蔡莎琪

摘要：本文以共享理念為指導(dǎo)，對(duì)城市流動(dòng)攤販的存在原因和治理目標(biāo)進(jìn)行了描述，并提出了立法規(guī)制、行業(yè)自治、公眾參與和市場(chǎng)治理等多元治理模式，希望能夠引導(dǎo)社會(huì)大眾積極參與城市流動(dòng)攤販治理工作。

關(guān)鍵詞：共享理念 城市流動(dòng)攤販 治理模式

販夫走卒，引車賣漿，古已有之。攤販經(jīng)濟(jì)作為一種非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，它為弱勢(shì)群體提供的就業(yè)機(jī)會(huì)與生活來源，為城市居民提供的諸多便利，為地域文化提供的傳承空間，使其無可爭(zhēng)議地?fù)碛鞋F(xiàn)實(shí)的生存土壤。但攤販現(xiàn)象帶來的交通安全、環(huán)境衛(wèi)生、擾民失序等問題又成為城市管理中屢治不愈的疾患。自城管成立之日起，雙方上演貓鼠游戲、圍追堵截、暴力沖突等更是屢見報(bào)端，一度將攤販治理這一議題推向市政管理的風(fēng)口浪尖。在城市發(fā)展建設(shè)的過程中，城市流動(dòng)攤販的治理涉及多方利益，需要公眾的積極參與，以達(dá)到共享城市治理成果的目標(biāo)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)共享理念下城市流動(dòng)攤販治理模式的探索。

一、共享理念下城市流動(dòng)攤販治理目標(biāo)

在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的過程中，城市流動(dòng)人口數(shù)量急劇增加，城市流動(dòng)攤販數(shù)量也隨之增加，給城市治理帶來了較大難題。但值得注意的是，城市為市民公共生產(chǎn)和生活的空間，需要為市民共享。在城市流動(dòng)攤販治理上應(yīng)以共享理念為指導(dǎo)，明確攤治理目標(biāo)。

在十八大會(huì)議上，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”作為五大發(fā)展理念被提出。而在十九大報(bào)告中，也明確指出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，為加快中國特色社會(huì)主義建設(shè)，還要堅(jiān)定不移貫徹五大發(fā)展理念，以便使社會(huì)主要矛盾得到有效轉(zhuǎn)化。在五大發(fā)展理念中，共享理念的推行旨在促進(jìn)公平正義，可以為“不平衡不充分”問題的解答提供思想指導(dǎo)。作為關(guān)系到每個(gè)人利益的社會(huì)發(fā)展理念，共享理念強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)共同分享。以該理念為指導(dǎo)，可以明確“為誰發(fā)展”、“靠誰發(fā)展”和“發(fā)展成果分配”的問題，達(dá)到全民共享改革成果的目標(biāo)。在共享理念下看待城市流動(dòng)攤販治理問題，則要以為市民治理、靠市民治理和使市民共享治理成果為目標(biāo)，以便更好的解決城市流動(dòng)攤販治理難題。

二、共享理念下城市流動(dòng)攤販治理模式的探索

針對(duì)城市流動(dòng)攤販治理問題，要以共享理念為指導(dǎo)，完成多種流動(dòng)攤販治理模式的構(gòu)建，以便在多主體協(xié)同參與下實(shí)現(xiàn)城市流動(dòng)攤販的共同治理，達(dá)到共享治理成果的目標(biāo)。

（一）立法規(guī)制模式

對(duì)于政府部門來講，在未來一段時(shí)間內(nèi)，仍然需要以政府為主導(dǎo)引導(dǎo)各方協(xié)同進(jìn)行城市流動(dòng)攤販的治理。而想要體現(xiàn)共享理念，政府還要完善立法，以便利用法律對(duì)城市流動(dòng)攤販治理工作進(jìn)行規(guī)制，從而有效化解政府部門與城市流動(dòng)攤販的矛盾沖突。

