陳婉玲

（華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620）

一、問題與立場

PPP合同具有典型的長期合同特性，①PPP交易通?；谝粋€(gè)復(fù)雜的法律協(xié)議網(wǎng)絡(luò)，但其核心即“PPP合同”，根據(jù)世界銀行集團(tuán)2017年發(fā)布的《PPP合同條款指南》對(duì)“PPP合同”的定義，其是政府與社會(huì)資本之間的長期協(xié)議，用于提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，一般以特許協(xié)議或其他形式的文件存在，社會(huì)資本承擔(dān)重大的風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，其得到的報(bào)酬受到履約情況的影響。它面對(duì)的不是即時(shí)的交易，而是長達(dá)幾十年的持續(xù)合同安排。在長期合作中，政府與社會(huì)資本關(guān)于合作條件、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配、項(xiàng)目實(shí)施等諸多合同要素的共同安排是一個(gè)具有高度開放性的系統(tǒng)，項(xiàng)目運(yùn)行將受到技術(shù)、市場、法律政策等諸多不確定因素的影響，“要素之間存在極其復(fù)雜的內(nèi)部聯(lián)系，在短期內(nèi)尚可維持平衡，但在長期合作過程中，如果有某一方面因素發(fā)生變化，則這種平衡狀態(tài)很容易被打破”①Kerf M，Gray R D，Irwin T，et al. Concessions for infrastructure: A guide to their design and award. World Bank Technical Paper No.399，1998：33–35.。可見，PPP長期合同具有顯著的不完全性。不完全的合同意味著雙方訂立合同時(shí)所能獲得信息的有限性、滯后性和所能預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)的不可窮盡性，傳統(tǒng)合同制度注重合同設(shè)計(jì)在法律上的嚴(yán)謹(jǐn)性和嚴(yán)密性，合同制定的首要目的在于爭議解決，合同強(qiáng)調(diào)制衡措施，注意劃分各方責(zé)任和權(quán)利，合同剛性大，靈活性差，合作氣氛欠缺。②李潔、成虎、[澳]Zou P X W: 《BOT/PPP公路項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和可變合同條件研究》，東南大學(xué)出版社2015年版，第34頁。必須樹立PPP合同柔性管理思維，建立有效的合同彈性調(diào)整機(jī)制，保證PPP項(xiàng)目各方在合作中的持續(xù)溝通和合同內(nèi)容的適時(shí)調(diào)整，才能釋放風(fēng)險(xiǎn)，化解僵局，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本合作的目標(biāo)。

構(gòu)建PPP合同彈性調(diào)節(jié)機(jī)制至少能夠取得以下幾方面良好效果：

第一，減少談判成本。由于PPP模式的復(fù)雜性和不確定性，項(xiàng)目各方目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)不同，合作雙方前期談判往往曠日持久。Marcus通過對(duì)英國PPP項(xiàng)目的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“98%的PPP項(xiàng)目前期談判時(shí)間超過非PPP項(xiàng)目，談判時(shí)間所耗費(fèi)的成本超過正常招投標(biāo)的25%–200%”。③Marcus Ahadzi，Graemebowles，Public-Private-Partnership and Contract Negotiations：An Empirical study. Construction Management and Economics，2004：63.導(dǎo)致PPP項(xiàng)目前期談判時(shí)間長、成本高的一個(gè)主要因素就是合作雙方對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測性或不可控制性的擔(dān)憂并由此持有的謹(jǐn)慎態(tài)度，在合同中嵌入彈性條款，提供合同彈性調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)，能夠解決合同當(dāng)事人后顧之憂，滿足心理預(yù)期，促成PPP談判高效進(jìn)行。

第二，控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延。PPP項(xiàng)目中存在一些雙方都不具控制力的風(fēng)險(xiǎn)，如在項(xiàng)目開發(fā)階段可能出現(xiàn)土地征用和融資延誤等風(fēng)險(xiǎn)；建設(shè)階段面臨成本超支和技術(shù)方案改變等風(fēng)險(xiǎn)；④如北京奧運(yùn)會(huì)鳥巢項(xiàng)目就是因?yàn)樵O(shè)計(jì)變更（取消活動(dòng)屋頂、鋼結(jié)構(gòu)瘦身等）而停工時(shí)間長達(dá)半年之久，工程造價(jià)也由此從人民幣22億元增加到31.5億元。運(yùn)行階段則面臨需求和價(jià)格的變化，事先約定的PPP項(xiàng)目全周期風(fēng)險(xiǎn)分配方案存在局限。借助可調(diào)整的合同約定，PPP項(xiàng)目各參與方能夠就公共項(xiàng)目所面臨的新因素、新變化進(jìn)行充分協(xié)商，及時(shí)調(diào)整合同條件，有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目健康運(yùn)行。

第三，避免雙方合作在變化的壓力下關(guān)系破裂，挽救合作危機(jī)。PPP模式是政府解決公共服務(wù)供給困境的改革舉措，其邏輯起點(diǎn)是“合作”而非“對(duì)抗”，許多PPP項(xiàng)目運(yùn)行不久即陷入僵局，其主要原因是合作各方缺少良好的溝通和協(xié)商通道，這不符合PPP模式長期可持續(xù)性合作的基本理念。

