□汪瓊枝

一、引言

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)特殊現(xiàn)象，主要作為政策的產(chǎn)物，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”概念天然帶有不公正的色彩。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問(wèn)題越來(lái)越成為阻礙我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其水平提升的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也成為全社會(huì)關(guān)注的重要問(wèn)題。2013年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出要把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，“十三五”規(guī)劃建議提出要深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并指出社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要目標(biāo)和標(biāo)志之一是人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民享有平等的發(fā)展權(quán)利。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本障礙就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民之間發(fā)展權(quán)利的不平等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵就在于突破各種平等瓶頸。

二、發(fā)展權(quán)利平等：對(duì)實(shí)質(zhì)平等的追求

歷史地看，人權(quán)運(yùn)動(dòng)遵循了自由權(quán)—生存權(quán)—發(fā)展權(quán)的成長(zhǎng)邏輯。[1]自由權(quán)本位的人權(quán)觀遵循自由至上性原則，以建立自由的政治制度為己任；生存權(quán)本位的人權(quán)觀較多重視平等的價(jià)值，意欲造就平等的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)制度；發(fā)展權(quán)本位的人權(quán)觀則在更廣泛和深入的意義上強(qiáng)調(diào)要“聯(lián)結(jié)公民權(quán)利、政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利,連帶東方世界和西方世界,實(shí)現(xiàn)人類的共同進(jìn)步與繁榮”。[2]人權(quán)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的三個(gè)階段都肯定人人平等的價(jià)值，但其對(duì)平等內(nèi)涵的理解，以及賦予平等的價(jià)值權(quán)重卻有著很大的不同。自由權(quán)本位和生存權(quán)本位的人權(quán)觀更多具有個(gè)體之間形式平等的意味，客觀上和實(shí)踐中并不能帶來(lái)結(jié)果平等，甚至可能引致或加大社會(huì)的不公正。發(fā)展權(quán)作為人權(quán)運(yùn)動(dòng)發(fā)展至今的最高表現(xiàn)形態(tài)，包含卻又超越了一般的自由權(quán)和生存權(quán)，其鮮明特征就是對(duì)結(jié)果平等的強(qiáng)烈渴望與追求，并突出地表現(xiàn)在“肯定它是為所有人權(quán)主體均應(yīng)享有的不可取代、不可剝奪、內(nèi)在穩(wěn)定且具有母體性的權(quán)利”。[3]發(fā)展權(quán)對(duì)實(shí)質(zhì)平等的追求主要表現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)利能力平等與發(fā)展行為能力平等相統(tǒng)一的理念，以及突出國(guó)家義務(wù)與對(duì)弱者傾斜性的政策設(shè)計(jì)上。

(一)發(fā)展權(quán)利能力平等與發(fā)展行為能力平等相統(tǒng)一

發(fā)展權(quán)利能力平等的基本理念是：同樣的人擁有同等的權(quán)利能力?，F(xiàn)代社會(huì)“權(quán)利能力”已經(jīng)走出法律視閾，而成為超越具體法律規(guī)定的具有上階位意義的一般性范疇，泛指社會(huì)主體享受權(quán)利的資格或條件。權(quán)利能力“實(shí)際上也是一種權(quán)利，是能夠引起各種具體權(quán)利產(chǎn)生的最一般的、最基本的權(quán)利”。[4]發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)及其最高表現(xiàn)形態(tài)，以承認(rèn)并賦予所有人權(quán)利主體的地位，并依此享有各種具體權(quán)利的資格為前提，必然肯定平等的發(fā)展權(quán)利能力。

平等的發(fā)展權(quán)利能力，只是使主體獲得了平等行使權(quán)利的資格，是發(fā)展權(quán)利平等的必要條件，但這種資格本身并不能直接給主體帶來(lái)利益。人們并不因?yàn)榉少x予其權(quán)利就當(dāng)然地、實(shí)際地享有從其權(quán)利中獲得的利益，從資格的賦予到利益的獲取還要求主體有能力行使權(quán)利，履行義務(wù)。換言之，如果主體沒(méi)有能力行使其權(quán)利，履行其義務(wù)，那么，發(fā)展權(quán)就只能停留在紙面上，最終也不過(guò)是與自由權(quán)和生存權(quán)一樣的形式平等。由此，發(fā)展權(quán)利能力平等必然走向發(fā)展行為能力平等。