首先，政府部門應(yīng)加快有關(guān)城市公共管理內(nèi)容的法律法規(guī)建設(shè)，以便以立法為指導(dǎo)對(duì)城管部門的行為進(jìn)行規(guī)范，通過加強(qiáng)城市管理部門的監(jiān)督確保相關(guān)工作得以規(guī)范開展。就目前來看，正是由于缺少立法監(jiān)督，才使得城管部門在攤販治理中頻頻發(fā)生暴力執(zhí)法事件，以至于激化了政府與流動(dòng)攤販間的矛盾沖突，不利于攤販治理工作的開展。此外，由于缺少立法監(jiān)督，城管部門在城市公共管理方面存在“一家獨(dú)大”的問題，最終導(dǎo)致部門管理效率低下，無法開展科學(xué)的流動(dòng)攤販治理工作。為解決這些問題，政府還要出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定城管部門的執(zhí)法范圍和部門權(quán)限，并通過法律監(jiān)督加強(qiáng)部門管理，以確保城管部門能夠?qū)崿F(xiàn)按規(guī)執(zhí)法和科學(xué)執(zhí)法。

其次，在城市規(guī)劃管理方面，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，各地政府還應(yīng)認(rèn)識(shí)到提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要性，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，著重體現(xiàn)民生問題，加強(qiáng)城市公共空間的規(guī)劃管理和利用，有效化解城市公共空間日漸緊張帶來的市民生活矛盾。為此，國家還要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)各地政府的城市規(guī)劃管理行為進(jìn)行規(guī)范，確保市民的公共權(quán)益能夠得到更好的體現(xiàn)。結(jié)合這一目標(biāo)，在城市流動(dòng)攤販治理方面，地方政府還應(yīng)完成專門用于容納流動(dòng)攤販的城市公共空間劃撥，結(jié)合居民和攤販的實(shí)際需求完成特色攤營(yíng)區(qū)域的打造。而通過合理規(guī)劃，則能使該區(qū)域形成特色文化，在方便居民生活的同時(shí)，體現(xiàn)城市特色文化，為推動(dòng)城市旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

最后，在政府部門執(zhí)法方面，還應(yīng)通過立法提升城管部門人員素質(zhì)水平推動(dòng)執(zhí)法工作的科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)展，以推動(dòng)城管執(zhí)法模式的創(chuàng)新，在降低城管部門運(yùn)營(yíng)成本的同時(shí)，有效進(jìn)行城市流動(dòng)攤販治理。為此，國家還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律文件對(duì)城管執(zhí)法職權(quán)范圍進(jìn)行明確，并給予地方政府適當(dāng)權(quán)力結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求進(jìn)行權(quán)限的合理調(diào)整。在執(zhí)法過程中，則統(tǒng)一要求城管人員樹立公益維權(quán)理念，不斷加強(qiáng)城管業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)和探索，以便利用科學(xué)的手段開展執(zhí)法工作，減少以罰代管的情況。

通過將政府主導(dǎo)管理模式轉(zhuǎn)化為立法規(guī)制模式，則能利用法律法規(guī)對(duì)城市流動(dòng)攤販的治理工作進(jìn)行規(guī)范，通過加強(qiáng)對(duì)各地政府的管制和約束，考慮攤販治理中各方利益訴求，從而使城市流動(dòng)攤販治理工作得以高效開展。

（二）自治管理模式

使城市流動(dòng)攤販在攤販治理過程中更好的表達(dá)利益訴求，還要采取自治管理模式開展治理工作，使攤販參與到自我管理工作中，以確保治理工作得以順利開展，同時(shí)滿足攤販基本生存、發(fā)展需求。

首先，為實(shí)現(xiàn)流動(dòng)攤販自治管理，政府應(yīng)指導(dǎo)城市流動(dòng)攤販集團(tuán)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，以便在行業(yè)協(xié)會(huì)管理下進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)。為達(dá)成這一目標(biāo)，政府還應(yīng)為掛靠攤營(yíng)協(xié)會(huì)的流動(dòng)攤販辦理社會(huì)保險(xiǎn)，以便吸引更多的攤販為獲得社會(huì)保障接收行業(yè)統(tǒng)一管制。在實(shí)際進(jìn)行保險(xiǎn)項(xiàng)目制定時(shí)，為體現(xiàn)對(duì)流動(dòng)攤販這一弱勢(shì)群體的關(guān)懷，還應(yīng)結(jié)合攤販實(shí)際需求進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)定。比如針對(duì)在城市安家的攤販，可提供養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納服務(wù)，為攤販在城市的發(fā)展提供保障。針對(duì)租房的攤販，可以提供大病醫(yī)療保險(xiǎn)等服務(wù)，并給予適當(dāng)住房公積金補(bǔ)貼，以幫助攤販早日解決住房和醫(yī)療等問題。針對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工攤販，還應(yīng)提供生活補(bǔ)貼，指導(dǎo)攤販參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，為攤販提供異地報(bào)銷等服務(wù)，進(jìn)而使攤販能夠自覺掛靠行業(yè)協(xié)會(huì)。endprint

