孫海萍

摘 要：我國(guó)普惠性學(xué)前教育發(fā)展政策自實(shí)施以來(lái)，暴露出了政策執(zhí)行存在偏差、普惠性資源缺口過(guò)大的問題，為了解決這些問題，要重視普惠性資源投入，在國(guó)家和地方、政府和家庭之間建立合理的教育成本分擔(dān)機(jī)制、師資保障機(jī)制;給予普惠性民辦學(xué)前教育政策支持，保證普惠性民辦學(xué)前教育能夠健康、持續(xù)發(fā)展;除此以外，普惠性學(xué)前教育政策還應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜。

關(guān)鍵詞：普惠性學(xué)前教育;學(xué)前教育政策

【中圖分類號(hào)】G【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B【文章編號(hào)】1008-1216（2018）11B-0015-02

2010年，國(guó)家頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，明確提出發(fā)展公益性和普惠性的教育，我國(guó)普惠性學(xué)前教育發(fā)展開始起步。普惠性學(xué)前教育政策自實(shí)施以來(lái)，雖然取得了成效，但是在發(fā)展過(guò)程中也暴露出了一些問題。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)到2020年普惠性學(xué)前教育資源占比達(dá)80%的發(fā)展目標(biāo)，分析當(dāng)前普惠性學(xué)前教育政策發(fā)展面臨的困境，為政策提供發(fā)展方向，對(duì)實(shí)現(xiàn)“?；?、廣覆蓋”的普惠性學(xué)前教育具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前我國(guó)普惠性學(xué)前教育政策和成果綜述

我國(guó)自2010年以來(lái)，明確提出發(fā)展具有公益性和普惠性的教育。為了更好地規(guī)劃學(xué)前教育的發(fā)展，中央和地方專門制定了學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃。自2011年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，每一期都有明確的基本原則和主要目標(biāo)。第一期圍繞擴(kuò)大教育資源，主要解決我國(guó)面臨的“入園貴”“入園難”問題;第二期進(jìn)一步提出堅(jiān)持教育的公益性和普惠性;第三期更加重視民辦園在普惠園發(fā)展中的補(bǔ)充作用，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)。這些政策的頒布給普惠性學(xué)前教育的發(fā)展提供了方向和保障，也取得了一系列的成果。

2013年，學(xué)前教育毛入園率為67.5%，比2010年增長(zhǎng)10.9%，2016年，我國(guó)學(xué)前教育毛入園率達(dá)77.4%，比2013年增長(zhǎng)9.9%。第三期行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)是到2020年實(shí)現(xiàn)85%的毛入園率，并且實(shí)現(xiàn)普惠性學(xué)前教育資源占比達(dá)80%。

二、現(xiàn)階段我國(guó)普惠性學(xué)前教育政策面臨的困境

（一）政策的高模糊性導(dǎo)致普惠性學(xué)前教育政策在各地區(qū)執(zhí)行過(guò)程中存在偏差

我國(guó)出臺(tái)的關(guān)于普惠性學(xué)前教育發(fā)展的政策，極大地促進(jìn)了普惠性學(xué)前教育的發(fā)展。在中央政策制定過(guò)程中，為防止政策僵化，國(guó)家在政策推行上給了各省較大的自由度。但是政策高模糊性在給普惠性學(xué)前教育發(fā)展提供了自由的同時(shí)，也導(dǎo)致普惠性學(xué)前教育發(fā)展在各地區(qū)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差。

首先，是普惠園的構(gòu)成問題，普惠性幼兒園既應(yīng)當(dāng)包括公辦幼兒園、公辦性質(zhì)的幼兒園，也應(yīng)當(dāng)包括提供普惠性服務(wù)的民辦幼兒園。而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，有的地區(qū)將普惠園窄化為民辦園，有的地區(qū)窄化為公辦園，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別。在普惠性幼兒園的發(fā)展過(guò)程中，各地政府在對(duì)概念的理解和政策推行的實(shí)際操作上差異很大，最終能否達(dá)到國(guó)家制定的80%覆蓋率的目標(biāo)，還要取決于地方政府如何在各地區(qū)發(fā)展普惠性學(xué)前教育。

其次，普惠園政策中“收費(fèi)合理”這一要求被單純地理解為“低價(jià)提供學(xué)前教育服務(wù)”，從而忽略了質(zhì)量。這就造成了各省為了達(dá)到85%的毛入園率目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)普惠性資源占比達(dá)80%，表現(xiàn)出了片面追求入園率，普惠性學(xué)前教育質(zhì)量缺失等問題。

最后，各省、各地區(qū)在對(duì)普惠園具體政策的執(zhí)行上，存在象征性執(zhí)行或者執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)偏離政策初衷的現(xiàn)象，從而造成普惠性學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)偏差。國(guó)家政策在學(xué)前教育資源、辦學(xué)、師資等政策上只是給出了文件指引，而沒有指定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，而是由各省根據(jù)自身情況制定各省內(nèi)發(fā)展的具體細(xì)則。如此便造成各省執(zhí)行自由度大，政策的制定和推行受政策決策者個(gè)人素質(zhì)和專業(yè)能力的影響較大，容易導(dǎo)致各省出現(xiàn)盲目執(zhí)行、盲目跟風(fēng)，出現(xiàn)執(zhí)行情況脫離本地區(qū)實(shí)際，不能優(yōu)化配置學(xué)前教育資源的現(xiàn)象。

（二）政策目標(biāo)所需資源與現(xiàn)有資源之間存在較大缺口，尤其是在農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)

