【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金 ?退休金 ?人口老齡化 ?結(jié)構(gòu)性改革 ?參量改革

【中圖分類號】F840.67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.010

隨著人口老齡化趨勢的加快，人們對養(yǎng)老金問題的關(guān)注度也越來越高。為了準(zhǔn)確理解我國養(yǎng)老金體系面臨的挑戰(zhàn)，我們有必要全面回顧一下養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程，特別是改革開放40年來我國在養(yǎng)老金體系建設(shè)上的取得成就。通過對歷史的梳理，我們可以更清晰地認(rèn)識現(xiàn)實(shí)，厘清下一步改革的方向。

中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的退休金制度（1949～1977年）

我國曾長期處于農(nóng)業(yè)社會，在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中，養(yǎng)兒防老一直是養(yǎng)老的主要模式。這一模式與當(dāng)時(shí)的土地制度、財(cái)產(chǎn)繼承制度和孝文化緊密配合，保持了社會的穩(wěn)定，保障了老年人的晚年生活。

隨著新中國的建立，以國家和集體責(zé)任為主導(dǎo)的養(yǎng)老金制度開始建立。1951年，政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》（1953和1956年進(jìn)行了修訂），基本上在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，幾乎所有類型的企業(yè)職工都被覆蓋，由企業(yè)繳費(fèi)、國家兜底，形成了典型的“國家—單位”保障型養(yǎng)老金體制。對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，也建立了相應(yīng)的退休金制度。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)向國家按照職工工資總額的一定比例繳納養(yǎng)老金。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位不用繳納，由財(cái)政直接負(fù)擔(dān)。職工的退休待遇取決于工資和工齡兩個(gè)因素，退休待遇與退休前最后一個(gè)月的工資掛鉤;工齡越長，退休金越高?？梢钥闯?，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鎮(zhèn)職工是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付和DB模式（待遇確定型）。當(dāng)時(shí)，職工的退休年齡不同，女職工、特殊工種、重體力勞動者，往往為50歲。女職員通常為55歲，男職工為60歲。領(lǐng)導(dǎo)干部、高級知識分子退休年齡最晚。在農(nóng)村，由于實(shí)行了農(nóng)村合作社制度，土地不再歸個(gè)人所有，但是農(nóng)村老人仍然以家庭養(yǎng)老為主。無子女的老人由農(nóng)村合作社集體負(fù)責(zé)，這一辦法主要靠1956年中共中央《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中提出的“五保”制度來落實(shí)。

隨著“文革”的到來，原本以總工會為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系被沖垮。1969年財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案）》，規(guī)定國營企業(yè)一律停止提取勞動保險(xiǎn)金，由單位直接支付退休員工的退休金，“國家—單位”保險(xiǎn)蛻化成純粹的單位自保。當(dāng)然，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下，企業(yè)不是自負(fù)盈虧，所以，對養(yǎng)老負(fù)擔(dān)并不敏感。在“無產(chǎn)階級文化大革命”時(shí)期，農(nóng)村的五保戶制度也沒有受到很大沖擊。

改革開放時(shí)期的養(yǎng)老金制度改革（1978～2017年）

我國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村開始的。1984年開始，以企業(yè)改革為核心的城市經(jīng)濟(jì)體制改革成為重點(diǎn)。改革初期，由于城鎮(zhèn)就業(yè)問題突出，鼓勵(lì)提前退休曾是安置新成長勞動力的重要手段，養(yǎng)老金的問題并不突出。隨著企業(yè)改革的深入，特別是隨著國有企業(yè)改革“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”原則的提出，對于那些退休人員多的老企業(yè)，退休金負(fù)擔(dān)重的矛盾就顯露出來。因此，20世紀(jì)90年代初，企業(yè)養(yǎng)老金制度改革便提上了議事日程。從那時(shí)起，中國的養(yǎng)老金制度改革經(jīng)歷了三個(gè)階段，其中，第一階段（1991～2008年）是中國特色養(yǎng)老金制度的初建期，其核心問題是解決從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保障問題;第二階段（2009～2014年）是中國特色養(yǎng)老金制度的擴(kuò)展期，其核心問題是解決養(yǎng)老金制度的覆蓋面問題;第三階段（2015年至今）是中國特色養(yǎng)老金制度的攻堅(jiān)期，其核心問題是解決養(yǎng)老金制度的公平性和可持續(xù)性問題。經(jīng)過這三階段的改革，未來雖然還有很多工作要做，但是，可以說具有中國特色的養(yǎng)老金體系的制度框架已初步形成。

