劉雪紅

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，上海 200042）

一、前 言

“國際貿(mào)易管制”又常被稱為“邊境后措施”或“非關(guān)稅措施”，是國內(nèi)外當前研究的前沿問題。如何突破國家主權(quán)的限制從而在貿(mào)易管制問題上進行深入和實質(zhì)性的合作，既構(gòu)成當前國際經(jīng)濟法的新議題，又是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則優(yōu)化升級的重要內(nèi)容。自2008年經(jīng)濟危機以來，全球貿(mào)易對世界經(jīng)濟的貢獻率不斷下降，歐美大國開始探索以“邊境后的管制合作”作為全球經(jīng)濟增長的新動力。其中，歐盟與美國于2013年開始談判的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP）設(shè)計了新型的貿(mào)易管制合作機制，國際貿(mào)易管制合作首次構(gòu)成與貿(mào)易投資合作并行的重要內(nèi)容，開啟了國際貿(mào)易“管制良治實踐”的新時代。盡管TTIP因美國貿(mào)易保護主義的影響而暫時受阻未能及時生效落地，但其中的管制合作內(nèi)容已被國際社會稱為是管制合作的一種新范式，是“跨大西洋兩岸管制合作的實驗室”以及“實現(xiàn)全球政策協(xié)同的鋪路石”。①See Jonathan B. Wiener，Alberto Alemanno. The future of international regulatory cooperation：TTIP as a learning process toward a global policy laboratory. OECD working papers，2015：104-105.歐美聯(lián)手推高的管制合作制度會推高國際經(jīng)貿(mào)合作的標準、有助于全球貿(mào)易良治實踐，但也可能成為“合法的”卻又難以逾越的新貿(mào)易壁壘。②Henry Gao. Regulatory coherence and China’s free trade strategy from A to Z. European Yearbook of International Economic Law，2015：508.中國當前雖已是全球貿(mào)易大國，但隨著國際貿(mào)易管制新標準的推廣，中國“入世”所爭取到的競爭優(yōu)勢和話語權(quán)必受影響。比如，中國企業(yè)會被認為承擔了不良制度成本而導(dǎo)致競爭力下降，中國政府現(xiàn)行的行政管理制度也會因不符合管制的“良治”標準而受到嚴重挑戰(zhàn)。顯然，研究TTIP貿(mào)易管制合作機制的范式構(gòu)建及其中的制度創(chuàng)新，不僅有助于傳統(tǒng)國際經(jīng)濟法理論的突破，還有助于中國等發(fā)展中國家有效應(yīng)對全球貿(mào)易“良治”時代的嚴峻考驗，意義深遠而重大。

然而，對于TTIP貿(mào)易管制合作制度設(shè)計和發(fā)展規(guī)律的研究，中西方卻處于冷熱鮮明的狀態(tài)。中國國內(nèi)對TTIP管制合作制度的跟蹤和研究相對不足。根據(jù)統(tǒng)計顯示，當前并無關(guān)于貿(mào)易管制合作的中文專著，相關(guān)的文章數(shù)量也非常少，除了兩篇深度探討歐美貿(mào)易管制合作新進展及內(nèi)在分歧的文章外，其他多數(shù)是在對TTIP總體介紹時簡單提及貿(mào)易管制問題。①相關(guān)的中文文章主要有：王燕：《TTIP管制一致性談判——歐美管制分歧的消失抑或幻象》，《國際商務(wù)》2015年第3期；張姣：《自由貿(mào)易協(xié)定國際監(jiān)管合作規(guī)則：發(fā)展動向與實證分析》，《武大國際法評論》2017年第6期；崔宏偉：《美歐TTIP談判與中歐關(guān)系》，《外交評論》2015年第2期；夏瑋：《TTIP：美國推行“新生代”自由貿(mào)易協(xié)定的新發(fā)展》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2013年第6期；龔婧：《TTP與TTIP：動因、影響及中國的應(yīng)對》，武漢大學(xué)博士論文，2016年。相比之下，國際社會卻非常積極地研究貿(mào)易管制合作的規(guī)律和制度設(shè)計。機構(gòu)研究方面，WTO近年的世界貿(mào)易報告以標準、管制問題和非關(guān)稅措施問題為題進行了討論，為管制合作的推進提供了重要基礎(chǔ)。②相關(guān)報告有：“A Closer Look at Non-Tariff Measures”（World Trade Report 2012），“Deeper Integration（PTAs），Including on Regulatory Matters”（World Trade Report 2011），“A Closer Look At Standards”（World Trade Report 2005）。OECD以“國際管制合作”為題的長期研究以及一系列報告，為政府的實踐提供了具體指引。③比如，《委員會關(guān)于管制政策和治理的建議》（2012）是國際上第一份處理管制政策和治理的文件，為政府部門、管制和競爭機構(gòu)提供重要的建議；《國際管制合作：解決全球挑戰(zhàn)》（2013）通過案例的方式研究了不同的管制合作機制；《OECD管制政策展望》（2015）則評估了特定國家進行良好管制的進展，以及實現(xiàn)管制政策的三大工具（管制影響評估、利益相關(guān)者的參與和事后的評估）的作用。學(xué)術(shù)方面，歐盟長期關(guān)注管制和風(fēng)險管理問題的讓?莫奈大學(xué)教授Alberto Alemanno，圍繞著管制合作機制的特點、路徑和趨勢積極撰文，提出TTIP所設(shè)計的管制合作機制有助于各國在管制差異中相互學(xué)習(xí)和進步。顯然，以西方為主的國際社會已然主導(dǎo)了對貿(mào)易管制合作的研究和規(guī)則設(shè)計，TTIP則正是醞釀中的、引領(lǐng)國際貿(mào)易管制合作的新實踐。中國如不抓緊對貿(mào)易管制合作問題進行研究和實踐，必會錯失參與國際貿(mào)易新標準、新規(guī)則制定的機遇，在未來的國際經(jīng)濟合作中會因話語權(quán)的缺失而再次受制于人。

為彌補對貿(mào)易管制合作問題的研究空白，本文將采用規(guī)范分析法研究歐美TTIP管制合作新范式的內(nèi)容和制度設(shè)計，④由于TTIP談判過程中美國官方并不公布談判的文本草案，故本文的TTIP條款多以歐盟官網(wǎng)最新公布的草案為主，相關(guān)材料可見于歐盟官網(wǎng)：http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/。以揭示全球經(jīng)貿(mào)規(guī)范的走向并進而為我國提供應(yīng)對思路和建議。文章首先分析國際貿(mào)易管制合作的必然性與現(xiàn)有的制度供給缺陷，接著以TTIP為例研究國際貿(mào)易管制合作新范式的產(chǎn)生及內(nèi)容，然后探討TTIP貿(mào)易管制合作中的困難、解決方案以及現(xiàn)實影響，最后提出中國的因應(yīng)方案。

二、國際貿(mào)易管制合作的必然性與制度供給缺陷

（一）國際貿(mào)易管制合作的必然性

第二次世界大戰(zhàn)后相當長一段時期內(nèi)，阻礙國際自由貿(mào)易的主要因素是關(guān)稅壁壘。經(jīng)過WTO和各種區(qū)域貿(mào)易協(xié)定半個多世紀的努力，當前各國的關(guān)稅已大為下降，關(guān)稅措施實施彈性已明顯減弱。世界經(jīng)濟進入了全球生產(chǎn)鏈、全球供應(yīng)鏈和全球價值鏈三位一體的時代，國家、地區(qū)之間競爭與合作并存，各國都成為同一鏈條上的利益相關(guān)者。然而，不同國家的管制制度成為國際經(jīng)濟縱深發(fā)展的新障礙，構(gòu)建協(xié)同、透明和高效的國際貿(mào)易管制合作成為新時代的必然要求。

