何峻

法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和核心內(nèi)容。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)指出：“我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！敝挥袑嵭凶顕栏竦姆ㄖ?，才能為生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的保障。面對各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的不同特點，要針對當?shù)貙嶋H拿出切實解決問題的辦法，形成多層次、主體化的法律規(guī)范體系，真正為解決生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展夯實法治基礎。江蘇省鹽城市運用法治思維推進“生態(tài)立市”戰(zhàn)略，有力促進了生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，給我們以有益的啟示。

一、推進生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展需要運用法治思維和法治方式

現(xiàn)代文明進程的實踐表明，生態(tài)建設不可避免會受到外部環(huán)境的制約和影響，需要行政、經(jīng)濟、法律，以及道德教化等措施的配合與支持。但最重要的還應是法律手段，因為法律手段具有穩(wěn)定性、長期性和強制性，所以，法治是生態(tài)建設最有力的保障。由于經(jīng)濟發(fā)展與社會建設的不平衡性，導致生態(tài)建設常常陷入困境，究其原因，在于政績考核的偏向，更在于法治缺位導致決策者的主觀隨意性，要從根本上解決生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，必須實現(xiàn)生態(tài)建設法治化。這就要求在生態(tài)建設中要有與之相適應的法治思維和法治方式，并且其他思維方式都要服從于法治思維。倘若地方政府仍然用經(jīng)濟思維、政績思維來處理生態(tài)問題，以言代法、以權(quán)壓法，那么經(jīng)濟思維、政績思維和人治思維的效應，必然導致法律所表達和執(zhí)行的并非大眾所期待的生態(tài)環(huán)境。法治思維缺位及由此帶來的環(huán)境執(zhí)法不力、司法不公等現(xiàn)象如果普遍存在，那么生態(tài)保護與建設只能停留在口頭上。顯而易見，只有運用法治思維，完善相關法律法規(guī)，才能保障生態(tài)建設的持續(xù)發(fā)展。這就可以從地方性法規(guī)層面明確生態(tài)立市的定位和具體發(fā)展目標，出臺生態(tài)立市的指標體系和評價標準，以最嚴格的法治對生態(tài)環(huán)境給予最嚴格的保護，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為給予最嚴厲的打擊，這樣才能實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

二、鹽城以“生態(tài)立市”戰(zhàn)略推進生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐

生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是否有效的關鍵在于是否能選擇有效的治理手段。在處理保護與發(fā)展關系中，鹽城運用法治思維和法治方式以“生態(tài)立市”戰(zhàn)略推進生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐，實現(xiàn)了良性互動。

（一）堅持轉(zhuǎn)型升級，全力推動綠色發(fā)展

鹽城2014年較早提出綠色發(fā)展的理念，并以綠色發(fā)展倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市轉(zhuǎn)型和生態(tài)繁榮，在發(fā)展與保護的“兩難”中求解“綠色公約數(shù)”。一是能源轉(zhuǎn)方式。培育壯大綠色清潔能源，大力發(fā)展千萬千瓦風電、千兆瓦級光伏為支撐的可再生能源產(chǎn)業(yè)，積極推廣“風電車”“風電水”“風光漁”等“新能源+”綜合開發(fā)模式，建設國家新能源產(chǎn)業(yè)基地。目前，全市新能源發(fā)電量占全省60%以上，占全市電力消費的23%，2017年上半年節(jié)約標煤110萬噸。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)。致力于培植綠色產(chǎn)業(yè)，通過調(diào)輕、調(diào)新、調(diào)綠，實現(xiàn)調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強，轉(zhuǎn)型步伐加快。汽車逐步轉(zhuǎn)向汽車服務業(yè)和新能源汽車；機械轉(zhuǎn)向軌道交通、智能終端、通用航空和海水淡化設；節(jié)能環(huán)保、大數(shù)據(jù)等產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，建設環(huán)保科技城，成為全國規(guī)模最大的霧霾治理研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化基地。同時，清華大學第一個校外國家級工程實驗室成功落戶環(huán)保科技城，助推創(chuàng)新要素集聚和科技成果轉(zhuǎn)化。三是開發(fā)轉(zhuǎn)形態(tài)。全面開展重點企業(yè)環(huán)保信用等級評價工作，采取“共保體”模式積極推進環(huán)境污染責任險工作。嚴把“產(chǎn)業(yè)導向、項目準入、節(jié)能減排”三個關口，堅持全市化工項目一個不再新上，沿海有污染排放項目一律不引、未通過環(huán)評一律不建、影響和破壞生態(tài)一律不要、治理不達標一律不放。如今，全市重點工業(yè)企業(yè)污染物排放總量進一步削減，四項主要指標化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量削減比例已達國家、省年度考核要求。全市化工園區(qū)由10個減少為4個，化工企業(yè)從735家減少到306家，化工企業(yè)入園率達85.9%，大市區(qū)建成無化區(qū)。

