wèn)題，2003年EQIP與畜禽養(yǎng)殖相關(guān)的支付達(dá)到67%[6]。2003-2012年僅在綜合養(yǎng)分管理計(jì)劃(CNMP)中，EQIP項(xiàng)目投入在廢棄物管理系統(tǒng)、廢棄物貯存設(shè)施、死畜禽處理設(shè)施、堆肥設(shè)施、廢棄物設(shè)施覆蓋、廢棄物利用、運(yùn)輸、污水處理、污水和養(yǎng)殖場(chǎng)徑流控制等方面的資金總投入5.48億美元[7]。

2.統(tǒng)籌的聯(lián)合監(jiān)管制度

美國(guó)利用監(jiān)管手段來(lái)追求畜禽清潔生產(chǎn)的目標(biāo)，上世紀(jì)70年代美國(guó)制定并頒布了一系列跨行業(yè)的法律監(jiān)管手段。例如，空氣清潔法(CAA)、清潔水法(CWA)，在這些法律框架下，環(huán)保署(EPA)發(fā)布了在畜禽養(yǎng)殖中的眾多技術(shù)規(guī)定，例如，CWA規(guī)定了集約化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)限制性動(dòng)物飼養(yǎng)操作(CAFOs)來(lái)管理廢棄物處理和處置。除在法律規(guī)章制度方面做出要求，在監(jiān)督執(zhí)行方面也充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)，根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的具體條件進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督。第一，因“地”制宜：美國(guó)在畜禽清潔生產(chǎn)方面要同時(shí)遵守美國(guó)環(huán)保以及各州的法律，因?yàn)楦髦莸乃|(zhì)、土壤等稟賦的差異，以及所養(yǎng)殖、種植的物種的差異，必須制定適合自己的畜禽清潔生產(chǎn)方式，因此形成聯(lián)邦、州、地方三級(jí)完善的畜禽清潔政策體系，各州統(tǒng)一于美國(guó)環(huán)保局(EPA)，每個(gè)州會(huì)成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督聯(lián)邦監(jiān)管條例的實(shí)施，在必要條件下，會(huì)根據(jù)各州自身?xiàng)l件進(jìn)行調(diào)整。第二，聯(lián)合參與：在制定相關(guān)監(jiān)管條例時(shí)，并非單一部門進(jìn)行獨(dú)斷，各州監(jiān)管條例充分接納來(lái)自大學(xué)、實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、援助機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)與建議，使監(jiān)督條例與畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)際情況相適應(yīng)。第三，嚴(yán)密合作：畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)戶及周圍環(huán)境的短期及長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，包括水質(zhì)、土壤中氮磷濃度、對(duì)周圍生活區(qū)或非生活區(qū)造成的正負(fù)外部效應(yīng)，并不是單獨(dú)部門就可以完成的，必須多部門緊密聯(lián)合，例如美國(guó)自然資源保護(hù)局(NRCS)、農(nóng)業(yè)服務(wù)局(FSA)，以及養(yǎng)殖場(chǎng)戶主體本身的有效配合。