隨著經(jīng)濟全球化的深入，國際社會越發(fā)意識到，具有國別差異的貿(mào)易管制會因其外溢性嚴重影響國際貿(mào)易的成本、效率及安全。一方面，隨著服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展、數(shù)據(jù)的跨境流動以及全球價值鏈的形成，全球資本與貿(mào)易需要更快速有效的流動，而各國行政管制措施所存在的差異卻因為重復(fù)、繁雜的要求而造成不必要的貿(mào)易負擔和制度成本。據(jù)稱，因重復(fù)和不合理的行政管制措施所致，美歐之間的貿(mào)易收入每年損失近20萬億美元。①Fernanda G Nicola. Genealogies of Cost-Benefit Analysis in TTIP’s Regulatory Cooperation，2016，SSRN website，https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2801093.比如，歐盟要求進入其市場銷售的輕型卡車，需要通過其33項機動系統(tǒng)檢測，盡管與美國相關(guān)的安全和排放檢測標準并無區(qū)別。②Bernard Hoekman，Petros C. Mavroidis. Regulatory Spillovers and the Trading System：From Coherence to Cooperation. E15 Initiative Report，2015：6.另一方面，隨著一國產(chǎn)品和服務(wù)的跨境轉(zhuǎn)移，消費者安全和環(huán)境保護等問題也逐漸變成了全球性問題，需要通過貿(mào)易管制合作加強貿(mào)易的安全性。與20世紀相比，21世紀更重質(zhì)量而非生產(chǎn)；在物質(zhì)日益充盈的時代，人類的物質(zhì)需求已超越單純的數(shù)量供應(yīng)，轉(zhuǎn)向商品的質(zhì)量供給。然而，貿(mào)易自由化下產(chǎn)品全球性流動，卻可能將一國國內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量問題擴散到進口國，引發(fā)全球性的產(chǎn)品質(zhì)量安全、消費者保護、環(huán)境及動植物健康等問題，客觀上要求各國政府加強在產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生、數(shù)據(jù)安全等方面的管制合作。因而，如何在尊重國家管制主權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建新型的貿(mào)易管制合作，避免具有差異性的管制成為新的貿(mào)易壁壘且確保管制放松后的貿(mào)易安全，形成了國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的新要求。

確實，協(xié)同一致的國際貿(mào)易管制具有多元的價值功效。首先，管制合作可以消除貿(mào)易壁壘。不同或重復(fù)性的國別管制要求，即使不存在對外國生產(chǎn)商的歧視待遇，也會影響貿(mào)易的成本、效率和收益。而國際管制合作通過實現(xiàn)國別標準的融合和提升，可有效消除不必要的貿(mào)易障礙，提高效益和效率，促進更開放和自由的貿(mào)易。其次，管制合作可以削減跨域的溢外效應(yīng)。不同的管制標準會誘使某些具有風(fēng)險的活動從管制嚴格的地區(qū)轉(zhuǎn)向管制放松的地區(qū)，產(chǎn)生跨境的負面影響。國際管制合作則可以通過促進協(xié)調(diào)或趨同的管制標準，減少被管制活動的選擇性和后果的規(guī)避轉(zhuǎn)移。再次，國際管制合作可對國際公共產(chǎn)品進行系統(tǒng)和有效的風(fēng)險管理。隨著全球化的深入，各國間的活動具有高度關(guān)聯(lián)性，比如污染、金融、運輸、電信、恐怖主義等活動會通過共同的網(wǎng)絡(luò)快速產(chǎn)生域外影響，需要集體行動共同應(yīng)對。國際管制合作不僅是協(xié)調(diào)國家間標準，還會通過國際統(tǒng)一標準和共同的風(fēng)險管理體系來實現(xiàn)共同的利益。③Jonathan B. Wiener，Alberto Alemanno. The Future of International Regulatory Cooperation：TTIP as a Learning Process toward a Global Policy Laboratory. OECD working papers，2015：121.事實上，當前主要西方國家已就國際貿(mào)易管制合作的價值形成共識，國際貿(mào)易管制合作已成為時代的新要求。

（二）多邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的相關(guān)規(guī)定與不足

鑒于政府管制差異對國際貿(mào)易的負效應(yīng)以及管制合作的多元價值，國際社會曾從多邊和區(qū)域兩方面嘗試推行貿(mào)易管制合作，但相關(guān)合作機制存在一定的局限性。

多邊領(lǐng)域的國際貿(mào)易管制合作主要體現(xiàn)在WTO的非關(guān)稅措施合作制度上，集中于《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT）和《實施衛(wèi)生與動植物衛(wèi)生措施協(xié)議》（SPS）的規(guī)定。TBT協(xié)定主要對制定、采納和實施技術(shù)法規(guī)、標準以及合理評定程序的原則作出規(guī)定，包括避免對貿(mào)易造成不必要的障礙原則、非歧視性原則、協(xié)調(diào)一致原則、技術(shù)法規(guī)等效原則、合格評定程序相互認可原則和透明度原則等。SPS協(xié)議則涵蓋了產(chǎn)品、程序及生產(chǎn)方法等，包括協(xié)調(diào)一致原則、等效原則、風(fēng)險評估原則和透明度原則等。兩個協(xié)定主要針對的是歧視性管制措施，主要是通過采用統(tǒng)一的國際標準來實現(xiàn)管制措施的簡化和可預(yù)見性。①如SPS協(xié)議第2.3條、第3條和第5.4條，以及TBT協(xié)定第2.2條、第2.4條和第2.8條。以WTO推行多邊管制合作存在很大的局限性，表現(xiàn)為三點：（1）TBT和SPS協(xié)定的規(guī)范重點并非是促進政府的管制合作。TBT和SPS協(xié)定類似于GATT的一般例外條款（第20條），主要是通過規(guī)范技術(shù)性貿(mào)易壁壘和與動植物衛(wèi)生相關(guān)的檢驗檢疫措施來處理與公共健康、消費者保護和環(huán)境保護相關(guān)的貿(mào)易限制措施問題，其提出的效果等同、風(fēng)險評估等要求是為了敦促政府管制措施對貿(mào)易產(chǎn)生最小影響，僅要求在非歧視和透明的基礎(chǔ)上實施。（2）規(guī)范和要求不明確，不能從根本上解決政府管制措施的質(zhì)量或標準問題。TBT和SPS協(xié)定一方面要求各成員國的相關(guān)措施以國際標準和建議為準，另一方面又規(guī)定了一些例外。比如，SPS第3條允許成員國在遵守科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險評估相關(guān)規(guī)定的前提下，實施或維持比有關(guān)國際標準、建議所提供的保護水平更高的SPS措施；TBT第2.4條卻又規(guī)定，如果基本氣候、地理因素或基本技術(shù)等原因，可能導(dǎo)致相關(guān)國際標準對實現(xiàn)合法目標無效或不當，那么成員國相關(guān)措施就可偏離國際標準。此類例外規(guī)定雖然是基于對不同發(fā)展水平國家的考慮，卻在規(guī)則適用上增加了不確定因素，各爭端當事國可援引此例外條款，為自己或高于或低于國際標準的貿(mào)易限制措施辯護，從而出現(xiàn)對相關(guān)國際標準的選擇性適用的情形。②參見曾文革、林婧：《論WTO爭端解決中食品安全國際軟法適用的分歧及其消解》，《江西社會科學(xué)》2013年第10期。（3）在政府管制良治、善治的實踐中，WTO并沒有實質(zhì)性進展。WTO也曾想通過良治實踐進一步推動各成員貿(mào)易管制分化問題，2006年WTO貿(mào)易技術(shù)壁壘委員會成員在措施中增加了“管制的良治實踐”的要求，2008年該委員會組織召開了有關(guān)善治的管制實踐、管制影響評估、管制合作倡議的工作會議，③Committee on Technical Barriers to Trade. Summary Report of the WTO TBT Workshop on Good Regulatory Practice（G/TBT/W/287）. World Trade Organization，June 6，2008：1-28.但最終并未取得大范圍共識并形成具有約束力的文件。