盡管自實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展取得了一些成就，但是我國(guó)距離到2020年實(shí)現(xiàn)普惠性資源占比80%的目標(biāo)，依舊有較大距離。普惠性資源不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，入園依舊困難，公辦園服務(wù)能力較弱，普惠性資源的惠及范圍有限。2010年以來(lái)，公辦園絕對(duì)數(shù)量雖然持續(xù)增長(zhǎng)，但占比變化不大。2016 年以來(lái)，我國(guó)公辦幼兒園數(shù)量占幼兒園的總數(shù)不足30%，公辦園在園幼兒數(shù)僅占總數(shù)的36.5%?，F(xiàn)階段我國(guó)正處于“全面二孩”政策的背景下，幼兒數(shù)量增多，現(xiàn)有的學(xué)前教育資源難以滿足新增幼兒的需求。第二;財(cái)政投入機(jī)制不健全，家庭負(fù)擔(dān)過(guò)重。由于學(xué)前教育的成本分擔(dān)主體是政府和家庭。在農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)政府投入低，家庭收入低，處于“雙低”劣勢(shì)條件下的地區(qū)，更加需要國(guó)家統(tǒng)籌普惠性資源的支持，增加政府對(duì)這些地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。而我國(guó)2016年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入中，學(xué)前教育僅占比7.2%，從財(cái)政性經(jīng)費(fèi)看，近年數(shù)額雖有大幅度增加，并且占比有所提高，但2016年學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)也僅占教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)總投入的4.2%。這就意味著，我國(guó)財(cái)政支持政策目標(biāo)所需資源與現(xiàn)有資源之間存在較大缺口。

三、現(xiàn)階段我國(guó)普惠性學(xué)前教育政策的發(fā)展方向

（一）重視普惠性資源投入，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制、師資保障機(jī)制。

由于政府和家庭是成本分擔(dān)的主體，我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展由地方負(fù)責(zé)，財(cái)政投入以縣為主，各地區(qū)的財(cái)政投入受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平影響大。在全國(guó)范圍內(nèi)、各省內(nèi)，甚至一個(gè)縣內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是不同的，這就意味著學(xué)前教育在投入源頭上就是不平等的，所以各地區(qū)成本分擔(dān)機(jī)制應(yīng)該是差異化的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，政府成本分擔(dān)比例大一些。同時(shí)，成本分擔(dān)政策還應(yīng)當(dāng)向貧困生傾斜，減輕經(jīng)濟(jì)困難家庭的學(xué)前教育負(fù)擔(dān)。

師資是普惠性學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中的重要資源投入，師資力量一定程度上決定著普惠性學(xué)前教育的發(fā)展質(zhì)量。在普惠性學(xué)前教育發(fā)展政策中，在教師體系里，要保障整個(gè)學(xué)前教育階段的師資質(zhì)量，在幼師分布上，要保障師資在公辦園與民辦園之間，農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間均衡分布。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)施差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)教師“同工同酬”，除此以外，差異化補(bǔ)助還應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)校所處地區(qū)的氣候條件、地理環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等，總體來(lái)說(shuō)，條件越差的地區(qū)，教師待遇應(yīng)當(dāng)越高，從而通過(guò)縮小教師待遇差距來(lái)應(yīng)對(duì)這些不利因素對(duì)師資分布不均衡的影響。

（二）給予普惠性民辦學(xué)前教育政策支持，保證普惠性民辦學(xué)前教育健康發(fā)展

為了更好地發(fā)揮普惠性幼兒園的基礎(chǔ)性作用，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到普惠性民辦幼兒園的發(fā)展在各個(gè)地區(qū)存在很大差異，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地實(shí)際情況，具體問題具體分析，對(duì)民辦幼兒園實(shí)施“一刀切”的政策，是行不通的。其次，應(yīng)當(dāng)避免國(guó)家財(cái)政支持偏向于公辦園，從而擠占民辦園的生存空間，這就要求我們?cè)诩哟髮W(xué)前教育投入的同時(shí)，也要兼顧資金的流向。最后，建立健全民辦園監(jiān)督政策，各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)民辦園的扶持和管理，保障普惠性民辦學(xué)前教育健康發(fā)展。

（三）普惠性學(xué)前教育政策支持力度向農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜

農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)人口比例、幼兒園所數(shù)等因素的影響，學(xué)前教育發(fā)展處于劣勢(shì)地位，要實(shí)現(xiàn)教育公平，就要求國(guó)家在制定政策的時(shí)候，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)。例如，2018年國(guó)家頒布《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案》，在文件中明確提出，完善農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助農(nóng)村貧困幼兒就近接受學(xué)前教育，采取多種形式鼓勵(lì)普惠性民辦幼兒園招收建檔立卡貧困生。

為了保障農(nóng)村和貧困地區(qū)普惠性學(xué)前教育的健康成長(zhǎng)，首先，國(guó)家政策應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面上統(tǒng)籌普惠性資源配置，增加政府對(duì)這些地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。其次，由于農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)缺乏對(duì)民辦幼兒園的吸引力，缺乏民辦園對(duì)公辦園的補(bǔ)充作用，所以更應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的公辦園，在增加公辦園容量的同時(shí)提高質(zhì)量。最后，師資政策的制定要向農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜，通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付提高教師待遇，吸引人才，提高教師素質(zhì)。例如，通過(guò)制定生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助等措施，支持解決農(nóng)村和貧困地區(qū)教師的工資待遇問題，在職稱（職務(wù)）評(píng)定上，給這些地區(qū)教師優(yōu)先政策。

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