其次，在攤營(yíng)行業(yè)行為得以成立的基礎(chǔ)上，政府需要求協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，具體需出臺(tái)職業(yè)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)，以確保流動(dòng)攤販能夠得到有效管制。為推動(dòng)行業(yè)文化建設(shè)，協(xié)會(huì)應(yīng)承擔(dān)行業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)城市流動(dòng)攤販的統(tǒng)一培訓(xùn)和考核，確保攤販能夠?qū)崿F(xiàn)合法經(jīng)營(yíng)。而通過提高流動(dòng)攤販人群素質(zhì)能力，則能推動(dòng)城市攤販文化的建設(shè)，并完成攤販品牌的打造，進(jìn)而有效推動(dòng)攤營(yíng)行業(yè)的發(fā)展，為城市流動(dòng)攤販帶來更多利潤(rùn)。因此采取該種措施，不僅能夠有效解決城市流動(dòng)攤販治理問題，也能增加城市攤販的收入，達(dá)到共享治理成果的目標(biāo)。

最后，政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)與攤營(yíng)行業(yè)協(xié)會(huì)的合作，對(duì)攤販群體規(guī)模進(jìn)行有效管控。為達(dá)成這一目標(biāo)，相關(guān)部門需要聯(lián)合協(xié)會(huì)為流動(dòng)攤販提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，以便使流動(dòng)攤販能夠選擇其他職業(yè)謀生，向正規(guī)就業(yè)方向流動(dòng)。此外，政府相關(guān)部門需要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督，確保協(xié)會(huì)能夠完成流動(dòng)攤販數(shù)量的適當(dāng)調(diào)整，對(duì)不合格的流動(dòng)攤進(jìn)行取締，以確保攤營(yíng)經(jīng)濟(jì)能夠健康發(fā)展。而通過加強(qiáng)城市流動(dòng)攤販數(shù)量和質(zhì)量的有效控制，則能有效進(jìn)行城市攤營(yíng)文化的塑造，從而在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的同時(shí)，通過推動(dòng)攤營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為攤販帶來更多的利潤(rùn)。

采取攤販自治管理模式，無疑能夠?yàn)槌鞘辛鲃?dòng)攤販治理工作的開展提供全新的途徑，不僅能夠使更多攤販主動(dòng)配合工作，也能使政府花費(fèi)在攤販治理上的財(cái)政支出得到有效減少，同時(shí)有效推動(dòng)攤販的合法化經(jīng)營(yíng)發(fā)展。而在流動(dòng)攤販得以合法發(fā)展的過程中，也能為推動(dòng)城市的建設(shè)發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。

（三）公眾參與模式

在城市共建共享發(fā)展的過程中，還應(yīng)確保全民的參與，以便取得更好的城市建設(shè)成果。而城市流動(dòng)攤販治理也屬于城市治理建設(shè)的重要組成內(nèi)容，需要采取公眾參與模式提高治理效果，達(dá)到共享治理成果的目的。

首先，在當(dāng)前城管部門的治理工作中，還要爭(zhēng)取獲得更多公眾的支持，以便引導(dǎo)公眾參與到治理工作中。為達(dá)成這一目標(biāo)，政府執(zhí)法部門還要加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)市民正確認(rèn)識(shí)城市公共管理問題。為此，城市執(zhí)法部門還應(yīng)廣泛開展宣講教育工作，以便使市民認(rèn)識(shí)到城市公共空間共建共享的必要性，使市民參與城市治理的責(zé)任意識(shí)得到增強(qiáng)，繼而使市民自覺參與流動(dòng)攤販治理工作。此外，執(zhí)法部門應(yīng)該提供更多的市民參與途徑，如設(shè)置意見箱、開通微信公眾號(hào)等，引導(dǎo)公眾加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)攤販問題的反饋。而在這些渠道中，執(zhí)法部門還應(yīng)引導(dǎo)公眾客觀看待流動(dòng)攤販治理問題，避免出現(xiàn)輿論“一面倒”的情況，即要引導(dǎo)公眾認(rèn)識(shí)到流動(dòng)攤販存在的必然性，也要加強(qiáng)公眾對(duì)攤販治理工作必要性的認(rèn)識(shí)。通過這些渠道，執(zhí)法部門也可以獲得更多的反饋意見，針對(duì)自身在執(zhí)法過程中存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，以便使部門執(zhí)法得到逐步規(guī)范。而借助公眾的力量，則能對(duì)城市流動(dòng)攤販進(jìn)行有效監(jiān)督管理，促使攤販進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)。