鑒于WTO無法徹底解決各國管制措施中重復(fù)、低效、不透明的問題，無法有效消除其對國際貿(mào)易的負面影響，各國尋求通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來推進貿(mào)易管制合作的進展和突破。不過，很多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的貿(mào)易管制合作以WTO的規(guī)定為基礎(chǔ)，條文多數(shù)是重復(fù)TBT和SPS的規(guī)定。直到歐美近年推出新一代貿(mào)易協(xié)定，貿(mào)易管制合作的條款才從傳統(tǒng)的TBT和SPS規(guī)則發(fā)展為更高標準的“TBT-Plus”和“SPS-Plus”條款。歐美新興的貿(mào)易協(xié)定高度重視貿(mào)易管制合作機制，專章設(shè)置貿(mào)易管制合作內(nèi)容，條文數(shù)量多且內(nèi)容詳細、復(fù)雜，主要體現(xiàn)在已臨時生效的《歐盟和加拿大綜合性經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》（CETA）、流產(chǎn)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）和尚在談判中的TTIP。依CETA的規(guī)定，其“管制合作”章節(jié)適用于歐加雙方管制機構(gòu)的行政管制措施，涵蓋的部門包括貨物和服務(wù)貿(mào)易、“技術(shù)貿(mào)易壁壘”、“動植物檢驗檢疫措施”、“貿(mào)易與可持續(xù)發(fā)展”、“貿(mào)易與勞工”、“貿(mào)易與環(huán)境”等?？梢娖溥m用范圍非常廣泛，當前僅有投資、金融服務(wù)、電信服務(wù)、電子商務(wù)方面的管制被排除在外。TPP第25章也專門規(guī)定了“管制一致性”，共有11個條文，主要內(nèi)容包括：協(xié)調(diào)和審議程序、核心良好管制實踐的實施、管制一致性委員會、合作與利害關(guān)系人的參與、實施通知和爭端解決的不適用。盡管CETA和TPP關(guān)于貿(mào)易管制合作的規(guī)定與其他協(xié)定相比更詳細、深入，但是仍存在不足。對于歐盟和加拿大之間的CETA而言，其規(guī)定指引性太強而未涉及實質(zhì)性的程序和實體內(nèi)容，不足于成為他國范例。TPP最大的缺陷則是目標過高而欠缺可行性。TPP第25章標題為“管制一致性”（regulation coherence），而CETA和TTIP相應(yīng)的章節(jié)都只是采用“管制合作”（regulation cooperation），不同的措辭表明前者的要求遠高于后者。正如有的學(xué)者所指，“管制一致性”往往是指政府管制上的良治實踐，而“管制合作”側(cè)重于通過相互認證、協(xié)調(diào)等合作方式逐漸減少不同政府間的管制差異。①See e.g. Bernard M. Hoekman，Petros C. Mavroidis. Regulatory Spillovers and the Trading System：From Coherence to Cooperation. E15 Initiative（ICTSD and World Economic Forum），2015：2-3.由于TPP最初的談判成員包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家，要在發(fā)展水平懸殊、政治經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境不同的國家間實現(xiàn)政府管制的“一致性”，至少在短期看來是不現(xiàn)實的。

三、TTIP貿(mào)易管制合作新范式的內(nèi)容與創(chuàng)新性

（一）TTIP貿(mào)易管制合作新范式的內(nèi)容

由于以往的多邊、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定以及非正式的制度安排都沒有有效解決管制差異問題，歐盟和美國作為國際機制和新規(guī)則的先行者，率先嘗試在TTIP中創(chuàng)設(shè)了政府管制合作的新模式和新機制。從歐盟最新公布的TTIP草案框架看，②TTIP自2013年7月的首輪談判至2016年10月已進行了15個回合，雙方談判文本數(shù)次易稿已近成熟，但受美國特朗普總統(tǒng)貿(mào)易新政的影響后續(xù)談判進展緩慢。由于歐美都沒有明確表態(tài)要放棄TTIP以及該協(xié)定對構(gòu)建歐美跨大西洋合作的效益和戰(zhàn)略價值，TTIP仍會在不久的將來達成生效。筆者注。其基本內(nèi)容包括市場準入、管制合作、規(guī)則和機制四部分。其中，管制合作條款占據(jù)了整個文本近一半的內(nèi)容。根據(jù)TTIP的規(guī)定，歐美雙方將會在貨物、服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域的政府管制展開合作，包括就管制事項提供共同的原則、指南或行為準則，相互認證以及其他機制性安排。

為何國際貿(mào)易管制合作的新范式首先在歐美之間的TTIP產(chǎn)生？除了美歐的經(jīng)濟、文化和政治方面都有較高的趨同性外，還有三方面的原因。第一，歐美雙方一直長期探索貿(mào)易管制合作，為TTIP的合作奠定了實踐基礎(chǔ)。③International Trade Administration，https://www.trade.gov/nacp/rcc.asp，visited on 2018/05/26.歐美早期通過一些法律文件和機制設(shè)置管制合作制度，④體現(xiàn)歐美前期貿(mào)易管制合作的一些文件規(guī)定如下：《跨大西洋經(jīng)濟伙伴關(guān)系》（Transatlantic Economic Partnership，1998）、歐美積極的經(jīng)濟議程（EU/US Positive Economic Agenda，2002）、歐美經(jīng)濟倡議（EU/US Economic Initiative，2005）、加強跨大西洋經(jīng)濟一體化合作的框架（Framework for Enhancing Transatlantic Economic Integration，2007）、跨大西洋商業(yè)對話（Transatlantic Business Dialogue）、跨大西洋消費者對話（Transatlantic Consumer Dialogue）。近10年的正式和非正式的管制合作促使雙方在具有相同利益的領(lǐng)域（比如航空器、海事安全、有機物的標簽、電車、小型電網(wǎng)等）不斷縮小管制差異并減少貿(mào)易摩擦。⑤EU，Regulatory cooperation in TTIP－An introduction to the EU’s revised proposal，21 March 2016.第二，歐美雙方對貿(mào)易管制合作的價值具有高度共識。雙方都認為高效、低成本的管制合作必將使商業(yè)、管制者、政府和民眾受益。第三，歐美皆有實現(xiàn)全球貿(mào)易管制趨同化與高標準的內(nèi)在動機。歐美共同追求TTIP管制合作效益的乘數(shù)效應(yīng)，主張在國際層面不斷推行適用貿(mào)易管制合作的新規(guī)則。⑥Transatlantic Trade and Investment Partnership（TTIP）Chapter on Regulatory Cooperation Detailed Explanation on the EU proposal1 for a Chapter on Regulatory Cooperation，May 2015，available at：http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/may/tradoc_153431.1.1%20Detail%20explanation%20of%20the%20EU%20proposal%20for%20a%20Chapter%20of%20reg%20coop.pdf.比如，歐美正在考慮將國內(nèi)鑒定和跟蹤醫(yī)藥設(shè)備的制度建立在國際單一設(shè)備鑒定系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，同意采用聯(lián)合國全球化學(xué)物品分類和標識的協(xié)調(diào)系統(tǒng)（GHS）標識化學(xué)物品和混合化，以推動更多的國家采用共同的高標準從而更廣泛地保護各國工人和消費者。⑦Ibid.可見，落后國家和發(fā)展中國家還在全球供應(yīng)鏈和價值鏈中努力尋找適合發(fā)展的位置，歐美已經(jīng)通過新一代貿(mào)易協(xié)定的管制合作共同推高國際標準，推行產(chǎn)品和服務(wù)更高的保護水平。那么，TTIP如果能順利達成并成功推進高水平的管制合作，不僅歐美所倡導(dǎo)的貿(mào)易、投資與知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則將會成為全球新標準，歐美所引領(lǐng)的管制合作亦會引領(lǐng)他國國內(nèi)政府管制制度的革新。

