□聞麗英 李 星

[內(nèi)容提要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，旨在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制、穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。政策導(dǎo)向下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的全盤鋪開，法律滯后將觸發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同失范、合同違約等一系列損害農(nóng)民土地權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約無序化現(xiàn)象的頻發(fā)嚴(yán)重挫傷了農(nóng)戶放活經(jīng)營權(quán)的積極性。為促進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實(shí)施，保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)利益，提高土地流轉(zhuǎn)合同履行效率，關(guān)鍵在于完善土地流轉(zhuǎn)法律制度。此外，政府應(yīng)當(dāng)配合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中激活市場要素的需要，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)機(jī)制和服務(wù)機(jī)構(gòu)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演變與探析

“地者，政之本也，地不平均調(diào)和，則政不可正也”[1]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的指向標(biāo)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，包含在中國改革開放以及現(xiàn)代化進(jìn)程之中。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演化階段

在新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè)階段，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了一次次的土地制度改革和探索。1950年為了徹底廢除封建的土地剝削制度，實(shí)行耕者有其田，在《土地改革法》第30條中規(guī)定了農(nóng)民對(duì)擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”；1953年為適應(yīng)我國在較短時(shí)期內(nèi)迅速奠定工業(yè)化基礎(chǔ)和建立完善國民經(jīng)濟(jì)體系的需要，開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，借助國家的政治強(qiáng)力集中有限的資源，禁止土地流轉(zhuǎn)；1978年改革開放后中國農(nóng)村土地制度的變遷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在正式制度上被基本確立，國家政策制度層面釋放出對(duì)于農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制放寬的信號(hào)；1985年《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》提出，支持部分農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)社采用“合股經(jīng)營、股金分紅”經(jīng)營模式，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中，意味著股份合作制在國家層面獲得了認(rèn)可，新的土地流轉(zhuǎn)方式符合政策期待；2013年底中央農(nóng)村工作會(huì)議中提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”[2]，正面回應(yīng)了完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的新命題；2016年為順應(yīng)農(nóng)民保留土地“承包權(quán)”、流轉(zhuǎn)土地“經(jīng)營權(quán)”的意愿，試點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，在集體土地所有的基礎(chǔ)上，將“承包經(jīng)營權(quán)”分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以期形成“所有權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置和“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的格局。這一趨勢下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將會(huì)朝著促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)土地使用權(quán)進(jìn)入市場。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境

土地流轉(zhuǎn)歸根結(jié)底是一種生產(chǎn)要素的流動(dòng)，而任何生產(chǎn)要素的流動(dòng)總是在一定的制度環(huán)境規(guī)范下進(jìn)行的，這些要素的組合形式及其功能的發(fā)揮也取決于一定的制度安排。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的績效和影響無疑是巨大而深遠(yuǎn)的，但也不能一勞永逸地解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的全部問題。伴隨改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，外部因素對(duì)制度創(chuàng)新的侵蝕，例如，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，諸此種種打破了原有制度賴以發(fā)揮作用的系統(tǒng)平衡。2017年10月18日黨的十九大報(bào)告指出，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)，處理好農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中新的經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶之間的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是完善農(nóng)村土地制度、解決好農(nóng)民與土地關(guān)系的關(guān)鍵一招。2017年12月28日習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話指出，以集體產(chǎn)權(quán)制度改革為基調(diào)激活土地資本，要完善承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)，理順“三權(quán)”關(guān)系[3]。盤活農(nóng)地流轉(zhuǎn)，落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，通過引入市場機(jī)制和發(fā)揮政府作用，促成“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略政策和土地產(chǎn)權(quán)制度改革落地，實(shí)現(xiàn)土地承包“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一，使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)能清晰化，從而為農(nóng)地改革提供有益參考。

二、“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

2018年“中央一號(hào)文件”《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再一次強(qiáng)調(diào)，要完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，依法平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。中央要求推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要由點(diǎn)及面，試點(diǎn)先行。相較于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中形式不規(guī)范、手續(xù)不健全等陳舊問題，各試點(diǎn)縣在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中探索出了三種模式[3]，即家庭經(jīng)營模式、集體收回土地統(tǒng)一經(jīng)營模式和農(nóng)戶創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)讓渡給第三方模式。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的全面進(jìn)行，各流轉(zhuǎn)階段的隱藏風(fēng)險(xiǎn)也逐漸出現(xiàn)，確權(quán)確股不確地、非農(nóng)化、非糧化以及合同違約、農(nóng)地過度集中等一系列問題將引發(fā)土地、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)與社會(huì)安全的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體地位差異造成經(jīng)營權(quán)被濫用

