劉貞曄

【關(guān)鍵詞】全球治理 ?美國(guó) ?單邊主義 ?大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)

【中圖分類(lèi)號(hào)】D83/87 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.002

美國(guó)的全球治理戰(zhàn)略在特朗普上臺(tái)后由注重多邊主義和大國(guó)合作日益向著單邊主義、全球治理的國(guó)內(nèi)化和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的道路轉(zhuǎn)變。美國(guó)的這一轉(zhuǎn)變特別是其發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)、改變國(guó)內(nèi)治理政策和各種“退群”行為對(duì)于全球治理的發(fā)展造成了多方面的損害，因此，研究美國(guó)全球治理戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)向的主要表現(xiàn)、具體內(nèi)涵以及如何應(yīng)對(duì)其帶來(lái)的挑戰(zhàn)，就顯得尤為必要。

美國(guó)全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的動(dòng)因

美國(guó)全球治理戰(zhàn)略的新轉(zhuǎn)向深受當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)政治格局和全球治理體系結(jié)構(gòu)變革的影響，同時(shí)也與全球化發(fā)展不平衡、全球問(wèn)題治理日趨復(fù)雜和美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益突出和民粹主義的興起等因素息息相關(guān)。

世界格局大變革與全球治理體系中多極趨勢(shì)的加強(qiáng)，推動(dòng)了美國(guó)全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。自金融危機(jī)以來(lái)，世界格局日益發(fā)生深刻轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)主導(dǎo)性大國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的超強(qiáng)優(yōu)勢(shì)受到很大削弱，其在世界政治舞臺(tái)上的影響力以及為全球治理提供公共產(chǎn)品的能力和意愿都在降低。[1]全球治理體系中的多極力量日益崛起，并深刻影響了全球治理進(jìn)程。在全球氣候治理領(lǐng)域，在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家兩大陣營(yíng)基礎(chǔ)上，還存在著歐盟、美國(guó)、“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”以及像“小島國(guó)聯(lián)盟”等各種政策偏好集團(tuán)。在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，除了傳統(tǒng)的G7集團(tuán)和“77國(guó)集團(tuán)”等發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)之外，歐美日還各有自身經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的利益訴求，“金磚集團(tuán)”的崛起更是在一定程度上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家的絕對(duì)主導(dǎo)地位。在防擴(kuò)散和反恐等問(wèn)題上，俄羅斯以及各種地區(qū)性力量具有重要的影響力，甚至能夠左右主要的議事日程。因此，在眾多的議題治理領(lǐng)域出現(xiàn)了多極力量格局，這些多極力量雖然在一定程度上打破了原有體系主導(dǎo)大國(guó)對(duì)國(guó)際事務(wù)的單極主導(dǎo)和壟斷，但是也帶來(lái)了治理決策和協(xié)調(diào)行動(dòng)的效率低下，醞釀達(dá)成一致行動(dòng)和協(xié)議的成本和難度大大增加。[2]美國(guó)在這些議題治理領(lǐng)域越來(lái)越難以將自身的利益訴求和意愿強(qiáng)加于治理議程，甚至美國(guó)原處于優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)地位的一系列全球治理機(jī)制也面臨著要求變革的巨大訴求壓力。因此，單邊主義、美國(guó)優(yōu)先等就會(huì)成為美國(guó)維護(hù)和保持自身霸權(quán)主導(dǎo)地位的重要取向。

全球化發(fā)展不平衡以及民粹主義在全球的興起，推動(dòng)著美國(guó)全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。全球化發(fā)展不平衡已經(jīng)導(dǎo)致了多方面的后果：一是國(guó)家間貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡加劇，在主要新興工業(yè)化國(guó)家長(zhǎng)期保持貿(mào)易順差的同時(shí)，美國(guó)等加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移的國(guó)家出現(xiàn)長(zhǎng)期貿(mào)易逆差，進(jìn)而使國(guó)家間貿(mào)易摩擦加劇;二是全球資本流動(dòng)和投資的自由化以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)空心化、就業(yè)機(jī)會(huì)減少、稅收轉(zhuǎn)移和下降、傳統(tǒng)制造業(yè)中心出現(xiàn)衰退等問(wèn)題，引發(fā)了西方世界民粹主義的再次興起;三是全球化收益在資本與普通大眾之間的分配嚴(yán)重失衡，資本在全球化中獲得了遠(yuǎn)高于普通民眾的收益，導(dǎo)致貧富差距向著極化的方向發(fā)展;[3]四是全球化發(fā)展不平衡引發(fā)了人們對(duì)新自由主義政策的質(zhì)疑，放松管制、輸出價(jià)值觀乃至發(fā)動(dòng)所謂捍衛(wèi)自由民主價(jià)值的戰(zhàn)爭(zhēng)等日益被人們看作是引發(fā)一系列國(guó)際國(guó)內(nèi)問(wèn)題的政策根源。[4]由此，美國(guó)民眾呼求政府治理政策向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向，專(zhuān)注國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的呼聲更加高漲，這也使得美國(guó)的全球治理戰(zhàn)略更加內(nèi)向化，更關(guān)注本國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)。

