□朱程斌，李 龍

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

一、黨內(nèi)法規(guī)與法治關(guān)系的規(guī)范分析

學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系的討論往往歸結(jié)到黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的關(guān)系，或黨內(nèi)法規(guī)是不是“法”、是何種法。

現(xiàn)代政治首先是法治政治，法治政治是現(xiàn)代政治的核心?！胺ㄖ螛?gòu)成現(xiàn)代政治的基石，它要求全部政治行為制度化、規(guī)范化和程序化，執(zhí)政黨的執(zhí)政行為也不例外”[1]（p44）。我們認(rèn)為，從規(guī)范層面思考，黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律的關(guān)系是明晰的，黨內(nèi)法規(guī)不是法，其制定和實施應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律——包括行政法規(guī)——優(yōu)先。法治要求社會最權(quán)威行為準(zhǔn)則是憲法和法律，一切社會主體的活動準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是法律，黨也不例外。黨章和憲法都有規(guī)定，黨的活動必須以憲法和法律為界限，不得超越。例如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（下稱《條例》）第七條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定的原則時，要求應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律的規(guī)定。

（一）對現(xiàn)有諸學(xué)說的評析

探討黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系，一個前置性的問題，是確定黨內(nèi)法規(guī)和憲法、法律的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是由黨內(nèi)特定主體制定的調(diào)整特定黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)范總和，因此，從理論上來講，如果黨內(nèi)法規(guī)足夠規(guī)范的話，在外觀上很容易辨識目標(biāo)法規(guī)是何種黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的屬于黨內(nèi)事務(wù)，是對黨組織和黨員的調(diào)整和規(guī)范。鑒于我黨黨員數(shù)量眾多，分布于社會各個階層，因此黨聯(lián)系社會和對社會需求的反應(yīng)把握得十分準(zhǔn)確。黨基于此制定的法規(guī)政策很具有針對性，能夠反映社會和人民的需求和呼聲。但也正是因為其具有針對性，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有法的性質(zhì)。代表性的觀點有如下三種：

1.軟法說

持此觀點的有黨建理論的學(xué)者①參見張立偉.法治視野下黨內(nèi)法規(guī)與國家法的協(xié)調(diào)[J].中共中央黨校學(xué)報,2011,15（03）.，也有法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者①參見許小蓮.“黨內(nèi)法規(guī)”法律地位之考證[J].求實,2010（07）.又見姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2012,49（03）.。該說認(rèn)為，傳統(tǒng)的法學(xué)概念受分析法學(xué)和蘇聯(lián)法學(xué)的影響較深，將法律定義為統(tǒng)治階級制定的，具有國家強(qiáng)制力保證實施的規(guī)范總稱。而法學(xué)的定義應(yīng)該是包含具有實際約束力的軟法，“法是由國家制定或者認(rèn)可的、體現(xiàn)公共意志的、依靠他律或者自律機(jī)制實施的權(quán)利義務(wù)規(guī)范體系”[2]（p19），而“軟法通常被認(rèn)為是包括了國家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會共同體規(guī)則在內(nèi)的社會行為規(guī)則，這些規(guī)則可能不具有國家強(qiáng)制約束力但也能夠通過各種組織的內(nèi)在強(qiáng)制力或其他力量對人的行為產(chǎn)生實際約束效果”[3]（p87）。

該說認(rèn)為：（1）黨內(nèi)法規(guī)具有實然法的作用，具有規(guī)范性，不僅其對黨的各級組織工作、活動和黨員行為具有普遍的約束力和規(guī)范作用，黨的各級組織工作、活動和黨員行為必須在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而且對其他社會主體在實質(zhì)上也具有約束作用。（2）黨內(nèi)法規(guī)雖沒有國家強(qiáng)制力作為實施的保障，但是能夠依靠黨的組織紀(jì)律和黨員自覺來保證實施，因此也具有強(qiáng)制性。（3）加之近現(xiàn)代以來社會治理模式的多樣化，治理主體的多元化，法的公意基礎(chǔ)發(fā)生了改變，不再僅僅是國家意志的體現(xiàn)。政治組織的意志也是公共意志。

基于此，該說認(rèn)為作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)與國家立法機(jī)構(gòu)頒布的法律具有互補(bǔ)功能。黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)不僅沒有超越國家立法權(quán)的界限，而且黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃與國家法制建設(shè)的目標(biāo)相適應(yīng)，內(nèi)容上與國家法律相協(xié)調(diào)。