養(yǎng)老金制度的初建期（1991～2008年）。這個(gè)階段主要以1991年和1997年先后發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革決定》《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為標(biāo)志。改革從企業(yè)養(yǎng)老金制度入手，主要是解決當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老金體系與經(jīng)濟(jì)體制改革不相配套的問題，重點(diǎn)是建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年，我國就提出要逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障體系。1997年，我國在城鎮(zhèn)企業(yè)中正式建立起統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該制度在2005年進(jìn)一步完善。與此同時(shí)，2004年《企業(yè)年金試行辦法》的頒布標(biāo)志著我國企業(yè)年金制度的正式建立。該試行辦法的出臺，不僅明確了企業(yè)在養(yǎng)老體系中應(yīng)發(fā)揮的作用，也標(biāo)志著職業(yè)養(yǎng)老金制度建設(shè)開始起步。

養(yǎng)老金制度的擴(kuò)展期（2009～2014年）。該階段以2009、2011年先后推出《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》以及2014年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》的頒布為標(biāo)志，重點(diǎn)是建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步拓展了養(yǎng)老金制度的覆蓋面。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與許多國家不同，該制度沒有關(guān)聯(lián)家庭中的非就業(yè)者，因此，城鎮(zhèn)中非就業(yè)者的養(yǎng)老保障處于空白中。與此同時(shí)，依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村“五保”制度在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度之后幾乎停頓。于是，現(xiàn)實(shí)的困境開始呼喚新的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度。我國在2009年開始新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，原計(jì)劃用十年時(shí)間逐步推開，但是，由于政策深受農(nóng)村居民的歡迎，僅僅兩年多時(shí)間就在全國全面實(shí)施了。在農(nóng)村試點(diǎn)的同時(shí)，2011年城鎮(zhèn)居民開始了同樣的試點(diǎn)。由于試點(diǎn)進(jìn)展順利，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的模式基本相同，2014年，政府將兩個(gè)制度合并，成為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，我國養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)了對全國適齡人口的制度全覆蓋。

養(yǎng)老金制度的深化改革期（2015～2017年）。以2015年以來推出的一系列改革為標(biāo)志，中國特色養(yǎng)老金制度建設(shè)進(jìn)入深化改革期，旨在解決養(yǎng)老金體系長期發(fā)展的不平衡不充分問題，讓制度更加公平、可持續(xù)。在這一階段，主要有以下舉措：第一，啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，破除“雙軌制”弊端。2015年《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的頒布標(biāo)志著全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雙軌制改革正式開始，解決了多年來雙軌制所帶來的困擾。第二，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為解決轉(zhuǎn)制成本問題出臺了劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會保障基金的政策，以保障養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。第三，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌提上日程，雖然還沒有實(shí)現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)收統(tǒng)支，僅僅是采取中央調(diào)劑金制度，但畢竟是邁開了向全國統(tǒng)籌進(jìn)展的第一步。第四，《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》《企業(yè)年金辦法》相繼出臺，第二支柱制度更加完善。第五，開始試點(diǎn)個(gè)人主導(dǎo)的第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金。

從上述一系列改革措施的出臺可以看出，中國養(yǎng)老金制度已經(jīng)進(jìn)入深化改革的攻堅(jiān)期、深水區(qū)，正處在最關(guān)鍵的歷史時(shí)期。