(二)市場(chǎng)條件下的參與政策

在畜禽清潔生產(chǎn)方面美國(guó)注重生產(chǎn)環(huán)境的異質(zhì)性，鼓勵(lì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)主根據(jù)自身生產(chǎn)環(huán)境進(jìn)行自我管理，因此極為重視養(yǎng)殖場(chǎng)戶的參與意愿。在進(jìn)行政策調(diào)控的同時(shí)靈活運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能。以環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃(EQIP)為例，由養(yǎng)殖場(chǎng)戶根據(jù)自身的養(yǎng)殖環(huán)境，包括養(yǎng)殖的規(guī)模、種類，以及生產(chǎn)成本、費(fèi)用、獲得的收益及補(bǔ)貼，確定合理的補(bǔ)償意愿(willingness to accept , WAT)，并將此方案提交環(huán)境機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)定競(jìng)標(biāo)。養(yǎng)殖戶申請(qǐng)過(guò)程必須經(jīng)過(guò)層層篩選：通過(guò)“所有申請(qǐng)者——所有符合條件(合格)的生產(chǎn)者——計(jì)劃申請(qǐng)者——計(jì)劃參與者”的步驟進(jìn)行[8]，從“所有申請(qǐng)者”到“所有合格生產(chǎn)者”的篩選是指，根據(jù)申請(qǐng)人的土地類型、土地用途，及地理位置等進(jìn)行篩選；從“所有合格的生產(chǎn)者”到“計(jì)劃申請(qǐng)者”的篩選是分成激勵(lì)作用下的篩選，即申請(qǐng)人通常會(huì)被問(wèn)及希望采取什么樣的措施進(jìn)行激勵(lì)，比如，場(chǎng)戶希望哪塊土地范圍內(nèi)的生產(chǎn)被納入激勵(lì)范圍內(nèi)，需要怎樣的生產(chǎn)設(shè)施等，在一些案例中場(chǎng)戶也會(huì)被問(wèn)及什么樣的激勵(lì)補(bǔ)貼水平是他們會(huì)接受的；從“計(jì)劃申請(qǐng)者”到“計(jì)劃最后參與者”的篩選是根據(jù)收益成本指數(shù)(benefit-cost indices BCI)，而收益成本是以所收集到的申請(qǐng)者的信息為基礎(chǔ)的，包括生產(chǎn)實(shí)踐和地理位置，地理位置信息可以用來(lái)收集土壤、地勢(shì)、水源距離、種群密度等數(shù)據(jù)。經(jīng)過(guò)以上篩選，最后的計(jì)劃參與者將得到相應(yīng)的計(jì)劃預(yù)算支持。美國(guó)政府十分注重在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)達(dá)到環(huán)境效益的最大化，因此養(yǎng)殖場(chǎng)戶提交的方案，將會(huì)依據(jù)環(huán)境效益指數(shù)(environment benefits index, EBI)和養(yǎng)殖場(chǎng)戶的實(shí)際作業(yè)情況對(duì)競(jìng)標(biāo)者的方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，選擇效益最大化的項(xiàng)目。

四、日本畜禽清潔生產(chǎn)的政策實(shí)踐

(一)環(huán)境保全技術(shù)政策

上世紀(jì)90年代，由于畜禽集約化生產(chǎn)所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)污染，日本畜禽政策開(kāi)始向保護(hù)環(huán)境方向轉(zhuǎn)變，其中1992年日本在《新的食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》中首次提出發(fā)展環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)，開(kāi)啟了日本畜禽清潔生產(chǎn)的新篇章。1999年日本修訂了“農(nóng)業(yè)環(huán)境三法”，分別為“持續(xù)農(nóng)業(yè)法”、“家畜排泄物法”“環(huán)境管理法”，對(duì)畜禽在清潔生產(chǎn)中新品種的引進(jìn)、養(yǎng)殖規(guī)模、貸款優(yōu)惠，以及廢棄物的處理等做出了具體規(guī)定[9]，例如在利用畜禽糞污進(jìn)行堆肥還田、對(duì)外銷售時(shí)，必須表明成分、含量，讓使用者根據(jù)需要選擇，提高畜禽糞肥的市場(chǎng)投放率。另外，日本在畜禽清潔生產(chǎn)方面大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保全型技術(shù)措施，將畜禽糞便與殘余蔬菜發(fā)酵的三種液態(tài)肥、堆肥還田，以及生產(chǎn)甲烷為生產(chǎn)生活提供能源，大力推進(jìn)合作實(shí)踐活動(dòng)，例如將畜禽養(yǎng)殖與水稻栽培相結(jié)合；推行青貯飼料的生產(chǎn)(Whole Crop Rice Silage Production)，以青貯稻草作為肉牛飼草，減少進(jìn)口飼料的使用，避免外來(lái)病原菌的侵入，保證本國(guó)畜禽產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并藉由飼料的清潔栽培進(jìn)而生產(chǎn)健康畜產(chǎn)品[10]。