目前，學(xué)界多有學(xué)者堅持黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，甚至有觀點認(rèn)為從黨內(nèi)法規(guī)與國家法相協(xié)調(diào)機(jī)制包括了，“沖突的事前控制、立法的銜接、執(zhí)法的聯(lián)系與溝通、沖突的事后排除”[4](p32)。我們認(rèn)為，軟法說的缺陷在于，忽視了黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)限。黨內(nèi)法規(guī)，不論是根據(jù)《條例》，黨章，還是文章第一章分析，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項限于“黨組織的工作、活動和黨員行為”，超出部分不論其制定主體屬于中央還是地方，均不屬于黨內(nèi)法規(guī)。軟法說者在舉例支持該論點時，經(jīng)常提到黨的政策實際上起到了法律的作用，而且歷史地看，黨的政策常有上升為國家法律的情況。我們并不否認(rèn)這一點，我們也不認(rèn)為黨的政策通過適當(dāng)合法的民主程序上升為國家法律有不妥之處。相反，我們認(rèn)為黨的政策制定是基于其充分聯(lián)系群眾，反映國情民意的，在經(jīng)過合法程序之后，上升為國家法律無可厚非，這是世界通行的政黨政策。該說的現(xiàn)實考量是，在相應(yīng)法律沒有出臺制定之前，黨的政策實際上有法律的作用。我們也不試圖否認(rèn)這一客觀事實。但是，我們要強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策不是同一存在，其區(qū)別也是明顯的，即（1）從制定主體上看，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體為層級較高的中央和地方黨組織；政策的制定主體并無嚴(yán)格的限制，地方各級黨組織都可以制定。（2）從內(nèi)容上看，二者的區(qū)別就更明顯了，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容集中黨組織的工作、活動和黨員行為上，黨的政策無此限制②從規(guī)范角度而言，為黨內(nèi)法規(guī)所確立的規(guī)范范圍的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于政策在此方面的規(guī)定，換句話說黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生沖突的，應(yīng)依黨內(nèi)法規(guī)。。（3）黨內(nèi)法規(guī)較黨的政策更具有穩(wěn)定性，黨的政策隨著時代和行使的變化而做出相應(yīng)的變化，黨內(nèi)法規(guī)雖有修改和廢止的情況，但黨內(nèi)法規(guī)具有穩(wěn)定性。

2.法社會學(xué)視角

該視角將黨內(nèi)法規(guī)納入法社會學(xué)分析框架內(nèi)，“從社會事實的視角對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行研究”[5](p17)。該觀點認(rèn)為，以往對黨內(nèi)法規(guī)的研究采用的多是“意義—問題—對策”模式的三段論研究，研究論文多刊發(fā)于黨報黨刊上，法學(xué)分析尤其是法社會學(xué)分析顯得不足。因此，該說將研究的重點放在黨內(nèi)法規(guī)制度的基本邏輯問題。不同于軟法說將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇內(nèi)分析，視黨內(nèi)法規(guī)為法，而該說對黨內(nèi)法規(guī)是不是法避而不談，著重從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系論述黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實存在。

該說認(rèn)為：（1）國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在價值取向上是一致的，二者在根本價值的指向上是一致的，共存于中國特色的法治體系之內(nèi)，二者共同服務(wù)于人民利益和福祉。（2）法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對象是我國公民，而黨員也是我國公民，二者相互支撐，不相互排斥。與此同時，在實際運(yùn)作中，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象實際上卻已經(jīng)超出了黨組織和黨員，具有了法律性質(zhì)。例如2013年11月，中共中央和國務(wù)院共同印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》的第二條規(guī)定，該條例不僅適用于黨的機(jī)關(guān)，而且適用于人大和行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判檢察機(jī)關(guān)，也包括諸如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)在內(nèi)的人民團(tuán)體等事業(yè)單位和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。（3）黨內(nèi)法規(guī)和國家法律二者在功能上具有互補(bǔ)性。二者發(fā)揮的具體功能雖有不同，理論上黨內(nèi)法規(guī)和國家法律能夠在各自規(guī)范的領(lǐng)域能相互補(bǔ)充。但實際上，鑒于黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位，黨務(wù)往往涉及政務(wù)，故多有黨內(nèi)法規(guī)采取的是黨政聯(lián)合發(fā)文。（4）黨內(nèi)法規(guī)和國家法律對主體設(shè)定的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不同。中國共產(chǎn)黨作為中華民族的先鋒隊，黨對黨員的要求高于道德，高于法律對普通公民而設(shè)定的義務(wù)。（5）黨內(nèi)法規(guī)依托于憲法和法律，黨內(nèi)法規(guī)的制定要依據(jù)憲法和黨章的規(guī)定，確保黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的銜接。