TTIP雖然還沒有確定最終的文本，但草案第二章“管制合作”的規(guī)定基本沒有超出歐美2013年關(guān)于就業(yè)和增長的高級工作組會議上的談判框架，經(jīng)多輪談判其框架和內(nèi)容已基本成形。①High Level Working Group on Jobs and Growth，F(xiàn)ebruary 11，2013，available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/february/tradoc_150519.pdf.具體內(nèi)容包括四方面。

第一，合作的具體部門和領(lǐng)域。第二章“管制合作”分別規(guī)定了以下領(lǐng)域的合作，包括：化學(xué)品、化妝品、機械產(chǎn)品、信息和通訊技術(shù)、醫(yī)藥設(shè)備、殺蟲劑、制藥業(yè)、紡織品、機動車等。在化妝品管制方面，歐美將通過科學(xué)安全評估、檢測的替代方法、批準、標簽、市場監(jiān)督等方式展開合作。對于公眾的敏感的事項，歐盟則回應(yīng)稱TTIP不會修改歐盟原有的禁止性物品清單，對于新物質(zhì)則在共同的科學(xué)評估基礎(chǔ)上再確定是否禁止或限制使用，歐盟相關(guān)的法律仍需要獲得遵守。②EU，Inside TTIP-An Overview and Chapter-by-Chapter Guide in Plain English，available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/july/tradoc_153635.pdf.

第二，合作的制度框架。TTIP文本草案第二章的平行規(guī)定設(shè)置了管制合作的框架性內(nèi)容。歐美約定將會定期審查雙方的管制合作，向?qū)Ψ蕉ㄆ谕▓笮鹿苤拼胧?，尋求共同或可兼容的管制措施。?zhí)法上，雙方的行政部門將就管制事項提供共同的原則、指南或行為準則，相互認可對方管制措施（比如檢測、認證、質(zhì)檢、審計）的等同性或協(xié)調(diào)性。立法上，任何對政府管制合作產(chǎn)生影響的立法建議案，都要求及時通知對方并為其提供評論機會。TTIP專門設(shè)置一個“管制合作機構(gòu)”負責(zé)監(jiān)督和促進雙方的管制合作，確定雙方具有共同利益的管制合作領(lǐng)域和優(yōu)先事項。

第三，良治實踐。歐美在TTIP中明確提出要在管制合作領(lǐng)域中進行良治實踐（good regulatory practices）。歐盟的官方文件稱，“管制良治實踐”原則包括管制合作過程中的“透明度、預(yù)見性、歸責(zé)性”，目的是為了實現(xiàn)對貨物和服務(wù)高質(zhì)量、高效率的管制；通常包含了以下承諾：提供管制日程的信息；與利益攸關(guān)者和公眾磋商；在頒布新的管制措施前評估潛在影響；評估已運行的管制規(guī)則是否實現(xiàn)預(yù)期效果。③Good Regulatory Practices（GRPs）in TTIP—An introduction to the EU’s revised proposal，21 March 2016，http://trade.ec.EUropa.EU/doclib/docs/2016/march/tradoc_154381.pdf.2015年歐盟早期提交的“管制合作”文本草案中就已包含了一些“管制良治實踐”的內(nèi)容，比如早期的信息交換、利益攸關(guān)者磋商和分析工具。在2016年的談判中歐盟又單獨提交了一個草案，以“管制良治實踐”為名單獨設(shè)置了內(nèi)容更加詳細的獨立章節(jié)。

第四，“管制影響評估法”。評估管制影響的方法有很多種，OECD推薦使用“成本—收益分析法”，主要是指對一項管制措施的成本和效益進行事前的量化評估。④OECD，Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis（RIA），http://www.OECD.org/gov/regulatorypolicy/44789472.pdf.歐盟提交的“管制良治實踐”章節(jié)第8條專門設(shè)置了“管制影響的評估”制度，規(guī)定了評估中要考慮的因素，包括：預(yù)實施的管制行為的現(xiàn)實需要性，管制行為所要解決的問題的性質(zhì)及重要性，可行的管制和非管制替代措施，替代措施對社會、經(jīng)濟和環(huán)境短期和長期的影響以及相關(guān)的成本與收益、對中小企業(yè)的影響、對國際貿(mào)易和投資的影響。顯然，與一般的“成本—收益分析法”不同，歐盟傾向于采用同時包括經(jīng)濟和社會因素的評估方法。

（二）TTIP貿(mào)易管制合作新范式的創(chuàng)新性

首先，從國際合作與管制主權(quán)的關(guān)系看，TTIP的管制合作很好地平衡了兩者關(guān)系，管制合作機制并不影響政府的管制自主權(quán)。如何對待管制主權(quán)問題，一向是國際貿(mào)易領(lǐng)域的難題。WTO多年的多邊實踐，也沒有為處理貿(mào)易自由化與管制主權(quán)的關(guān)系找到有效的平衡方法。TTIP對于管制合作的靈活性規(guī)定，一再體現(xiàn)了歐美在機制設(shè)置方面的熟練和創(chuàng)新。一方面，限定管制合作的主體是“管制主管機關(guān)”，僅包括行政立法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)而不包括立法機關(guān)，即暫時排除了立法機關(guān)方面的合作。對于歐盟，“管制主管機關(guān)”是指歐盟委員會，美國則是指政府中負責(zé)規(guī)定管制措施的規(guī)章制定機構(gòu)。將管制合作主體限定在行政部門而非立法部門，會使得雙方能隨時就行政規(guī)范和管理中的問題隨時展開溝通、合作和調(diào)整，能避開立法的各種繁雜和嚴格程序。另一方面，管制合作并不預(yù)設(shè)任何的管制結(jié)果，也不要求改變雙方原有的立法，僅選擇在成熟領(lǐng)域展開行政方面的合作，這種務(wù)實的設(shè)置實際上會導(dǎo)致更大的趨同。TTIP在管制合作的目標和宗旨中就明確提及，“管制合作活動是為了改善而非降低、破壞、減損公共政策領(lǐng)域的保護水平”，故而雙方的管制合作具有高度的自愿性，只會在成熟的領(lǐng)域協(xié)調(diào)管制，促進管制的趨同，而非強行要求取消各處原有的管制標準或放棄原有的政策目標。所以，管制合作機構(gòu)僅是水平和縱向紀律的管制機構(gòu)，無權(quán)通過法律性行為亦即無立法權(quán)，雙方在管制合作中產(chǎn)生的爭議也不適用于爭端解決條款的規(guī)定。

