孫昊哲，尹少成

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100070)

一、問(wèn)題的提出

自2014年2月26日習(xí)近平總書(shū)記在北京聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展專題工作匯報(bào)，并就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出“7點(diǎn)要求”[1]以來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。事實(shí)上，京津冀協(xié)同發(fā)展并非一個(gè)全新概念，早在20世紀(jì)70年代有關(guān)部門與地區(qū)就已經(jīng)展開(kāi)了相關(guān)研究。在過(guò)去近四十年的時(shí)間里，與京津冀合作、協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化發(fā)展有關(guān)的概念不斷出現(xiàn)，上至中央政府下至各級(jí)地方政府都曾作出諸多努力[2]。但現(xiàn)實(shí)情況是京津冀三地的發(fā)展呈現(xiàn)出越來(lái)越失衡的局面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距日益加大，矛盾逐漸突出[3]。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，特別是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的審議通過(guò)，新的首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃呼之欲出。2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院在河北設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)——雄安新區(qū)，將進(jìn)一步助推和加速京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐。歷經(jīng)多年的曲折前行，京津冀協(xié)同發(fā)展再次迎來(lái)新的歷史契機(jī)。作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，需要著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展，加快市場(chǎng)一體化進(jìn)程[4]。顯然，在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，無(wú)論是戰(zhàn)略規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)還是具體工作的落實(shí)和推進(jìn)，都需要借助法律之手，因而，如何發(fā)揮法治的保障作用將對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生重要影響。然而，目前關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展理論研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域，法學(xué)方面的針對(duì)性、系統(tǒng)性研究明顯不足，不能滿足協(xié)同發(fā)展實(shí)踐的需要。本文試圖從京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨的法治困境入手，結(jié)合國(guó)內(nèi)外區(qū)域協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，討論可能的法律應(yīng)對(duì)，以期能對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)踐有所裨益。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的法治困境

京津冀協(xié)同發(fā)展需要強(qiáng)有力的法律保障，這是世界都市圈發(fā)展史上的普遍經(jīng)驗(yàn)[5]。從世界各國(guó)政府調(diào)控區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要是以法律為主導(dǎo)，或者說(shuō)是立法先行，在法治軌道上運(yùn)用政策形成系列法律制度。在十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和重大任務(wù)的背景下，京津冀協(xié)同發(fā)展離不開(kāi)法治的保駕護(hù)航。但是，與京津冀協(xié)同發(fā)展熱火朝天的景象形成鮮明對(duì)比的是，當(dāng)前相關(guān)法治建設(shè)顯得捉襟見(jiàn)肘，京津冀協(xié)同發(fā)展面臨諸多法治困境。

(一)區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施法治化水平不高

區(qū)域規(guī)劃是對(duì)由多個(gè)發(fā)展利益單元組成的區(qū)域空間中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境等方面持續(xù)協(xié)調(diào)所作的總體安排與戰(zhàn)略部署，然后根據(jù)策略方案采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)[6]。為了解決日益突出的人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，區(qū)域規(guī)劃開(kāi)始在世界各國(guó)興起。中國(guó)的區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程加速的產(chǎn)物，同時(shí)對(duì)原有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政規(guī)劃體系提出了重大挑戰(zhàn)[7]。區(qū)域規(guī)劃除了事關(guān)一個(gè)地區(qū)總體布局和科學(xué)發(fā)展，其作為一項(xiàng)兼具準(zhǔn)抽象行政行為和準(zhǔn)內(nèi)部行政行為屬性的行政管理活動(dòng)[8]，雖然不會(huì)直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成影響，但卻可能從根本上影響甚至顛覆相對(duì)人的生產(chǎn)生活，因而區(qū)域規(guī)劃的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)納入法治的框架下。