全球治理議題的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性日益突出，推動(dòng)著美國(guó)全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。新世紀(jì)以來(lái)，伴隨著全球化的深入發(fā)展和人員流動(dòng)的日益頻繁，全球治理議題的復(fù)雜性也更顯突出，治理的難度也進(jìn)一步增大，這給各國(guó)政府應(yīng)對(duì)這些難題帶來(lái)了更加艱巨的挑戰(zhàn)。首先是治理議題的多重糾纏性凸顯，特別是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的貿(mào)易不平衡與投資政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境與勞工標(biāo)準(zhǔn)以及就業(yè)政策等深度嵌套在一起，貿(mào)易不平衡問(wèn)題往往與其他問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)。其次是治理議題的國(guó)內(nèi)化，特別是反恐問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題、貿(mào)易投資問(wèn)題與國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策之間的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題等，使得跨國(guó)性問(wèn)題的消極效應(yīng)及其解決手段和途徑日益國(guó)內(nèi)化。再次是國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，創(chuàng)制出了各種各樣的多邊和雙邊應(yīng)對(duì)機(jī)制，但是由此也導(dǎo)致機(jī)制的碎片化和低效率，“意大利面條碗”效應(yīng)也就在所難免了。[5]因此，美國(guó)全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向深受治理議題國(guó)內(nèi)化的影響，單邊主義也常常會(huì)成為應(yīng)對(duì)機(jī)制低效率的一項(xiàng)重要選擇。

全球治理的機(jī)制體系在重大結(jié)構(gòu)性變革中的不適應(yīng)，推動(dòng)著美國(guó)全球治理戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向?，F(xiàn)有的全球治理機(jī)制體系奠基于二戰(zhàn)結(jié)束后的一系列基礎(chǔ)性國(guó)際制度基礎(chǔ)之上，國(guó)際金融體系、貿(mào)易體系和聯(lián)合國(guó)體系等構(gòu)成了當(dāng)今全球治理的機(jī)制體系的主要基礎(chǔ)和框架。但是隨著新型科學(xué)技術(shù)、新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)和新的工業(yè)化國(guó)家的迅速發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易體系的基本制度和規(guī)則難以盡快做出調(diào)整以適應(yīng)不斷變化的結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)，WTO的貿(mào)易規(guī)則乃至基礎(chǔ)性制度難以應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易不平衡問(wèn)題及其根源，IMF也難以真正滿(mǎn)足主要新興大國(guó)對(duì)于變革的訴求，由此導(dǎo)致無(wú)論新興大國(guó)還是原有體系主導(dǎo)國(guó)都在尋求實(shí)用主義的途徑，繞開(kāi)甚至拋棄既有的制度框架，重新締造治理規(guī)則。美國(guó)特朗普政府的貿(mào)易戰(zhàn)和美加墨自貿(mào)協(xié)定重新談判及美國(guó)的各種“退群”行為就反映了其全球治理戰(zhàn)略的這種轉(zhuǎn)向和訴求。

美國(guó)全球治理戰(zhàn)略和具體政策的轉(zhuǎn)向

受上述因素驅(qū)動(dòng)，特朗普政府在全球治理的各個(gè)領(lǐng)域無(wú)論是戰(zhàn)略上還是具體政策上都發(fā)生了重要的變化，特別是在政治取向上發(fā)生了新的轉(zhuǎn)向，即從多邊主義取向轉(zhuǎn)向了單邊利益優(yōu)先，從大國(guó)合作走向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，從相對(duì)包容走向強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)美國(guó)價(jià)值觀和生活方式。這些方面的變化和轉(zhuǎn)向，在全球經(jīng)濟(jì)治理、氣候變化、反恐、移民和防擴(kuò)散等議題領(lǐng)域體現(xiàn)得最為明顯。

在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，美國(guó)在多邊合作與雙邊政策領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向都非常大，給全球經(jīng)濟(jì)治理和眾多國(guó)家與美國(guó)的雙邊關(guān)系帶來(lái)了極大沖擊。在多邊經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，特朗普上臺(tái)伊始就退出了TPP協(xié)定，并曾在G20財(cái)長(zhǎng)峰會(huì)上反對(duì)“抵制保護(hù)主義”條款，使其未能加入會(huì)議成果文件。需要說(shuō)明的是，盡管當(dāng)前特朗普政府的政策中心并未放在多邊領(lǐng)域，但在不久前結(jié)束的2018年二十國(guó)集團(tuán)工商峰會(huì)（B20）上不顧中國(guó)反對(duì)，片面突出國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的議題，使得中美經(jīng)濟(jì)雙邊爭(zhēng)端擴(kuò)展到了G20這一重要全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制之中。[6]