其次，從參與者的廣度看，管制合作具有高度的公開性和公眾推動性。以往的國家間合作多是自上而下式，由上層直接推進和決定，鮮有自下而上的。TTIP卻規(guī)定，管制合作事項要賦予利益攸關(guān)者和公眾更大的話語權(quán)。第一，管制合作的領(lǐng)域和內(nèi)容很大程度上由利益攸關(guān)者和民眾來推進。TTIP第5.2條規(guī)定私人可以向雙方提出具體和具有實質(zhì)內(nèi)容的管制措施建議，尤其需要努力獲取中小企業(yè)和公共利益群體的意見。第6.3條規(guī)定，對于聯(lián)合年度管制合作項目，雙方需要向國內(nèi)的咨詢組織進行磋商討論，而這個組織必須確保有各界的代表組成，尤其需要包括中小企業(yè)、貿(mào)易協(xié)會、公共利益群體。第二，TTIP草案第6.1條規(guī)定，所有的管制合作都必須建立在透明的基礎(chǔ)之上，雙方需要采取適當?shù)拇胧┘皶r向私人提供機會，讓他們能夠就當前的管制合作進程發(fā)表意見，提出新的動議，對新的合作議題進行評論；對于任何管制合作的評估材料，要及時地向公眾提供，并確保公眾能夠獲得。這是因為管制措施很多時候都涉及公眾的利益，政府必須要傾聽公眾的聲音和需求，并且經(jīng)濟全球化已經(jīng)極大地促成了市民社會的崛起。

最后，從時間上看，TTIP管制合作是一種永久的對話機制，TTIP被稱為開放的、“活的”協(xié)定（living instruments），具有高度的靈活性。由于管制事項和措施會隨著經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展而不斷產(chǎn)生變化，所以TTIP無法一勞永逸地對管制問題作全面規(guī)定。TTIP通過水平性和部門性規(guī)定，對管制合作作了原則性規(guī)定，對食品、藥品、紡織品等比較成熟的領(lǐng)域依目前情況作具體規(guī)定，但同時也為未來新問題的談判留下了空間。如果利益相關(guān)方認為有必要展開新事項的合作，那么歐美雙方可通過年度管制合作項目等機制達成新的合作，而無需重新對原有的條約重啟談判，也不需要修改各自的機制框架?？梢姡c傳統(tǒng)的“一定終身”的國際條約不同，①參見劉雪紅：《論條約演化解釋對國家同意原則的沖擊》，《法律科學(xué)》2017年第3期。TTIP具有條約的“自動更新性”；對于未來新的合作領(lǐng)域和事項，無須重啟談判或修改各自的機制框架，又可避免條約修改所需要的再次簽字、批準等繁瑣程序。②See Alberto Alemanno. The Regulatory Cooperation Chapter of the Transatlantic Trade and Investment Partnership：Institutional Structures and Democratic Consequences. Journal of International Economic Law，2015，18（3）.由于TTIP貿(mào)易管制合作機制對未來議題具有包容性、對合作目標與時間表具有明確性，且合作方式又表現(xiàn)為相對的自由和寬松，因而又被稱為可不斷推進的“內(nèi)設(shè)議程”（in-built agenda）模式。③比如，2014年的“停止TTIP行動”就獲得近170萬的公眾簽名支持，2015年8月TTIP第9輪談判前就有超過550個針對TTIP的公開抗議。參見上一腳注。

四、TTIP貿(mào)易管制合作新范式的實現(xiàn)與影響

（一）TTIP貿(mào)易管制合作的困難與解決方案

第二次世界大戰(zhàn)后歐美在經(jīng)濟社會的發(fā)展理念、路徑及政策關(guān)切點上仍有不同，雙方要真正消除管制差異、達成一致的貿(mào)易管制仍面臨挑戰(zhàn)。首先，宏觀上，歐盟比美國對TTIP管制合作有更深的顧慮，擔心其會對歐洲公民基本權(quán)利造成損害。歐盟域內(nèi)一直有民眾抗議反對TTIP，①Ernst-Ulrich Petersmann. Transformative Transatlantic Free Trade Agreements without Rights and Remedies of Citizens？.Journal of International Economic Law，2015，18（3）：597.歐盟相關(guān)黨派也呼吁慎重考慮TTIP所涉及的國家自主決策權(quán)、民主、環(huán)境、人權(quán)等社會政治層面問題。②參見崔宏偉：《美歐TTIP談判與中歐關(guān)系》，《外交評論》2015年第2期。這是因為，秉持“市場和社會公民”理念的歐盟具有發(fā)育較成熟的市民社會，其一直努力推進公共產(chǎn)品的治理從國內(nèi)民主發(fā)展為超國家的國際性民主治理。并且，歐盟更注重其所參與的自由貿(mào)易協(xié)定是否違反歐盟憲法中對公民權(quán)利保護的規(guī)定。比如，歐洲學(xué)者彼德斯曼就曾指出，依照《里斯本條約》第3條和第21條的規(guī)定，歐盟的外交家不能依據(jù)自由貿(mào)易協(xié)定和所謂的“卡爾多—?？怂剐省保↘aldor-Hicks efficiency）武斷地排除公民基本的權(quán)利。③Ernst-Ulrich Petersmann. Transformative Transatlantic Free Trade Agreements without Rights and Remedies of Citizens？.Journal of International Economic Law，2015，18（3）：582-583.其次，微觀上，歐美的敏感領(lǐng)域并不完全一致并且各自堅持不同的管制原則。美國主張科學(xué)依據(jù)及成本收益原則，而歐盟主張預(yù)防性原則，這點也是歐美管制合作上最大的分歧。④美國的科學(xué)依據(jù)原則要求產(chǎn)品技術(shù)標準和衛(wèi)生標準等必須具有確鑿的科學(xué)依據(jù)；歐盟的預(yù)防性原則則規(guī)定，即便現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)不能證實某種風(fēng)險的存在，但為能有效應(yīng)對產(chǎn)品的環(huán)境、安全、健康風(fēng)險，仍可制定相應(yīng)的管制標準和依據(jù)。參見王燕：《TTIP管制一致性談判——歐美管制分歧的消失抑或幻象》，《國際商務(wù)——對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》 2015年第3期。2000年歐盟委員會的官方文件進一步明確其預(yù)防性原則，在歐盟域內(nèi)通過二級立法以及司法在環(huán)境、食品安全、貿(mào)易等領(lǐng)域積極踐行，國際上則積極推廣納入歐盟簽訂的貿(mào)易協(xié)定和國際協(xié)定中。歐盟在其TTIP文本提案第一條就直接采用“遵守歐盟的管制框架和原則”措辭，表明其強硬立場。美國則針鋒相對，聲稱TTIP管制一致性談判的實質(zhì)目標是去除歐盟的“預(yù)防性原則”，要借助TTIP管制合作改變歐盟制定產(chǎn)品技術(shù)標準的程式和依據(jù)。⑤See Lucas Bergkamp，Lawrence Kogan. Trade，the Precautionary Principle，and Post-Modern Regulatory Process. European Journal of Risk Regulation，2013，4（4）：497.最后，在具體落實上，歐美不同的憲政和政治結(jié)構(gòu)也會對雙方管制合作的深化造成阻力。比如，美國的管制權(quán)力主要集中在聯(lián)邦政府等行政機構(gòu)，⑥Reeve T. Bull，Neysun A. Mahboubi，Richard B. Stewart，Jonathan B.Wiener New Approaches to International Regulatory Cooperation：The Challenge Of TTIP，TPP，and Mega-Regional Trade Agreements. Law and Contemporary Problems，2015，78（4）：17.而歐盟的管制權(quán)力則由歐盟和成員國共同享有；立法上，歐盟在準備立法議案時會向民眾進行非正式的立法咨詢，在立法后期才會進行管制影響分析；⑦Ibid.而在美國，立法通知—評論和管制影響分析不適用于國會立法，僅適用于行政性管理立法。此外，雙方的管制機構(gòu)也不同，美國于1980年就設(shè)立了專門由美國總統(tǒng)負責(zé)的美國信息和管制事務(wù)辦公室，專司對各種政府政策和規(guī)章立法的審查職責(zé)，⑧U.S. White House President Barack Obama，https://obamawhitehouse.archives.gov/omb/oira/about，visited on 2017-10-25.而歐盟至今仍在摸索設(shè)立一個具有相應(yīng)職權(quán)和能力的管制合作機構(gòu)。