然而在中國(guó)現(xiàn)有法律框架下，區(qū)域規(guī)劃明顯不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。目前區(qū)域規(guī)劃主要的法律依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是中國(guó)現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要針對(duì)的是單一行政區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃問(wèn)題，對(duì)跨區(qū)域規(guī)劃缺乏有效的制度安排。雖然個(gè)別省級(jí)人大也曾做過(guò)以地方立法推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃的嘗試*如2006年廣東省人大頒布《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》、2007年年底湖南省人大常委會(huì)審議通過(guò)《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》。，并取得了一定的效果，但當(dāng)區(qū)域規(guī)劃超越省級(jí)行政區(qū)域范疇時(shí)，此種地方立法嘗試則鞭長(zhǎng)莫及。京津冀協(xié)同發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃即面臨此種尷尬，其規(guī)劃需要三方協(xié)同編制，那么應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)制訂，由誰(shuí)通過(guò)，其法律效力如何與各地城市規(guī)劃進(jìn)一步整合，當(dāng)省級(jí)區(qū)域之間因區(qū)域規(guī)劃發(fā)生利益沖突時(shí)如何解決。這都是規(guī)劃法上需要研究的問(wèn)題。

(二)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的法律保障不到位

自馬克斯·韋伯(Max Weber)的科層制提出以來(lái)，憑借著層級(jí)管理、責(zé)權(quán)分明、統(tǒng)一指揮等優(yōu)勢(shì)，科層制被世界各國(guó)廣泛采用[9]。設(shè)置區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的理論依據(jù)即源于科層組織的“行政區(qū)”界限與區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)放性之間矛盾的解決。世界各國(guó)區(qū)域合作理論與實(shí)踐表明，區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)于區(qū)域合作具有非常重要的意義[10]。在中國(guó)的區(qū)域合作實(shí)踐中，也分別成立了“國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”“國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組”，取得了較好的效果并積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

基于以往的歷史經(jīng)驗(yàn)，為協(xié)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的有序推進(jìn)，2014年中央成立“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”以及相應(yīng)的辦公室，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任該小組組長(zhǎng)[11]。這是繼2000年“西部開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”、2004年“振興東北領(lǐng)導(dǎo)小組”之后，國(guó)務(wù)院成立的第三個(gè)以特定區(qū)域發(fā)展為指向的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，表明京津冀協(xié)同發(fā)展邁入實(shí)質(zhì)性提速階段。從近年京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)際效果來(lái)看，結(jié)合西部地區(qū)開(kāi)發(fā)和東北老工業(yè)基地發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這種高端領(lǐng)導(dǎo)小組級(jí)別高、分量重，在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展中至關(guān)重要，但不同區(qū)域的協(xié)同發(fā)展甚至一體化發(fā)展涉及大量具體措施的對(duì)接與協(xié)調(diào)以及利益的沖突與平衡，這對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)日常工作的開(kāi)展提出了非常明確具體的要求。從法律規(guī)制的角度而言，相關(guān)法律和政策必須對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職權(quán)、職責(zé)、運(yùn)行程序等重要問(wèn)題作出明確、具體的規(guī)定，使其具體的協(xié)調(diào)和管理行為有章可循、“落地生根”。當(dāng)然，前兩個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)小組”也制定了具體的工作規(guī)則，但基于前述原因，即便領(lǐng)導(dǎo)小組有相應(yīng)的工作規(guī)則，但在高端領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)際具體工作之間仍然需要有相對(duì)實(shí)體的機(jī)構(gòu)和非常明確的協(xié)調(diào)與管理職能銜接。換言之，京津冀區(qū)域合作的協(xié)調(diào)必須有執(zhí)行層面的實(shí)體機(jī)構(gòu)和更加具體、明確的法律保障。

