李啟桐

【摘要】目前，我國(guó)住房公積金業(yè)務(wù)規(guī)模發(fā)展越來越大，住房公積金貸款在個(gè)人住房貸款市場(chǎng)占比不斷升高，作為住房公積金監(jiān)管部門之一的人民銀行分支機(jī)構(gòu)，鑒于住房公積管理中心屬于非金融機(jī)構(gòu)，在實(shí)際監(jiān)管中仍然存在一些困難和問題。本文通過分析當(dāng)前人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)住房公積金監(jiān)管存在的問題，就人民銀行分支機(jī)構(gòu)如何加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的提出思路和看法。

【關(guān)鍵詞】人民銀行 住房公積金 監(jiān)管 探索

我國(guó)住房公積金制度是上世紀(jì)90年代初期國(guó)家取消福利分房轉(zhuǎn)為貨幣化分房的福利措施，是計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制演變過程中產(chǎn)生的自主住房金融制度創(chuàng)新。主要分為四個(gè)階段，第一階段是1991年5月，上海市借鑒新加坡中央住房公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，率先建立了有中國(guó)特色的住房公積金制度。第二階段是1994年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，肯定了住房公積金制度在城鎮(zhèn)住房制度改革中的重要作用，要求在全國(guó)推行住房公積金制度。第三個(gè)階段是1999年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了法制化、規(guī)范化的法制新時(shí)期。第四個(gè)階段是2002年至今，2002年，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)住房公積金的發(fā)展情況，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)條例做了相應(yīng)修改，正式頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，同時(shí)要求結(jié)束各地方政府住建部門（保山轄內(nèi)稱”房改辦”）代管現(xiàn)狀，成立市住房公積金管理中心及派出機(jī)構(gòu)管理住房公積金的運(yùn)營(yíng)。

一、保山市住房公積金管理運(yùn)行和人民銀行監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）業(yè)務(wù)規(guī)模不斷發(fā)展擴(kuò)大的與人民銀行監(jiān)管方式單一

1.業(yè)務(wù)規(guī)模不斷發(fā)展擴(kuò)大。保山市住房公積金管理中心于2003年3月正式成立，前身為市房改辦，現(xiàn)單位性質(zhì)為自收自支事業(yè)單位，即國(guó)家公益二類事業(yè)單位，管理方式為住房公積金管理委員會(huì)決策，委托商業(yè)銀行設(shè)立專戶存儲(chǔ)，住房公積金管理中心運(yùn)作，財(cái)政部門監(jiān)督。截止2016年12月我市住房公金繳存職工從2003年的5.01萬(wàn)人上升到了8.64萬(wàn)人，歸集余額從2003年的.99億元增長(zhǎng)到2016年的49.99億元，歸集總額2003年的2.67億元增長(zhǎng)到2016年的76.64億元，貸款余額從2003年的0.70億元增長(zhǎng)到2016年度16.78億元，貸款總額2003年的1.52億元增長(zhǎng)到了2016年的70.10億元，存貸比從2003年的35%上升到了2016年的90.65%，住房公積金業(yè)務(wù)規(guī)模日趨壯大.

2.人民銀行監(jiān)管方式單一。按照國(guó)務(wù)院頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下“條例”）第七條第二款規(guī)定“省、自治區(qū)人民政府及建設(shè)行政主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門及中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)住房公積金管理法規(guī)、政策執(zhí)行情況的監(jiān)督。此外，根據(jù)2004年建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)四部委發(fā)布的《住房公積金監(jiān)督管理辦法》，人民銀行分支機(jī)構(gòu)依據(jù)管理職權(quán)對(duì)屬地的住房公積金管理法規(guī)、政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督?！皸l例”和“辦法”均賦予人民銀行監(jiān)督的權(quán)利，但存在內(nèi)容籠統(tǒng)，監(jiān)督部門責(zé)權(quán)不明確和監(jiān)管程序不具體的問題，難以與住房公積金管理運(yùn)行的精準(zhǔn)相適應(yīng)。目前，我市人民銀行在對(duì)住房公積金管理中心業(yè)務(wù)上的監(jiān)管主要為公積金中心按月上報(bào)貨幣信貸管理科《住房公積金存貸款報(bào)表表》和按月上報(bào)征信科“個(gè)人住房公積金征信和企業(yè)征信相關(guān)數(shù)據(jù)盤（僅為住房公積歸集數(shù)據(jù)，不含貸款數(shù)據(jù)）”。政策執(zhí)行上的監(jiān)督管理主要為國(guó)家調(diào)整利率時(shí)及時(shí)下發(fā)利率調(diào)整文件至住房公積金管理中心，督促中心認(rèn)真執(zhí)行新的利率政策。