基于以上的討論，該觀點將理論的著眼點放在，以法制體系的視野探討黨內(nèi)法規(guī)，意在豐富黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)理支撐。我們認(rèn)為，該觀點從法學(xué)出發(fā)，分析黨內(nèi)法規(guī)，有助于從法學(xué)的視角理解黨內(nèi)法規(guī)。但是限于其從社會法學(xué)的角度出發(fā)，該說仍然受制于現(xiàn)實中黨內(nèi)法規(guī)操作與國家法律混同的狀況，給出的解決途徑因此不是很明確、全面，或局限于細(xì)節(jié)，或流于空泛的討論。因此，該說雖能提供從法學(xué)角度看待黨內(nèi)法規(guī)的視角，卻并不能將黨內(nèi)法規(guī)置于一個比較全面的法學(xué)分析框架。

3.“規(guī)范體系”說

首先，需要說明的是，規(guī)范體系說的作者劉作翔教授并沒有將黨內(nèi)法規(guī)納入這一“規(guī)范體系”[6](p64)。但是我們認(rèn)為，這種“規(guī)范體系”很能代表一部分人對黨內(nèi)法規(guī)與法律間關(guān)系的看法——另立一種規(guī)范體系將黨內(nèi)法規(guī)涵蓋進(jìn)去。特在此列舉，而且我們傾向于認(rèn)為本部分所稱的“規(guī)范體系”能夠包含，至少能部分包含黨內(nèi)法規(guī)。

該說認(rèn)為，我國現(xiàn)有的法律體系理論和實踐，已經(jīng)不能解決實踐和理論的需要，特別是“不能夠把法院在審判案件時所包含的可以作為判決依據(jù)的規(guī)范以及法律實施過程中的規(guī)范依據(jù)都包括進(jìn)去”[6](p67)。法律體系的組成部分法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，著眼于現(xiàn)行有效的國家制定法，行之于社會中有效的規(guī)則不能納入這些部門法中。但社會發(fā)展和司法工作又不得不面對和適用這些不是部門法規(guī)范的規(guī)則，例如司法解釋、政策、習(xí)慣。因此，提出“規(guī)范體系”。所謂規(guī)范體系，即能夠補(bǔ)充和彌補(bǔ)現(xiàn)行法律體系局限性的新的結(jié)構(gòu)體系。在這一體系中，組成體系的基本單位不是法律部門，而是規(guī)范的類型——是一種調(diào)整規(guī)范，同法律一樣用以調(diào)整其所規(guī)范的事務(wù)。更重要的是，它可以根據(jù)社會發(fā)展將新的規(guī)范類型吸收進(jìn)來。這樣新的規(guī)范體系就突破了劃分標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的法律部門，使得適用新的具有規(guī)范調(diào)整作用的新型規(guī)范順理成章。依據(jù)規(guī)范體系，“法律、司法解釋、政策和習(xí)慣形成了一種不同于法律體系的位階關(guān)系，即司法解釋的效力低于法律，但法律、政策和習(xí)慣間沒有效力大小之分。因為三者分別屬于不同種類的規(guī)范，例如，法律和政策的制定分屬不同主體，它們之間不存在效力關(guān)系，習(xí)慣就更是如此了”[6]（p72）。司法解釋作為司法判決的依據(jù)自不必論述，政策和習(xí)慣作為司法裁判的依據(jù)，在《民法通則》里有明文規(guī)定。該觀點認(rèn)為，可以作為司法裁決的依據(jù)的規(guī)范或規(guī)范類型，就可以作為行為準(zhǔn)則。司法解釋、政策和習(xí)慣都可以作為司法判決的依據(jù)，因此也是行為的依據(jù)。但黨內(nèi)法規(guī)不可以，因為在司法判決里，不能依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)作為判決的依據(jù)。

分析到這里，我們可以得出該說的兩個觀點：一是應(yīng)建立主要包含法律、司法判例、政策和習(xí)慣的體系，用以補(bǔ)足現(xiàn)行的法律體系的理論和實踐缺憾；二是政策可以成為新的體系的一部分，黨內(nèi)法規(guī)不可以。對于第一點，其理論上和實踐層面的可行性是誘人的，不僅超越了法律部門的局限性，而且建立了包括法律的新體系。但我們認(rèn)為，正是該觀點想極力避免的第二點，恰是這一體系難以建立的致命弱點。眾所周知，黨內(nèi)法規(guī)和行政主體的政策在實踐中往往是不加以區(qū)分的，黨委和政府聯(lián)合發(fā)文的情形比比皆是。我們的判斷是，黨內(nèi)法規(guī)可以成為這一體系的一個部分，起碼是可以討論的。