(二)全面引導(dǎo)政策

引導(dǎo)消費(fèi)者選擇清潔畜禽產(chǎn)品和供應(yīng)商提供清潔的畜產(chǎn)品，權(quán)威的認(rèn)證可以使得清潔產(chǎn)品有別于其他產(chǎn)品，利用優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的定價(jià)方式使其被消費(fèi)者認(rèn)知并認(rèn)可，優(yōu)質(zhì)畜禽產(chǎn)品的提供者則會(huì)主動(dòng)提供高品質(zhì)的貨源，高質(zhì)量的產(chǎn)品再次被市場(chǎng)接受，形成良性循環(huán)，更快的推動(dòng)畜禽清潔生產(chǎn)行為實(shí)現(xiàn)。日本對(duì)于畜禽產(chǎn)品的認(rèn)證主要由質(zhì)量安全委員會(huì)、農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動(dòng)省及消費(fèi)者廳負(fù)責(zé)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)由國(guó)家食品監(jiān)管指定的認(rèn)證機(jī)構(gòu)、地方政府指定的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，以及第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)[11]?；谵r(nóng)林水產(chǎn)省的制定，日本畜禽清潔產(chǎn)品認(rèn)證包含在JAS(Japanese Agricultural Standard)中，JAS為自愿申請(qǐng)，沒(méi)有此標(biāo)志的畜禽產(chǎn)品依然可以在市場(chǎng)交易，但消費(fèi)者更信賴含有“JAS”標(biāo)志的畜禽產(chǎn)品，且該類畜禽產(chǎn)品更具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在積極引導(dǎo)的前提下，鼓勵(lì)公眾參與到畜禽環(huán)境保護(hù)當(dāng)中來(lái)，注重法律制度的構(gòu)建與實(shí)施，以政策法規(guī)的形式規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)利，使市場(chǎng)需求與政策要求相平衡。

五、國(guó)外畜禽清潔生產(chǎn)政策對(duì)中國(guó)的啟示

畜禽清潔生產(chǎn)行為具有一定的外部性特征，是介于私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共物品[12]，要使養(yǎng)殖戶實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)行為，以實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境良好發(fā)展與畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的目的，政府必須實(shí)施切實(shí)有效的政策措施，以保障畜禽清潔生產(chǎn)的順利展開(kāi)。我國(guó)畜禽清潔生產(chǎn)雖然已經(jīng)被明確提出，但由于在補(bǔ)償、激勵(lì)、監(jiān)管、行為規(guī)范，以及引導(dǎo)方面的政策還不能及時(shí)的跟進(jìn)，使得目前我國(guó)清潔生產(chǎn)進(jìn)程進(jìn)展緩慢。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外畜禽清潔生產(chǎn)的政策措施，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)目前我國(guó)畜禽清潔生產(chǎn)的政策做出科學(xué)的完善。