（二）業(yè)務(wù)運(yùn)作模式的變更與人民銀行監(jiān)管弱化

從發(fā)展情況看，保山市住房公積金業(yè)務(wù)運(yùn)作模式經(jīng)歷了全委托、半委托、到自主核算三個(gè)階段。

第一階段2003年以前（即住房公積金管理中心成立初期）為“全委托模式”，此時(shí)住房公積金的歸集、貸款均委托商業(yè)銀行代辦，中心僅負(fù)責(zé)審批，受托商業(yè)銀行為中心的數(shù)據(jù)庫(kù)中心。

第二階段2004年至2013年為委托銀行代收代付的“半委托型”模式，即中心使用住房公積金操作系統(tǒng)（內(nèi)網(wǎng)）對(duì)住房公積金繳存、提取業(yè)務(wù)進(jìn)行自主審批辦理，貸款業(yè)務(wù)則是中心審批核定后委托商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行代收代付，主要表現(xiàn)在住房公積金貸款業(yè)務(wù)經(jīng)中心審批委托銀行放款和代扣還款，中心無獨(dú)立貸款核算功能，依托受托銀行進(jìn)行支付結(jié)算。

第三階段2013年至今為獨(dú)立核算“全自主”模式。

其中又分為了兩個(gè)時(shí)期：

一是新的核算系統(tǒng)上線，2013年中心自主研發(fā)新的操作系統(tǒng)將住房公積金貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為獨(dú)立核算日結(jié)上劃，銀行只具備代放代收功能，即住房公積金貸款數(shù)據(jù)上收公積金中心，委托的商業(yè)銀行僅為轉(zhuǎn)賬收付中介，具體表現(xiàn)在商業(yè)銀行無相關(guān)貸款數(shù)據(jù)臺(tái)賬。

二是接入住建部標(biāo)準(zhǔn)接口。2015年，住建部在全國(guó)范圍內(nèi)推行《住房公積金銀行結(jié)算數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)與公積金中心接口標(biāo)準(zhǔn)》試點(diǎn)，即按照《住房公積金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》、《住房公積金銀行結(jié)算數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)與商業(yè)銀行公共接口標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱“雙貫標(biāo)”）建立接入系統(tǒng)。保山住房公積金管理中心于2016年9月26日接入全國(guó)住房公積金銀行結(jié)算應(yīng)用系統(tǒng)，通過接入保山中心與受托銀行進(jìn)行直接支付結(jié)算，實(shí)時(shí)獲取銀行結(jié)算數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)資金、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)信息的自動(dòng)匹配，并且每筆自己交易均在系統(tǒng)留有記錄，能夠監(jiān)督管理全部資金交易，資金的收支情況和銀行賬戶的資金余額情況，有力保障了資金安全。從其本質(zhì)看，“雙貫標(biāo)”已具備了銀行信貸生產(chǎn)系統(tǒng)的相關(guān)功能，能進(jìn)行賬戶的歸集、計(jì)息、扣款、結(jié)算的批量處理，即以委托的商業(yè)銀行為中介開展收付業(yè)務(wù)，而該系統(tǒng)未能接入人民銀行的支付系統(tǒng)和征信系統(tǒng)。

從以上可以看出，在第一、二階段，人民銀行可以通過商業(yè)銀行數(shù)據(jù)庫(kù)獲取住房公積金管理中心相關(guān)存貸款數(shù)據(jù)，與住房公積金管理中心保山數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)分析；而在進(jìn)入第三階段后，人民銀行只能單純依靠住房公積金管理中心報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)和報(bào)表，難以核實(shí)其數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，人民銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管弱化。endprint