中國當(dāng)前養(yǎng)老金體系的現(xiàn)狀和成就

中國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的制度框架。我國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度體系包括三個(gè)層次：第一層次是國家主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（這兩個(gè)制度在模式上是相同的，但是兩個(gè)制度分開運(yùn)行，制度名稱仍然保留）和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度;第二層次是單位主導(dǎo)的職業(yè)養(yǎng)老金制度，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金;第三層次為個(gè)人主導(dǎo)的個(gè)人自愿參加的稅延養(yǎng)老金。這三個(gè)層次分別對應(yīng)國際通用的三支柱養(yǎng)老金體系中的第一、二、三支柱（如圖1所示）。

中國養(yǎng)老金體系的成就。首先，實(shí)現(xiàn)了第一層次養(yǎng)老金制度的全覆蓋。2009年以前，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只覆蓋城鎮(zhèn)職工群體，截止到2008年底有2.19億中國人有基本養(yǎng)老保險(xiǎn);2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始試點(diǎn)并全面推開;2011年城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋。隨后中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面迅速擴(kuò)大。

根據(jù)2017年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，截止到2017年底，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人群已超過9.15億。其中，年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為40293萬人，其中，參保職工29268萬人，參保離退休人員11026萬人，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存43885億元;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)51255萬人，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)15598萬人，全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存6318億元。

其次，養(yǎng)老金待遇水平不斷提高。我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金待遇已經(jīng)連續(xù)十多年上調(diào)，其中2006年漲幅最大，達(dá)到23.7%，養(yǎng)老金有10年漲幅都在10%左右，2016年養(yǎng)老金漲幅回落到6.5%，2017年漲幅為5.5%，2018年為5%。目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金平均待遇水平已經(jīng)達(dá)到了月均2491元。城鄉(xiāng)居民中中央政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在建立初期每月只有55元，2014年首次上漲到每月70元，2018年再次提高到每月88元。除了中央政府，30個(gè)省市和自治區(qū)以及2835個(gè)縣級財(cái)政都進(jìn)一步給予補(bǔ)貼，2017年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平已經(jīng)達(dá)到了每月124元。[1]

再次，第二層次養(yǎng)老金穩(wěn)步發(fā)展。我國第二層次養(yǎng)老金制度是雇主主導(dǎo)的職業(yè)養(yǎng)老金制度，包括企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度。自2004年我國《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》明確了企業(yè)年金的具體操作規(guī)范以來，我國企業(yè)年金制度有了很大發(fā)展。參與企業(yè)年金的企業(yè)戶數(shù)從2006年的2.4萬戶上升到2017年的8.04萬戶，參加企業(yè)年金的職工人數(shù)也從2006年的964萬人上升到2017年的2331萬人，企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存從2006年的708億元增加到2017年的12880億元。

此外，根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（國辦發(fā)[2015]18號）規(guī)定，從2014年10月1日起實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。由于職業(yè)年金制度具有強(qiáng)制性，目前，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員有將近4000萬，據(jù)此來看，目前職業(yè)年金參保人數(shù)也在4000萬左右。根據(jù)該辦法規(guī)定，財(cái)政全額撥款的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分采取記賬的方式，非財(cái)政全額供款的單位，單位繳費(fèi)實(shí)賬積累，截至2016年底，實(shí)賬積累規(guī)模達(dá)到1468億元。