為竭力讓契約關(guān)系維持下去，必須以更有彈性的方式解決契約爭議，而不應(yīng)將合同履行障礙的焦點(diǎn)直接放在違約后的損害賠償上，因?yàn)椤爱?dāng)起草一份合同時(shí)，要求合同雙方規(guī)范所有相關(guān)的可能事件是無法實(shí)施的”。⑤費(fèi)方域、蔣世成：《不完全合同、產(chǎn)權(quán)和企業(yè)理論》，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2011年版，第257頁。為此，必須通過立法強(qiáng)制PPP合同設(shè)立可變條款，為PPP合同當(dāng)事人提供再談判路徑，允許雙方當(dāng)事人通過協(xié)商來變更合同內(nèi)容，以“回應(yīng)合同不確定性的挑戰(zhàn)和引發(fā)的問題”。⑥屈茂輝、張紅：《繼續(xù)性合同：基于合同法理與立法技術(shù)的多重考量》，載《中國法學(xué)》2010年第5期，第36頁。目前，PPP發(fā)展進(jìn)入冷靜期，多部門相繼出臺(tái)政策措施，對(duì)PPP前期混亂狀況進(jìn)行清理、整頓，規(guī)范與理性發(fā)展是未來的政策趨勢，風(fēng)險(xiǎn)管理作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的重中之重，已然引起實(shí)務(wù)界的極大關(guān)注。但是，理論界對(duì)PPP長期合同不確定性及合同調(diào)整的研究主要集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共管理學(xué)領(lǐng)域。例如，馮珂等基于案例對(duì)中國PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)措施進(jìn)行研究；①馮珂、王守慶、伍迪、趙麗坤：《基于案例的中國PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)措施的研究》，載《工程管理學(xué)報(bào)》2015年第3期?？掠澜ǖ韧ㄟ^SWOT分析方法分析民營企業(yè)在PPP合同履行過程中的優(yōu)勢與劣勢、機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)；②柯永建、趙新博、王盈盈、王守清 ：《民營企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的SWOT分析》，載《商業(yè)研究》2008年第12期。謝貞發(fā)從締約視角研究剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)在PPP合同各方的不同配置效應(yīng)；③謝貞發(fā)：《不完全合同框架下公有產(chǎn)權(quán)改革研究述評(píng)》，載《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2005年第4期。嚴(yán)玲和趙黎明從學(xué)理上探討了PPP項(xiàng)目契約的本質(zhì)及其與純粹市場契約的關(guān)系，認(rèn)為PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是利益相關(guān)者圍繞公共需求締結(jié)的長期性契約，它與市場契約之間是一種互補(bǔ)關(guān)系；④嚴(yán)玲、趙黎明：《公共項(xiàng)目契約本質(zhì)及其與市場契約關(guān)系的理論探討》，載《中國軟科學(xué)》2005年第9期。何壽奎和傅鴻源通過簡易模型分析PPP合同中各方當(dāng)事人的利益分配對(duì)于社會(huì)福利的影響⑤何壽奎、傅鴻源：《基于風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟腜PP項(xiàng)目投資決策與收益分配研究》，載《建筑經(jīng)濟(jì)》2006年第10期。。法學(xué)界對(duì)PPP合同的研究仍停留在宏觀層面的理論分析，對(duì)PPP合同長期性引發(fā)的合同履行障礙及其法律救濟(jì)問題并不重視，個(gè)別學(xué)者如周海寶從不完全契約角度討論P(yáng)PP合同設(shè)計(jì)，邢鋼關(guān)注到PPP項(xiàng)目合同中的便利終止條款并提出合理建議。⑥邢鋼：《PPP項(xiàng)目合同中的便利終止條款研究》，載《法學(xué)雜志》2018年第1期；周海寶：《不完全契約視角下PPP合同最優(yōu)設(shè)計(jì)研究》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2017年第7期。但整體上以法的視角討論P(yáng)PP長期合同彈性調(diào)整問題的成果極為稀缺，無法回應(yīng)PPP實(shí)踐迫切的制度需求。PPP模式具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)性和實(shí)踐性，加強(qiáng)對(duì)PPP長期合同彈性調(diào)整機(jī)制的研究是理論服務(wù)實(shí)踐的應(yīng)然擔(dān)當(dāng)，是經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的必然要求。

二、理念前置：基于合作主義的PPP價(jià)值

合作，能產(chǎn)生“合作剩余”，共同行動(dòng)中積極的相互配合與支持可以帶來巨大的效益，PPP模式目的價(jià)值與功能是以“合作治理”和協(xié)同的力量共同解決公共品供給效率問題。長期穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目運(yùn)行必須建立在相互信任、相互合作的基礎(chǔ)上。基礎(chǔ)設(shè)施一般投資巨大，其提供服務(wù)的資產(chǎn)具有專用性特點(diǎn)，政府與社會(huì)資本雙方投入的大量人力、物力、技術(shù)等資源形成的專用性資本具有沉淀性，在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)尚未提交給使用者之前，大部分成本已經(jīng)支出并無法改為他用，項(xiàng)目建設(shè)的淺嘗輒止或“合作失敗”將導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和成本的疊加；同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)具有“公共性”，涉及公眾利益和民生需求，這就要求基礎(chǔ)設(shè)施一旦投入必須保證長期、持續(xù)的服務(wù)能力。在我國，PPP模式是政府為完成公共服務(wù)職能，吸納社會(huì)資本力量以公私合作形式代替政府單獨(dú)提供公共服務(wù)的制度創(chuàng)新。PPP模式的核心是合作，政府與社會(huì)資本的關(guān)系本質(zhì)上是一種互補(bǔ)關(guān)系而不是替代關(guān)系。

（一）合作的動(dòng)力：公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移

傳統(tǒng)模式將包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共品供給作為政府的“專屬領(lǐng)域”，社會(huì)轉(zhuǎn)型倒逼政府開放或讓渡“專屬領(lǐng)域”，以積極姿態(tài)尋求與社會(huì)資本的合作?？梢?，PPP合同不是一個(gè)買賣關(guān)系而是一種合作的過程，合作治理本身就是“為了解決那些僅憑單個(gè)組織或僅靠公共部門無法解決的公共政策難題所采取的制度安排”。⑦Shui-Yan Tang，et al.Understanding Collaborative Governance from the Structural Choice. Politics，IAD，and Transaction Cost Perspectives，2010：25–37.2014年國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）》開篇就指出，推行PPP模式是為了“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力”，因此，PPP模式所要探討的問題，就是公共部門與私人部門之間如何形成新的“合作體”，通過風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)或轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)公共品供給能力，緩解政府壓力。獲得“比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果”，這是政府選擇在公共服務(wù)領(lǐng)域與社會(huì)資本合作的基本動(dòng)機(jī)。

傳統(tǒng)的公、私分域治理觀念正在面臨挑戰(zhàn)，打破公、私界限，由公私部門共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的混合運(yùn)營模式正成為各國公共服務(wù)供給的一種策略。在PPP模式中，政府與社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)有一般性的分擔(dān)原則，即將風(fēng)險(xiǎn)向最有管理能力和激勵(lì)能力的一方轉(zhuǎn)移。一方面，正是社會(huì)資本在資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢和較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力促使政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施壟斷權(quán)的讓渡，希望通過責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本的部分轉(zhuǎn)移，擺脫資金限制等困境，釋放獨(dú)自承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的沉重包袱，減輕政府負(fù)擔(dān)。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)穩(wěn)定的收入對(duì)社會(huì)資本具有吸引力，“于是在政府財(cái)力難以為繼的條件下，使用者的需求與私人部門的投資沖動(dòng)共同導(dǎo)演了以公私合作制為主要內(nèi)容的制度變遷”。①[英]達(dá)霖?格里姆賽、[澳]莫文?K. 劉易斯：《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命》，濟(jì)邦咨詢公司譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第3頁。

（二）合作的思維：認(rèn)可、包容與信任

隨著虛擬化、多元化和高度不確定的社會(huì)的到來，人類正在學(xué)會(huì)如何運(yùn)用合作的方式，通過合作的行動(dòng)去解決所面臨的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)難題。政府與社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作與其說是一種相互“取長”的合作，不如說是相互“補(bǔ)短”的配合。要在政府與社會(huì)資本之間形成共贏穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，必須建立一種內(nèi)化和深植于雙方的信任文化，樹立合作思維。