(一)建立健全畜禽清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼政策

首先，完善補(bǔ)償?shù)牟町愋?，各省、市、地區(qū)及地方的不同養(yǎng)殖產(chǎn)區(qū)擁有的資源稟賦不同[13]，在不同的土壤、水質(zhì)、周圍微生物環(huán)境下進(jìn)行測(cè)度、評(píng)價(jià)，進(jìn)行有差異的補(bǔ)貼，優(yōu)化自上而下的清潔政策的實(shí)施，可以參照美國(guó)完善的三級(jí)畜禽清潔生產(chǎn)條例的實(shí)施；借鑒歐盟國(guó)家在畜禽清潔方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于大型養(yǎng)殖企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)補(bǔ)貼，對(duì)于中小養(yǎng)殖散戶則采取政府主導(dǎo)清潔設(shè)施建設(shè)，農(nóng)戶集中處理和進(jìn)行補(bǔ)貼的政策，清潔生產(chǎn)作為一種準(zhǔn)公共物品，應(yīng)當(dāng)在政府調(diào)控下進(jìn)行配置。目前中國(guó)畜禽養(yǎng)殖中，年出欄50頭以下的散戶提供了近40%的生豬，存欄20頭以下的奶牛小飼養(yǎng)戶提供了60%的奶牛[14]，只有根據(jù)養(yǎng)殖場(chǎng)戶實(shí)際情況注重中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶進(jìn)行清潔化補(bǔ)貼，并且對(duì)中型規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶進(jìn)行重點(diǎn)鼓勵(lì)、扶持，將中小養(yǎng)殖場(chǎng)戶作為宣傳和推行清潔生產(chǎn)的主要對(duì)象，才能最大程度的推動(dòng)中國(guó)畜禽清潔生產(chǎn)的進(jìn)行。其次，合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理的補(bǔ)償機(jī)制將有效推動(dòng)畜禽清潔生產(chǎn)，例如在病死畜禽處理方面，無(wú)害化處理病死豬補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為80元/頭，治理費(fèi)約為180元/頭，黑市收購(gòu)價(jià)格為300-500元/頭不等，不利于畜禽清潔生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。畜禽清潔生產(chǎn)補(bǔ)償必須建立在科學(xué)的核算方法之上，養(yǎng)殖行為對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)區(qū)及周圍現(xiàn)有的土壤、水質(zhì)、動(dòng)植物生長(zhǎng)環(huán)境造成的影響需要進(jìn)行準(zhǔn)確量化，對(duì)周圍環(huán)境的長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，定期審核估算，以量化結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，建立畜禽清潔生產(chǎn)的全面審核標(biāo)準(zhǔn)是畜禽清潔生產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制建立的基礎(chǔ)。

(二)形成聯(lián)合監(jiān)管制度

畜禽養(yǎng)殖存在于中國(guó)大部分地區(qū)，畜禽清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管措施統(tǒng)一于中央農(nóng)業(yè)部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)，這種“一刀切”的監(jiān)管方式不利于畜禽清潔生產(chǎn)行為的實(shí)現(xiàn)。因此，各省、市、地區(qū)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家法令為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧各自地方的不同資源環(huán)境、養(yǎng)殖行為習(xí)慣、養(yǎng)殖場(chǎng)戶自身?xiàng)l件等進(jìn)行差異性的聯(lián)合管理與監(jiān)督，使監(jiān)管行為個(gè)性化、人性化、效率化。除此之外，更要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)區(qū)的清潔生產(chǎn)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)，以保證監(jiān)管行為能一直適應(yīng)資源稟賦的變化。

(三)鼓勵(lì)行為主體參與政策

首先，充分考慮養(yǎng)殖場(chǎng)戶意愿的基礎(chǔ)上，讓養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)者積極參與民意調(diào)查，美國(guó)和日本都在鼓勵(lì)養(yǎng)殖場(chǎng)戶積極參與畜禽清潔生產(chǎn)方面推行了實(shí)質(zhì)性的鼓勵(lì)政策，包括強(qiáng)制性的成立咨詢小組促進(jìn)養(yǎng)殖戶參與到畜禽清潔生產(chǎn)中。在中國(guó)可以鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶在專業(yè)機(jī)構(gòu)的幫助下制定適合自己的清潔生產(chǎn)方案，了解養(yǎng)殖戶的補(bǔ)貼、補(bǔ)償意愿，讓養(yǎng)殖戶成為清潔生產(chǎn)真正的主體。在對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)戶清潔生產(chǎn)進(jìn)行充分的了解后，根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦，不同的畜禽生產(chǎn)作業(yè)情況進(jìn)行清潔生產(chǎn)指導(dǎo)；其次，成立專業(yè)畜禽清潔生產(chǎn)互助小組。由于現(xiàn)階段中國(guó)畜禽養(yǎng)殖主體的專業(yè)水平所限，對(duì)于自身畜禽生產(chǎn)作業(yè)的效益成本外部性等損益無(wú)法確切估量，因此政府或環(huán)保組織可以成立測(cè)算小組，采用當(dāng)今國(guó)際上較為普遍的對(duì)環(huán)境物品非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估的意愿價(jià)值評(píng)估法(contingent valuation method，CVM)，幫助畜禽養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行效益成本的具體測(cè)算，使養(yǎng)殖戶清晰掌握經(jīng)營(yíng)狀況，利于主動(dòng)做出改進(jìn)。