最后，第三層次養(yǎng)老金試點(diǎn)已經(jīng)開始。我國自上世紀(jì)就提出要研究推出個(gè)人稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，黨的十八屆三中全會對其進(jìn)一步明確。2014年的“新國十條”提出適時(shí)推出個(gè)人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2018年4月2日，財(cái)政部、稅務(wù)總局、人力資源社會保障部、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、證監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2018〕22號），決定自5月1日起在上海等地實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)采取EET的稅收優(yōu)惠政策，每人每月稅收優(yōu)惠額度是1000元，投資收益免稅，達(dá)到退休年齡提取時(shí)按規(guī)定繳納個(gè)人所得稅。試點(diǎn)辦法同時(shí)規(guī)定，試點(diǎn)期為一年，試點(diǎn)結(jié)束后，銀行、基金等金融機(jī)構(gòu)都可以提供養(yǎng)老保障產(chǎn)品，通過統(tǒng)一的個(gè)人賬戶平臺進(jìn)行管理。

中國養(yǎng)老金體系面臨的困境與挑戰(zhàn)

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展改革和演變，中國已經(jīng)建立起了一個(gè)覆蓋范圍廣泛、多方主體參與的規(guī)模龐大、制度復(fù)雜的養(yǎng)老金體系，但也應(yīng)當(dāng)看到，我國養(yǎng)老金體系仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

人口老齡化加速，養(yǎng)老金體系面臨長期的供需矛盾。人口老齡化是中國養(yǎng)老金體系面臨的最大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從2000年進(jìn)入人口老齡化社會以來，中國人口老齡化速度逐步加快。根據(jù)預(yù)測，65歲以上人口占總?cè)丝诒戎貙哪壳暗?2%，通過30多年的時(shí)間迅速提高到30%，在2060年前后老年人口數(shù)量有可能下降，但65歲及以上老年人口占比依然會在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)保持在33%的高位，一直要持續(xù)到21世紀(jì)末，并且很難逆轉(zhuǎn)，可以說，中國將進(jìn)入人口老齡化“高原”期（見圖2）。

伴隨著人口老齡化的不斷加深以及人均預(yù)期壽命的延長，我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的制度贍養(yǎng)率[2]也將不斷增加，這意味著，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)將不斷增加，而制度內(nèi)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的成年人卻在相對減少，同樣數(shù)量的勞動年齡人口將要供養(yǎng)更多的老年人口。如果保持現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度不變，我國養(yǎng)老金體系將面臨著巨大的負(fù)擔(dān)，帶來可持續(xù)性差的風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)構(gòu)性矛盾突出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度壓力過大。首先，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一支獨(dú)大，可持續(xù)性存在風(fēng)險(xiǎn)。從目前來看，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擔(dān)負(fù)著養(yǎng)老金體系的主要責(zé)任。與美國相比，我國養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)的不平衡就更明顯了。

從附表可以看出兩個(gè)不平衡，一是養(yǎng)老資產(chǎn)儲備的不平衡。美國當(dāng)年儲備的28萬億美元相當(dāng)于其當(dāng)年GDP的148%，而我國當(dāng)年儲備的6.28萬億人民幣只相當(dāng)于中國當(dāng)年GDP的7.5%，可以看出，美國制度化的養(yǎng)老儲蓄遠(yuǎn)高于中國;二是從養(yǎng)老金資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，美國二、三支柱養(yǎng)老金占養(yǎng)老金資產(chǎn)比重為90%，而我國只占20%，美國的第二、三支柱能夠發(fā)揮重要作用，而我國的第二支柱仍然很弱，第三支柱建設(shè)剛剛開始。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，公民對養(yǎng)老金水平的需求也不斷增加，一支獨(dú)大的基本養(yǎng)老金制度帶來巨大的可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計(jì)，若剔除6511億元的財(cái)政補(bǔ)貼，2016年企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支缺口高達(dá)3307億元，從長期來看，隨著深度老齡化的來臨，養(yǎng)老金缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。