(三)區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式中法律規(guī)制手段不均衡

京津冀協(xié)同發(fā)展中涉及復(fù)雜的利益糾葛，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及各方政府應(yīng)當(dāng)采取何種手段開(kāi)展“協(xié)同”工作，其本質(zhì)是奉行政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)的問(wèn)題。根據(jù)政府權(quán)力介入深度和廣度的不同，主要有兩種模式：一是公法模式，該模式強(qiáng)調(diào)政府的強(qiáng)力介入，通過(guò)政府的人為設(shè)計(jì)、規(guī)則出臺(tái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的法制協(xié)調(diào)；二是私法模式，該模式主要由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”讓不同主體間形成一種自發(fā)秩序，其中起主要作用的是私法[12]。在中國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐中，主要采取的是以政府導(dǎo)向?yàn)榛墓Ｊ?，這與中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)行政權(quán)較為強(qiáng)勢(shì)的國(guó)情較為契合。京津冀協(xié)同發(fā)展同樣遵循著政府主導(dǎo)模式，主要采取行政規(guī)劃、行政命令、行政處罰等方式，并以行政強(qiáng)制為后盾。因而，相關(guān)協(xié)調(diào)手段體現(xiàn)強(qiáng)烈的行政色彩，甚至是強(qiáng)制色彩。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，上述模式在區(qū)域協(xié)同發(fā)展初期無(wú)疑是必要的甚至是必需的，這有利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)的有效落實(shí)。但是，此種由行政權(quán)主導(dǎo)的剛性手段，卻容易侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而且，政府主導(dǎo)的協(xié)同發(fā)展是否真正符合市場(chǎng)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)效率的要求，還受行政決策是否民主、科學(xué)的影響，甚至還在一定程度上受領(lǐng)導(dǎo)人意志的影響。隨著區(qū)域協(xié)同發(fā)展的深入推進(jìn)，此種行政性或強(qiáng)制性色彩過(guò)濃手段的運(yùn)用，可能會(huì)越來(lái)越背離市場(chǎng)機(jī)制的要求，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同發(fā)展難以步入政府與市場(chǎng)關(guān)系的良性互動(dòng)。所以，如何解決在發(fā)展模式中公法與私法規(guī)制的均衡問(wèn)題，或者具體講如何加大私法的規(guī)制力度和作用，這是京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中必將和必須面對(duì)的課題。

(四)公共服務(wù)一體化的法制推動(dòng)力不足

“一體化”意味著經(jīng)濟(jì)實(shí)體在生產(chǎn)規(guī)劃、資源配置、人力統(tǒng)籌、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和利益分享等方面的內(nèi)部化、制度化和程式化。一體化不是同等化、同質(zhì)化和一城化，關(guān)鍵是要打破行政區(qū)域壁壘，提升區(qū)域內(nèi)效率，進(jìn)一步提高市場(chǎng)化程度，形成一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源合理有效配置的體制環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展[13]。區(qū)域公共服務(wù)一體化則要求特定區(qū)域公民所享有的基本公共服務(wù)能突破行政區(qū)劃的界限，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)接共享并最終達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程和狀態(tài)[14]。特別是在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、公共交通等方面基本實(shí)現(xiàn)對(duì)接和均等，如此，不同區(qū)域之間才可能進(jìn)行資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，否則更加可能出現(xiàn)“虹吸效應(yīng)”[15]。

現(xiàn)實(shí)情況是，“空吸效應(yīng)”已經(jīng)成為京津冀協(xié)同發(fā)展中急需破解的難題。京津冀三地在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、交通等公共服務(wù)方面存在巨大差異，造成了北京的“空吸現(xiàn)象”，制約了三地的協(xié)同發(fā)展，甚至形成了“環(huán)京津貧困帶”。北京“空吸現(xiàn)象”造成了河北“環(huán)京津貧困帶”現(xiàn)象，河北“環(huán)京津貧困帶”現(xiàn)象加劇了北京“空吸現(xiàn)象”[16]。因此，如何加快京津冀三地公共服務(wù)一體化是本次京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。落實(shí)到具體的制度設(shè)計(jì)上，仍然離不開(kāi)法制保障。

近年來(lái)，從中央政府到京津冀三地政府，都在努力將北京的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、交通等優(yōu)勢(shì)資源努力引導(dǎo)至河北，但事實(shí)上，由于單純依靠行政手段其效果并不明顯。作為曾經(jīng)的“明日之城”“中國(guó)鹿特丹”，曹妃甸以及與其相伴隨的“曹妃甸大學(xué)城”正深陷困境[17]。這表明，由于歷史上京津冀三地差異懸殊，這給三地協(xié)同發(fā)展帶來(lái)較大障礙。如何擺脫單純的政府主導(dǎo)，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律和運(yùn)用市場(chǎng)之手是其中的關(guān)鍵。這需要立法對(duì)行政手段的有效規(guī)制和對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的科學(xué)表達(dá)。事實(shí)上，由于京津冀三地協(xié)同立法推進(jìn)緩慢，現(xiàn)有三地關(guān)于醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、交通等公共服務(wù)方面的立法，可能不但未能有效緩解京津冀三地公共服務(wù)方面的差距，反而成為三地公共服務(wù)水平差距繼續(xù)拉大的重要原因。