發(fā)展行為能力平等包含兩個(gè)方面的含義：其一，就權(quán)利的主體而言，所有人平等地享有各種具體的權(quán)利；其二，就權(quán)利的客體而言，各種具體的權(quán)利沒(méi)有高低貴賤之分，所有權(quán)利具有平等的地位并共同構(gòu)成發(fā)展權(quán)利體系。當(dāng)且僅當(dāng)發(fā)展權(quán)利體系為主體切實(shí)享有，并內(nèi)化為主體的能力時(shí)，主體才擁有了發(fā)展行為能力。完整的發(fā)展權(quán)利平等必須是二者的統(tǒng)一：發(fā)展權(quán)利能力平等是發(fā)展權(quán)利平等的基礎(chǔ)，發(fā)展行為能力平等構(gòu)成發(fā)展權(quán)利平等的核心內(nèi)容。[5]

(二)突出國(guó)家義務(wù)和對(duì)弱者傾斜性的政策設(shè)計(jì)

發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于發(fā)展中國(guó)家試圖打破舊的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序，擺脫發(fā)達(dá)國(guó)家的剝削與限制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)獨(dú)立發(fā)展的斗爭(zhēng)之中，這一特殊背景決定了其基本旨趣就在于打破原有的不公正規(guī)則，超越形式平等，追求實(shí)質(zhì)平等。故而，發(fā)展權(quán)具有鮮明的弱族性，“不對(duì)等優(yōu)惠是實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的基本原則之一”，[6]它強(qiáng)調(diào)國(guó)家的職責(zé)與義務(wù)，主張通過(guò)頒布并實(shí)施傾斜政策，對(duì)弱者進(jìn)行保護(hù)。

根據(jù)廖加林、羅建文的界定：“弱勢(shì)群體主要是指社會(huì)中收入較低、生活困難，社會(huì)資源短缺，在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，并缺乏相應(yīng)發(fā)展?jié)撃艿娜巳?。”[7]相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)群體，弱勢(shì)群體一般表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)收入貧乏、政治權(quán)力短缺、社會(huì)地位低下、身心弱勢(shì)等四大特征。改善弱勢(shì)群體的弱勢(shì)地位，一味強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等顯然不能取得預(yù)期的效果。誠(chéng)如姚洋所言，當(dāng)每個(gè)人在智力、社會(huì)關(guān)系、家庭背景以及政治地位等方面都存在著極大的差異,因而利用制度所賦予其機(jī)會(huì)的能力會(huì)有很大的不同的時(shí)候，所謂自由與平等不過(guò)是幻想而已。[8]因此，保障弱勢(shì)群體平等的發(fā)展權(quán)利必然要求打破形式平等的窠臼，制定并實(shí)施針對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜政策，幫助其改善弱勢(shì)地位。

在為弱勢(shì)群體創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展權(quán)利的條件上，國(guó)家和政府顯然要在其中扮演主導(dǎo)性角色。一方面，政府要致力于消除制度歧視。學(xué)界一致認(rèn)為，制度歧視是弱勢(shì)群體形成的重要原因，也是阻礙弱勢(shì)群體改善弱勢(shì)地位的首要壁壘，因此，消除制度歧視必然成為改善弱勢(shì)群體弱勢(shì)地位的第一步。另一方面，政府還必須制定和實(shí)施針對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜性扶持政策。消除制度歧視只是消除了形式上的不平等，并不必然走向?qū)嵸|(zhì)的平等，甚至在弱勢(shì)群體既成事實(shí)的基礎(chǔ)上，一味強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體平等的自由或權(quán)利，只能導(dǎo)致進(jìn)一步的不平等。唯有實(shí)施針對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜性扶持政策，著力實(shí)質(zhì)平等，才能真正改善其弱勢(shì)地位。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀：平等發(fā)展權(quán)利的缺失