（二）堅持環(huán)保優(yōu)先，著力保護生態(tài)資源

鹽城生態(tài)資源豐富，全省3個國家自然保護區(qū)有兩個在鹽城，濕地總量全省第一，生態(tài)紅線陸域保護面積全省最大。在實踐中，一是主動擴大紅線區(qū)域。2007年省里劃定了鹽城29個重要生態(tài)功能區(qū)，2013年擴大至49個，占到全市國土面積的21.77%，為全省最大。2014年，鹽城在省級生態(tài)紅線的基礎上，進一步劃定市級生態(tài)紅線，增加1.7%的保護面積，比例增加至23.5%，比省“十三五”規(guī)劃標準20%要求高3.5個百分點。二是積極實施生態(tài)修復。推進國家自然保護區(qū)、鹽都大縱湖、阜寧金沙湖濕地生態(tài)恢復工程，啟動了大規(guī)模的“退漁還濕”工程，截至2016年年底全市濕地總面積達1153.7萬畝，自然濕地保護率達41.5%，濕地總量全省第一。三是大力實施造林綠化。全面啟動森林城市、森林小鎮(zhèn)和森林村莊規(guī)劃建設，啟動實施沿海經(jīng)濟走廊和生態(tài)走廊建設，組織了沿海綠化、城鎮(zhèn)綠化、道路綠化、村莊綠化“四大會戰(zhàn)”，大力推進沿海百萬畝生態(tài)防護林工程，在沿海興建五個萬畝林場，近年來全市森林總量增加100萬畝，造林總量全省第一，林木覆蓋率提高到26%，高于全省平均水平3.5個百分點，黃海森林公園建成國家森林公園，建湖九龍口獲批國家濕地公園試點。

（三）堅持綜合整治，切實提升環(huán)境質(zhì)量

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，源于“立體式”的綜合治理。一是全面改善空氣質(zhì)量。實行“能源轉(zhuǎn)方式、城鄉(xiāng)增綠化、工地控揚塵、秸稈禁焚燒”，對55公里內(nèi)環(huán)高架全部實行無塵施工，杜絕塵土飛揚，秸稈禁燒工作自2014年以來全省唯一連續(xù)六個季度實現(xiàn)“零火點”，列入省計劃的大氣污染防治123項重點項目已全部完成，完成率100%。二是加強飲用水源保護。研究出臺了《鹽城市水污染防治工作方案》（“水十條”），建立水污染防治聯(lián)席會議制度，全面實施水環(huán)境雙向補償，全力推進新飲用水源地建設工程，組織開展“護水獵狐行動”，加強飲用水源地執(zhí)法巡查和監(jiān)測預警。截至目前，全市水環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定。9個國考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為77.8%，達到考核目標要求。14個縣級以上集中式飲用水源地水質(zhì)基本保持平穩(wěn)，年內(nèi)未發(fā)生突發(fā)性水質(zhì)異常事件。三是加強環(huán)境綜合整治。持續(xù)加大城鄉(xiāng)環(huán)境整治力度，實施城鄉(xiāng)河道整治三年行動計劃，全面完成市區(qū)220多公里河道、農(nóng)村1.3萬條河道整治疏浚任務，系統(tǒng)治理城鄉(xiāng)黑臭河道。加大環(huán)保基礎設施建設力度，目前建制鎮(zhèn)污水處理設施覆蓋率已經(jīng)達到96.9%。此外，扎實開展禽養(yǎng)殖污染等專項整治行動，關閉禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場180個，全市環(huán)境安全形勢總體穩(wěn)定可控。四是強化執(zhí)法監(jiān)管。嚴格貫徹執(zhí)行新《環(huán)保法》，始終保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢，先后組織開展了環(huán)境保護大檢查、“亮劍斬污”等40多次專項執(zhí)法行動，執(zhí)法力度一年比一年大，2017年又專題部署在全市集中開展為期3個月的安全環(huán)保執(zhí)法專項行動和為期5個月的環(huán)境保護專項整治行動。僅2016年，全市共查處違法企業(yè)893家，處罰金額4600多萬元，無論是查處企業(yè)數(shù)還是處罰金額均創(chuàng)歷史最高，是執(zhí)法力度最大的一年。五是積極落實整改。2016年特別是7月份中央環(huán)保督察工作開展后，市委、市政府認真抓好中央第三環(huán)保督察組反饋問題整改落實，成立領導小組，制定整改方案，逐項對賬銷號，受到了人民群眾的好評和中央環(huán)保督察組、江蘇省領導的肯定。endprint