為克服市場準入、管制兼容等方面的分歧及實施困難，歐美選擇了“求同存異”基礎(chǔ)上的務(wù)實合作。TTIP談判之初雙方就有意降低談判協(xié)議可能對自己與第三方利益關(guān)系的影響，在達成目標的具體步驟與時間安排上，雙方也不尋求“一步到位”。一方面，TTIP的管制機制正視了締約方國國內(nèi)管制差異的現(xiàn)狀，其設(shè)計的合作機制符合了事物的發(fā)展規(guī)律。因為國際管制趨同化是一個長期的過程，會經(jīng)歷不協(xié)調(diào)的管制異質(zhì)性到管制差異性，再到具有協(xié)調(diào)性的管制同質(zhì)性，最后到管制融合性。①See Jonathan B. Wiener，Alberto Alemanno. The future of international regulatory cooperation：TTIP as a learning process toward a global policy laboratory. OECD working papers，2015：104.另一方面，雙方在管制合作上，選擇了漸進開放式的模式，不影響原有的立法（尤其是已實現(xiàn)高水平保護的領(lǐng)域），不強行要求遵守統(tǒng)一的高標準，實質(zhì)上僅是為雙方管制合作提供平臺。TTIP的機制目前僅定位為合作的平臺，通過示范效應(yīng)逐漸推進管制標準的提高和合作。管制合作涉及社會制度的變更和趨同，必然是一個長期的過程。讓雙方將各自先進的管制做法和標準擺出來而不是直接為雙方制定強制性標準，既可以減少雙方民眾的顧慮；同時也會刺激他們?nèi)ネ苿颖緡x擇效仿他國先進的管制措施，進而循序漸進提升管制的良治善治以及競技水平。如果片面追求同一的管制制度，盡管短期內(nèi)可能會削減貿(mào)易壁壘卻可能是一個非持續(xù)的次優(yōu)或武斷的選擇。只有在管制差異中不斷識別學(xué)習(xí)并融合推進的合作模式，才更符合制度演進的發(fā)展規(guī)律，才能穩(wěn)步推進不同管制制度的趨同并促進歐美經(jīng)濟優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的發(fā)揮。

（二）TTIP貿(mào)易管制合作新范式的影響

首先，會推高全球貿(mào)易管制標準及公共政策的保護。歐盟數(shù)次強調(diào)管制合作是標準的提高而非降低，絕對禁止“下降的協(xié)同化”（downward harmonization），并通過制度設(shè)計的方式確保高標準及公共政策目標的實現(xiàn)，體現(xiàn)在三個方面：（1）歐盟提交的TTIP草案文本設(shè)置了多個條款，規(guī)定管制合作必須要與高水平保護目標一致，不能限制雙方為實現(xiàn)正當?shù)墓舱吣繕硕S持、采取或適用及時的措施。歐盟提交的TTIP草案規(guī)定要同時實現(xiàn)貿(mào)易、投資目標和公共政策目標，②TTIP歐盟提案的“管制合作”章節(jié)序言規(guī)定，“締約雙方認識到管制措施合作對實現(xiàn)公共政策目標的重要性，認可依據(jù)各自的管制和行政程序、非下降的保護水平采取管制措施確保公共政策目標的實現(xiàn)”。即歐盟已將傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)保、生命健康等“一般例外”內(nèi)容提升為經(jīng)貿(mào)合作中的“一般原則”。（2）允許存在管制差異，確保不降低對公眾與環(huán)境的保護水平。歐盟要求，締約雙方可保留不同的管制方法，允許存在不同程度的保護水平；會先在相同的、高水平保護領(lǐng)域進行合作以實現(xiàn)管制一致，但并不會選擇以降低標準的方式去實現(xiàn)管制的“趨同”和“兼容”。比如，歐盟立法對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售有比美國更嚴格的要求，對注射了荷爾蒙的肉類也有很多限制要求，在化學(xué)品領(lǐng)域歐盟的立法REACH要求所有在歐盟銷售的化學(xué)品必須要向歐盟化學(xué)品管理機構(gòu)注冊并提供一系列詳盡的數(shù)據(jù)信息，而美國相應(yīng)的法令《美國有毒物質(zhì)控制法》卻沒有相應(yīng)的登記和數(shù)據(jù)提交要求。歐盟堅稱TTIP的管制合作不會改變這些領(lǐng)域的高水平保護規(guī)定。③EU，TTIP AND REGULATION：AN OVERVIEW，2015：6-7，http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/february/tradoc_153121.pdf.（3）貿(mào)易管制合作不會影響歐美各自制定新管制法規(guī)的權(quán)力。歐盟指出，TTIP不能破壞歐盟條約和成員國憲法所規(guī)定的政府為公共利益制定法律法規(guī)的權(quán)力。TTIP的文本必須要明確制定和通過新的管制規(guī)范的主權(quán)權(quán)力，以確保法律和政策如歐盟所規(guī)定的，不斷鼓勵和支持對環(huán)境、健康、安全、消費者、工人和金融穩(wěn)定方面高水平的保護。④Ibid，6-7.同時，TTIP不會改變歐盟條約中所規(guī)定的管制規(guī)則產(chǎn)生的原則和程序，即歐洲議會和歐盟理事會仍舊是管制規(guī)則的立法者?？傊?，TTIP不會影響雙方的立法機構(gòu)、政府及其他利益相關(guān)方在管制規(guī)則制定過程中原有的地位和作用。