在雙邊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，一方面美國(guó)政府在“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”思想指導(dǎo)下率先與中國(guó)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域開(kāi)啟“貿(mào)易戰(zhàn)”;另一方面在“美國(guó)優(yōu)先”思想指導(dǎo)下重新對(duì)過(guò)去簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)定進(jìn)行重新談判。目前，美國(guó)已經(jīng)與韓國(guó)重新談判簽訂了新的自由貿(mào)易協(xié)定;與加拿大和墨西哥的新自貿(mào)區(qū)協(xié)定談判也于9月30日達(dá)成協(xié)議，將過(guò)去的北美自貿(mào)協(xié)定改為“美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定”簡(jiǎn)稱(chēng)“USMCA”;美國(guó)與日本和歐洲的新自貿(mào)協(xié)定談判也正在進(jìn)行當(dāng)中。值得我們關(guān)注的是，在新的“USMCA”協(xié)定中，規(guī)定了當(dāng)一方成員與“非市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體”談判簽署自貿(mào)協(xié)定，要提前3個(gè)月通知其他成員國(guó)，其他成員國(guó)有權(quán)利對(duì)自貿(mào)協(xié)定文本進(jìn)行審查，如果涉及“非市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體”，其他成員國(guó)有權(quán)在6個(gè)月后退出“USMCA”自貿(mào)協(xié)定。此項(xiàng)措施顯然主要針對(duì)中國(guó)，如果作為第二大經(jīng)濟(jì)體和世界第一大貨物進(jìn)出口國(guó)的中國(guó)在美國(guó)特朗普政府有意構(gòu)筑的經(jīng)貿(mào)安排中受到系統(tǒng)性排斥和打壓，可以預(yù)計(jì)，全球經(jīng)濟(jì)治理秩序必然會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩和很大的不確定性。

在全球氣候治理領(lǐng)域，特朗普上臺(tái)不久就借口巴黎氣候協(xié)定會(huì)導(dǎo)致美國(guó)煤炭行業(yè)大規(guī)模減員，影響美國(guó)的電力使用甚至是降低美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等，于2017年6月1日正式宣布退出《巴黎協(xié)定》。美國(guó)的新能源行業(yè)就業(yè)人數(shù)和發(fā)展?jié)摿?，事?shí)上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其傳統(tǒng)能源行業(yè)，特朗普的退出行為更可能是因?yàn)槠溥x民群體很多是來(lái)自這些傳統(tǒng)能源行業(yè)。在國(guó)內(nèi)政策層面，特朗普簽署《能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》的行政令，撤銷(xiāo)了《聯(lián)邦洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)》中的預(yù)測(cè)海平面上升數(shù)據(jù)指標(biāo)，并廢除了奧巴馬政府的《清潔能源計(jì)劃》。美國(guó)的退出行為及其國(guó)內(nèi)政策的巨大變化使得當(dāng)前的全球氣候治理遭遇重創(chuàng)，有學(xué)者甚至將此描述為氣候治理“從‘全球治理進(jìn)入‘半球治理狀態(tài)”。[7]

在全球反恐領(lǐng)域，特朗普政府的反恐戰(zhàn)略應(yīng)該是為數(shù)不多的延續(xù)和強(qiáng)化歷任政府治理政策的議題領(lǐng)域。在國(guó)際反恐方面，特朗普政府打破了奧巴馬政府不向中東派遣大規(guī)模地面軍事力量的底線，大舉向敘利亞與伊拉克增加人員裝備加強(qiáng)反恐行動(dòng)力度。在國(guó)內(nèi)層面，特朗普政府更加重視國(guó)內(nèi)反恐預(yù)防措施的加強(qiáng)和強(qiáng)化。2018年10月4日，特朗普政府推出了新版《國(guó)家反恐戰(zhàn)略報(bào)告》，該報(bào)告是《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中反恐戰(zhàn)略的細(xì)化與擴(kuò)充，標(biāo)志著特朗普政府形成了完整的反恐戰(zhàn)略。在報(bào)告中，特朗普政府將反恐戰(zhàn)略細(xì)化為六大目標(biāo)：“第一，要嚴(yán)重削弱恐怖分子對(duì)美國(guó)本土和海外核心利益發(fā)動(dòng)攻擊的能力;第二，要切斷恐怖分子獲取支持的渠道;第三，要降低恐怖分子在美國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)行煽動(dòng)、招募、動(dòng)員激進(jìn)化的能力;第四，要充分準(zhǔn)備和保護(hù)美國(guó)公民在國(guó)內(nèi)免受恐怖襲擊，包括更嚴(yán)格的邊境檢查和執(zhí)法行動(dòng);第五，要防止恐怖分子獲取或使用包括化學(xué)武器、生物武器和核武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器以及其他先進(jìn)武器;第六，要確保盟友、公共部門(mén)伙伴和私有企業(yè)伙伴在預(yù)防和打擊恐怖主義方面發(fā)揮更大的作用?！盵8]可以說(shuō)，特朗普政府的反恐戰(zhàn)略更突出了全球化治理國(guó)內(nèi)化的傾向。