（四）堅持完善機制，構(gòu)建環(huán)保責任體系

重視加強環(huán)境保護和生態(tài)文明制度建設，把生態(tài)文明建設納入法治化、制度化軌道。一是強化責任落實。研究出臺了《關于加快推進生態(tài)文明建設的實施意見》，確立了“十三五”期間鹽城市生態(tài)文明體制改革的路線圖和時間表，明確了八大類31項生態(tài)文明改革目標任務，并逐項落實工作要求、完成時限和責任部門。市委、市政府每年與各地、各相關部門簽訂環(huán)境保護責任狀，層層落實環(huán)境保護工作責任。二是加強環(huán)保立法。抓住鹽城成為蘇北唯一被省首批新賦予地方立法權(quán)市的契機，率先在生態(tài)環(huán)保方面加強立法，頒布實施了《鹽城市綠化條例》《鹽城市農(nóng)作物秸稈綜合利用條例》《鹽城市揚塵污染防治管理條例》，通過加強立法強化環(huán)保剛性約束。三是完善考評體系。把生態(tài)文明建設納入黨政干部工作實績考核重點評價，啟動領導干部自然資源資產(chǎn)環(huán)境離任審計，制定了《鹽城市黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則》，嚴格實行“一案雙查”，動真碰硬追責問責。對中央環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的問題，全市已對56名黨政干部實行問責追究。通過嚴格責任追究，推動各級領導干部守法守紀、履職盡責，真正將“黨政同責、一崗雙責、失職追責”要求落到實處。

三、推進生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展法治化的對策

“綠水青山就是金山銀山”?！吧鷳B(tài)立市”作為一項戰(zhàn)略舉措，不僅僅是某一領域的責任，如果沒有形成長期穩(wěn)定的制度形態(tài)，就會失序。只有將“生態(tài)立市”的內(nèi)容和形式，以及所形成的權(quán)利義務關系用具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的法律規(guī)范在制度上加以確認，才能實現(xiàn)其可持續(xù)性。

（一）切實加強黨對生態(tài)法治建設的領導

黨的十九大報告強調(diào)指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！蔽覀凕h是自主和主動尋求生態(tài)創(chuàng)新的馬克思主義政黨。黨不僅先后提出了生態(tài)文明、綠色文明、綠色發(fā)展等理論創(chuàng)新概念并將之轉(zhuǎn)化為國家戰(zhàn)略，而且明確在黨章總綱中增寫“增強綠水青山就是金山銀山的意識”“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”等內(nèi)容，以此引導全黨全社會牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，努力把生態(tài)文明建設納入法治化軌道。在“生態(tài)立市”實踐特別是生態(tài)法治建設中，要堅持黨對生態(tài)法治建設的領導，使地方黨委的主張在地方性法規(guī)中得到體現(xiàn)。因此，要創(chuàng)新生態(tài)理論、生態(tài)法制、生態(tài)決策和生態(tài)政績，推動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設，提高各級黨委帶領人民依法進行生態(tài)治理的能力和水平。

（二）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境精準化治理機制

生態(tài)建設是一項系統(tǒng)工程，要通過職能調(diào)整、機構(gòu)設置、大數(shù)據(jù)和智能化技術等治理工具選擇，步入生態(tài)環(huán)境精準化治理的法治化。各級政府生態(tài)職能是“生態(tài)立市”最具影響力的因素，當前尤要加強政府的環(huán)境引導職能、調(diào)配職能和監(jiān)管職能。除此而外，還需要按照橫向生態(tài)環(huán)保資源分工合作、縱向生態(tài)環(huán)境資源統(tǒng)一合理配置的要求，對各級政府的生態(tài)環(huán)境職能進行專業(yè)化、精細化的梳理和厘定。只有把政府、市場、企業(yè)和社會的各自職能厘定清晰，并將不同層級、不同部門，以及不同區(qū)域的政府生態(tài)環(huán)境職能分工細化，并科學配置與優(yōu)化整合政府職權(quán)和政府資源，實現(xiàn)職能與治理結(jié)構(gòu)的無縫對接，精準化治理才能取得預期的效果。當前，應以人民為中心，圍繞打造居民幸福感的目標，通過細化、具體的操作環(huán)節(jié)，優(yōu)化法治化治理流程，實現(xiàn)科學、高效、低成本，生產(chǎn)出均衡化的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品與服務，滿足人民群眾對美好生態(tài)的期待。