截至2016年底，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過7000萬，比例達(dá)30%。2017年11月《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》中就工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入和監(jiān)管、建立承包地統(tǒng)一登記制度等作了規(guī)定，對(duì)法律責(zé)任等有關(guān)條款作了修改。相關(guān)法律的修改表面上看是圍繞規(guī)范合同主體行為而展開，實(shí)際上是新的經(jīng)營主體的大量出現(xiàn)，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體作為強(qiáng)勢一方，與承包農(nóng)戶之間地位的不對(duì)等性，新型經(jīng)營主體利用其優(yōu)勢地位侵害承包農(nóng)戶的利益。由此可能形成土地經(jīng)營權(quán)被濫用，出現(xiàn)一權(quán)獨(dú)大、逐漸吞噬農(nóng)戶承包權(quán)和集體所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。此外，因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同主體地位的差異，承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地短期內(nèi)不能帶來家庭收入的顯著增加，容易造成承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)欲望不足。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，可以直接對(duì)抗承包人。在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建的過程中，“非糧化”“非農(nóng)化”問題突出[5]。新的經(jīng)營主體擁有農(nóng)地使用權(quán)，容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品濫用現(xiàn)象，新型經(jīng)營主體的逐利本質(zhì)促使其選擇高附加值的經(jīng)濟(jì)作物，將土地、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素組合起來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)獲取收益。其在自然災(zāi)害、經(jīng)營不善、市場價(jià)格變動(dòng)等不確定性因素下依據(jù)有限的知識(shí)做出生產(chǎn)決策，勢必會(huì)增加承包農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。“三權(quán)分置”的規(guī)則下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相對(duì)自由，而其中的市場風(fēng)險(xiǎn)因素又會(huì)加劇農(nóng)戶權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)。享有經(jīng)營權(quán)利的工商資本利用其強(qiáng)勢地位，在所提供的格式合同中將自己一方違約責(zé)任虛化，濫用經(jīng)營權(quán)，可能引發(fā)農(nóng)戶權(quán)益的非正常受損，甚之導(dǎo)致簽訂的合同無法履行[6]。

(二)工商資本盲目下鄉(xiāng)造成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的混亂

習(xí)近平在2017年12月28日中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，工商資本是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要力量。一方面要優(yōu)化環(huán)境，穩(wěn)定政策預(yù)期，引導(dǎo)好、服務(wù)好、保護(hù)好工商資本下鄉(xiāng)的積極性。另一方面要設(shè)立必要的“防火墻”，防止跑馬圈地、把農(nóng)民擠出去，防止侵害農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、侵犯農(nóng)民利益。近年來，隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈加快發(fā)展態(tài)勢，2017年流入企業(yè)的農(nóng)戶承包地面積達(dá)到5800萬畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的比重達(dá)到 30.4%，流入企業(yè)承包地年均增速超20%。工商資本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域短期內(nèi)急速推進(jìn)又急速逆轉(zhuǎn)，與農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)非穩(wěn)定性有較大的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，與工商資本逐利心切、糧食市場、價(jià)格波動(dòng)、基層政府、行為失范、法律法規(guī)供應(yīng)不足有一定的外在聯(lián)系。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)地交易市場提供信息和服務(wù)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場環(huán)境決定著流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和數(shù)量。從宏觀上來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)出不完全性和人格化的特點(diǎn)，并且具有顯著的階段性；從微觀上看，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，交易秩序不完善，中介服務(wù)不到位等問題，限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?；l(fā)展以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。因此，在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策激勵(lì)下，大量工商資本通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)?；a(chǎn)剛剛開始，工商資本卻紛紛退租土地，農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)出現(xiàn)震蕩。習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)機(jī)制還存在缺陷，無論是進(jìn)城還是下鄉(xiāng)，渠道還沒有完全打通，要素還存在不平等交換。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的游戲規(guī)則尚不健全，各級(jí)政府出臺(tái)的扶持措施總體上也缺乏有效的引導(dǎo)和規(guī)范。