新中國(guó)成立之后至改革開(kāi)放前幾十年里，主要由于實(shí)施高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和阻礙城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的戶籍制度，中國(guó)的城市化進(jìn)程近乎停滯。改革開(kāi)放帶來(lái)生產(chǎn)力的極大解放，在短短不到十年的時(shí)間里，全國(guó)人民基本實(shí)現(xiàn)了溫飽，農(nóng)民的生存權(quán)得到有力的保障。然而，由于農(nóng)戶土地資源的有限和本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的局限，農(nóng)民被激發(fā)的更高發(fā)展需求無(wú)法得到滿足，急需拓展新的發(fā)展空間，發(fā)展權(quán)問(wèn)題相應(yīng)地被提上議事日程。與此同時(shí)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生著微妙的變化，城市中自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)迫切需要大量的勞動(dòng)力，這一切都給農(nóng)民提供了可能的更高收入和發(fā)展機(jī)遇，鼓舞著越來(lái)越多的農(nóng)民涌向城市，形成了大規(guī)模的人口流動(dòng)遷移現(xiàn)象。然而，從鄉(xiāng)村來(lái)到城市的農(nóng)民雖然在城市從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但受制度性因素的制約，其身份并沒(méi)有自然轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，而成為了極具中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶口仍然是農(nóng)民，因而，不能與城市市民享受同等的權(quán)利和義務(wù)。作為城市事實(shí)上的成員，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展權(quán)利與城市市民之間存在著嚴(yán)重的不平等，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等權(quán)利的全面匱乏。

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體人數(shù)接近3億，他們從事著高強(qiáng)度且對(duì)社會(huì)而言必不可少的工作，但整體收入偏低，平均收入水平大致相當(dāng)于城市居民的70%。[9]收入不公的背后是就業(yè)不公和機(jī)會(huì)不公。眾所周知。我國(guó)客觀上存在著二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)——首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)和次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要依靠次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得就業(yè)，大都從事臟、苦、累、險(xiǎn)等市民不愿從事的工作。這些工作不僅條件差，收入低，并且存在管理不規(guī)范和嚴(yán)重的工資拖欠現(xiàn)象等。不唯如此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其子女的教育、就業(yè)技能的培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救助、住房保障等基本公共服務(wù)上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民都有較大的差距。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不公正伴隨著平等政治權(quán)的缺失。雖然我國(guó)法律賦予包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民以平等的政治參與權(quán)，但是實(shí)踐中由于缺乏政治參與的適當(dāng)形式，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政治參與權(quán)事實(shí)上被部分剝奪而陷入虛置化和空洞化。[10]同時(shí)，盡管現(xiàn)代社會(huì)早已進(jìn)入普遍交往的時(shí)代，但主要由于城市的排斥，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口至今未根本改變其以血緣地緣關(guān)系為紐帶的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)邊界，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)具有規(guī)模小、緊密度高、趨同性強(qiáng)、異質(zhì)性低等特點(diǎn)。

以上種種基于制度隔離產(chǎn)生的差距久而久之一定程度固化了城市的優(yōu)越和對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)排斥，并最終形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民之間嚴(yán)重的“社會(huì)墮距”。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告課題組在2016年5月30日發(fā)布的研究成果表明，沒(méi)有城市戶籍的城市常住人口實(shí)際上成為城市的“二等公民”，很難融入城市。課題組還對(duì)戶籍與非戶籍居民之間的公平性指數(shù)進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)特別是在大城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市中，戶籍與非戶籍居民之間的公平性指數(shù)最低。[11]

中國(guó)城市化已經(jīng)進(jìn)入由擴(kuò)張型向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變的深度城鎮(zhèn)化時(shí)期，深度城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。城鎮(zhèn)與農(nóng)民成為命運(yùn)相連的共同體，城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的發(fā)展一定意義上成為一個(gè)硬幣的兩面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是提高城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)民共同發(fā)展的必由之路。有鑒于此，國(guó)家和政府高度重視農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問(wèn)題，先后出臺(tái)多項(xiàng)政策和措施，下決心突破戶籍制度的桎梏，要求除了部分大城市外要全面放開(kāi)戶籍制度，并在若干中小城市進(jìn)行放開(kāi)戶籍制度的改革試點(diǎn)，試圖以此推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的加速發(fā)展。然而，試點(diǎn)中卻出現(xiàn)了意想不到的曲折。雖然，農(nóng)民選擇在城市就業(yè)、工作、學(xué)習(xí)和生活，但是卻不愿放棄戶口。[12]北京、上海、廣州、深圳、天津等城市對(duì)戶籍制度的改革持相對(duì)審慎的態(tài)度，采取了以積分落戶制度為主要內(nèi)容的漸進(jìn)式改革，然因其條件的苛刻和進(jìn)程的緩慢，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化目標(biāo)距離遙遠(yuǎn)而并不能令人滿意。