因此，這一體系實際上，是可以包括黨內(nèi)法規(guī)的。這無疑為黨內(nèi)法規(guī)與法律關(guān)系的論述增添了一個可以突破的創(chuàng)新點。但也正是基于此，這一體系是不可行的，這在實踐層面無疑是在宣告黨內(nèi)法規(guī)和法律無異。

綜上，我們討論了三種典型的論述黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的觀點：（1）認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是軟法，和國家制定法的硬法同屬法的范疇；（2）認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)和法律不同，但黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在實踐層面又常?；焱?；（3）可以構(gòu)建一個新的體系，將黨內(nèi)法規(guī)納入其中。我們認(rèn)為這三種觀點雖都有可取之處，但由于沒有從規(guī)范層面分析黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，其立論和展開缺乏法學(xué)基本的分析方法，不能或不能完全將黨內(nèi)法規(guī)置于法律領(lǐng)域中予以分析。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與法律關(guān)系的規(guī)范分析

黨內(nèi)法規(guī)和法律都是黨執(zhí)政興國的保障，黨內(nèi)法規(guī)與法律關(guān)系，從規(guī)范層面看，是明確的，即黨內(nèi)法規(guī)不是“法”，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對象和法律調(diào)整的對象有區(qū)別。

1.黨內(nèi)法規(guī)不是法

法律與其他社會規(guī)則最顯著的區(qū)別在于，法律是以國家強(qiáng)制力作為后盾的行為規(guī)范。法律通過人格識別將社會活動主體轉(zhuǎn)化為法律主體，賦予法律主體以權(quán)利義務(wù)，法律主體的權(quán)利受到法律的保護(hù)，違反法律的禁止性規(guī)定將受到法律的否定評價，進(jìn)而受到歸責(zé)和制裁。這是黨內(nèi)法規(guī)與法律最顯著的首要區(qū)別。其次，黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)由黨內(nèi)特定主體享有，立法主體是憲法法律規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)。二者的區(qū)別是明顯的。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)來自人民的授權(quán)，是人民主權(quán)的體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)無此屬性，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體沒有國家立法的性質(zhì)。再次，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的是黨組織和黨員，法律規(guī)范的是一國全體公民。黨內(nèi)法規(guī)作為行為規(guī)則，具有約束力，但約束的主體是黨組織和黨員，不涉及其他社會主體；法律作為行為規(guī)范，約束的是全體公民，其范圍大于作為黨員的公民。最后，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的是黨內(nèi)關(guān)系，法律規(guī)范的是社會關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的關(guān)系限于黨組織的工作、活動和黨員行為所產(chǎn)生的黨內(nèi)關(guān)系；法律規(guī)范社會主體從婚姻家庭到政治活動等社會主體所有可能面臨的社會關(guān)系，范圍和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范也不相同。

2.黨內(nèi)法規(guī)有獨立的調(diào)整領(lǐng)域

黨內(nèi)法規(guī)不是法，區(qū)別于法，它以黨章為根本，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，在一定程度上獨立于法，有自身獨特的規(guī)范領(lǐng)域。這一領(lǐng)域雖然不可避免地要與法規(guī)范的社會領(lǐng)域發(fā)生重疊，其最終的合法性也不得超出憲法和法律的規(guī)定。

一是黨內(nèi)法規(guī)的人格認(rèn)定有別于法律的人格認(rèn)定。法律的人格認(rèn)定是社會主體進(jìn)入法律視野的一個必經(jīng)技術(shù)環(huán)節(jié)。法學(xué)中的人格包含著兩重含義，其一是民法學(xué)上采用的，認(rèn)定民法主體資格取得的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從這一意義出發(fā)，“法律人格的不同狀態(tài)，顯現(xiàn)了人在民法中的存在方式，從而也決定了民法對人的關(guān)注程度”[7](p26)。其二，人格是作為實質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以決定何種生物人或社會組織進(jìn)入法學(xué)的調(diào)整范圍，體現(xiàn)的是法律作為價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，對社會存在的重大利益的取舍與價值衡量。這一判斷標(biāo)準(zhǔn)多體現(xiàn)于一國的憲政價值取向和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，它能將生物人排除在法律人格認(rèn)同之外，也能將生物無機(jī)物的社會組織團(tuán)體認(rèn)定為具有法律人格的存在。這里，從一般理論意義出發(fā)，我們采用第二種人格定義。