其次，可引領(lǐng)全球貿(mào)易的“管制良治實踐”。良好的管制實踐是指在程序（比如：透明度、利益攸關(guān)者參與磋商制、影響評估）和實體方面（為保護動植物環(huán)境等措施）良好和先進的管制做法，符合國際經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。何為良好的貿(mào)易管制實踐需要通過評估才能下判斷，因而“管制影響評估法”顯得極為重要。TTIP提倡的方法與OECD所推薦的強調(diào)經(jīng)濟性評估的“成本—收益分析法”不同，其指標更側(cè)重于對社會、環(huán)境、弱勢群體（中小企業(yè)）的影響，從性質(zhì)上看更具有“良治”特性，極有可能實現(xiàn)歐盟欲將“管制良治實踐”在WTO等國際層面予以推廣的雄心。①Good Regulatory Practices（GRPs）in TTIP—An introduction to the EU’s revised proposal，http://trade.ec.EUropa.EU/doclib/docs/2016/march/tradoc_154381.pdf，2016：4.不過，盡管歐盟的“管制良治實踐”為新一代國際貿(mào)易協(xié)定注入了新元素，代表了積極進步的方向，卻有可能導(dǎo)致在TTIP談判中與堅持務(wù)實主義路線和經(jīng)濟效益的美國形成更大的分歧，需要密切關(guān)注。

最后，從政治經(jīng)濟學(xué)的角度看，TTIP管制合作新范式具有一定的戰(zhàn)略意圖，會對發(fā)展中國家?guī)順O大的挑戰(zhàn)。TTIP被稱為“經(jīng)濟北約”，其邏輯起點是地緣政治利益，關(guān)涉歐美聯(lián)盟與亞洲新興大國之間的競爭。確實，21世紀以來，歐美頻頻遭受各種經(jīng)濟危機。美歐為了鞏固其在全球產(chǎn)業(yè)鏈和國際貿(mào)易分工體系中的優(yōu)勢地位，意欲通過對邊境后措施的管制合作提高全球經(jīng)貿(mào)合作標準，以再次獲取全球的競爭優(yōu)勢。歐美通過管制合作議題將代表全球最先進的西方制度模式予以推廣，實質(zhì)上是將全球經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域從“經(jīng)濟之爭”引向“制度競爭”，這種由發(fā)達國家“需求引導(dǎo)”設(shè)置的新經(jīng)貿(mào)規(guī)則有利于發(fā)達國家保持競爭優(yōu)勢促進全球良治實踐，但也會以提高規(guī)則門檻的方式增加中國及其他發(fā)展中國家的競爭成本和市場準入難度。同時，高標準的貿(mào)易管制會對一國國內(nèi)行政管制制度提出改良或變革要求，要求政府轉(zhuǎn)換角色、強化歸責(zé)性和法治性，具有民主進化的豐富內(nèi)涵，②See Han-Wei Liu，Ching-Fu Lin. China and Global Regulatory Coherence：An Uneasy Relationship？. IILJ Working Paper，2017（3）：3，available at http://www.iilj.org/publications/china-global-regulatory-coherence-uneasy-relationship/.這對于政治與經(jīng)濟制度不完善的發(fā)展中國家而言是極大的挑戰(zhàn)。

五、中國因應(yīng)方案

TTIP貿(mào)易管制章節(jié)體現(xiàn)了全球貿(mào)易管制合作的最新范式，其制度設(shè)計獨特、靈活、務(wù)實，能夠有效平衡國際合作與管制主權(quán)的關(guān)系，契合制度融合和演進的規(guī)律。但是，TTIP管制合作新范式總體上服務(wù)于歐美推高全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的宏觀戰(zhàn)略，會對發(fā)展中國家?guī)順O大的挑戰(zhàn)。中國未來參與國際經(jīng)貿(mào)活動將面臨新規(guī)則、高標準的障礙，中國將承受改善政府管理能力以及制度建設(shè)的強大外部壓力，在國際上創(chuàng)制或引領(lǐng)先進國際規(guī)則的能力亦將大受影響。③Supra，2017（3）：510.因而，中國需要在全面評估、準確判斷的基礎(chǔ)上提前制定有效的內(nèi)外應(yīng)對方案。

（一）參與國際貿(mào)易管制合作的國際立法活動

國際層面，中國需要積極參與貿(mào)易管制規(guī)則的國際立法活動，審慎處理好貿(mào)易自由化與政府管制主權(quán)之間的關(guān)系，并穩(wěn)步推出中國版的貿(mào)易管制合作方案。邊境后措施合作和貿(mào)易管制制度協(xié)同具有很強的“政策性”，對一國政府管理制度進行國際性的評估并提出修正要求，直接關(guān)涉國家主權(quán)。鑒于貿(mào)易自由化和國家管制主權(quán)之間復(fù)雜和敏感的關(guān)系，歐美TTIP選擇了務(wù)實的方式和靈活高明的立法技術(shù)，從以往管制合作對標“國際高標準”轉(zhuǎn)向了漸進式的合作模式。盡管歐美所推行的國際貿(mào)易管制規(guī)則尚未形成國際習(xí)慣法或被普遍認可的國際“造法”，但由于其構(gòu)成了全球貿(mào)易發(fā)展的新引擎，同時又代表了全球良治的發(fā)展方向，因而中國必須要積極參與相關(guān)的國際立法活動并在批判借鑒的基礎(chǔ)上推出代表發(fā)展中國家的“貿(mào)易管制合作”版本。具體要點包括以下三個方面：

第一，中國應(yīng)積極參與OECD等國際組織相關(guān)研究和指南制定活動。要參與貿(mào)易管制政策影響評估方法的研究，確保規(guī)則的科學(xué)性和中立性；在與歐美西方發(fā)達國家進行貿(mào)易管制合作時，要堅持制度中立去意識形態(tài)化，平衡好貿(mào)易管制的放松與安全性之關(guān)系，確保合作要求與發(fā)展中國家現(xiàn)階段國情和實際情況相符。

第二，可考慮在未來更高水平的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中對貿(mào)易管制合作進行框架性規(guī)定。中國目前所簽訂的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定雖然都包括技術(shù)貿(mào)易壁壘、動植物衛(wèi)生檢疫等方面的合作章節(jié)，但基本上都是重復(fù)TBT和SPS相關(guān)規(guī)則而沒有深入拓展至更廣更深的貿(mào)易管制合作，因而中國可先與趨同化程度較高的貿(mào)易伙伴嘗試拓展管制合作。但要通過立法技術(shù)巧妙平衡國家管制主權(quán)和管制合作之間的關(guān)系，比如，可借鑒TTIP的做法在條約用語上弱化對國家主權(quán)的沖擊，明確規(guī)定要認可締約國的管制主權(quán)，確保締約國在管制事項上的立法權(quán)以及排除爭端解決機制對貿(mào)易管制合作內(nèi)容的適用等。

第三，充分利用“一帶一路”提議的良機，形成發(fā)展中國家的“管制合作版本”?？膳c沿線國積極開展貿(mào)易投資的管制合作，并恰當反映在貿(mào)易投資協(xié)定中?！耙粠б宦贰眹叶鄶?shù)市場化程度低、法律體系不健全、投資和貿(mào)易管制透明度不高，因而，與 “一帶一路”沿線國開展技術(shù)標準互通、相互認證以及管制良治等方面的合作，不僅有助于企業(yè)降低“走出去”時的風(fēng)險、降低經(jīng)濟成本，而且有助于形成適用發(fā)展中國家現(xiàn)實需要的貿(mào)易管制規(guī)則，既促進了良治實踐又避免了被歐美國家盲目引入過度的“向上競爭”。