其次，補(bǔ)充養(yǎng)老金制度進(jìn)展緩慢，待遇水平充足性有限。從制度建設(shè)來說，我國養(yǎng)老金體系包括第一支柱的基本養(yǎng)老金制度和第二三支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度，受第一支柱繳費(fèi)率過高以及第二三支柱發(fā)展政策不到位等一系列因素的影響，我國第二支柱企業(yè)年金進(jìn)展緩慢，加上剛剛建立的職業(yè)年金制度，也只能覆蓋少數(shù)人群，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度剛剛開始試點(diǎn)，絕大部分退休人員僅能依靠基本養(yǎng)老金制度保障退休生活。然而，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率已經(jīng)從1997年制度建立之初的70.79%下降到2016年的46%左右，已經(jīng)處于國際勞工組織公約40%～50%的警戒線之間，養(yǎng)老金待遇水平保基本的功能受到質(zhì)疑，充足性更是受到巨大挑戰(zhàn)。

制度性困境沒有克服，養(yǎng)老金體系可持續(xù)性受限。首先，制度管理模式存在漏洞，增加了制度的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。為保持制度統(tǒng)一，我國三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都采取了“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌資模式，這種試圖將公平和效率融合在一起的制度安排在實(shí)踐中遭遇了一系列困境。就城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，其社會統(tǒng)籌部分是非繳費(fèi)型的，是國家提供的普惠式的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，為激勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)，國家通過財(cái)政配比的方式給個(gè)人賬戶予以補(bǔ)貼，但從實(shí)際成效來看，大多數(shù)城鄉(xiāng)居民都按照最低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳費(fèi)，與此同時(shí)，計(jì)劃積累式的個(gè)人賬戶并沒有真正意義上的投資運(yùn)作，造成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶管理成本高昂、效率偏低。就城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，由于統(tǒng)賬結(jié)合的制度在建立過程中沒有解決好轉(zhuǎn)軌成本的問題，在社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶混賬管理的背景下，許多地區(qū)的個(gè)人賬戶資金被統(tǒng)籌賬戶透支，形成空賬，無法進(jìn)行實(shí)際投資以保值增值。與此同時(shí)，剛剛與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也面臨著同樣的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件過寬，加大了制度的支付壓力。目前，中國領(lǐng)取養(yǎng)老金的基本條件為：最低繳費(fèi)15年并達(dá)到退休年齡（男性60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲）。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國，一方面其最低繳費(fèi)年限更長，法國、德國分別都超過40年，其他一些國家如英國、西班牙、日本等國養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限也大都在20年以上，而我國目前規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限偏低，僅為15年。由于目前我國養(yǎng)老金領(lǐng)取條件過寬，在很大程度上加大了養(yǎng)老金制度的支付壓力。

再次，第一支柱統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)企業(yè)負(fù)擔(dān)不公平。經(jīng)過多年發(fā)展，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然沒能實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，甚至只有部分省份實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，很多省份仍處于養(yǎng)老金省級調(diào)劑的管理模式中?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是保障職工基本權(quán)益和建立完善的勞動力市場的基礎(chǔ)性制度，為此，世界上大多數(shù)國家是全國統(tǒng)籌，中央政府主導(dǎo)。但是，由于我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的制約，全國統(tǒng)籌一直未能實(shí)現(xiàn)，造成兩大后果。一是不同省份養(yǎng)老金財(cái)政狀況不同導(dǎo)致企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不同，例如，由于東北地區(qū)退休職工多，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，企業(yè)要按照企業(yè)工資總額的20%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn);而廣東省退休人員少，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕，企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)為企業(yè)工資總額的14%。這一差距不僅影響了社會資本對東北地區(qū)的資本投資熱情，現(xiàn)存企業(yè)也想方設(shè)法離開當(dāng)?shù)匾詼p輕負(fù)擔(dān)，從而形成了養(yǎng)老金制度的惡性循環(huán)。二是養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)手序繁雜。當(dāng)勞動力在不同省份流動時(shí)，不僅需要轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，還要轉(zhuǎn)移養(yǎng)老金，其中的個(gè)人賬戶部分還好統(tǒng)計(jì)，社會統(tǒng)籌部分的轉(zhuǎn)移就更復(fù)雜了，工作量繁重，制度成本巨大。