在全球難民與移民治理領(lǐng)域，特朗普政府的移民與難民政策趨向于更加保守和強(qiáng)硬，也更能夠體現(xiàn)出全球治理國(guó)內(nèi)化的取向。2017年1月12日，特朗普剛上臺(tái)不久就簽發(fā)了被外界所稱(chēng)的“禁穆令”，即“阻止外國(guó)恐怖分子入境美國(guó)”的行政令。該行政令“要求在120天內(nèi)暫停所有難民入境，在90天內(nèi)暫停向伊朗、伊拉克、敘利亞、利比亞、蘇丹、索馬里、也門(mén)七個(gè)穆斯林國(guó)家公民核發(fā)簽證入境美國(guó)?！盵9]此行政命令雖然遭到國(guó)內(nèi)多方反對(duì)，甚至也被聯(lián)邦法官裁決暫停實(shí)施，但經(jīng)過(guò)調(diào)整和修改最終還是在2017年9月24日以第9645號(hào)總統(tǒng)文告的形式獲得通過(guò)。[10]同時(shí)，特朗普政府還采取強(qiáng)硬政策措施，收緊移民及其相關(guān)政策。僅上臺(tái)五天，特朗普就簽署了建造美墨邊境墻的行政命令，以限制非法移民進(jìn)入美國(guó)。同時(shí)，特朗普政府還加大了對(duì)非法移民的司法打擊力度，并將其置于“移民程序”之前，所有被認(rèn)為非法入境的成年人都要首先接受司法審判，其子女按美國(guó)相關(guān)法律送至專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)看管保護(hù)。在多邊領(lǐng)域，美國(guó)以“公約若干條款和契約與美國(guó)的難民與移民政策以及特朗普政府的移民原則不符”為理由退出《難民和移民問(wèn)題紐約宣言》。[11]美國(guó)的退出行為使得《紐約宣言》后續(xù)進(jìn)程蒙上了陰影，更為全球難民移民問(wèn)題治理帶來(lái)諸多困難。

在防核擴(kuò)散領(lǐng)域，美國(guó)特朗普政府的政策趨于強(qiáng)硬甚至是以“退群”行為對(duì)相關(guān)國(guó)家施加更加巨大的壓力。在朝核問(wèn)題上，特朗普政府采取“極限施壓”政策，甚至還不時(shí)發(fā)出考慮動(dòng)武的信號(hào)，使之成為“1994年威脅對(duì)朝打擊以來(lái)，最接近于與朝鮮發(fā)生武力沖突的時(shí)候”。[12]但2018年以來(lái)，朝核問(wèn)題峰回路轉(zhuǎn)，并以“特金會(huì)”上朝鮮承諾“努力實(shí)現(xiàn)朝鮮半島的完全無(wú)核化”而走向緩和。但是，特朗普政府的“極限施壓”政策并沒(méi)放棄，特朗普本人也多次表示對(duì)朝“極限施壓”將持續(xù)下去。在伊朗核問(wèn)題中，特朗普政府采取更加了更加強(qiáng)硬和敵對(duì)的態(tài)度。2017年10月，特朗普政府公布了對(duì)伊朗新戰(zhàn)略，其主要內(nèi)容就是要“消除伊朗影響力，將其邊緣化，以及加強(qiáng)與盟國(guó)合作消除伊朗導(dǎo)彈及核武器的開(kāi)發(fā)計(jì)劃和開(kāi)發(fā)能力”。[13]對(duì)于伊核協(xié)議，特朗普在其參選期間就直言是“史上最愚蠢的協(xié)議”，認(rèn)為它“既無(wú)法根除伊朗的核計(jì)劃，也無(wú)法阻止伊朗獲得核武器?！盵14]2018年5月8日，特朗普總統(tǒng)發(fā)表講話，以“伊朗多次違背伊核協(xié)議精神”為理由宣布退出伊朗核協(xié)議，隨后簽署了重啟針對(duì)伊朗能源、石化和金融等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制裁備忘錄。[15]美國(guó)的種種極端措施體現(xiàn)了強(qiáng)烈的霸權(quán)主義傾向，將很可能導(dǎo)致伊核協(xié)議瀕臨破產(chǎn)，這顯然對(duì)核不擴(kuò)散機(jī)制的正常運(yùn)行產(chǎn)生巨大的不確定性。