（三）確立環(huán)境法治生態(tài)化導向

積極探索地方條例制定生態(tài)化，重視用法律規(guī)范統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。將環(huán)境法治觀作為法律生態(tài)化的基本理念，在法治創(chuàng)新中起導向作用，增加保護自然、生態(tài)環(huán)境在地方條例的比重，突出環(huán)境保護、生態(tài)平衡、可持續(xù)發(fā)展等價值理念。在此基礎上，完善執(zhí)法機制。由于歷史的原因，當前存在著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體分散，部門之間協(xié)調(diào)機制還沒有真正建立，諸如林業(yè)資源、空氣污染、水污染、土地污染、涉嫌環(huán)境污染犯罪等執(zhí)法權(quán)分屬相關部門；執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性不高、規(guī)范化程度不夠、生態(tài)環(huán)境損害評估機制不健全等問題。因此，通過立法的形式，形成統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮的專門隊伍；完善執(zhí)法標準和評估機制；制定企業(yè)和個人排放標準并進行跟蹤監(jiān)測。從世界范圍內(nèi)的生態(tài)發(fā)展趨勢來看，環(huán)境資源有待實現(xiàn)向生態(tài)法的轉(zhuǎn)型升級，生態(tài)立法仍有較大的完善空間。比如，公眾消費行為、各類建筑工程、產(chǎn)業(yè)升級、城市公共交通等的生態(tài)化，以及生態(tài)修復與生態(tài)損害賠償責任、生態(tài)補償、公共資源節(jié)約、綠色采購等眾多領域，還亟待建立健全相關的生態(tài)法律制度。

（四）培植公眾生態(tài)法治意識

生態(tài)法治意識是指社會公眾對生態(tài)立法、執(zhí)法、司法的態(tài)度和認知度。公眾的生態(tài)法治意識是保障生態(tài)法律有效實施的現(xiàn)實基礎，生態(tài)環(huán)境問題的長期性、復雜性和艱巨性，亟待引導全民參與，形成全社會協(xié)同效應。一是發(fā)揮政府主導作用。通過強化管理、主動宣傳教育、責任追究等方式，發(fā)揮政府在提高生態(tài)法治意識方面的示范作用。二是加強生態(tài)保護法律知識普及教育。通過利用各種媒體手段，在社區(qū)（居委會）、企事業(yè)單位、學校等場合宣傳普及生態(tài)環(huán)保法律知識，提高大眾法治意識。特別是對中小學生這一群體，要從國情、世情、生命價值、自然情感、消費觀念、行為方式等方面開展系統(tǒng)教育，使其理性認識環(huán)境，自覺擔當責任，成為具有生態(tài)文明精神品格和實踐能力的新人。三是切實維護群眾環(huán)境利益。培育和發(fā)掘群眾在維護生態(tài)環(huán)境方面的自覺意識，探索建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟機制。新修訂的《環(huán)境保護法》首次確立了公益訴訟制度，但在操作層面，依然存在許多障礙。要推進“生態(tài)立市”，必須整合全社會資源，探索建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟機制，發(fā)揮這一機制在監(jiān)督市場行為、生態(tài)環(huán)境修復等方面的重要作用。環(huán)保部門要探索設立具有訴訟主體資格的機制；政府要設立專項基金，維護環(huán)境公共利益；檢察機關作為公益代表要積極推進生態(tài)環(huán)境公訴工作，創(chuàng)新建立具有鹽城特色的公益訴訟工作體系，探索建立重大疑難生態(tài)環(huán)境案件協(xié)商制度，逐步形成生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展平衡發(fā)展的新格局。

【本文系鹽城市法學會2017年法學研究立項課題“‘生態(tài)立市法治保障機制研究”（YFH201701）、鹽城市社科應用研究立項課題“‘生態(tài)立市法治保障機制研究”（17skyy57）的階段性成果】

（作者系中共鹽城市委黨校教授）endprint