（三）業(yè)務(wù)政策調(diào)整變更與人民銀行決策監(jiān)督流于形式

目前，住房公積金政策決策機(jī)構(gòu)是由各地政府組建的管委會(huì)。管委會(huì)基本屬于各地政府的臨時(shí)議事機(jī)構(gòu)，沒有專設(shè)機(jī)構(gòu)和辦公場(chǎng)地，沒有統(tǒng)一的工作制度和相關(guān)管理要求，平時(shí)基本不開展工作，除住房公積金管理中心負(fù)責(zé)人外，其他委員都是兼職，管委會(huì)成員對(duì)住房公積金無法形成系統(tǒng)的意見建議，基本上形成了每年召開的管委會(huì)均由住房公積金管理中心根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和地方政府需求提出，很多時(shí)候基本上體現(xiàn)地方政府意志，沒有充分從國(guó)家貨幣政策、金融政策的科學(xué)決策出發(fā)，而人民銀行僅為30多名管委會(huì)成員之一，在決策中不能發(fā)揮作用，對(duì)住房公積金管理運(yùn)行難以發(fā)表有效的意見和建議，無法發(fā)揮好決策監(jiān)督職能。

二、保山市住房公積金監(jiān)管過程中存在的問題

（一）人民銀行無法對(duì)資金運(yùn)行實(shí)施有效監(jiān)管

由于住房公積金賬戶的虛擬性，導(dǎo)致人民銀行監(jiān)管的缺位，影響對(duì)資金流動(dòng)的監(jiān)管。目前，保山市住房公積金中心接入住建部的“雙貫標(biāo)”系統(tǒng)后，運(yùn)用該系統(tǒng)獨(dú)立進(jìn)行賬戶的歸集、計(jì)息、扣款、結(jié)算的批量處理，但該系統(tǒng)未接入人民銀行的支付結(jié)算系統(tǒng)，其賬戶是對(duì)于人民銀行來說是虛擬的，委托的商業(yè)銀行為存放款中介不掌握資金去留用途，即住建部建立了一個(gè)結(jié)算中心打通了商業(yè)銀行和住房公積金中心的支付結(jié)算，而繞開了人民銀行的支付結(jié)算，導(dǎo)致人民銀行對(duì)住房公積金資金運(yùn)行流動(dòng)監(jiān)管的缺位。

（二）人民銀行金融統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能完全獲取住房公積金委托貸款數(shù)據(jù)

2013年以前，住房公積金委托貸款依托委托商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)庫(kù)，金融機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)表，人民銀行能通過受委托的商業(yè)銀行獲取真實(shí)有效的數(shù)據(jù)，而2013年以后，住房公積金中心獨(dú)立核算，委托商業(yè)銀行只有代付轉(zhuǎn)賬的中介功能，無法提取相關(guān)數(shù)據(jù)，委托貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表（A3411）難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)公積金委托貸款。如：2016年12月末，保山市住房公積金中心核算系統(tǒng)住房公積金貸款余額45.32億元，金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)報(bào)表統(tǒng)計(jì)顯示的余額為34.58億元，其中含企業(yè)項(xiàng)目貸款250萬(wàn)元，但保山市住房公積金項(xiàng)目貸款已于2008年全部清收完畢，且中心與銀行提供的數(shù)據(jù)差距較大，故商業(yè)銀行提取數(shù)據(jù)的明顯失真。而目前住房公積金貸款在全市住房貸款占比較大，如未及時(shí)要求住房公積金中心報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)修正，那么將導(dǎo)致人民銀行統(tǒng)計(jì)的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也面臨失真。一方面，將會(huì)降低人民銀行金融調(diào)查統(tǒng)計(jì)的可信度。另一方面，將導(dǎo)致不能準(zhǔn)確判斷房地產(chǎn)金融市場(chǎng)的供求走勢(shì)，影響決策部門對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。