在其它議題領(lǐng)域，特朗普政府在網(wǎng)絡(luò)、人權(quán)、教育文化和全球基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，要么極端強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)優(yōu)先和大力加強(qiáng)國(guó)內(nèi)治理舉措，要么以各種“退群”方式大搞單邊主義行為。在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域，特朗普政府極為重視美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全，要求美國(guó)要積極參與和領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域全球治理，“推動(dòng)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)并保護(hù)美國(guó)的利益?！盵16]2018年9月，特朗普政府推出了15年來(lái)首次全面闡述美國(guó)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略報(bào)告》，其中專(zhuān)門(mén)指出：“美國(guó)要繼續(xù)支持互聯(lián)網(wǎng)治理的多方利益相關(guān)者模式，使政府、私營(yíng)部門(mén)、民間社會(huì)、學(xué)術(shù)界和技術(shù)團(tuán)體能夠平等參與?！盵17]同時(shí)，特朗普政府大力改革網(wǎng)絡(luò)安全職能部門(mén)，將過(guò)去奧巴馬政府由司法部掌握網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)的行政模式，轉(zhuǎn)向“讓國(guó)防部事實(shí)上處于最具影響力的職位上，由網(wǎng)軍司令部承擔(dān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防御國(guó)家級(jí)網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅的責(zé)任，提升國(guó)土安全部的職責(zé)、權(quán)威與能力”。[18]在網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)域，特朗普政府提出從基礎(chǔ)設(shè)施、軍事力量、人才培養(yǎng)等多個(gè)層次全方位加強(qiáng)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)能力，以確保在網(wǎng)絡(luò)安全競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。[19]

此外，在特朗普政府內(nèi)外戰(zhàn)略的影響下，美國(guó)在其他全球治理領(lǐng)域也存在明顯變化，具體表現(xiàn)就是多次“高調(diào)”宣布“退群”，即不斷退出各種全球治理或者多邊治理機(jī)制。如在人權(quán)領(lǐng)域，美國(guó)經(jīng)常指責(zé)其他國(guó)家的人權(quán)問(wèn)題，但自己卻于2018年6月19日，由美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧與美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)大使黑莉舉行新聞發(fā)布會(huì)，宣布美國(guó)正式退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)。在全球教育文化合作領(lǐng)域，美國(guó)認(rèn)為聯(lián)合國(guó)教科文組織存在反以色列的偏向，于2017年10月12日宣布退出聯(lián)合國(guó)教科文組織。在全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國(guó)認(rèn)為萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟當(dāng)前制定“終端費(fèi)”[20]政策對(duì)美不公平，將會(huì)傷害美國(guó)的郵政和出口部門(mén)，宣布啟動(dòng)退出萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟程序。美國(guó)的這一系列“退群”行為一方面反映了其對(duì)全球治理的消極立場(chǎng)和推卸責(zé)任的心態(tài)，另一方面也反映了其單邊主義、霸權(quán)主義和美國(guó)國(guó)內(nèi)治理議程優(yōu)先的政治傾向。

美國(guó)全球治理戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)向的特點(diǎn)及其應(yīng)對(duì)

由上述分析可以看出，美國(guó)對(duì)全球治理的政治取向、戰(zhàn)略和政策的新變化在一定程度上具有轉(zhuǎn)折性意義。概括起來(lái)，這種轉(zhuǎn)折性變化具有這樣幾個(gè)主要特點(diǎn)：

第一，美國(guó)對(duì)世界格局和全球治理體系中大國(guó)間關(guān)系的變化做出了新的判斷，由此轉(zhuǎn)向了單邊治理和競(jìng)爭(zhēng)性大國(guó)治理的新思路。無(wú)論是在2017年底的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，還是2018年的《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》，亦或是最近兩個(gè)月出臺(tái)的《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略報(bào)告》和《國(guó)家反恐戰(zhàn)略報(bào)告》，中國(guó)、俄羅斯以及伊朗等地區(qū)性力量都被看作是對(duì)美國(guó)在全球治理體系中主導(dǎo)地位的挑戰(zhàn)者和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。美國(guó)特朗普政府試圖通過(guò)國(guó)內(nèi)重振經(jīng)濟(jì)與大規(guī)模投入和提升軍事能力建設(shè)，遏制來(lái)自主要大國(guó)的挑戰(zhàn)，迫使主要大國(guó)以合作態(tài)度接受美國(guó)的治理戰(zhàn)略，甚至是在更多治理領(lǐng)域采取單邊行動(dòng)，重新塑造全球治理規(guī)則，穩(wěn)固其在全球治理體系中的主導(dǎo)地位。