二是法律通過賦予社會主體以法律人格，加之以權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)，對之進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)通過人格認(rèn)定，將其所要規(guī)范的對象從社會主體中加以區(qū)分，對之加以權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)，以黨內(nèi)法規(guī)對其規(guī)范的主體加以調(diào)整。誠然，黨內(nèi)法規(guī)的人格認(rèn)定和法律的人格認(rèn)定，都是針對社會活動的主體，二者會出現(xiàn)重疊，產(chǎn)生社會學(xué)上所說的社會主體多重角色化。但這不妨礙黨內(nèi)法規(guī)有其獨立的人格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)社會學(xué)理論，某一特定社會主體的多重角色，可能會發(fā)生角色沖突。但從規(guī)范角度來說，其行為所依據(jù)的規(guī)范間的區(qū)別程度和交叉重疊程度，直接影響了角色沖突發(fā)生的可能性。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)和法律都是對社會主體進(jìn)行人格認(rèn)定，角色沖突不是人格認(rèn)定能夠解決的，這涉及角色行為依據(jù)間的關(guān)系，下文對此進(jìn)行論述。

三是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項有其獨立性。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨組織的工作、活動和黨員的行為，在不違反國家憲法和法律的情況下，黨內(nèi)法規(guī)有權(quán)對這些事項進(jìn)行區(qū)別與法律的調(diào)整。黨組織工作、活動和黨員行為固然應(yīng)當(dāng)要符合國家的法律規(guī)定，但法律不可能也沒有必要對黨組織工作、活動和黨員行為，像黨內(nèi)法規(guī)對黨組織工作、活動和黨員行為的規(guī)定那樣全面細(xì)致。黨內(nèi)法規(guī)有權(quán)在遵守憲法和法律規(guī)定的情況下，根據(jù)黨務(wù)活動的需要，制定出不違反法律一般原則的規(guī)范。法律的權(quán)威性并不因此而有所減弱。黨作為國家和社會的中介型的法人，決定了其對黨務(wù)活動的組織和展開，對黨員行為的規(guī)范和調(diào)整，應(yīng)當(dāng)依照具體明確的成文規(guī)范。這一方向是憲法和法律能夠予以規(guī)定的，但黨務(wù)活動和黨員行為的具體規(guī)定卻不同于國家法律規(guī)定，黨在此調(diào)整范圍內(nèi)制定的法規(guī)是規(guī)范政黨運(yùn)作的保障。

四是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系有別于法律調(diào)整的社會關(guān)系。法律基于對法律主體的人格認(rèn)定，賦予法律主體以法律權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)，對以法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)為內(nèi)容的社會關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)基于對主體的人格認(rèn)定，賦予黨組織和黨員以職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)，對以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。盡管二者規(guī)范的同為社會關(guān)系，二者所規(guī)范的依據(jù)卻是不同的，一則為法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)，一則為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的某些職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)有法律依據(jù)，甚至直接來源于法律規(guī)定，但對于黨結(jié)合黨務(wù)活動的特點制定不違反法律一般原則的規(guī)范，其規(guī)定的職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)與法律規(guī)定的職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)不同。因此，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系有別于法律所調(diào)整的社會關(guān)系。

3.黨內(nèi)法規(guī)和法律是黨執(zhí)政興國的保障

《條例》指出，應(yīng)“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的聯(lián)系體現(xiàn)在以下三點：

第一，二者均是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義建設(shè)事業(yè)的制度保障。法律可以規(guī)范國家權(quán)力的行使，保障人民權(quán)利的實現(xiàn)，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，確保社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施法律，通過法律來推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)取得成功。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)是穩(wěn)固的黨務(wù)管理，黨務(wù)管理也應(yīng)該有所歸依，其權(quán)力的運(yùn)作和交接應(yīng)有客觀的可供參考的，制定完善的規(guī)范作為依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)正是保障黨務(wù)規(guī)范化進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。黨內(nèi)法規(guī)它和法律一樣同屬于黨領(lǐng)導(dǎo)國家進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的制度保障。

第二，功能上的相互補(bǔ)足。黨內(nèi)法規(guī)的制定不得同憲法、法律沖突。黨章規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，憲法規(guī)定一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則。因此，可以說黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在制度上是銜接的，黨內(nèi)法規(guī)的效力在國家法律之下，黨內(nèi)法規(guī)補(bǔ)足了國家法律關(guān)于政黨事務(wù)規(guī)定的缺失。