PPP合作的思維首先表現(xiàn)為政府與社會(huì)資本雙方對(duì)共同提供公共服務(wù)運(yùn)作模式的認(rèn)可，這種認(rèn)可，不僅表現(xiàn)在對(duì)雙方資格與能力差異的認(rèn)可，更應(yīng)是對(duì)治理目標(biāo)和價(jià)值判斷的共同認(rèn)知，“合作治理是治理過程的多元性認(rèn)識(shí)與整合，它并不要求系統(tǒng)中的每一個(gè)個(gè)體的目標(biāo)都完全一致”，②敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社2009年版，第171頁。PPP模式在“公共利益和資本利益相互調(diào)和、相互促進(jìn)”③陳婉玲：《公私合作制的源流、價(jià)值與政府責(zé)任》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第5期。方面具有無法比擬的制度優(yōu)勢。其次，政府與社會(huì)資本合作關(guān)系的建立，是多元共治時(shí)代的產(chǎn)物，“在合作的社會(huì)里，合作者不再完全聽命于他人的定義，而是首先由自我加以定義”④張康之：《合作的社會(huì)及其治理》，上海人民出版社2014年版，第93頁。，各主體作為合作關(guān)系的基礎(chǔ)，具有高度的自主性和獨(dú)立性。政府應(yīng)放下支配者、控制者的身段，以平等身份與社會(huì)資本開展合作，以契約精神約束雙方行為。再次，信任是合作關(guān)系產(chǎn)生不可預(yù)測或不可控制結(jié)果時(shí)仍能繼續(xù)維持的依據(jù)，⑤張維迎：《信息、信任與法律》，生活?讀書?新知三聯(lián)書店2003年版，第2頁。構(gòu)建具有充分包容性、開放性的合作治理結(jié)構(gòu)，通過不斷的對(duì)話磋商實(shí)現(xiàn)利益平衡，以信任化解矛盾，是維系長期合作關(guān)系的驅(qū)動(dòng)因素。在市場經(jīng)濟(jì)中，信任本身就是“所有交易的前提”，信任與包容將促使政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系更加積極，不信任文化則導(dǎo)致合作的破裂。

在PPP項(xiàng)目運(yùn)行初期，政府與社會(huì)資本的關(guān)系較為簡單，合同剛性約束可以充分發(fā)揮效用。但隨著合作的加深，不確定因素將使合同剛性治理影響力下降，需要吸納柔性關(guān)系治理的原則來彌補(bǔ)剛性合同的不足，即傳統(tǒng)的合同剛性約束依賴應(yīng)該更多地向基于信任的柔性關(guān)系治理轉(zhuǎn)移。⑥關(guān)系治理的概念起源于美國法學(xué)家Macneil所提出的關(guān)系契約理論，指的是在任務(wù)復(fù)雜性和要求不確定條件下，享有資產(chǎn)專用性的組織采取依賴合作的方式解決、適應(yīng)和保障交易的運(yùn)行。PPP柔性關(guān)系治理即基于增進(jìn)合作、提高效率的動(dòng)機(jī)，運(yùn)用靈活機(jī)制以滿足項(xiàng)目高度動(dòng)態(tài)化的要求，更多地依賴合作者之間的互動(dòng)溝通而非正式的命令機(jī)制來實(shí)現(xiàn)合作的“長治久安”。

（三）合作的本質(zhì)：共享治理權(quán)

合作治理理論是西方國家為走出福利國家的困境，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化而作出的理論和實(shí)踐中的應(yīng)對(duì)。該理論認(rèn)為社會(huì)公共事業(yè)治理不應(yīng)圍繞單一的權(quán)力核心，公權(quán)力機(jī)關(guān)不應(yīng)獨(dú)占公共資源，公共基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公共品與服務(wù)也不應(yīng)由國家單方供給，而應(yīng)代之以由國家、市場、社會(huì)組織、社區(qū)及個(gè)人的共同參與，尤其強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門形成合作伙伴關(guān)系和集體行動(dòng)機(jī)制。在共享治理體系中，各方主體的地位平等，通過協(xié)商與談判解決爭議，實(shí)現(xiàn)共贏的社會(huì)實(shí)效。該理論在20世紀(jì)90年代影響逐漸擴(kuò)大，并成為新公共管理理論的發(fā)展方向。

當(dāng)前，我國正處于政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，引入治理理論來解決復(fù)雜的公共服務(wù)供給問題實(shí)屬必要。無論是多元治理還是合作治理，均強(qiáng)調(diào)參與主體“共享治理權(quán)”，合作的本質(zhì)是“共謀”而非“授權(quán)”，更非“控權(quán)”。政府既然選擇了與社會(huì)資本的合作，一方面表明對(duì)單獨(dú)完成公共任務(wù)缺乏自信，另一方面相信社會(huì)資本合作方具備比自己更為優(yōu)越的管理經(jīng)驗(yàn)和特殊的知識(shí)能力。因此，讓渡公共服務(wù)供給的絕對(duì)控制權(quán)，將主觀的愿望轉(zhuǎn)化為制度結(jié)構(gòu)，“以解決問題為導(dǎo)向”，①[美]朱迪?弗里曼：《合作治理與新行政法》，商務(wù)印書館2010年版，第34頁。以平等協(xié)商為治理機(jī)制是PPP模式的題中之義。

PPP項(xiàng)目面對(duì)的是一個(gè)動(dòng)態(tài)的不確定環(huán)境，基于難以預(yù)測的各種風(fēng)險(xiǎn)以及合作各方的主體差異性，針對(duì)成本、責(zé)任以及收益等展開的論爭必不可少。我們不僅要弄清PPP模式下合作的本質(zhì)是什么，還要設(shè)法去建立一個(gè)能夠及時(shí)協(xié)調(diào)雙方利益的機(jī)制和規(guī)則體系，以求促進(jìn)合作關(guān)系的增長而不是消減。既然是基于“合作”的動(dòng)機(jī)，那么成功的治理藝術(shù)應(yīng)該是構(gòu)建“整合型”的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，即建立在相互信任和默契、具有較高容忍性和靈活性的合作制度安排，這種制度有別于形式化、格式化的剛性治理，應(yīng)更具有彈性和互動(dòng)空間。

三、PPP合同彈性條款的嵌入

由于有限理性和較高的交易費(fèi)用，契約雙方對(duì)不確定的未來情況都希望保持靈活反應(yīng)，不是在事前對(duì)于那些會(huì)影響關(guān)系的所有未來結(jié)果達(dá)成一致，而是在合約中保持一定的彈性，為將來對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行不斷協(xié)商預(yù)留調(diào)整和變更空間。這就是“條款的開放性”，條款的開放性使得契約具有較強(qiáng)的柔性。②任志濤：《PPP項(xiàng)目合作治理及其互動(dòng)機(jī)制研究》，化學(xué)工業(yè)出版社2015年版，第66頁。條款開放性集中體現(xiàn)在合同“彈性可變更條款”的設(shè)計(jì)，即為應(yīng)對(duì)合同不確定性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)合同利益平衡的影響，當(dāng)事人在訂立合同時(shí)就合同履行中可以重新協(xié)商調(diào)整的合同條件及程序等作出動(dòng)態(tài)約定。在合同中嵌入彈性的可變更條款是各國PPP實(shí)踐較為成熟的做法，因?yàn)椤叭绻谠O(shè)計(jì)合同時(shí)能夠通盤考慮長期的服務(wù)要求，并且在合同制定時(shí)留有足夠的靈活性，人們不僅可以對(duì)不可預(yù)知變動(dòng)的頻次和后果進(jìn)行限制和管理，而且所有的不可預(yù)知的變動(dòng)都可以通過在合同中設(shè)置完善的合同變動(dòng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)”。③HM TREASURY，Standardisation of PFI Contracts Version 4 （March，2007），at Chapter 13 CHANGE IN SERVICE，13.1 INTRODUCTION 13.1.1，at http://www.ncleg.Net/documentsites/committees/LSCPPP/12-15-2010/HM_TREASURY_STANDARD_PFI_CONTRACT.pdf （last visited on Feb. 11，2017）.我國《合同法》第77條規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”，這就意味著只有政府與社會(huì)資本雙方事先在合同中約定相關(guān)的“合同可變條款”，PPP合作雙方重新調(diào)整權(quán)利義務(wù)分配才有一套明確的依據(jù)。