第二，美國(guó)國(guó)內(nèi)治理議程被置于首要地位，全球治理議程在某種程度上被忽視甚至“拋棄”，單邊利益優(yōu)先、極端利己主義與不合作態(tài)度成為美國(guó)全球治理戰(zhàn)略的一個(gè)重要立場(chǎng)。全球治理議程被“拋棄”的最典型例子就是美國(guó)以國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益受損和“陰謀論”為借口，退出巴黎氣候協(xié)定，體現(xiàn)出典型的單邊利己主義傾向。與此相對(duì)照，國(guó)內(nèi)治理議程的優(yōu)先性則被特朗普政府大大強(qiáng)化。一方面，特朗普政府自上臺(tái)以來(lái)就專(zhuān)注國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況的改善，致力于通過(guò)稅收改革等手段實(shí)現(xiàn)美國(guó)的再工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升;另一方面，在涉及美國(guó)國(guó)內(nèi)治理議程的重要事項(xiàng)上，則不惜以貿(mào)易戰(zhàn)和重啟談判等極端方式打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手甚至是盟友的利益訴求。

第三，美國(guó)由全球治理機(jī)制和規(guī)則體系的主要支持者的角色立場(chǎng)不斷后退，推卸責(zé)任和“以退為進(jìn)”成為美國(guó)特朗普政府全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要特點(diǎn)。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)下降，美國(guó)承擔(dān)全球治理公共產(chǎn)品供給的意愿大大降低，推卸責(zé)任和“退群”成為美國(guó)特朗普政府全球治理戰(zhàn)略的一個(gè)典型特征，即使美國(guó)國(guó)會(huì)中期選舉民主黨控制了眾議院，但是外交與國(guó)防仍然主要是由參議院發(fā)揮更具決定性的作用。目前共和黨在中期選舉中仍然牢牢控制了參議院的多數(shù)席位，美國(guó)特朗普政府在外交事務(wù)上的主要立場(chǎng)和政策不會(huì)受到眾議院的太多掣肘。另一方面，特朗普政府在“退群”的同時(shí)還采取“以退為進(jìn)”的策略，與加拿大、墨西哥和韓國(guó)等國(guó)發(fā)起和達(dá)成新的自貿(mào)協(xié)議談判，并且還不斷地以退出相要挾，逼迫WTO等全球治理機(jī)構(gòu)按照美國(guó)的意愿進(jìn)行改革。這反映了美國(guó)通過(guò)“以退為進(jìn)”策略重塑全球治理規(guī)則和重新奪取全球治理規(guī)則變革主導(dǎo)權(quán)的強(qiáng)烈意圖。

第四，美國(guó)在全球治理的諸多領(lǐng)域日益強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)美國(guó)價(jià)值觀和美國(guó)生活方式的重要性。在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式等重要議題領(lǐng)域，美國(guó)近期出臺(tái)的幾份報(bào)告肆意歪曲和攻擊中國(guó)等國(guó)家的發(fā)展模式，渲染美國(guó)的自由經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系受到了中國(guó)“國(guó)家主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式的挑戰(zhàn)，片面強(qiáng)調(diào)美國(guó)的自由價(jià)值觀和自由經(jīng)濟(jì)模式對(duì)全球治理的重要性。

總之，特朗普政府明顯改變了過(guò)去幾任美國(guó)總統(tǒng)以多邊主義模式參與和主導(dǎo)全球治理的模式，試圖以單邊主義代替多邊主義，以大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)代替全球合作。在參與全球治理的動(dòng)力上，明顯突出美國(guó)利益至上，一方面，積極介入符合美國(guó)利益的全球治理機(jī)制，但其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是美國(guó)利益，以自身標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全球治理進(jìn)行干預(yù)，完全忽視他國(guó)利益訴求，對(duì)全球福祉造成損害。另一方面，如果某項(xiàng)治理機(jī)制被認(rèn)為不利于美國(guó)的利益時(shí)，“退群”行為就會(huì)接踵而至。一個(gè)國(guó)家維護(hù)本國(guó)利益本無(wú)可厚非，但當(dāng)作為唯一“超級(jí)大國(guó)”的美國(guó)為了自身利益忽視甚至損害全球利益時(shí)，這將會(huì)對(duì)全球治理及其變革帶來(lái)極大的困難。