最后，保值增值能力有限，降低了基金的運(yùn)行效率。據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》公布利息收入等信息綜合分析，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益基本維持在2%左右，[3]而2000年到2015年間的年均通貨膨脹率約為2.35%，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際上處于貶值狀態(tài)。與此同時(shí)，全國社保基金理事會自2000年成立到2015年年底，其管理的全國社會保障儲備基金年平均收益率為8.82%，形成強(qiáng)烈反差，表明我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力還有較大的發(fā)展空間。

中國養(yǎng)老金體系改革的路徑思考

借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。從發(fā)達(dá)國家改革實(shí)踐看，凡成功實(shí)現(xiàn)公平性、充足性和可持續(xù)性的國家多實(shí)行多支柱的養(yǎng)老金體系。多支柱的養(yǎng)老金體系主要由公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金組成。其中第一支柱的公共養(yǎng)老金是政府立法強(qiáng)制實(shí)施的養(yǎng)老金計(jì)劃，旨在給老年人提供基本養(yǎng)老保障，克服長壽風(fēng)險(xiǎn)。政府對第一支柱養(yǎng)老金負(fù)有最終責(zé)任，一般采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，由當(dāng)期工作一代人通過稅收融資，給付退休一代人的養(yǎng)老金待遇，體現(xiàn)代際之間的社會再分配。在待遇形式上可以實(shí)行非繳費(fèi)型普惠養(yǎng)老金計(jì)劃，為貧困者以及低收入群體提供最低水平的收入保障，旨在消除老年貧困;也可以實(shí)行養(yǎng)老金待遇與繳費(fèi)額度及繳費(fèi)期限相關(guān)的養(yǎng)老金計(jì)劃。第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，一般由單位主導(dǎo)建立，單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，通常采取完全積累的方式，國家給予稅收優(yōu)惠等政策扶持。第三支柱是個(gè)人養(yǎng)老金，由個(gè)人主導(dǎo)，自愿繳費(fèi)，國家給予稅收優(yōu)惠，采取完全積累制。

全球養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：任何單一的養(yǎng)老金體系都難以應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，這方面有一系列案例：養(yǎng)老金體系僅僅依賴第一支柱的國家如希臘，近年來的財(cái)政危機(jī)與公共養(yǎng)老金入不敷出有很大的關(guān)系。曾經(jīng)在上個(gè)世紀(jì)80年代改革中只推行個(gè)人儲蓄型養(yǎng)老金的智利，也遇到了問題，近年來不得不重建政府主導(dǎo)的第一支柱養(yǎng)老金。從這些教訓(xùn)中可以看出，需要通過多支柱的養(yǎng)老金制度組合，才能更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散，才能構(gòu)建一個(gè)覆蓋廣泛、充足、可持續(xù)的養(yǎng)老金體系。

我國養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)性改革思路。完善中國養(yǎng)老金體系的核心應(yīng)該是明晰中國養(yǎng)老金體系的多方責(zé)任邊界。鑒于中國養(yǎng)老金體系的復(fù)雜性，養(yǎng)老金體系的改革和完善不宜推倒重來，應(yīng)當(dāng)充分借鑒國際上多支柱的不同主體責(zé)任理念，按照不同主體責(zé)任劃分對現(xiàn)有制度進(jìn)行有效整合與優(yōu)化，建立城鄉(xiāng)一體化背景下的覆蓋全體國民的多支柱養(yǎng)老金體系。