（一）彈性特許期條款

特許期是特許經(jīng)營型PPP協(xié)議的核心條款之一，特許期決策的科學(xué)與否直接影響著政府與社會(huì)部門合作的成敗?！肮潭ㄌ卦S期”是政府和社會(huì)資本簽訂PPP特許經(jīng)營協(xié)議的一般做法，但過于僵化的固定特許期往往無法適應(yīng)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的“情勢變更”，這種情況在“收費(fèi)公路”項(xiàng)目中表現(xiàn)得尤為明顯。受交通流量影響，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目往往出現(xiàn)利潤回收與特許期相矛盾的情況。收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目特許期的確定一般以合同訂立時(shí)的“交通流量預(yù)測+社會(huì)資本利潤回收周期”為依據(jù)，但“交通流量”是一個(gè)不確定的數(shù)據(jù)，其受多種變量的影響，如競爭（替代）性項(xiàng)目的出現(xiàn)、消費(fèi)者的偏好、運(yùn)營成本以及相關(guān)市場和政策變化等。一方面，由于交通流量持續(xù)攀升，許多社會(huì)資本的投資在特許期之前早已回收并獲利，但因特許收費(fèi)期未滿仍繼續(xù)收費(fèi)，由此獲取的通行費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出投資成本，引起消費(fèi)者不滿和抵觸；另一方面，由于交通流量預(yù)測的偏差，一些公路交通流量未能達(dá)到預(yù)期，收費(fèi)期內(nèi)項(xiàng)目公司無法達(dá)到預(yù)期投資回報(bào)率，更談不上利潤。鑒于“收費(fèi)公路”項(xiàng)目的長期性，雙方在訂立合同時(shí)并不能全面預(yù)估影響特許期的因素和風(fēng)險(xiǎn)，造成合作雙方就“特許期”問題的爭執(zhí)與反復(fù)談判，消耗了項(xiàng)目運(yùn)營成本，提高了項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

為實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)并且形成對(duì)項(xiàng)目公司的有效激勵(lì)，PPP合同應(yīng)嵌入“彈性特許期”條款，對(duì)可進(jìn)行合作期限調(diào)整的情形進(jìn)行約定。我國采用“彈性特許期”運(yùn)營的PPP項(xiàng)目較少，但國外有許多成功實(shí)施彈性特許期的典型案例。例如，澳大利亞政府采用PPP模式運(yùn)營的“M2收費(fèi)公路”項(xiàng)目合同確定的特許期上限為45年，預(yù)計(jì)特許期將于2042年終止，但為了配合項(xiàng)目收益率的變動(dòng)，政府與項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營協(xié)議對(duì)特許期的提前終止作了例外的約定?！皬椥蕴卦S期”條款的引入，使得項(xiàng)目合作有了自動(dòng)調(diào)整的區(qū)間，即政府與社會(huì)資本簽訂協(xié)議時(shí)并不明確規(guī)定合作期長度，僅由雙方約定一個(gè)合作期基準(zhǔn)值，雙方可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求和收益情況在此基礎(chǔ)上進(jìn)行延長和縮短。“彈性特許期”條款允許政府和社會(huì)資本方根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營狀況對(duì)特許期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，解決了“固定特許期”的局限性，有利于平衡各方利益，合理消化和分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，彰顯社會(huì)公平和PPP價(jià)值。

（二）彈性價(jià)格條款

產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格是PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要合同條件，也是決定各方利益的重要因素，歷來是PPP合同調(diào)整的重要對(duì)象。在長達(dá)幾十年的經(jīng)營時(shí)間內(nèi)，外部環(huán)境可能發(fā)生劇烈變化并影響到公共服務(wù)的價(jià)格，如果沒有明確的價(jià)格調(diào)整條款，社會(huì)資本參與的積極性將受挫。價(jià)格調(diào)整條款是各國PPP項(xiàng)目合同中最為常見的可變條款，例如：FIDIC①國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，法文縮寫FIDIC），中文音譯為“菲迪克”；其英文名稱是International Federation of Consulting Engineers；指國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)這一獨(dú)立的國際組織；于1913年由歐洲5國獨(dú)立的咨詢工程師協(xié)會(huì)在比利時(shí)根特成立。FIDIC是國際上最有權(quán)威的被世界銀行認(rèn)可的咨詢工程師組織?！妒┕ず贤瑮l件》認(rèn)為“合同價(jià)格”包括按照合同做出的調(diào)整設(shè)計(jì)、施工、竣工和缺陷修補(bǔ)的款額，其“Variations and Adjustments”（變更和調(diào)整）條款中就允許建設(shè)方提出“對(duì)調(diào)整合同價(jià)格的建議書”②FIDIC《施工合同條件》NO1 13.3（c）、1.1.4.1。。我國第一個(gè)經(jīng)國家批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目——廣西來賓B電廠項(xiàng)目③廣西來賓B電廠項(xiàng)目是我國第一個(gè)規(guī)范化吸引外資發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的BOT項(xiàng)目。從20世紀(jì)80年代開始，我國主要在電廠、水廠、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域嘗試公私合作，其中大多以BOT方式運(yùn)作，是PPP模式的主要類型。廣西來賓B電廠BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)由法國電力國際和通用電氣阿爾卑斯通共同組成的“法國電力聯(lián)合體”獲得，特許經(jīng)營期為18年。合同允許項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)就法律變更、匯率變化或燃料價(jià)格調(diào)整等情況對(duì)電價(jià)進(jìn)行合理調(diào)整，這些價(jià)格調(diào)整措施有效地防范和降低了項(xiàng)目公司運(yùn)營中的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，避免了價(jià)格異議引發(fā)的合作不愉快的發(fā)生，是該項(xiàng)目獲得成功的極為重要的因素。