（三）不能有效提出科學(xué)性和專業(yè)性決策意見

當(dāng)前，住房公積金管理中心業(yè)務(wù)運(yùn)行獨(dú)立，已是一個(gè)創(chuàng)造信用、獲取利差的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，但它的直接監(jiān)督部門是住建部門和地方政府，住建部門和地方政府在推進(jìn)房地產(chǎn)政策時(shí)，不會(huì)考慮或者不會(huì)深入考慮到金融風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)對(duì)地方金融穩(wěn)定造成影響。近幾年，保山市全方位調(diào)整住房公積金使用政策，提高住房公積金使用效率，住房公積金提取政策不斷放寬：裝修可以提取使用，直系親屬也可以提取使用親屬一方住房公積金。同時(shí)，住房公積金貸款政策也大幅度調(diào)整：解除提取兩年后方可申請(qǐng)住房公積金貸款條款，住房公積金貸款額度貸款期限提升至60萬(wàn)、30年，取消對(duì)同一家庭只能發(fā)放兩次住房公積金貸款的限制性規(guī)定，調(diào)整住房公積金個(gè)人住房貸款購(gòu)房最低首付比例，取消購(gòu)房面積限制等規(guī)定。政策的放松，導(dǎo)致了大量提取和貸款需求，也導(dǎo)致保山房?jī)r(jià)的居高不下，2016年底保山市的GDP達(dá)到了613.69億元，全省排名第9位，而保山房?jī)r(jià)均價(jià)為5352元/平方米，全省排名第4，僅次于玉溪，高房?jī)r(jià)引起省政府關(guān)注。寬松的政策門框使住房公積金的運(yùn)行與管理處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，如果迅速調(diào)整為緊縮政策，也會(huì)在繳存職工中引起熱議和恐慌，引發(fā)新一輪的貸款高峰，造成政策指引失靈。

（四）對(duì)貨幣政策的有效傳達(dá)和金融風(fēng)險(xiǎn)的防范產(chǎn)生影響

由于無法準(zhǔn)確獲取住房公積金委托貸款信息，不能及時(shí)掌握住房公積金存貸比。加之住房公積金管理中心不繳納存款準(zhǔn)備金，不受資本充足率的限制，并且我市住房住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金基本上由市財(cái)政局監(jiān)管，使人民銀行對(duì)住房公積金在受托銀行設(shè)立住房公積金賬戶進(jìn)行監(jiān)督流于形式。目前，我市住房公積金貸款比例不斷上升，潛在的住房公積金貸款不斷增大，如果不能有效控制貸款風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)造成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2016年，全國(guó)開展去庫(kù)存政策，住建部要求各個(gè)管理中心的存貸比要達(dá)到85%，使得各個(gè)管理中心不得不通過放松貸款政策來促進(jìn)貸款的提高，導(dǎo)致：截止2017年5月，我市住房公積金存貸比已到達(dá)98%，存貸比過高，將帶來嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)繳存職工提取、貸款使用住房公積金的巨大需求，2017年5月經(jīng)保山住房公積金管理委員會(huì)批準(zhǔn)同意保山住房公積金管理中心向商業(yè)銀行申請(qǐng)流動(dòng)資金貸款，貸款年限在2年內(nèi)，貸款金額合計(jì)5億元，資金用途為職工正常提取和貸款使用住房公積金資金需求，貸款利率為基準(zhǔn)利率下浮5%～10%，即4.275～4.51%，而住房公積金貸款利率為五年以下2.75%，五年以上3.25%，這種“倒掛”的方式，嚴(yán)重影響了住房公積金的正常經(jīng)營(yíng)和收益，容易引起流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，影響金融機(jī)構(gòu)造成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給繳存職工的繳存資金造成風(fēng)險(xiǎn)。