首先，整合第一支柱公共養(yǎng)老金，體現(xiàn)政府責(zé)任。根據(jù)中國目前養(yǎng)老金體系構(gòu)成以及責(zé)任劃分，應(yīng)將城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶在制度上分離，恢復(fù)其現(xiàn)收現(xiàn)付的特點(diǎn)，雇主與雇員繼續(xù)共同繳費(fèi)，但是，需要將個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人繳費(fèi)記錄，不再單獨(dú)計(jì)發(fā)，也不再繼承。與此同時(shí)，財(cái)政要通過劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)養(yǎng)老金的方式補(bǔ)貼轉(zhuǎn)制成本。重建后的第一支柱可以有助于盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，通過大數(shù)法則分散風(fēng)險(xiǎn)，為城鎮(zhèn)就業(yè)者提供基本養(yǎng)老保障。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要對象是農(nóng)業(yè)勞動者，其中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是政府財(cái)政為農(nóng)業(yè)勞動者年老時(shí)提供的生活補(bǔ)貼。這是取消農(nóng)業(yè)稅之后政府為廣大農(nóng)民做的又一件好事，也與發(fā)達(dá)國家實(shí)行的“以工補(bǔ)農(nóng)”政策不謀而合。為提高制度效率，優(yōu)化整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶進(jìn)行分離，將社會統(tǒng)籌部分待遇給付直接定位于公共養(yǎng)老金中的普惠制養(yǎng)老金，合理確定待遇水平，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有序提高。

其次，優(yōu)化第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金，強(qiáng)化單位責(zé)任。第二支柱養(yǎng)老金是與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金制度安排，在我國當(dāng)前制度設(shè)計(jì)中表現(xiàn)為強(qiáng)制性的職業(yè)年金制度和自愿性的企業(yè)年金制度，兩種職業(yè)養(yǎng)老金制度的不同政策給城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)者帶來了新的制度不公，應(yīng)在完善第一支柱養(yǎng)老金制度的基礎(chǔ)上，逐步加強(qiáng)稅收優(yōu)惠等政策支持并考慮運(yùn)用“自動加入”的方式完善企業(yè)年金制度。同時(shí)糾正職業(yè)年金中國家機(jī)關(guān)的“虛賬”辦法，盡快實(shí)現(xiàn)“實(shí)賬”管理。并且，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)考慮將企業(yè)年金與職業(yè)年金并軌，建成統(tǒng)一的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金。

最后，加快建設(shè)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金，發(fā)揮個(gè)人責(zé)任。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度由個(gè)人主導(dǎo)，能夠發(fā)揮個(gè)人積極性。個(gè)人養(yǎng)老金一方面享受稅收優(yōu)惠，另一方面，由于個(gè)人養(yǎng)老金是長期資金，可以投資資本市場保值增值。通過第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度建設(shè)，可以把傳統(tǒng)的“儲蓄養(yǎng)老”觀念改變?yōu)椤巴顿Y養(yǎng)老”，不僅可以為老年人提供更多的退休收入，而且可以推動資本市場的改革與完善。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，靈活就業(yè)群體規(guī)模不斷擴(kuò)大，而這部分群體難以被企業(yè)主導(dǎo)的第二支柱覆蓋，發(fā)展第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度可以對其形成有效的補(bǔ)充保障。

我國養(yǎng)老金體系改革的配套措施。首先，適時(shí)延遲全額領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，緩解養(yǎng)老金支付壓力。適時(shí)延遲退休年齡是許多發(fā)達(dá)國家應(yīng)對人口老齡化、緩解養(yǎng)老金支付壓力的重要措施。無論從國際經(jīng)驗(yàn)，還是從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀來看，目前我國退休年齡或領(lǐng)取退休金的年齡都偏低，有著延遲退休年齡的必要性和緊迫性。這一政策改革過程必須精心設(shè)計(jì)，處理好各方關(guān)系，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)。