(五)重大行政決策公開(kāi)化與民主化的法律約束力有待加強(qiáng)

京津冀協(xié)同發(fā)展關(guān)系到本區(qū)域內(nèi)公眾的重大利益，如何保障重大行政決策過(guò)程中的信息公開(kāi)和公眾民主參與權(quán)利，避免因封閉壟斷決策引發(fā)公眾質(zhì)疑和產(chǎn)生投機(jī)心理從而影響社會(huì)穩(wěn)定，這是京津冀協(xié)同發(fā)展決策過(guò)程必須高度關(guān)注的問(wèn)題。最典型的例證是，在“政治副中心”的傳聞下，保定樓市驟然升溫進(jìn)入沸騰狀態(tài)，但短暫“繁榮”過(guò)后卻陷入“沉寂”[18]。而2017年4月1日，黨中央、國(guó)務(wù)院決定在河北設(shè)立雄安新區(qū)的消息一經(jīng)發(fā)布，又掀起新一波的環(huán)雄安新區(qū)炒房熱潮[19]。因此，如何從制度設(shè)計(jì)上保障重大行政決策的公開(kāi)化與民主化，仍然是京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，這離不開(kāi)立法層面的保障。

就重大行政決策公開(kāi)化而言，2008年《政府信息公開(kāi)條例》以及后續(xù)相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，極大地加速了中國(guó)政府信息公開(kāi)的進(jìn)程。但是，在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，許多重大行政決策涉及三地政府之間的職權(quán)行使，相關(guān)政府信息應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)予以公開(kāi)尚存在立法上的模糊和實(shí)踐中的迷茫。至于重要行政決策民主化，其核心在于如何解決好公眾參與重大行政決策的方式和途徑，完善公眾對(duì)行政決策的民主監(jiān)督[20]。

三、破解京津冀協(xié)同發(fā)展法治困境之應(yīng)對(duì)

實(shí)現(xiàn)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》所確立的戰(zhàn)略目標(biāo)是國(guó)家層面重大而艱巨的任務(wù)。在這一進(jìn)程中，法治保障所面臨的困境能否得以妥善解決，事關(guān)這一戰(zhàn)略目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。通過(guò)上述對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨法治困境的分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)外區(qū)域法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下應(yīng)對(duì)之策。

(一)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的法治化，制定專門的區(qū)域規(guī)劃法

研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域規(guī)劃開(kāi)展得較好的國(guó)家無(wú)一不以完備的規(guī)劃法律為保障。他們大多都有對(duì)區(qū)域規(guī)劃的基本任務(wù)、組織、管理進(jìn)行界定的基本法，作為編制區(qū)域規(guī)劃的依據(jù)，并在實(shí)施中制定相關(guān)具體法律、法令以及政策作為保障。如日本的《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》是日本國(guó)土開(kāi)發(fā)的基本法，此外還包括土地、水資源、交通、環(huán)境等完備的法律體系。同時(shí)還針對(duì)一些大城市日本制定了地區(qū)性的區(qū)域規(guī)劃，如《首都圈整備法》《首都圈工業(yè)配置控制法》等[6]。通過(guò)對(duì)國(guó)外區(qū)域規(guī)劃立法的借鑒，中國(guó)學(xué)者對(duì)區(qū)域規(guī)劃立法的必要性與重要性已無(wú)分歧，但對(duì)具體法治化路徑選擇尚未達(dá)成共識(shí)。目前主要有三種觀點(diǎn)：(1)應(yīng)制定一部統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展基本法[21]；(2)應(yīng)立足區(qū)域特色，為特定區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃的編制與實(shí)施提供法治保障[22]；(3)制定出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃編制法作為區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施的基本法律，明確規(guī)定區(qū)域規(guī)劃的性質(zhì)、基本任務(wù)、遵循的原則、區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容以及報(bào)批程序等[23]。