（五）住房公積征信信息采集的監(jiān)管難度較大

目前，隨著住建部“雙貫標(biāo)”工作的逐步推進(jìn)全國(guó)所有住房公積金管理中心逐步實(shí)現(xiàn)自主核算，原有商業(yè)銀行代報(bào)的住房公積金貸款數(shù)據(jù)商業(yè)銀行無法在采集，而人民銀行也未下發(fā)相關(guān)通知要求住房公積金中心續(xù)報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，如：2013年以后，保山住房公積金管理中心自主核算貸款后至今未正常報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)。所以至今，人民銀行征信系統(tǒng)未將個(gè)人住房公積金貸款情況納入征信報(bào)告里，而現(xiàn)如今住公積金貸款在住房貸款中占了很大比例，如一直不納入到征信系統(tǒng)，一方面?zhèn)€人信用報(bào)告面臨不完整，不能有效的建立個(gè)人征信體系，會(huì)造成監(jiān)管的缺失。另一方面，現(xiàn)階段部分評(píng)估機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)開發(fā)者商想要獲取住房公積金貸款數(shù)據(jù)用于建立網(wǎng)絡(luò)征信系統(tǒng)或者其他用途，人民銀行更應(yīng)該加強(qiáng)住房公積金委托貸款數(shù)據(jù)的收集和監(jiān)管，有效防止個(gè)人信息被泄露或?yàn)E用。endprint

三、人民銀行分支機(jī)構(gòu)加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管的政策建議

（一）盡快對(duì)住房公積金資金運(yùn)行實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控

一是推動(dòng)住房公積金貸款數(shù)據(jù)系統(tǒng)加入人民銀行征信系統(tǒng)，通過接入一方面適時(shí)掌握住房公積金貸款、存貸比的情況，另一方面不斷完善征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集，全面提高實(shí)現(xiàn)個(gè)人征信系統(tǒng)的精準(zhǔn)度。二是住房公積金支付結(jié)算業(yè)務(wù)通過委托銀行實(shí)現(xiàn)人民銀行支付結(jié)算系統(tǒng)對(duì)接，一方面可以方便住房公積金在各家委托商業(yè)銀行進(jìn)行更為便捷的支付結(jié)算，另一方面有利于人民銀行對(duì)住房公積金在受托商業(yè)銀行設(shè)立的住房公積金賬戶進(jìn)行監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)對(duì)住房公積金貸款數(shù)據(jù)的深度分析與利用

根據(jù)提取到的數(shù)據(jù)，進(jìn)行深度分析和利用，一方面能準(zhǔn)確判斷住房金融市場(chǎng)的供求走勢(shì)，為決策部門對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控提供依據(jù)。另一方面能掌握社會(huì)融資規(guī)模，真實(shí)反映國(guó)家貨幣政策的傳導(dǎo)路徑和執(zhí)行效果。同時(shí)，加大對(duì)住房公積金理論研究，做好住房公積金管理決策參謀。此外，要加強(qiáng)對(duì)各地職工消費(fèi)習(xí)慣、理財(cái)觀念的調(diào)研，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度把握公積金的發(fā)展，對(duì)住房公積金存貸比投資風(fēng)險(xiǎn)等重大問題加以決策，引導(dǎo)公積金的規(guī)范持續(xù)發(fā)展。

（三）建議修訂完善有關(guān)法律法規(guī)

一是建議修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》。目前，住房公積金管理中心已具備金融機(jī)構(gòu)的信用創(chuàng)造功能，有相對(duì)完善操作系統(tǒng)和專業(yè)從業(yè)人員，開展準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)。故建議明確住房公積金管理中心性質(zhì)，將住房公積金中心改為政策性住房銀行，繳納存款準(zhǔn)備金和貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，納入金融監(jiān)管，接收宏觀審慎管理。二是如未能將住房公積金管理中心定性為政策性銀行，建議及時(shí)修訂《住房公積金監(jiān)督管理辦法》。目前，住房公積金業(yè)務(wù)運(yùn)行已滲入四大國(guó)有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，如不進(jìn)一步明確人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的具體監(jiān)管職能，完善辦法條款空白領(lǐng)域，那么如果住房公積金管理中心運(yùn)行發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)傳染到地方金融機(jī)構(gòu)，形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)缺乏救場(chǎng)相關(guān)辦法的情況。

（四）不定期開展現(xiàn)場(chǎng)檢查

人民銀行應(yīng)該根據(jù)住房公積金存貸比情況，不定期向住房公積金管理委員會(huì)提出與各家監(jiān)管部門聯(lián)合開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，有效督促住房公積金管理中心加強(qiáng)管理，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)地方金融穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)

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