其次，適當(dāng)提高養(yǎng)老金繳費(fèi)年限，增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是強(qiáng)制性的，但由于法定的最低繳費(fèi)年限為15年，很難避免參保人在達(dá)到法定的最低繳費(fèi)年限后停止繳費(fèi)。特別是在人均預(yù)期壽命不斷增加以及實(shí)際工作年限提高的背景下，現(xiàn)行15年的法定最低繳費(fèi)年限的要求過低，不僅不利于其養(yǎng)老資產(chǎn)的積累，也不利于制度的持續(xù)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國，如法國為41年，英國為35年，德國為45年。為適應(yīng)人均預(yù)期壽命延長的需要以及保障勞動者退休后的生活，建議明確區(qū)分可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的最低繳費(fèi)年限和全額領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的繳費(fèi)年限兩個(gè)政策概念。在保留15年最低繳費(fèi)年限的政策下，制定最低待遇養(yǎng)老金與之相對應(yīng);與此同時(shí)，將全額領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的繳費(fèi)年限提高至25年或者30年，并且明確，這一標(biāo)準(zhǔn)今后將隨著人均預(yù)期壽命的提高而動態(tài)調(diào)整。

再次，確保繳費(fèi)基數(shù)真實(shí)足額，提高養(yǎng)老金收入水平。按照目前政策規(guī)定，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)可在當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的60%～300%之間確定，許多企業(yè)為降低繳費(fèi)壓力，選擇以最低水平確定繳費(fèi)基數(shù)。由于我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)，在很大程度上影響了我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡并造成繳費(fèi)率虛高的現(xiàn)象。近期，中央決定由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社保費(fèi)，應(yīng)當(dāng)利用這一有利時(shí)機(jī)，參照個(gè)人納稅基數(shù)，合理確定單位和個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)，從而保證基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的真實(shí)化足額化。

最后，完善養(yǎng)老金投資體制，保障養(yǎng)老金保值增值。重構(gòu)三支柱的養(yǎng)老金體系的重要前提是必須完善我國的養(yǎng)老金投資體制，第二、三支柱采取的是完全積累的方式，必須保證養(yǎng)老金能夠在安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。我國資本市場經(jīng)過多年發(fā)展，具備養(yǎng)老金投資增值的客觀條件，在發(fā)揮資本市場作用的同時(shí)，必須加強(qiáng)投資的風(fēng)險(xiǎn)控制，完善投資體制，明確投資范圍、投資比例以及投資決策、管理與執(zhí)行機(jī)制，并加強(qiáng)資金的審計(jì)和監(jiān)督，為養(yǎng)老金投資營造一個(gè)良好的環(huán)境。

注釋

[1]2018年2月26日，國新辦新聞發(fā)布會報(bào)道。

[2]制度贍養(yǎng)率是指制度內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與制度內(nèi)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)之比。

[3]經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《2017年2月25日養(yǎng)老金入市全面啟動 社保基金最新收益率是多少？》，http：//www.southmoney.com/gupiao/jjzcg/201702/1098252.html。

參考文獻(xiàn)

董克用、張棟，2017，《高峰還是高原？——中國人口老齡化形態(tài)及其對養(yǎng)老金體系影響的再思考》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，第4期，第43～53頁。

董克用、張棟，2017，《中國養(yǎng)老金體系改革變遷：成就與挑戰(zhàn)》，《清華金融評論》，S1，第12～17頁。

雍海賓、宋濤，2016，《應(yīng)對人口老齡化的社會保障制度改革——西班牙社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《財(cái)會研究》，第9期，第5～7頁。

華穎，2016，《德國2014年法定養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及其效應(yīng)與啟示》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，第2期，第139～143頁。

張士斌，2014，《退休年齡政策調(diào)整：日本經(jīng)驗(yàn)與中國借鑒》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》，第1期，第66～75頁。

董克用，2013，《建立明晰的多支柱養(yǎng)老體系》，《行政管理改革》，第10期，第32～36頁。

王雯、李珍，2013，《英國簡化公共養(yǎng)老金改革政策分析》，《中國勞動》，第10期，第28～31頁。

郭林林，2011，《法國養(yǎng)老金制度的改革及啟示》，《上海保險(xiǎn)》，第12期，第57～59頁。

責(zé) 編/楊昀赟