本文認(rèn)為，為彌補(bǔ)當(dāng)前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的不足，為京津冀協(xié)同發(fā)展的整體規(guī)劃提供法律保障，應(yīng)當(dāng)制定一部單行的區(qū)域規(guī)劃法。通過(guò)該法對(duì)區(qū)域規(guī)劃的主體、編制程序、落實(shí)機(jī)制、監(jiān)督措施等進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的公開(kāi)透明和公眾參與，嚴(yán)格限制區(qū)域規(guī)劃的隨意修改，厘清區(qū)域規(guī)劃的主管部門、監(jiān)督部門、實(shí)施部門的權(quán)限和責(zé)任。當(dāng)然，由于不同區(qū)域間可能存在較大的差異，為了保證區(qū)域規(guī)劃更好地適應(yīng)特定地區(qū)的實(shí)際需求，區(qū)域規(guī)劃法可以授權(quán)省級(jí)人大共同制定具體的區(qū)域規(guī)劃實(shí)施條例，如“京津冀區(qū)域規(guī)劃實(shí)施條例”。通過(guò)制定區(qū)域規(guī)劃基本法的方式，為京津冀區(qū)域規(guī)劃提供法律依據(jù)，進(jìn)而為京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)提供法治保障。

(二)加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)效性，依法設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)職能

關(guān)于區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)世界主要國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生緣由及其權(quán)限特征，可將其分為三種類型：地方自發(fā)組成的自愿性區(qū)域組織、地方約定而成的約束性區(qū)域組織以及上級(jí)批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)[24]。比較而言，顯然上級(jí)主導(dǎo)設(shè)立的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)模式比較符合中國(guó)國(guó)情，“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”就屬于此種模式。該種模式最典型的是美國(guó)田納西河流域管理局(The Tennessee Valley Authority，簡(jiǎn)稱TVA)，該局是經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)授權(quán)成立的，對(duì)田納西河流域進(jìn)行開(kāi)發(fā)和管理的機(jī)構(gòu)，被稱為是“美國(guó)歷史上第一次巧妙地安排一整個(gè)流域及其居民命運(yùn)的有組織嘗試”[25]。為了保障該局運(yùn)行的規(guī)范化，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《田納西河流域管理局法》，明確規(guī)定了區(qū)域開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、開(kāi)發(fā)計(jì)劃的目標(biāo)、實(shí)施開(kāi)發(fā)計(jì)劃的進(jìn)程以及開(kāi)發(fā)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。實(shí)踐證明，通過(guò)法律方式將區(qū)域合作的目標(biāo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職權(quán)、程序等予以明確規(guī)定，對(duì)于確保整個(gè)區(qū)域合作的有序開(kāi)展意義重大[26]。事實(shí)上，即便是中國(guó)西部開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組亦制定有《國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》。

因此，為保障區(qū)域合作的有效落實(shí)，首先應(yīng)成立強(qiáng)有力的中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”已基本符合要求，但從協(xié)調(diào)工作的實(shí)際需求和效果考慮，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步成立一個(gè)職能更具體、運(yùn)行更高效的實(shí)體管理機(jī)構(gòu)，比如國(guó)家層面專門設(shè)立的京津冀協(xié)同發(fā)展管理委員會(huì)(局)。與此同時(shí)，通過(guò)制定京津冀協(xié)同發(fā)展委員會(huì)(局)工作條例，明確該機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)、目標(biāo)、程序等具體事項(xiàng)，為京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)相關(guān)工作的開(kāi)展提供明確、充分的法治保障。