(三)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范機(jī)制的缺失

2017年中央一號(hào)文件明確強(qiáng)調(diào)要積極“探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”，把防范和化解土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村健康穩(wěn)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。伴隨農(nóng)村土地改革的漸趨深化，在我國農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的不可逆趨勢，新一輪的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)正在展開，承包農(nóng)戶和流入方的自由流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)法律規(guī)范的約束，部分規(guī)章和地方性法規(guī)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式和程序作了一定的規(guī)范，但是效力性較低且存在沖突。

充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的自主性的作用不可小覷，但是《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)范的不完善導(dǎo)致相關(guān)主體責(zé)權(quán)在流轉(zhuǎn)中的劃分不明晰，交易雙方、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、基層村組織等各方的權(quán)利行使和義務(wù)履行不規(guī)范，信息不對(duì)稱以及操作程序不規(guī)范等問題最終使得處于劣勢的農(nóng)民的合法權(quán)益的不正當(dāng)受損[11]。與此同時(shí)，法律條文及仲裁規(guī)則的可操作性較低，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛相應(yīng)的調(diào)解談判成本頗高。除此之外，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格與價(jià)值的偏離導(dǎo)致價(jià)格調(diào)節(jié)功能失靈，使得農(nóng)地的長期供給不足和短期需求減退，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)順暢進(jìn)行受阻。而且，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)順暢流轉(zhuǎn)離不開合理的市場價(jià)格機(jī)制，而實(shí)踐中土地價(jià)值評(píng)估市場的紊亂導(dǎo)致了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制的缺失，進(jìn)一步引發(fā)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成的高成本及非市場配置。新型經(jīng)營主體作為流入方，因缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，不敢輕易對(duì)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行長期投資[12]，這也必然會(huì)影響流轉(zhuǎn)后土地規(guī)模效益的形成和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的初衷。

三、完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策法律以規(guī)范流轉(zhuǎn)機(jī)制

“三權(quán)分置”下設(shè)立運(yùn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，必然帶來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的改變和法律的調(diào)整，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)高效運(yùn)行進(jìn)行實(shí)然分析，有利于農(nóng)業(yè)政策的合理制定，及對(duì)《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《信托法》等涉及農(nóng)地制度改革的法律法規(guī)作出相關(guān)的調(diào)整。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是保障國家糧食安全、提高農(nóng)民生活水平的關(guān)鍵措施。面對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律缺位和實(shí)踐障礙，單一部門法不能對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范的面面俱到，公私法兼顧的立法選擇是完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必然趨勢。民法是農(nóng)地法律制度的基石，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度納入民法的調(diào)整范疇，有助于強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的私權(quán)屬性，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，切實(shí)有效地將“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略落地。

(一)保持政策的穩(wěn)定讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更穩(wěn)妥健康

現(xiàn)階段要抓實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這項(xiàng)主體工作，政策重點(diǎn)是監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向和用途，堅(jiān)決保障國家糧食安全。通過培育新型經(jīng)營主體和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并在財(cái)政扶持、項(xiàng)目安排、用地保障、金融支持等方面予以傾斜。一方面，制定出臺(tái)支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“1+X”政策體系，探索“X”方面的配套性政策措施，推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型，樹立起農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的指向標(biāo)。另一方面，用規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，地方政府通過健全以流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度，規(guī)避農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政策風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為獨(dú)立的用益物權(quán)，逐步放開對(duì)經(jīng)營權(quán)主體的諸多限制，擴(kuò)大抵押、信托等經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)性流轉(zhuǎn)的自由協(xié)商幅度，使得經(jīng)營權(quán)進(jìn)行充分流轉(zhuǎn)，但要通過對(duì)農(nóng)地承包權(quán)的登記頒證及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記生效制度來保證在農(nóng)地經(jīng)營等問題上農(nóng)民利益不受損害，從而保障農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營的有效實(shí)施。每一次農(nóng)地制度的改革都必然伴隨著政策運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，但只要改革符合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯與規(guī)律，就可以通過政策策略的設(shè)計(jì)來防范運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地效益提升和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)愿望。進(jìn)而充分釋放政策紅利，激發(fā)鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能。

(二)強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控以加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)