第三，價值取向一致。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的根本價值取向都是為人民服務(wù)，規(guī)范行使國家權(quán)力和政黨權(quán)力。政黨權(quán)力存在異化的可能，這已經(jīng)被歷史證明，規(guī)范政黨權(quán)力的行使，不僅要使政黨的權(quán)力依據(jù)客觀的規(guī)范運(yùn)行，也要規(guī)范黨員和黨的干部的權(quán)利異化為不受法律和黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的權(quán)力，杜絕脫離人民的權(quán)力思維，確保黨始終站在人民群眾的立場上看問題辦事情。法律的本位是權(quán)利，對于權(quán)力的規(guī)定意在規(guī)范政府權(quán)力的行使，使其為人民的利益服務(wù)，不侵犯人民的權(quán)利。

（三）黨內(nèi)法規(guī)和法治關(guān)系的規(guī)范分析

黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)是依法治國體系的有機(jī)組成部分。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。本部分從黨內(nèi)法規(guī)和法律對于黨的人格認(rèn)定入手討論，然后結(jié)合黨的法律地位討論黨內(nèi)法規(guī)制定和實施的必要性，再從結(jié)合黨的地位討論黨內(nèi)法規(guī)對于法治建設(shè)的全方位意義，最后從權(quán)力限制、權(quán)利保護(hù)的角度進(jìn)一步深入討論。

1.人格認(rèn)定重合的角度

人格認(rèn)定，理論上講，是法治的第一步，是社會主體轉(zhuǎn)化為法律主體加以調(diào)整的開端。從規(guī)范分析角度，法治作為規(guī)則的治理，離不開法律人格認(rèn)定。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范表述同樣離不開關(guān)于人格認(rèn)定的技術(shù)問題。從二者的人格認(rèn)定來看待黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系，是認(rèn)清這一對關(guān)系的基礎(chǔ)。

首先，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是依法治國的組成部分的表述，是在黨的代表大會上提出的。因此看待這個表述應(yīng)當(dāng)從黨的立場出發(fā)。黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)，其所著眼的政黨建設(shè)和國家建設(shè)，遵循法治路徑。國家治理的現(xiàn)代化和法治化離不開政黨的自身建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)有利于確保黨務(wù)管理的法制化和規(guī)范化。黨以黨內(nèi)規(guī)范為基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)國家進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

其次，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員進(jìn)行人格認(rèn)定，賦予黨組織和黨員以職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)；國家在對社會主體進(jìn)行人格認(rèn)定時，賦予了社會主體以法律主體的身份，這些社會主體包括了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范調(diào)整的黨組織和黨員。也就是說黨組織的工作活動和黨員行為在受黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范調(diào)整的同時，還受到法律的調(diào)整和規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)在賦予黨組織和黨員以職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)時，國家法律也在賦予黨組織和黨員以職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)。

具體說來，（1）憲法規(guī)定黨居于國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)地位，確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨應(yīng)如何按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，通過黨內(nèi)程序化的運(yùn)作使黨組織獲得國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。（2）作為國家領(lǐng)導(dǎo)人的公民，同時是作為黨的領(lǐng)導(dǎo)人的黨員。他不僅受法律保護(hù)行使國家領(lǐng)導(dǎo)人的職權(quán)，承擔(dān)法律規(guī)定的職責(zé)，同時，他是通過黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范程序被選為黨的領(lǐng)導(dǎo)人的，享有黨內(nèi)法規(guī)賦予的職權(quán)，承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)。（3）法律規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人的程序，賦予領(lǐng)導(dǎo)人以相應(yīng)的職權(quán)，其前提是對黨組織和作為黨員的公民予以法律主體確認(rèn)，而這種對黨組織和黨員的身份確認(rèn)，是借助于黨內(nèi)法規(guī)的人格認(rèn)同來進(jìn)行的。即法律規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、公民選舉成為國家領(lǐng)導(dǎo)人，在法規(guī)范的視野下，是一種對黨和公民人格確認(rèn)后的賦權(quán)規(guī)定，但法律并不對黨組織和作為黨員的公民進(jìn)行人格識別。黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的人格認(rèn)定，是上述法律人格認(rèn)定的基礎(chǔ)。

2.法治是區(qū)別于人治的存在

從規(guī)范法學(xué)角度看，（1）法律以規(guī)范為依據(jù)對社會事實的規(guī)范性解釋，提供給社會主體以脫離因果律關(guān)系的預(yù)期和指導(dǎo)。法律主體依據(jù)法律規(guī)范的三要素，適用條件、行為模式和法律后果來進(jìn)行社會活動，理解社會事實的法律意義；（2）規(guī)范法學(xué)以客觀的標(biāo)準(zhǔn)——法律內(nèi)含的主觀標(biāo)準(zhǔn)——來評判事實的意義，而不以不同法律主體的主觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷何時何事的合法與非法情形。由是，法治能夠避免人治的主觀性、不可預(yù)期性。