當(dāng)然，在設(shè)置協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，結(jié)合更大的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略部署，專門設(shè)立首都特區(qū)。將專屬于首都的功能劃入首都特區(qū)。在此基礎(chǔ)上，將北京功能納入到京津冀一體化的總體布局中。這樣，非首都功能疏解同京津冀協(xié)同發(fā)展可以系統(tǒng)設(shè)計(jì)、通盤(pán)推進(jìn)，實(shí)際效果要更好。

(三)創(chuàng)新法律規(guī)制模式，保障市場(chǎng)機(jī)制積極作用的發(fā)揮

毫無(wú)疑問(wèn)，此輪京津冀協(xié)同發(fā)展是一次政府推動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略，因而應(yīng)當(dāng)充分吸收以往區(qū)域一體化過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí)，積極引導(dǎo)非政府組織、企業(yè)、社會(huì)公眾等的參與，有效平衡區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在充分考察各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)與不足基礎(chǔ)上，因地制宜，遵守市場(chǎng)規(guī)律，規(guī)劃各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，緩解首都城市壓力。同時(shí)，政府在具體的調(diào)控過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政合同等柔性行政手段的作用，行政命令、行政強(qiáng)制等剛性行政手段的采取必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，并注意控制其使用的比例。總之，京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)正確處理好政府與市場(chǎng)、剛性手段和柔性手段之間的關(guān)系，并努力實(shí)現(xiàn)治理手段的法治化。

由于京津冀協(xié)同發(fā)展中京、津、冀三地政府將扮演非常重要的作用，三地政府如何在協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)互利共贏，是關(guān)系京津冀協(xié)同發(fā)展能夠真正落實(shí)的關(guān)鍵。這其中，三地政府必然將通過(guò)各種政府協(xié)議的方式來(lái)表達(dá)各自的利益。為充分保障政府協(xié)議的效力，應(yīng)賦予政府協(xié)議以法律效力，并將其作為區(qū)域法制協(xié)作的重要組成部分[27]。問(wèn)題在于，應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種立法模式賦予政府協(xié)議以法律效力？對(duì)此，理論上主要有三種模式：一是制定單行的行政協(xié)議法；二是將行政協(xié)議與行政合同結(jié)合在一個(gè)法律中，制定行政協(xié)議與行政合同法；三是在行政程序法中增加一章，專門規(guī)定行政協(xié)議[28]。比較而言，制定單行的行政協(xié)議法無(wú)疑是一種較為理想的模式，但需要較長(zhǎng)時(shí)間研究、論證和起草，且可能面臨較大的阻力和不確定性。因此，當(dāng)下更適宜的做法是在行政程序法中增加專章規(guī)定行政協(xié)議，其優(yōu)勢(shì)是在當(dāng)前行政程序法已經(jīng)比較成熟的背景下，此種立法模式可以節(jié)約立法成本、提高立法效率。這就要求必須進(jìn)一步加快推進(jìn)行政程序法的立法進(jìn)程，明確政府協(xié)議的法律效力。

(四)打破民生區(qū)域壁壘，法律強(qiáng)力介入公共服務(wù)領(lǐng)域

實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，核心在于打破長(zhǎng)期以來(lái)的“全國(guó)保北京”的陳舊觀念。語(yǔ)文出版社社長(zhǎng)王旭明曾表示：“長(zhǎng)期以來(lái)我們奉行全國(guó)保北京的思維模式，北京缺水，就從南調(diào)，北京少氣，就從西輸，北京人多，就限制外地人，這種單線式思維不僅無(wú)助于解決問(wèn)題，而且加劇北京的負(fù)擔(dān)。京津冀一體化發(fā)展，分散北京非首都功能性資源只是保護(hù)北京的第一步，接下來(lái)應(yīng)該是把更多的資源分散給全國(guó)、各地，全國(guó)分擔(dān)北京之壓力、共享北京之資源，達(dá)到全國(guó)一盤(pán)棋發(fā)展的總目標(biāo)?！盵29]毫無(wú)疑問(wèn)，津、冀兩地將成為重要的“分擔(dān)者”，這首先要求三地逐步拉近醫(yī)療、教育、交通等方面的差距，否則三地協(xié)同發(fā)展將成為紙上談兵。