為此，國(guó)際社會(huì)應(yīng)繼續(xù)高舉多邊主義和互利合作的大旗，以多邊合作制約美國(guó)的極端利己主義和單邊主義，維護(hù)和推動(dòng)全球治理向著造福全人類(lèi)和各國(guó)人民的方向發(fā)展。首先，國(guó)際社會(huì)特別是主要大國(guó)必須以銳意變革的姿態(tài)，積極推進(jìn)全球治理變革，在全球貿(mào)易體制、氣候治理、反恐和移民等領(lǐng)域，優(yōu)先推動(dòng)全球治理決策程序改革，以更加快速高效的步伐推進(jìn)變革，以適應(yīng)全球治理任務(wù)的變化。其次，全球治理體系中的其他主要大國(guó)必須以互利合作為宗旨，在貿(mào)易、反恐和移民等關(guān)鍵領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)合作，推進(jìn)治理機(jī)制和規(guī)則的變革與升級(jí)，積極把握變革的主動(dòng)權(quán)，遏制美國(guó)的單邊主義訴求。再次，國(guó)際社會(huì)必須加強(qiáng)團(tuán)結(jié)與溝通，共同抵制各種極端民族主義、排外主義和以鄰為壑的政策，為維護(hù)世界開(kāi)放經(jīng)濟(jì)和文明間的相互包容凝聚積極的力量，堅(jiān)決防止和反對(duì)美國(guó)運(yùn)用意識(shí)形態(tài)工具打壓在全球治理領(lǐng)域與美國(guó)具有分歧的國(guó)家。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，面對(duì)美國(guó)全球治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向帶來(lái)的挑戰(zhàn)，首先要堅(jiān)定自身戰(zhàn)略定力，克服困難，堅(jiān)定地推進(jìn)自身發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持推進(jìn)“一帶一路”倡議等全球治理戰(zhàn)略;其次，要堅(jiān)持深化改革，致力于提升自身國(guó)家治理能力和國(guó)家發(fā)展能力，“發(fā)展是硬道理”，提升自身國(guó)家實(shí)力更是硬道理;再次，積極抓住大國(guó)合作的機(jī)遇，全力推進(jìn)國(guó)際合作和擴(kuò)大開(kāi)放。美國(guó)特朗普政府的單邊主義和以鄰為壑的極端利己主義政策對(duì)全球治理和主要大國(guó)間的合作都造成了損害，這也造就了中國(guó)與其他大國(guó)擴(kuò)大合作的機(jī)遇，我們有必要就此積極推進(jìn)與歐盟、金磚國(guó)家以及周邊主要國(guó)家在經(jīng)貿(mào)、氣候、反恐和移民等關(guān)鍵領(lǐng)域的合作。最后，積極凝聚國(guó)際合作的力量，在變革治理規(guī)則、創(chuàng)新治理機(jī)制乃至創(chuàng)建新的全球和區(qū)域治理制度方面積極有為，努力爭(zhēng)取全球治理機(jī)制建設(shè)和變革的主動(dòng)權(quán)。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大專(zhuān)項(xiàng)課題“構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體基礎(chǔ)理論研究”[項(xiàng)目編號(hào)：18VSJ002]和中央高校基本科研費(fèi)資助2016年度校級(jí)重點(diǎn)課題“全球治理與國(guó)家治理互動(dòng)關(guān)系研究”的階段性成果之一;本文在成稿過(guò)程中，中國(guó)政法大學(xué)全球?qū)W專(zhuān)業(yè)碩士生陳秋豐同學(xué)做了許多基礎(chǔ)性工作，在此表示感謝）

注釋

[1]學(xué)界常常將國(guó)際體系中的主導(dǎo)性大國(guó)沒(méi)有能力或者意愿提供全球公共產(chǎn)品的現(xiàn)象稱(chēng)為“金德?tīng)柌裣葳濉薄?017年約瑟夫·奈撰文提出這一概念，意指國(guó)際著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家金德?tīng)柌袼枋龅亩兰o(jì)二三十年代大危機(jī)導(dǎo)因于國(guó)際社會(huì)中缺乏公共產(chǎn)品的提供者。約瑟夫·奈在文中指出21世紀(jì)的今天是否也面臨著同樣的情景——美國(guó)漸漸失去能力與意愿，但是中國(guó)好像還沒(méi)有那么強(qiáng)大的力量能夠提供美國(guó)以前所能提供的全球公共產(chǎn)品。參見(jiàn)Joseph S. Nye， "The Kindleberger Trap"， January 9， 2017，https： / /www.project-syndicate.org。[美]查爾斯·P.金德?tīng)柌瘢骸?929～1939年世界經(jīng)濟(jì)蕭條》，宋承先等譯，上海譯文出版社，1986年。但是也有學(xué)者指出，今天國(guó)際社會(huì)面臨的情形可能是用“金德?tīng)柌駮r(shí)刻”一詞來(lái)描述更合適，因?yàn)楫?dāng)年金德?tīng)柌裰饕敲枋隽舜笥⒌蹏?guó)有意愿但是卻缺乏能力提供挽救世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的公共產(chǎn)品，而今天美國(guó)還沒(méi)有衰落到如此地步，美國(guó)依然有強(qiáng)大的能力，但是卻沒(méi)有意愿擔(dān)當(dāng)責(zé)任，不愿為當(dāng)今全球治理體系提供應(yīng)有的公共產(chǎn)品支撐。