黨居于國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，是我國的執(zhí)政黨，但在法律的視野里，黨也是經(jīng)由法律人格認(rèn)定的“人”，存在人治的主觀性和不可預(yù)期的可能性。因此，需要黨內(nèi)法規(guī)對黨的“主觀性”和“不可預(yù)期”予以限制和規(guī)范。具體要求主要有：（1）依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，對黨組織工作、活動和黨員行為予以規(guī)范化，依據(jù)確定的黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范性的細(xì)化，這就要求黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有法律規(guī)范完整的要素，使得黨作為法人的行為具有可預(yù)期性，可期待性。（2）以黨內(nèi)法規(guī)所確立的客觀標(biāo)準(zhǔn)對黨內(nèi)事務(wù)予以評價，判斷其合理性合法性，不能以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，以領(lǐng)導(dǎo)人的判斷為標(biāo)準(zhǔn)。（3）確立黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)，并在程序和內(nèi)容上嚴(yán)格限制其修改，以此確立黨內(nèi)法規(guī)所能提供的規(guī)范化和客觀化標(biāo)準(zhǔn)。（4）限定黨內(nèi)法規(guī)制定的內(nèi)容，并在程序上規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的規(guī)范表達(dá)，如果制定的主體過于龐雜，其所能提供的客觀性和規(guī)范化就得不到保障。

3.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對法治的全方位意義

黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)對于規(guī)范黨作為法人的作用是直接的，對于中國特色社會主義法治建設(shè)的意義是全方位的。黨內(nèi)法規(guī)對于法治建設(shè)最直接的意義是，規(guī)范黨作為執(zhí)政黨對行政權(quán)的行使。但黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了其對法治建設(shè)的影響遠(yuǎn)不止行政。

黨的十八屆四中全會《決定》指出，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是行政領(lǐng)導(dǎo)，也是立法領(lǐng)導(dǎo)，同時還是司法領(lǐng)導(dǎo)。在黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義法治建設(shè)的進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)有助于規(guī)范政黨權(quán)力的行使，確保黨的立法、行政和司法領(lǐng)導(dǎo)合乎規(guī)范，合乎法律規(guī)定和法治精神。

4.法治的精髓在于限權(quán)

法治要解決的核心問題在于權(quán)力的擴(kuò)張性對權(quán)利造成的侵害。規(guī)范法學(xué)的要義之一就是，法律規(guī)定的公法主體的權(quán)利即是義務(wù)，私法主體無法律課加的義務(wù)即自由。這一規(guī)范的要義是法治建設(shè)的必要條件，即公權(quán)力的授予和私法義務(wù)的設(shè)定，都旨在維護(hù)私法主體的權(quán)利。

法律在對社會主體進(jìn)行人格認(rèn)定后，賦予法律主體以權(quán)利規(guī)定義務(wù)。根據(jù)法律主體的性質(zhì)的不同，法律對法律主體的授權(quán)和規(guī)定義務(wù)的規(guī)范意義也有所不同。（1）黨屬于聯(lián)系國家與社會的中介法人，黨所具有的法律上的人格與其他法律主體的人格是平等的，其權(quán)利能力也與其他法律主體平等。黨有權(quán)與其法律主體一樣，制定管理自身的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)特定主體制定的管理自身的規(guī)范，這是法治的精髓在于保護(hù)權(quán)利、限制權(quán)力的體現(xiàn)。（2）黨與其他法律主體的區(qū)別，或者說其他法律主體與黨的區(qū)別，在于享有的法律權(quán)利范圍的不同，也僅僅因為法律主體所具備的職能和活動的法律領(lǐng)域與其他法律主體相區(qū)別。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政黨的地位，其具有公法人性質(zhì)的地位，決定了其管理自身事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)，也體現(xiàn)了圍繞限制權(quán)力展開的法治精神。一方面，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨組織的職權(quán)，意味著，黨組織必須履行這一職權(quán)。另一方面，其權(quán)利也僅限于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職權(quán)，不得超越，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。這是黨內(nèi)法規(guī)和法治分享的共通點。

二、完善黨內(nèi)法規(guī)的建議

綜上，我們從黨的法律主體的角度出發(fā)討論了黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)理論問題，但鑒于上文關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)完善的建議過于散落、不全面，故在文本部分加以系統(tǒng)化總結(jié)。

(一)給予黨內(nèi)法規(guī)相對明確的法律地位

學(xué)者之所以針對黨內(nèi)法規(guī)的這一名稱撰文討論，很大程度上是由于法律沒有對此進(jìn)行明確規(guī)定，應(yīng)給予黨內(nèi)法規(guī)明確的法律地位。