落實(shí)到具體操作層面，應(yīng)通過(guò)稅收優(yōu)惠、戶籍改革、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等舉措多管齊下，將教育、醫(yī)療等公共服務(wù)職能部分轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)，疏解北京城市功能，緩解北京在交通、環(huán)境、資源等方面面臨的巨大壓力。同時(shí)，將北京的部分產(chǎn)業(yè)、資金、人才轉(zhuǎn)移至河北，拉近京津冀三地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，給河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的引擎，不斷提升河北的公共服務(wù)水平，增強(qiáng)河北在人才、資金、技術(shù)等方面的吸引力。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)法律手段的支持，首先應(yīng)該修改公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，為京津冀三地公共服務(wù)均等化提供法治基礎(chǔ)；其次，加強(qiáng)京津冀三地的協(xié)同立法進(jìn)程。對(duì)此，近日由北京市人大常委會(huì)、天津市人大常委會(huì)、河北省人大常委會(huì)聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》無(wú)疑是一重要進(jìn)程[30]。但是，協(xié)同立法的深入推進(jìn)絕不是一件容易的事情，涉及各方利益的平衡，離不開(kāi)一套完善的機(jī)制。因此，可以探索構(gòu)建京津冀區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)議制度以及與之相配套的區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)制度。前者可以促使區(qū)域立法規(guī)范化和法治化，后者則可以有效解決區(qū)域立法中出現(xiàn)的各種分歧，保證區(qū)域立法的有序推進(jìn)。

(五)廣泛調(diào)動(dòng)各方積極性，提高重大行政決策的公開(kāi)化和民主化水平

京津冀協(xié)同發(fā)展作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，必然涉及系列重大行政決策。為充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，應(yīng)不斷提高重大行政決策的公開(kāi)化和民主化水平。無(wú)論是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是京津冀三地政府，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)行政決策相關(guān)信息，保障公眾的知情權(quán)，并廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，激發(fā)公眾參與京津冀協(xié)同發(fā)展的熱情，為協(xié)同發(fā)展貢獻(xiàn)人力、物力、財(cái)力和智力。

具體而言，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)行政公開(kāi)制度，完善行政決策聽(tīng)證制度，該制度對(duì)于促進(jìn)行政決策的民主化、公開(kāi)化、社會(huì)化有非常重要的意義，提升行政決策的科學(xué)性和可接受性[31]；其次，實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政決策模式從管理主義到參與式治理轉(zhuǎn)型，這其中的核心在于如何完善行政決策程序中的公眾參與制度，包括明確參與主體、參與決策動(dòng)議權(quán)、參與范圍、參與方式等，因?yàn)楣姷挠行騾⑴c可以有效提高行政決策的實(shí)施質(zhì)量；最后，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建行政決策專家咨詢制度，實(shí)現(xiàn)既能保障專家咨詢的獨(dú)立性和話語(yǔ)權(quán)，又能防止和抑制專家角色錯(cuò)位和越位的機(jī)制[32]。實(shí)際上，無(wú)論是行政決策的公開(kāi)化還是民主化，最終都需要運(yùn)用法治手段、在法治框架下運(yùn)行，即堅(jiān)持行政決策的法治化，通過(guò)法治化手段助推重大行政決策的公開(kāi)化和民主化水平。

四、結(jié)語(yǔ)

法治是國(guó)家治理的基本方式?，F(xiàn)代法治為國(guó)家治理注入良法的基本價(jià)值，提供善治的創(chuàng)新機(jī)制[33]。京津冀協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下黨中央國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略選擇，必須也只能在法治的框架下運(yùn)行。無(wú)論是京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，還是京津冀三地人大、政府等相關(guān)部門，都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法、執(zhí)法等方面的協(xié)作，加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題較為突出、公眾關(guān)注度高領(lǐng)域的執(zhí)法協(xié)作。綜上所述，京津冀協(xié)同發(fā)展推進(jìn)離不開(kāi)法治的保障作用，隨著協(xié)同發(fā)展中新問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，相關(guān)理論研究也應(yīng)跟進(jìn)，及時(shí)提出有效的應(yīng)對(duì)之策。

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