[2]David Held， "Contemporary Challenges to the Global Order： Gridlock and Beyond"，戴維赫爾德教授在中國(guó)政法大學(xué)全球化與全球問(wèn)題研究所的演講。同時(shí)另參見(jiàn)Thomas Hale， David Held， Kevin Young， Gridlock： Why Global Cooperation is Failing when We Need It Most， Polity Press， 2013。

[3][法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，北京：中信出版社，2014年。

[4]John J. Mearsheimer， The Great Delusion： Liberal Dreams and International Realities， Yale University Press， 2018， p. 237.

[5]“意大利面條碗”出自于巴格沃蒂（Bhagwati）1995年出版的《美國(guó)貿(mào)易政策》，原意指各種貿(mào)易協(xié)定中的原產(chǎn)地規(guī)則和稅收優(yōu)惠規(guī)則像意大利面條一樣糾纏在一起，無(wú)法理清，其效應(yīng)則是導(dǎo)致各種多邊和雙邊協(xié)議與規(guī)則的低效或者效應(yīng)的相互削弱。

[6]2018年二十國(guó)集團(tuán)工商峰會(huì)（B20）在布宜諾斯艾利斯舉行，其中政策建議文件罔顧中國(guó)工商界的正當(dāng)關(guān)切和合理訴求，片面突出國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等議題以針對(duì)中國(guó)，中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)和B20中國(guó)工商理事會(huì)分別代表中國(guó)工商界發(fā)表聲明，堅(jiān)決反對(duì)以任何形式向二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人提交該政策建議文件。

[7]周亞敏、王金波：《美國(guó)重啟〈巴黎協(xié)定〉談判對(duì)全球氣候治理的影響分析》，《當(dāng)代世界》，2018年第1期。

[8]White House， National Security for Counterterrorism of the United States of America， October， 2018， p. 3.

[9]DHS， "Fact Sheet： Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry To The United States"， January 29， 2017， https：//www.dhs.gov/news/2017/01/29/protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states.

[10]White House， "Presidential Proclamation Enhancing Vetting Capabilities and Processes for Detecting Attempted Entry Into the United States by Terrorists or Other Public-Safety Threats"， September 24， 2017， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-enhancing-vetting-capabilities-processes-detecting-attempted-entry-united-states-terrorists-public-safety-threats.

[11]Diminique Mosbergen， "Trump Withdraws U.S. From UN Migrant and Refugee Compact"， Huffpost， December 3， 2017.

[12]Jung H. Park， Sue Mi Terry， Bruce Klingner， "Bloody nose policy on North Korea would backfire：Ex-CIA analysts"， USA Taday， February 9， 2018， https：//www.usatoday.com/story/opinion/2018/02/09/korea-olympics-close-war-first-strike-disaster-jung-pak-sue-terry-bruce-klingner-column/319072002/.

[13]White Hause， "President Donald J. Trump's New Strategy on Iran"， October 13， 2017， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-new-strategy-iran/.

[14]"In Final Debate， Trump Calls Iran Nuclear Deal 'Stupidest of All Time'"， October 20， 2016， https：//www.algemeiner.com/2016/10/20/in-final-debate-trump-calls-iran-nuclear-deal-stupidest-of-all-time/.

[15]White Hause， "Remarks by President Trump on the Joint Comprehensive Plan of Action"， May 8， 2018， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-joint-comprehensive-plan-action/.

[16]White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p. 41.

[17]White House， National Cyber Strategy of the United States of America， September， 2018， p. 25.

[18]沈逸：《特朗普時(shí)期美國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略調(diào)整及其影響》，《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略論壇》，2017年10月。

[19]The Department of Defense， Summary Department of Defense Cyber Strategy， 2018， p. 1.

[20]終端費(fèi)是指向外國(guó)郵政收取的本國(guó)投遞的國(guó)際郵件的處理費(fèi)用。終端費(fèi)規(guī)則在萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟每四年一次的大會(huì)進(jìn)行商定，并以一國(guó)一票的民主方式進(jìn)行投票。產(chǎn)生的新的終端費(fèi)規(guī)則在投票結(jié)束后18個(gè)月內(nèi)實(shí)施，發(fā)達(dá)國(guó)家以支持發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際交流為原則，長(zhǎng)期同意將終端費(fèi)保持在較低的水平，這就會(huì)造成從發(fā)展中國(guó)家往發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際郵政運(yùn)輸所花的費(fèi)用低于發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)的郵費(fèi)。

責(zé) 編/楊昀赟