政黨在近代中國的歷史上具有重要地位，有別于世界其他國家的政黨，“中國的政黨政治的重要特征是黨以黨建國、以黨治國”[8](p13)。中華人民共和國的建立和社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)，皆是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，憲法也在序言中闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。但黨的領(lǐng)導(dǎo)地位這一表述過于概括，從規(guī)范法學(xué)不能從這一表述出發(fā)準(zhǔn)確地分析黨在國家法律中的地位①正是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的歷史性和現(xiàn)實性不便作法學(xué)上的規(guī)范表述，憲法對于黨的地位才在序言中予以確定，以非法學(xué)規(guī)范的表述予以確立。。通過對學(xué)術(shù)上的觀點分析，固然可以大概從法規(guī)范視角確定黨的憲法地位，但一則學(xué)術(shù)觀點缺乏權(quán)威性，二來基于中國國情，通行的學(xué)術(shù)觀點未必能準(zhǔn)確地概括。考慮黨在國家和社會中的歷史和現(xiàn)實作用，對黨的地位給出憲法的規(guī)范表述存在困難。從法理角度來看，就阻礙了采取從“明確黨的憲法地位”開始，到對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行法規(guī)范研究的進(jìn)路。

因此，我們認(rèn)為可以避開從規(guī)范法學(xué)角度要求在憲法上給予黨一個明確的定位，而采取在高位階的法律里明確黨內(nèi)法規(guī)的地位。這樣既可以給予黨內(nèi)法規(guī)合法地位，又能夠規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施。如此，黨內(nèi)法規(guī)的形式合法性便有了依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)和法律、法治的關(guān)系便可以相對規(guī)范地得以確立。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)的理論體系建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)的理論建設(shè)是完善黨內(nèi)法規(guī)的理論準(zhǔn)備，有助于從宏觀上指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。我們認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的理論出發(fā)點是黨內(nèi)法規(guī)的人格認(rèn)同，確定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的主體，在人格認(rèn)同的基礎(chǔ)上賦予黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整主體以權(quán)利義務(wù)，并以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容創(chuàng)制黨內(nèi)規(guī)范以規(guī)范和調(diào)整主體的行為。被制定出來的黨內(nèi)規(guī)范因效力等級而形成黨內(nèi)法規(guī)的位階，因調(diào)整范圍、方法的不同而形成部門法規(guī)，在部門法規(guī)的基礎(chǔ)上形成有機(jī)的黨內(nèi)法規(guī)體系。綿密而科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)法規(guī)能夠獲得效力和權(quán)威在形式上的保障。

不僅如此，我們認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)由邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊貥?gòu)成。首先，黨內(nèi)法規(guī)和法律、行政文件應(yīng)當(dāng)是相互區(qū)別的。從形式上看，法治社會所依據(jù)的法律必然不包括黨內(nèi)法規(guī)，政府的執(zhí)法依據(jù)也不包括黨內(nèi)法規(guī)。但黨的領(lǐng)導(dǎo)地位卻不能因為法治的實施和實現(xiàn)而有所削弱，黨對立法執(zhí)法和司法的領(lǐng)導(dǎo)，不能因為黨內(nèi)法規(guī)不是法律而有所削弱。憲法和法律對黨的地位的規(guī)定能夠從法律上確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。但黨對立法執(zhí)法和司法的領(lǐng)導(dǎo)不意味著黨對立法執(zhí)法和司法的非法干預(yù)，從黨內(nèi)規(guī)范的要素角度出發(fā)，確保這一點能夠得以實現(xiàn)的前提即是黨內(nèi)法規(guī)有區(qū)別于法律概念和行政文件用語的概念和概念體系。其次，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則應(yīng)是合乎邏輯結(jié)構(gòu)的存在。黨內(nèi)法規(guī)的效力最終要靠黨內(nèi)法規(guī)的實施來保障，黨內(nèi)法規(guī)的實施的前提是黨內(nèi)法規(guī)具有可操作性。這一點就需要黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則具有嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則應(yīng)提供給其規(guī)范注意以準(zhǔn)確、確定和具有可操作性的行為預(yù)期，使行為主體在面對規(guī)則時知道哪些是法規(guī)鼓勵的、哪些是法規(guī)禁止的行為。但這不是說黨內(nèi)法規(guī)所有的規(guī)范都應(yīng)該規(guī)定得絕對詳細(xì)。黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)具有原則，以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的社會現(xiàn)實和黨務(wù)問題。

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