(四)規(guī)范生產(chǎn)行為政策

規(guī)范的畜禽清潔生產(chǎn)行為將有助于標(biāo)準(zhǔn)清潔生產(chǎn)行為模式的形成：在清潔化養(yǎng)殖場(chǎng)的建設(shè)投入過(guò)程中，要有監(jiān)管、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)區(qū)的選址、建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)督，并且規(guī)定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，形成良好的建設(shè)行為規(guī)范；在清潔生產(chǎn)行為中，增加優(yōu)良種群的投入，嚴(yán)格獸藥使用標(biāo)準(zhǔn)，減少非治療性抗生素的使用，形成良好的清潔飼養(yǎng)行為規(guī)范；在病死畜禽的清潔處理方面，嚴(yán)格按照環(huán)境部門、質(zhì)監(jiān)部門及相關(guān)動(dòng)物保護(hù)機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行規(guī)范化處理，使畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)戶的行為受到激勵(lì)和監(jiān)督；積極進(jìn)行畜禽清潔生產(chǎn)行為的培訓(xùn)，畜禽清潔生產(chǎn)有別于傳統(tǒng)養(yǎng)殖，對(duì)專業(yè)技術(shù)規(guī)范有較高的要求，因此必須要對(duì)畜禽清潔生產(chǎn)的行為主體進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使其在技術(shù)上具備專業(yè)操作的規(guī)范。

(五)市場(chǎng)引導(dǎo)政策

首先，增加獨(dú)立于政府的第三方畜禽清潔認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。接二連三出現(xiàn)的食品質(zhì)量安全問(wèn)題使得民眾對(duì)于相關(guān)部門檢疫監(jiān)督體系產(chǎn)生懷疑，因此有必要建立獨(dú)立于企業(yè)及政府的第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)，增加對(duì)畜禽清潔產(chǎn)品的可信度；其次，提高清潔畜禽產(chǎn)品價(jià)格，創(chuàng)立清潔畜禽產(chǎn)品品牌，使其具有良好的市場(chǎng)口碑，引導(dǎo)消費(fèi)者認(rèn)可清潔畜禽產(chǎn)品[15]。例如日本對(duì)有利于環(huán)境優(yōu)化的清潔化畜禽產(chǎn)品進(jìn)行權(quán)威的認(rèn)證，以增加其社會(huì)地位。在我國(guó)也應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)環(huán)境下將畜禽清潔產(chǎn)品與普通產(chǎn)品加以區(qū)分，實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制下的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，樹(shù)立清潔畜禽產(chǎn)品在消費(fèi)者心目中的認(rèn)可度；第三，政府通過(guò)優(yōu)先采購(gòu)的形式，推動(dòng)養(yǎng)殖場(chǎng)戶進(jìn)行畜禽清潔生產(chǎn)。政府要充分發(fā)揮其在公眾中的權(quán)威性，對(duì)清潔畜禽產(chǎn)品進(jìn)行優(yōu)先采購(gòu)，增加清潔畜禽產(chǎn)品在公民意識(shí)中的可信度，以自身行為引導(dǎo)公眾認(rèn)識(shí)清潔生產(chǎn)并形成示范效應(yīng)，使公眾主動(dòng)了解、選擇清潔畜禽產(chǎn)品；另外由于政府采購(gòu)數(shù)額大，可以形成對(duì)畜禽清潔生產(chǎn)的資金注入，從而有效拓展畜禽清潔產(chǎn)品市場(chǎng)，推動(dòng)畜禽清潔生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。