（二）加強國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政府管理制度的改革

國內(nèi)層面，中國需要通過強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革和政府管理制度的優(yōu)化，方能從根本上回應(yīng)貿(mào)易管制合作的新發(fā)展和挑戰(zhàn)。正如中國學(xué)者所言，各國在探索構(gòu)建國際貿(mào)易投資規(guī)則的理想路徑時，“既有必要在國際層面上進行自上而下的自由化努力，更需要伴有各國自下而上的一致認識和改革”。①石靜霞：《國際貿(mào)易投資規(guī)則的再構(gòu)建及中國的因應(yīng)》，《中國社會科學(xué)》2015年第9期。歐美TTIP所倡導(dǎo)的貿(mào)易管制合作規(guī)則一定程度上是對當前世界經(jīng)濟發(fā)展要求和趨勢的積極回應(yīng)，未來必然會通過歐美的自由貿(mào)易協(xié)定不斷推進最終產(chǎn)生輻射全球的效應(yīng)。TTIP倡議的貿(mào)易管制合作，實質(zhì)上已經(jīng)在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)⒏鲊氲街贫雀偁幍碾A段。②參見馮輝：《競爭中立：國企改革、貿(mào)易投資新規(guī)則與國家間制度競爭》，《環(huán)球法律評論》2016年第2期。一國國內(nèi)制度及其主導(dǎo)的國際規(guī)則能否獲得其他國家的認同和接受，關(guān)鍵取決于其制度與規(guī)則是否具有先進性和正當性。然而，中國國內(nèi)相關(guān)制度與“貿(mào)易管制良治實踐”還有相當大的差距。中國當前的經(jīng)濟發(fā)展仍屬于粗放型模式，依靠人口紅利、土地和環(huán)境外部成本形成的“投資成本洼地效應(yīng)”已逐步減弱，總體上在全球產(chǎn)業(yè)鏈中并不具有“質(zhì)”的優(yōu)勢；政府經(jīng)貿(mào)管理制度上，也仍存在行政效率低下、繁冗、不透明等問題，為從事貿(mào)易和投資企業(yè)帶來不必要的行政負擔和制度成本。因而，中國需要從多維度應(yīng)對國際貿(mào)易管制新標準的挑戰(zhàn)。

首先，以可持續(xù)發(fā)展、勞工、環(huán)境保護等觀念引領(lǐng)綠色健康產(chǎn)業(yè)，以高質(zhì)量、環(huán)保的產(chǎn)品對接國際高標準。長期以來，中國的經(jīng)濟增長主要依靠資源、資本和勞動力等要素投入的驅(qū)動，這種粗放型經(jīng)濟增長方式只重“量”而忽視了“質(zhì)”，易破壞資源、環(huán)境甚至人類健康。③參見楊志、秦臻：《全球變化與人類健康的內(nèi)在關(guān)系》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第3期。在此基礎(chǔ)上的中國產(chǎn)品在外銷時極易遭受發(fā)達國家的技術(shù)貿(mào)易壁壘。比如，作為世界上最大的玩具制造國和出口國，中國的很多玩具在出口歐美等發(fā)達國家時常被拒絕或被召回，最大的原因就是中國的玩具未能滿足發(fā)達國家在安全與環(huán)保方面的高標準。隨著歐盟、美國、日本等國不斷通過新法規(guī)推高質(zhì)量及環(huán)保認證標準，中國只有真正改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，研發(fā)出科技含量高的綠色產(chǎn)品，才有可能參與新一代的國際經(jīng)濟競爭。

其次，政府的貿(mào)易管理行為要符合“管制良治實踐”要求，要確保信息透明度與民眾的參與性。貿(mào)易管制的目的本身是為了維護公眾和社會利益，透明度和公眾參與正是貿(mào)易管制良治實踐的核心內(nèi)容。中國2008年實施的《信息公開條例》同樣適用于政府貿(mào)易管制行為，該條例規(guī)定了政府工作要確保政府信息透明度等內(nèi)容，但是該條例立法位階不高，在落實中存在公開內(nèi)容有限、民眾獲取政府信息不通暢以及不適應(yīng)信息變革等問題。①參見周漢華：《打造升級版政務(wù)公開制度——論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，《行政法學(xué)研究》2016年第3期。同時，公眾參與的實施機制單一且形式化，缺乏鼓勵公眾全過程參與的激勵性規(guī)定。因而，需要進一步完善相關(guān)的立法和制度建設(shè)，構(gòu)建具有超前性、系統(tǒng)性和廣泛性的信息透明和公眾參與機制，以確保利益相關(guān)方（包括進出口商等）能夠有效參與中國政府在貿(mào)易管制方面的國內(nèi)立法和國際合作，最終促成體現(xiàn)了“管制良治實踐”的政策形成。

再次，借鑒OECD和歐美的政府管制影響評估法，發(fā)展出符合國情又具有長遠效應(yīng)的“管制影響評估法”。OECD所推出的處理管制政策和治理的諸多文件，為政府部門和競爭機構(gòu)提供了重要的指南，其中的一些工具指標對于評估國家的管制效果具有較強的操作性，為多數(shù)國家所采用。不過，由于其側(cè)重的是經(jīng)濟性評估，因而還需要借鑒歐美的最新實踐，將社會、環(huán)境、弱勢群體（中小企業(yè)）的影響納入到評估系統(tǒng)中，以體現(xiàn)管制措施的良治特性?？梢韵駥φ橄笮姓袨檫M行“公平競爭審查”評估實踐一樣，通過立法逐漸在各政府部門落實，要求在推行一項新貿(mào)易管制措施前通過專業(yè)機構(gòu)的評估測試。

最后，以自貿(mào)區(qū)制度先行先試的方式，加強貿(mào)易投資管制的簡政放權(quán)，并充分利用電子信息等新科技提高管制的效率和安全性。上海自貿(mào)區(qū)是中國新一輪制度創(chuàng)新的重要“試驗田”，近五年在投資貿(mào)易管制方面做出諸多改革。比如，外商投資負面清單的落實、國際貿(mào)易“單一窗口”上線運行、證照分離改革等。尤其在貿(mào)易管制中，采取了多種提升通關(guān)便利化的措施，包括先進區(qū)后報關(guān)、區(qū)內(nèi)自行運輸、卡口智能驗放等。這些制度創(chuàng)新既能確保國際貿(mào)易投資的便捷性、安全性又具有顯著的經(jīng)濟效應(yīng)，②參見殷華、高維和：《自由貿(mào)易試驗區(qū)產(chǎn)生了“制度紅利”效應(yīng)嗎？——來自上海自貿(mào)區(qū)的證據(jù)》，《財經(jīng)研究》2017年第2期。符合中國政府當前高度重視的“優(yōu)化營商環(huán)境”之要求。應(yīng)以自貿(mào)區(qū)的深改試驗進一步探索最佳的管制模式并進行復(fù)制推廣，以構(gòu)建中國的話語權(quán)進而從“改變中國”走向“中國改變”。③楊力：《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資法律體制改革評估》，《法商研究》2015年第5期。

總之，中國只有以“內(nèi)外兼修”的方式，積極參與貿(mào)易管制合作規(guī)則的制定，又主動進行國內(nèi)經(jīng)濟和政府管理制度的改革，才能以中國的制度優(yōu)勢有效應(yīng)對國際貿(mào)易管制高標準和“良治”的挑戰(zhàn)，進而實現(xiàn)國際和國內(nèi)法治格局的良性互動。

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