由于PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制關(guān)乎社會(huì)公眾利益，許多國家對(duì)公共服務(wù)價(jià)格實(shí)行控制機(jī)制，限制特許公司確定費(fèi)率和使用費(fèi)的自由。但價(jià)格的形成受多種因素影響，為兼顧投資者和使用者雙方利益，確立費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)“除考慮相關(guān)的社會(huì)因素之外，還應(yīng)考慮特許公司保有一定的現(xiàn)金流量，支持項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和商業(yè)營利性”。為保障當(dāng)事人對(duì)影響價(jià)格的各種因素進(jìn)行談判安排，許多國家的法律框架要求明細(xì)價(jià)格可調(diào)整方案，我國發(fā)改委2014年頒布的《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》專門提到了“服務(wù)價(jià)格及調(diào)整”問題，要求“項(xiàng)目合同應(yīng)按照收益與風(fēng)險(xiǎn)匹配、社會(huì)可承受的原則，合理約定項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格及調(diào)整機(jī)制”①《國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）之“附件二”：《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》第56條。?！百M(fèi)率制度需要適當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和可預(yù)測性，以便公共服務(wù)提供商和用戶能夠相應(yīng)地制訂計(jì)劃并根據(jù)可預(yù)測的收益考慮融資。”②OECD《關(guān)于私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則》第13條。參見顧功耘：《當(dāng)代主要國家公私合作法》，北京大學(xué)出版社2017年版，第93頁。

（三）彈性收益分配條款

成功的PPP項(xiàng)目必須既不以利潤最大化為目的，又要兼顧社會(huì)資本利益，因此，PPP模式的利益分配并非簡單的分享利潤，而是在“公共利益優(yōu)先”原則下政府與社會(huì)資本雙方目標(biāo)與利益的平衡，既要保證社會(huì)資本合理的投資回報(bào)，又不允許社會(huì)資本方在項(xiàng)目運(yùn)行中形成超額利潤。彈性收益分配調(diào)整條款就是“當(dāng)項(xiàng)目收益因客流變化、成本增減等原因而超過預(yù)期時(shí)，對(duì)超出約定回報(bào)率的超額利潤采取的分配機(jī)制”③馮珂、王守清、伍迪、趙麗坤：《基于案例的中國PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)措施的研究》，載《工程管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。。收益再分配機(jī)制的設(shè)置既維護(hù)了投資者正當(dāng)?shù)幕貓?bào)，又有效地防止了政府與公眾利益受損。例如，1996年正式通車的“英國塞文河第二大橋”PPP項(xiàng)目由于受歐洲法院“使用私人經(jīng)營的道路必須支付增值稅”裁決的影響，項(xiàng)目公司運(yùn)營成本增加，合同雙方根據(jù)合同的約定對(duì)預(yù)期利益分配進(jìn)行了調(diào)整。④Severn River Crossing PLC. History and Edueation. http://www.severnbridge.eo.uk/index.shtml，訪問日期：2017年12月11日。北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目由于采取了不計(jì)里程的單一票價(jià)機(jī)制，項(xiàng)目的客流量遠(yuǎn)超預(yù)期，政府及時(shí)通過啟動(dòng)收益分配機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行了有效控制。⑤北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目采用靈活的票價(jià)機(jī)制和收益分配機(jī)制。首先，該項(xiàng)目約定由政府承擔(dān)票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司承擔(dān)客流量風(fēng)險(xiǎn)，政府向項(xiàng)目公司收取使用地鐵土建部分租金，但租金的收取充分考慮社會(huì)資本承擔(dān)的客流風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營收益因素，具有相當(dāng)?shù)膹椥?，即?dāng)實(shí)際客流量低于預(yù)測客流量一定比例時(shí)，減免項(xiàng)目公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實(shí)際客流量高于預(yù)測客流量一定比例時(shí)，則提高租金。其次，明確規(guī)定因政府要求或法律變更導(dǎo)致項(xiàng)目公司運(yùn)營成本增加時(shí)，必須給予合理補(bǔ)償。最后，約定明確的收益再分配條款，當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測的80%時(shí)，項(xiàng)目公司可申請補(bǔ)償或要求政府回收；當(dāng)客流量超過預(yù)期時(shí)，政府分享超出預(yù)期客流量10%以內(nèi)票款收入的50%，超出客流量10%以上票款收入的60%。這些項(xiàng)目靈活運(yùn)用了合同彈性收益分配條款，取得了較好的效果。

（四）股權(quán)變更條款

由于PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致不合適的主體成為PPP項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人，有可能影響政府與社會(huì)資本合作的初衷。為維護(hù)良好的合作關(guān)系，保證項(xiàng)目實(shí)施的穩(wěn)定性，PPP項(xiàng)目合同一般會(huì)約定“限制股權(quán)變更”的條款，規(guī)定一定期間內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得發(fā)生股權(quán)變更的情形，以防止社會(huì)資本在履行完其全部出資義務(wù)之前輕易退出項(xiàng)目。⑥如PPP合同一般會(huì)直接約定鎖定期條款，在一定期間內(nèi)限制社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。但是，對(duì)于股權(quán)變更問題，社會(huì)資本和政府方的認(rèn)識(shí)并不相同，政府方限制項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)變更的主要目的是為了避免不合適的主體進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段?！罢ǔＪ窃趯?duì)社會(huì)資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)審后，才最終選定合作者，如果在項(xiàng)目實(shí)施階段尤其是建設(shè)階段，社會(huì)資本將自身或項(xiàng)目公司的部分或全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給不符合條件的主體，有可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目無法按照既定目的或標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施”①參見財(cái)政部《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同指南（2014年版）》第十節(jié)關(guān)于“股權(quán)變更限制”的規(guī)定。；而社會(huì)資本則希望通過轉(zhuǎn)讓其持有的部分或全部股權(quán)的方式，來吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出，增加資本靈活性和融資吸引力，因此，社會(huì)資本不希望PPP合同限制其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利。為進(jìn)一步完善PPP社會(huì)資本退出機(jī)制，保障其自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利，形成對(duì)社會(huì)資本參與切實(shí)有效的激勵(lì)，PPP項(xiàng)目合同中需要設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更條款，在合理的期限和限度內(nèi)允許社會(huì)資本變更股權(quán)。例如，可以“約定允許項(xiàng)目貸款人為履行本項(xiàng)目融資項(xiàng)下的擔(dān)保而發(fā)生股權(quán)變更，或允許將項(xiàng)目公司及其母公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本的關(guān)聯(lián)公司”②關(guān)于PPP股權(quán)變更的例外規(guī)定，可參見財(cái)政部《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同指南（2014年版）》第十節(jié)關(guān)于“鎖定期”的例外情形。等。

在PPP合同中嵌入“彈性條款”已經(jīng)成為促進(jìn)政府與社會(huì)資本有效合作的重要機(jī)制，它是合作雙方在進(jìn)行詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)分配評(píng)估和協(xié)商之后制定的合同重要條款，其目標(biāo)是幫助雙方恰當(dāng)?shù)匾?guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，減少談判時(shí)間與成本，最終完成提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率的社會(huì)目標(biāo)。確定合同可變條款是當(dāng)事人啟動(dòng)重新調(diào)整機(jī)制的依據(jù)，但上述合同可變條款的運(yùn)用必須滿足以下兩個(gè)前提。首先，必須在合同框架內(nèi)，明確啟動(dòng)合同可變條款的觸發(fā)情形。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，效率始終是關(guān)鍵，動(dòng)輒進(jìn)入合同調(diào)整并非經(jīng)濟(jì)有效的方案。必須明確劃定可以進(jìn)行合同調(diào)整的情形，嚴(yán)格合同調(diào)整的準(zhǔn)入“門檻”。其次，確定一個(gè)固定的合同調(diào)整周期，以利于合同雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的化解有一定的預(yù)期，穩(wěn)定合作信心，尤其是定期根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢重新核算價(jià)格構(gòu)成，對(duì)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有利于合理價(jià)格形成的良性激勵(lì)。