盡管戶籍制度是造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一特殊現(xiàn)象以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民差距的原初的、也是最為重要的制度根源，破除戶籍制度的藩籬也成為全社會(huì)的共同呼聲，但是在我國(guó)城市之間的非均衡發(fā)展、農(nóng)村土地制度與城市規(guī)模擴(kuò)張利益未能實(shí)現(xiàn)對(duì)接、甚至農(nóng)村戶口含金量呈現(xiàn)快速升值等背景下，單純寄望于戶籍制度的變革試圖一勞永逸地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，顯然不具備科學(xué)性和可操作性。透過(guò)戶籍制度的表象，發(fā)掘戶籍制度背后的福利本質(zhì)，并以此作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的著力點(diǎn)，可能是更為有效的途徑。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，北京、上海等城市的積分落戶制度的改革路徑，更為接近于問(wèn)題的本質(zhì)。然而，北京、上海等城市的嘗試與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)仍然有較大的差距。以北京為例，2016年10月1日起，北京市正式實(shí)行居住證制度。根據(jù)該制度，持證人將在京依法享受勞動(dòng)就業(yè)，參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳存、提取、使用住房公積金的權(quán)利等。[13]這一制度是迄今為止北京積分落戶制度最為寬松、開(kāi)放的政策之一。然而，值得注意的是，居住證包含的福利限于三種經(jīng)濟(jì)權(quán)利和若干有限的基本公共服務(wù)，而對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政治、文化、社會(huì)等權(quán)利卻并沒(méi)有觸及。

四、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等的發(fā)展權(quán)利

無(wú)論是以戶籍制度為核心內(nèi)容的改革，還是致力于賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，為其提供一定基本公共服務(wù)的做法，都缺乏一個(gè)明確、統(tǒng)一、符合社會(huì)主義本質(zhì)的價(jià)值取向的指引，以至改革措施缺乏系統(tǒng)性而在整體上出現(xiàn)推進(jìn)困難。把所有問(wèn)題歸結(jié)為作為表象的戶籍制度，并意圖通過(guò)斷然的改革以統(tǒng)一戶籍的措施不足而論，即便是京滬廣深等特大城市的舉措，也只是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的一個(gè)步驟和環(huán)節(jié)，無(wú)法最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口現(xiàn)象的歷史性消亡。特別值得警醒的是，建立在權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等基礎(chǔ)上的政策設(shè)計(jì)可能帶來(lái)現(xiàn)實(shí)中越來(lái)越大的差距，實(shí)踐中的例子絕非僅有。例如，雖然很多城市允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子弟進(jìn)入城市公辦學(xué)校就學(xué)，與城市戶口的學(xué)生享有同等的受教育權(quán)利，然而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子弟雖然享受著所謂的權(quán)利公平和教育公平，但是由于社會(huì)的歧視，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身對(duì)孩子教育投入的不足等主客觀原因，造成相當(dāng)一部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子弟在學(xué)校不僅成績(jī)上難以成為優(yōu)等生，而且在心理和社會(huì)交往中不能真正融入學(xué)校。個(gè)別所謂的差等生農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子弟甚至由于差距和排斥而體驗(yàn)到來(lái)自城市學(xué)生甚至學(xué)校的歧視，并因此加深其對(duì)城市學(xué)生以及城市的反感甚至仇視。

筆者以為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)深度城鎮(zhèn)化的發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是立足于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展需要，尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的理性選擇，確立有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題解決的價(jià)值取向，使其成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策與法律制定和實(shí)施的價(jià)值基礎(chǔ)。具體而言，一要肯定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為城市主體的地位，確認(rèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民享有平等的發(fā)展權(quán)利能力；二要通過(guò)全面賦權(quán)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等方面的權(quán)益；三要政府切實(shí)承擔(dān)起保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等發(fā)展權(quán)的義務(wù)和責(zé)任，建立起完善的社會(huì)政策支持體系。

(一)確認(rèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等的發(fā)展權(quán)利能力

發(fā)展權(quán)利能力是主體享有發(fā)展權(quán)的資格，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民平等的發(fā)展權(quán)利能力是保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)展權(quán)的第一步。當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遇到的重要阻礙來(lái)自于政府、社會(huì)和城市居民等對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為發(fā)展權(quán)利主體的否定。在很多人看來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然是城市發(fā)展不可或缺的一部分，但他們始終是外來(lái)人口，不屬于這個(gè)城市，也無(wú)權(quán)享有這個(gè)城市的福利和公共服務(wù)。無(wú)論是以戶籍制度為核心的福利制度安排，還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市政治社會(huì)領(lǐng)域的缺席，抑或是城市居民對(duì)其的消極評(píng)價(jià)，歸根結(jié)底都在于此?！袄砟畹娜狈Γ欠恋K社會(huì)政策研究和制定的障礙性因素”。[14]因此，切實(shí)改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不公正的境遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，首要的就是要承認(rèn)其與城市居民的平等發(fā)展權(quán)利能力。