其次，城市流動(dòng)攤販通常以社區(qū)為單位開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即圍繞城市社區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)范圍的確定。對(duì)于社區(qū)居民來講，大多對(duì)流動(dòng)攤販比較熟悉，在攤販治理上擁有更大的優(yōu)勢(shì)?？紤]到這一特點(diǎn)，還應(yīng)引導(dǎo)基層社區(qū)民眾參與到城市流動(dòng)攤販治理活動(dòng)中，從而使執(zhí)法部門的視野盲區(qū)得到消除，使部門的執(zhí)法能力得到提高。為達(dá)成這一目標(biāo)，執(zhí)法部門可以聯(lián)合社區(qū)進(jìn)行自治管理，即以社區(qū)為核心開展流動(dòng)攤販治理工作，使各社區(qū)結(jié)合居民需求完成攤販占街標(biāo)準(zhǔn)的制定，如規(guī)定流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)時(shí)間、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。如果流動(dòng)攤販違反規(guī)定，則向執(zhí)法部門報(bào)告，對(duì)攤販進(jìn)行適當(dāng)處罰。對(duì)于社區(qū)居民來講，采取該種治理方法，可以結(jié)合自身需求與流動(dòng)攤販共同分享城市公共空間，在確保攤販能夠?qū)崿F(xiàn)合法經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，保持社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境和道路暢通，并得到相應(yīng)的生活服務(wù)。對(duì)于攤販來講，也能從中獲得長(zhǎng)期利潤(rùn)，并且能夠與其它攤販保持公平競(jìng)爭(zhēng)，因此能夠使各方利益得到較好的協(xié)調(diào)。

最后，在公眾參與模式下，為確保城市流動(dòng)攤販得到規(guī)范治理，還要充分發(fā)揮居委會(huì)等組織機(jī)構(gòu)的作用。比如針對(duì)流動(dòng)攤販的不法行為，在民眾舉報(bào)后，還要依靠居委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和管理，并負(fù)責(zé)上報(bào)執(zhí)法部門，以確保流動(dòng)攤販的行為能夠得到規(guī)制。除此之外，居委會(huì)也能憑借自身威信力，組織社區(qū)退休和熱心人士組建社區(qū)環(huán)境維護(hù)志愿服務(wù)，負(fù)責(zé)進(jìn)行流動(dòng)攤販的日常監(jiān)督與管理，以確保社區(qū)流動(dòng)攤販的治理效果。除了依靠居委會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行社區(qū)流動(dòng)攤販監(jiān)督管理，還要發(fā)動(dòng)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)參與城市流動(dòng)攤販治理工作，如引導(dǎo)公眾成立城市管理委員會(huì)，并由委員會(huì)在各社區(qū)配置城管聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)進(jìn)行社區(qū)、居委會(huì)和城管部門的聯(lián)系，以便使城市流動(dòng)攤販得到有效治理。而設(shè)置這樣的組織機(jī)構(gòu)，可以對(duì)社區(qū)外的流動(dòng)攤販進(jìn)行管制，確保執(zhí)法部門的執(zhí)法盲區(qū)得到徹底掃清，因此能夠使城市流動(dòng)攤販治理效果得到進(jìn)一步提升。

在城市流動(dòng)攤販治理的過程中，涉及的利益主體較多，容易出現(xiàn)偏失問題，造成部分人的利益受到損害。而使公眾參與到攤販治理工作中，則能使各方利益得到平衡，使多數(shù)人的意愿得到較好的反映，因此能夠通過共同治理更好的推動(dòng)城市的建設(shè)發(fā)展。