四、PPP合同彈性條款的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

鑒于PPP項(xiàng)目長期性以及由此引發(fā)的合同不確定性，世界各國和國際組織出臺(tái)的相關(guān)PPP合同指南幾乎達(dá)成共識(shí)，即PPP合同應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的可變更、可調(diào)整條款，并嵌入修補(bǔ)程序，設(shè)置“重新談判”的合同條件，在特定階段，安排政府部門與私人部門之間進(jìn)行“重新談判”，③Franck Bousquet，Alain Fayard. Road infrastructure concession practice in Europe. World Bank Institute. Governance，Regulation，and Finance Division，2001：47.必要的項(xiàng)目再談判與合同調(diào)整成為化解項(xiàng)目不確定風(fēng)險(xiǎn)，挽救項(xiàng)目危機(jī)的“合適”解決方案。PPP合同彈性條款的實(shí)現(xiàn)機(jī)制包括明確快速調(diào)整條款的觸發(fā)條件、引入定期審查修補(bǔ)程序以及固定程序下的重新談判等。

（一）PPP彈性條款的觸發(fā)條件

在PPP長期合同履行過程中，并非所有的不確定風(fēng)險(xiǎn)和情勢變更都可以進(jìn)行合同調(diào)整和再協(xié)商，必須在契約體系框架內(nèi)，規(guī)定啟動(dòng)合同調(diào)整的情形。由于PPP模式參與主體的多元性和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，合同的情勢變更情形無法進(jìn)行統(tǒng)一界定，應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)張解釋④“情勢變更”即合同基礎(chǔ)性條件的變動(dòng)。我國《合同法》對(duì)“情勢變更”與“不可抗力”采用“二元規(guī)范模式”，這引起民法專家的積極討論。理論上講，不可抗力與情勢變更并未涇渭分明，其概念范疇關(guān)系有著不同的理解，詳見韓世遠(yuǎn)：《情事變更若干問題研究》，載《中外法學(xué)》2014年第3期。限于篇幅，本文對(duì)PPP模式下的“不可抗力與情勢變更”不作細(xì)致區(qū)分，只將“情勢變更”作為合同基礎(chǔ)變化的客觀狀態(tài)加以引用，“不可抗力”、“法律變更”和“商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”均可能引發(fā)PPP合同的“情勢變更”。。根據(jù)世界銀行集團(tuán)《PPP合同指南》和聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立法指南》以及各國PPP立法的精神，“不可抗力”和“法律變更”導(dǎo)致合同“情勢變更”是PPP合同進(jìn)行調(diào)整最主要的觸發(fā)因素。

我國《合同法》中的不可抗力即“不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況”，但PPP實(shí)踐對(duì)不可抗力并沒有統(tǒng)一的定義，合同雙方將根據(jù)各國立法、項(xiàng)目特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分配方案作出約定，其目的在于“遇到不可抗力事件時(shí)，能夠在政府與社會(huì)資本之間分配財(cái)務(wù)和事件方面的后果”。常見的PPP不可抗力界定方式有兩類。首先是概括加列舉式，即“不可抗力事件”指以下任何事件、情況或二者的組合：（a）事件、情況或二者組合超出了受影響一方的合理控制范圍；（b）具有不可預(yù)見性，即使可預(yù)見也不可預(yù)防、無法避免，受影響的一方采取一切合理預(yù)防措施，給予應(yīng)有關(guān)注也無法克服；（c）直接導(dǎo)致受影響的一方無法履行所有責(zé)任或無法履行PPP合同中本質(zhì)部分的責(zé)任；（d）并非由受影響一方違背職責(zé)直接造成。只要符合以上條款或組合的標(biāo)準(zhǔn)，不可抗力事件包括但不限于以下情況：（a）瘟疫、流行病和自然災(zāi)害；（b）火災(zāi)、爆炸或核、生物或化學(xué)污染（由社會(huì)資本、承包商或任何分包商、供應(yīng)商或銷售商疏忽造成的除外）；（c）戰(zhàn)爭（無論是否宣戰(zhàn)）、武裝沖突、敵對(duì)行動(dòng)、入侵、外敵行為、恐怖主義行為、破壞或盜版；（d）內(nèi)戰(zhàn)、暴動(dòng)起義和革命、軍事奪權(quán)、暴動(dòng)、騷亂或混亂、暴力、非暴力抵抗行為；（e）放射性污染或電離輻射；（f）一般勞動(dòng)干擾，如抵制、罷工和封鎖、怠工、占用工廠和住所，不包括PPP項(xiàng)目獨(dú)有、針對(duì)社會(huì)資本或其分包商的相似事件。其次是列舉式，例如“不可抗力事件”指：（a）戰(zhàn)爭、內(nèi)戰(zhàn)、入侵、武裝沖突、恐怖主義或破壞；（b）核污染、化學(xué)污染或生物污染，污染源或污染是社會(huì)資本或者其分包商行為或違約所致的情況除外；（c）超音速飛行設(shè)備造成的壓力波直接導(dǎo)致任何一方無法履行合同全部或?qū)嵸|(zhì)性責(zé)任等。①參見財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心翻譯：《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》，第28、31頁。

鑒于政府所控制風(fēng)險(xiǎn)的范圍和能力與一般的簽約主體不同，實(shí)踐中一些PPP合同將不可抗力事件分為“政治不可抗力事件”和“一般不可抗力事件”，并對(duì)其法律后果和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行區(qū)別處理。政治不可抗力事件“通常包括非因簽約政府方原因?qū)е碌摹⑶也辉谄淇刂葡碌恼魇照饔?、法律變更（即“政府部門不可控的法律變更”）、未獲審批等政府行為引起的不可抗力事件”。考慮到政府方作為PPP項(xiàng)目合同的簽約主體，對(duì)于上述不可抗力事件具有一定的影響力，因此一些PPP項(xiàng)目合同中，將此類政治不可抗力事件歸為政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并約定發(fā)生政治不可抗力事件，項(xiàng)目公司有權(quán)要求延長工期、獲得額外補(bǔ)償或延長項(xiàng)目合作期限。②參見財(cái)政部《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同指南（試行）》第十六節(jié)關(guān)于“不可抗力”的規(guī)定。除政治不可抗力外，一般不可抗力事件既可能是天災(zāi)，也可能是人禍，這些無法預(yù)料的事件可能造成項(xiàng)目運(yùn)行臨時(shí)中斷，導(dǎo)致工程延誤、收入損失、成本增加等。PPP合同應(yīng)對(duì)不可抗力事件及其影響進(jìn)行認(rèn)定和評(píng)估，并根據(jù)不可抗力事件的影響程度分別約定處理方案，可就合同履行內(nèi)容協(xié)商變更的，應(yīng)啟動(dòng)合同調(diào)整機(jī)制。