(二)全面賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民平等的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化權(quán)利

發(fā)展權(quán)利的核心是主體的發(fā)展行為能力，直接內(nèi)容是各種法律賦予的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)權(quán)利。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《發(fā)展權(quán)利宣言》的規(guī)定,“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)?！盵15]這一界定明確指出發(fā)展權(quán)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治權(quán)利的集合。發(fā)展權(quán)利體系中各個(gè)單項(xiàng)權(quán)利之間高度聯(lián)系，相互依存，對(duì)于發(fā)展主體而言，哪一項(xiàng)權(quán)利缺乏或者不能充分行使，都會(huì)影響其他權(quán)利的享有。只有全面賦予各項(xiàng)權(quán)利，才能保證社會(huì)主體發(fā)展權(quán)利的實(shí)際擁有。有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的措施之所以難以取得突破性進(jìn)展，很大程度上在于不能全面賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民平等的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化權(quán)利?？傮w來(lái)看，現(xiàn)有政策措施呈現(xiàn)出重經(jīng)濟(jì)、輕政治；重物質(zhì)、輕文化；重個(gè)體、輕群體的不平衡發(fā)展?fàn)顩r。特別值得注意的是，長(zhǎng)此以往，這種不平衡發(fā)展反過(guò)來(lái)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)和個(gè)體等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，甚至消解已有的發(fā)展成果。

(三)建立針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)政策支持體系

發(fā)展權(quán)是弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體抗?fàn)幍漠a(chǎn)物，發(fā)展權(quán)也必以保護(hù)弱者權(quán)利為己任。弱勢(shì)群體由于其既有的弱勢(shì)地位，在與強(qiáng)勢(shì)群體的競(jìng)爭(zhēng)中必然處于劣勢(shì)。我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口屬于典型的制度性弱勢(shì)群體，確保這一弱勢(shì)群體平等享有發(fā)展權(quán)利，必須建立專門的針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)政策支持體系。這一體系是包含了社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療、政治參與、城市管理與服務(wù)等在內(nèi)的全方位的支持與服務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，充分發(fā)揮政府的作用是關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工程能否順利完成，重中之重就在于充分發(fā)揮政府在社會(huì)政策支持體系中的主導(dǎo)和主要作用，使政府不僅是消除壁壘的設(shè)計(jì)者，更是提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)展行為能力的主要投入者，還是增進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民的相互理解與融合的重要推動(dòng)者。

推進(jìn)深度城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平是關(guān)鍵。只有切實(shí)關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展需要，尊重其發(fā)展主體地位，賦予其與城市市民平等的發(fā)展權(quán)利，才能從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一特殊現(xiàn)象退出歷史舞臺(tái)。

五、結(jié)論

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既是提升我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的需要，也是維護(hù)社會(huì)主義的公平正義，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的不二之選。當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨諸多阻礙，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口強(qiáng)烈的致富愿望與生存狀態(tài)的相對(duì)貧困，權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒與利益表達(dá)機(jī)制的不暢，融入城市的訴求與城市空間和社會(huì)的區(qū)隔等三對(duì)矛盾，以及在該三對(duì)矛盾中形成的張力及其擴(kuò)大的趨勢(shì)等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境的本質(zhì)問(wèn)題就在于相較于城市市民，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化等領(lǐng)域均未能享有與城市市民同等的發(fā)展權(quán)利，故而，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須首先確立發(fā)展權(quán)利平等的理念，并依此制定保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等發(fā)展權(quán)利的法律和政策。按照發(fā)展權(quán)利平等的要求，不僅要肯定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民享有平等的發(fā)展權(quán)利能力，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民平等的發(fā)展資格，更要在法律和政策上切實(shí)賦予和保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民同等的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化等具體權(quán)利。在保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等發(fā)展權(quán)利問(wèn)題上政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，由政府制定針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)政策支持體系，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市場(chǎng)中有足夠的競(jìng)爭(zhēng)力和獲利能力以擺脫弱勢(shì)群體的地位，并最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口現(xiàn)象的歷史性消亡。

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