（四）市場(chǎng)治理模式

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，想要化解城市流動(dòng)攤販與合法商鋪或固定攤主間的沖突與矛盾，還要采取市場(chǎng)治理模式為攤販與商家提供公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)主體的合法利益。

首先，政府可以引導(dǎo)社會(huì)盈利機(jī)構(gòu)成立攤販公司，負(fù)責(zé)進(jìn)行攤販的管理。為達(dá)成這一目標(biāo)，政府可以實(shí)現(xiàn)公共物品供給的民營(yíng)化發(fā)展，將物資生產(chǎn)交由攤販公司完成。而在攤販公司管理下，城市流動(dòng)攤販則能得到聚集，并按照公司規(guī)定要求進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而在獲得利潤(rùn)的同時(shí)，得到公司的保護(hù)。在該方面，臺(tái)灣的臺(tái)中市就采取該種模式，在面臨較高流動(dòng)攤販治理成本的情況下，市政府委托私人公司進(jìn)行攤販集市的管理。采取該種管理模式，也能使攤販公司按照市場(chǎng)規(guī)則與同類公司進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，以確保攤販生產(chǎn)商品的質(zhì)量得到不斷提升，繼而有效推動(dòng)攤營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次，在市場(chǎng)成立大量流動(dòng)攤販管理公司的基礎(chǔ)上，政府需要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，加強(qiáng)公司生產(chǎn)公共物品的資格管理，確保公司能夠嚴(yán)格按照政府要求進(jìn)行城市流動(dòng)攤販的統(tǒng)一管理。為此，政府還應(yīng)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，要求公司加強(qiáng)流動(dòng)攤販日常管理，比如要求流動(dòng)攤販身著帶有公司標(biāo)識(shí)的制服，使用公司統(tǒng)一定制的餐車等等，并在公司規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行商品的生產(chǎn)和銷售。與此同時(shí)，公司還應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)，為城市流動(dòng)攤販提供廁所、活水供給點(diǎn)等公共設(shè)施，為攤販提供職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，負(fù)責(zé)進(jìn)行城市流動(dòng)攤販形象的整體包裝和宣傳。為減少流動(dòng)攤販與城管部門的沖突和矛盾，公司還應(yīng)設(shè)置負(fù)責(zé)人，在攤販違反城管部門規(guī)定時(shí)出面協(xié)調(diào)，在為攤販提供權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，承擔(dān)管理不力的責(zé)任，按照市場(chǎng)規(guī)則接受懲罰。而采取該種管理模式，可以在保護(hù)城市流動(dòng)攤販合法權(quán)益的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)攤販的管理，能夠更好的為流動(dòng)攤販所接受。

最后，采取市場(chǎng)治理模式進(jìn)行城市流動(dòng)攤販治理，并不意味政府將進(jìn)行攤販治理責(zé)任的讓渡。在引導(dǎo)攤販公司成立的同時(shí)，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)攤販公司及城市流動(dòng)攤販的監(jiān)督管理，以便為廣大社會(huì)群眾提供利益保護(hù)。

采取市場(chǎng)治理模式，可以在城市流動(dòng)攤販治理工作中引入市場(chǎng)力量，從而使過去政府與攤販集團(tuán)對(duì)立的局面得到打破，實(shí)現(xiàn)對(duì)攤販治理的多中心控制管理。采取該模式，不僅能夠確保城市流動(dòng)攤販的合法權(quán)益得到維護(hù)，也能減少暴力沖突的產(chǎn)生，并通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確保攤營(yíng)經(jīng)濟(jì)理性發(fā)展。

三、結(jié)語

通過研究發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)發(fā)展的過程中，城市流動(dòng)攤販的形成是符合現(xiàn)階段社會(huì)大環(huán)境的，但是為推動(dòng)城市的建設(shè)發(fā)展，還要加強(qiáng)流動(dòng)攤販治理，以便使各方利益得到協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)城市建設(shè)發(fā)展的共享理念。因此，采取立法規(guī)制模式、行業(yè)自治模式、公眾參與模式和市場(chǎng)治理模式等多種模式實(shí)現(xiàn)城市流動(dòng)攤販治理，可以使各利益主體參與治理工作，共享治理成果。

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（作者單位：汕頭大學(xué)法學(xué)院）endprint