法律的變更也可啟動(dòng)合同調(diào)整程序。法律是PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行的保障和依據(jù)，任何PPP合同都應(yīng)該在現(xiàn)有的法律框架下執(zhí)行，但立法或政策環(huán)境的變化是常見事件，政府與社會(huì)資本雙方都有權(quán)利考慮其業(yè)務(wù)的法律或政策成本和產(chǎn)生的其他影響，例如政府PPP政策的改變、基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)規(guī)劃的變化、與項(xiàng)目有關(guān)的資本減免稅結(jié)構(gòu)的變化、勞動(dòng)者健康安全保障的勞工立法的變化、涉及產(chǎn)品或服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)的變化等，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司對(duì)付或消化立法或政策變化的成本增加，甚至項(xiàng)目無法繼續(xù)執(zhí)行。③2017年底，《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（以下簡稱“92號(hào)文”）、國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（以下簡稱“192號(hào)文”）等文件密集出臺(tái)，全方位實(shí)行對(duì)PPP項(xiàng)目的嚴(yán)格管控，其中提出的許多從嚴(yán)要求對(duì)已經(jīng)完成的PPP合同、融資協(xié)議、施工合同等PPP合同文件帶來沖擊，甚至導(dǎo)致一些已經(jīng)進(jìn)入“項(xiàng)目庫”的PPP項(xiàng)目被清理出庫，此為典型的PPP領(lǐng)域政策、法規(guī)發(fā)生重大變更的例子。所以，為有效防范“法律變更”對(duì)項(xiàng)目的影響，PPP合同會(huì)專門規(guī)定PPP守法義務(wù)及法律變更條款，設(shè)計(jì)因“法律變更”而啟動(dòng)的合同調(diào)整機(jī)制。例如：（1）什么是法律？即PPP項(xiàng)目所適用的法律的定義及范疇；①根據(jù)PPP的司法實(shí)踐和我國《立法法》的規(guī)定，PPP適用的法律范圍包括狹義的“法律”、法律解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及由各級(jí)政府和政府部門出臺(tái)的一些政策性文件。（2）什么情況構(gòu)成PPP合同“法律的變更”？②一般指“在PPP項(xiàng)目合同生效日之后頒布的各級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)或有關(guān)政府部門對(duì)任何法律的施行、修訂、廢止或?qū)ζ浣忉尰驁?zhí)行的任何變動(dòng)”。（3）法律變更的可預(yù)見性標(biāo)準(zhǔn)有哪些？（4）“法律變更”的后果及救濟(jì)有哪些？須就這些問題含義作出明確解釋，并對(duì)因“法律變更”而變更或解除項(xiàng)目合同的觸發(fā)條件、影響評(píng)估、處理程序等事項(xiàng)作出約定。

國家發(fā)改委和財(cái)政部編制的《PPP合同指南》均要求PPP合同將“不可抗力和法律變更”作為必備篇章，并對(duì)“不可抗力和法律變更”條款應(yīng)該體現(xiàn)的內(nèi)容作了專門規(guī)定。③詳見國家發(fā)改委編制的《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》第11章。PPP定義下的不可抗力和法律變更事件的發(fā)生，并非一定會(huì)導(dǎo)致合同完全不能履行，依據(jù)我國《合同法》的精神，這類情形下并不一定要啟動(dòng)合同終止程序，只需對(duì)合同內(nèi)容做一定的調(diào)整，政府與社會(huì)資本合作關(guān)系可以得到延續(xù)。啟動(dòng)PPP合同調(diào)整機(jī)制的原則必須是：（1）有情勢變更的事實(shí)；（2）情勢變更須發(fā)生在PPP合同成立后，履行完畢前；（3）情勢變更的發(fā)生非當(dāng)事人原因造成；（4）情勢變更是當(dāng)事人締約時(shí)無法控制并不可預(yù)見的；（5）情勢變更使履行原合同顯失公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同全部目的。④韓世遠(yuǎn)：《合同法總論》（第三版），法律出版社2011年版，第386頁。根據(jù)該原則的設(shè)定，PPP項(xiàng)目運(yùn)行如果出現(xiàn)了相應(yīng)情況，即可進(jìn)入合同調(diào)整程序，重新對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)進(jìn)行約定。

（二）定期協(xié)商與審查程序

定期審查（periodic review）是英國PPP模式的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，即合同雙方在項(xiàng)目運(yùn)行的每一固定周期，針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和爭議進(jìn)行“面對(duì)面”的定期協(xié)商、評(píng)估和權(quán)利義務(wù)再分配。英國PPP定審機(jī)制在其“倫敦地鐵PFI項(xiàng)目”中得到出色的運(yùn)用。⑤倫敦是地鐵的發(fā)源地，其總里程和車站數(shù)量居世界之首，長期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。英國政府在21世紀(jì)初以PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，國營倫敦地鐵公司（LUL）將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施公用工作以30年特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)讓給三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司，以下簡稱PPP公司），運(yùn)營和票務(wù)依然由LUL控制，基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定支付和業(yè)績支付（能力、有效性、環(huán)境）兩部分組成。考慮到特許經(jīng)營期限較長，地鐵建設(shè)、運(yùn)營中的一些因素會(huì)隨著時(shí)間推移發(fā)生變化，為及時(shí)處理矛盾和改善激勵(lì)機(jī)制，倫敦地鐵PPP模式在結(jié)構(gòu)中嵌入一個(gè)定期審核和仲裁機(jī)制，允許簽約各方在PPP合同框架內(nèi)每7?年重新審議合同條款，就原定利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案、融資安排等問題進(jìn)行磋商，及時(shí)釋放項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。為解決合同雙方在定期審議中的爭端，幫助定期審議程序有效實(shí)現(xiàn)其功能，避免陷入累訟，倫敦地鐵PPP項(xiàng)目引入仲裁員制度，通過仲裁員獨(dú)立、高效、權(quán)威的裁決來定紛止?fàn)?。仲裁員具有專業(yè)知識(shí)和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，其職責(zé)在于針對(duì)合同雙方定審不和的內(nèi)部調(diào)停，并不解決外部消費(fèi)者訴求問題。

PPP定審程序以建構(gòu)高效且低成本的調(diào)節(jié)過程為基本目標(biāo)。該調(diào)節(jié)機(jī)制較之于體系單一的剛性機(jī)制具備更為優(yōu)良的功能：（1）倡導(dǎo)合作，消除或減少對(duì)立，促成伙伴關(guān)系的建立。實(shí)踐證明，伙伴關(guān)系在低成本高效率地盡早解決PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營階段的爭議方面是行之有效的。（2）通過雙方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行“面對(duì)面”定期評(píng)估和協(xié)商，堅(jiān)持自主議定促成相互同意的解決方案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并過濾項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，防止?fàn)幾h升級(jí)。（3）中立仲裁員的介入有利于專業(yè)性或技術(shù)性糾紛爭議快速且公正的解決。定審程序中的專家裁決通常適用于對(duì)事實(shí)無異議、僅需要進(jìn)行某些專業(yè)評(píng)估的情形，不解決那些需要審查大量事實(shí)依據(jù)的糾紛。