伴隨而來的農(nóng)地溢價(jià)成本問題，新型經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)合同中隨意轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，通過混亂的合同條款極大地?fù)p害了承包農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)益。正因?yàn)榇?，建設(shè)專業(yè)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，調(diào)查收集農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)土地供應(yīng)和土地價(jià)格的意愿，借助于土地信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)，統(tǒng)籌分析供需地?cái)?shù)據(jù)，為承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體提供必要的法律咨詢、政策服務(wù)和協(xié)商的作用，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)透明化、規(guī)范化。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益是農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要素。要以農(nóng)戶為核心構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，健全農(nóng)村土地價(jià)格信息機(jī)制，探索實(shí)施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證券化。而且，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)地規(guī)模監(jiān)控為重點(diǎn)，從源頭上防范和監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。通過不斷完善融資配套措施和服務(wù)體系以及健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)金融服務(wù)和信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，為工商資本下鄉(xiāng)提供便利。同時(shí)，還需要政府對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金和技術(shù)支持，建立我國縣鄉(xiāng)村信息一體化，使土地流轉(zhuǎn)信息能夠在三級(jí)政府實(shí)現(xiàn)共享。

(三)健全農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

農(nóng)地三權(quán)分置需要根據(jù)政策目標(biāo)和立法目的明確制度選擇。未來的制度方向是為經(jīng)營權(quán)解除不當(dāng)限制并進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，既放活又警惕，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利的相對(duì)平衡格局。目前三權(quán)分置政策承擔(dān)的功能太多，政策負(fù)擔(dān)過重，將來立法必須適度剝離農(nóng)地的附加功能，凸顯農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能。第一，通過修改法律名稱方式，構(gòu)建雙權(quán)利證制度和農(nóng)地市場分級(jí)制度；第二，構(gòu)建《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性，依據(jù)市場要求對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)用”目標(biāo)；第三，優(yōu)化法律框架，整合不同法律部門中關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，增強(qiáng)法律的可操作性，防止下位法與上位法之間的沖突；第四，逐步取消《農(nóng)村土地承包法》對(duì)承包方與轉(zhuǎn)讓方的限制性條件，使更多有資格、有意愿的新型經(jīng)營主體通過平等合法的途徑參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中來，分享農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的收益。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)雙方在市場機(jī)制博弈下簽訂合同，雙方的責(zé)權(quán)利依法設(shè)定，承包農(nóng)戶和流入土地的新型經(jīng)營主體借助合同來實(shí)現(xiàn)。合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格及定價(jià)機(jī)制對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成與發(fā)展的意義顯而易見。因而，應(yīng)當(dāng)通過建立流入方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)審查制度，配套農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體經(jīng)營內(nèi)容的法律監(jiān)管制度，輔之土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，充分規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方的利益公平。立法者應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解仲裁程序，要尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，明確新型經(jīng)營主體的應(yīng)有義務(wù)，恢復(fù)合同主體地位的平衡關(guān)系，維護(hù)契約誠信。在國家積極推行農(nóng)地三權(quán)分置背景下，法律對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)予以明確，以實(shí)現(xiàn)政策與法律之間的相互銜接。

(四)建立農(nóng)地治理體系以協(xié)同農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序開展

通過農(nóng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更符合現(xiàn)階段中國的國情。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡?0字總要求將是未來一個(gè)時(shí)期中國三農(nóng)工作的綱要。農(nóng)地有序化存續(xù)治理就是對(duì)其較為準(zhǔn)確的政策表達(dá)。在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話以及頂層設(shè)計(jì)的政策文本中，農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)地存續(xù)治理一直是各級(jí)政府治理最重要、最核心的組成部分。妥善處理好政府和市場的關(guān)系，政府要借助建章立制、優(yōu)質(zhì)服務(wù)和有效監(jiān)管上推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，全面指導(dǎo)農(nóng)地有序化治理，以助力農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的展開，發(fā)揮農(nóng)地治理和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的協(xié)同作用。除此之外，建立完善的農(nóng)地治理體系，重構(gòu)地方政府在土地非農(nóng)化、土地市場化中的職能，基于供給側(cè)改革的“補(bǔ)短板”要求，強(qiáng)化農(nóng)地治理的制度供給，落實(shí)各級(jí)政府的公共性職能，從而有效地推進(jìn)農(nóng)地綠色發(fā)展模式和生態(tài)平衡。