由于PPP項(xiàng)目不同階段所遭遇的技術(shù)難題和爭議對(duì)象不盡相同，實(shí)踐中，英國仲裁員裁決程序進(jìn)一步發(fā)展演變?yōu)椤癙PP全周期的專家組審查機(jī)制”。為應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目中不可預(yù)見變更的情形，運(yùn)作成熟的PPP項(xiàng)目公司通常會(huì)組建并保留一個(gè)由金融專家、法律專家、咨詢工程師等技術(shù)人員組成的專家組，以彌補(bǔ)自身某些方面的不足，獨(dú)立專家在PPP項(xiàng)目的各個(gè)階段都起著非常重要的作用。PPP項(xiàng)目合同專家組審議程序設(shè)計(jì)定期主動(dòng)審議和依申請被動(dòng)審議兩種啟動(dòng)方式。其中，專家組定期審議是PPP項(xiàng)目彈性調(diào)整機(jī)制所獨(dú)有的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)制度，這對(duì)預(yù)防爭議的突發(fā)有著重要作用；而依申請審議程序的啟動(dòng)，通常要求申請人提交充分的材料以支持其主張。專家組須對(duì)相關(guān)證明材料的補(bǔ)充方式、次數(shù)和期限做出明確要求。在形式審議和備案后，專家組須在合理期間內(nèi)召開首次論證會(huì)議并發(fā)布一份書面的爭端解決建議書。當(dāng)然，因?yàn)閷＜医M對(duì)項(xiàng)目的定期審議與監(jiān)督，他們至少對(duì)申請人主張的爭議事項(xiàng)有部分了解，這將在一定程度上提升論證會(huì)議的效率。因此，專家組的定期主動(dòng)審議與依申請被動(dòng)審議并非相互割裂的獨(dú)立程序，而是存在著密切的聯(lián)系。

（三）PPP再談判機(jī)制的設(shè)計(jì)

如果PPP合同爭議相關(guān)方對(duì)專家建議書的部分內(nèi)容依舊存疑，則須啟動(dòng)談判與再談判程序。為應(yīng)對(duì)因不可抗力、法律變更等引發(fā)的合同情勢變更，彌補(bǔ)PPP合同不完備性，避免雙方未經(jīng)協(xié)商直接啟動(dòng)正式的法律程序帶來的合作低效率問題，世界各國和國際組織出臺(tái)的相關(guān)PPP合同指南幾乎達(dá)成共識(shí)，即PPP合同應(yīng)設(shè)計(jì)設(shè)置“重新談判”的合同條件，在特定階段，安排政府部門與私人部門之間進(jìn)行“重新談判”。

本著推進(jìn)項(xiàng)目、挽救項(xiàng)目、防止已投入資源被浪費(fèi)的合理目的，避免政府在項(xiàng)目提前終止后因需支付補(bǔ)償款而在短期內(nèi)承擔(dān)巨額支付責(zé)任，避免因重新招選合作方增加公共支出等，當(dāng)PPP合同因不可抗力事件出現(xiàn)履行爭議時(shí)，應(yīng)當(dāng)“盡可能鼓勵(lì)當(dāng)事人重新談判，最大限度地維護(hù)合同關(guān)系的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間的利益平衡”。①王利明：《合同法研究》（第二卷），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第340頁。訴訟和仲裁作為正式的爭端解決機(jī)制耗時(shí)耗力，而且一旦開始往往很難停止，違背PPP長期合作的初衷，再談判對(duì)于彌補(bǔ)PPP合同的不完全性不可避免，且存在裨益，“在繼續(xù)性合同或者長期合同場合，存在著 ‘現(xiàn)時(shí)化’（通過合同將未來固化為現(xiàn)在）與未來的變化之間的矛盾”，再談判機(jī)制“未嘗不是克服長期合同的僵硬性而添加靈活性的潤滑劑”。②韓世遠(yuǎn)：《情是變更若干問題研究》，載《中外法學(xué)》2014年第3期。

通常情況下，不可預(yù)見的變更事項(xiàng)相比可預(yù)見的變更事項(xiàng)更難達(dá)成共識(shí)。再談判程序則主要針對(duì)不可預(yù)見變更事項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)設(shè)計(jì)。為保障PPP合同的可持續(xù)性，合同當(dāng)事人須考量在合同訂立時(shí)無法預(yù)見的變更事項(xiàng)發(fā)生的可能性，以及再談判程序化解此類變更爭議的功能。PPP合同再談判條款應(yīng)具備充分的彈性，借以涵蓋合同訂立之初無法預(yù)見的各種變更情形。同時(shí)，再談判條款中不應(yīng)包含已在合同條款中明確規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。如：可預(yù)見的變更應(yīng)在合同剛性條款中明文規(guī)定解決辦法；不可預(yù)見的變更由再談判彈性條款解決。再談判條款通常要求爭議各方基于善意進(jìn)行談判并達(dá)成共識(shí)。善意再談判機(jī)制的實(shí)質(zhì)，乃是期待一方秉承開明的態(tài)度接納另一方的建議，從而避免合同履行的終止或其他違約行為。

五、結(jié)語

PPP項(xiàng)目是一個(gè)具有高度開放性的長期合作系統(tǒng)，項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營中不可避免地將出現(xiàn)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)“涌現(xiàn)”現(xiàn)象，①盛昭瀚、張維：《管理科學(xué)研究中的計(jì)算實(shí)驗(yàn)方法》，載《管理科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第14卷第5期?！罢_的反應(yīng)不是希望不確定性能夠魔幻般地消失，而是首先要學(xué)習(xí)并運(yùn)用技巧以一種訓(xùn)練有素的方式來處理；其次通過確保計(jì)劃順暢，并充分運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)所揭露的信息來進(jìn)行調(diào)整，以使得不確定性成為盟友而非敵人”。②[美]約翰?D. 多納休、理查德?J. 澤克豪澤：《合作——激變時(shí)代的合作治理》，徐維譯，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第234頁。PPP合作的過程應(yīng)該是一個(gè)治理制度和利益安排不斷調(diào)整的過程，合同的實(shí)施需要特定的技術(shù)和機(jī)制保證才能使風(fēng)險(xiǎn)乃至經(jīng)營困境得到有效釋放和化解。因此，在不確定性日益增強(qiáng)的市場環(huán)境中，“柔性治理”應(yīng)該成為PPP項(xiàng)目重要的管理思維和應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的素質(zhì)性指標(biāo)，平衡合同的約束力和靈活性的最好辦法是通過立法強(qiáng)制PPP合同設(shè)立可變條款和合同調(diào)整程序，以合同條文的形式明確固定什么情況下原協(xié)議需要重新審視以及調(diào)整的路徑。“發(fā)揮契約對(duì)權(quán)利義務(wù)對(duì)稱性的明確約束作用，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目剩余控制權(quán)的公平分配”。③陳婉玲、曹書：《政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第2期。

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