李琦+朱春奎

摘要：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解是各國普遍關(guān)心的議題，國情不同，其對策設(shè)計(jì)亦不相同。進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國地方政府破產(chǎn)案件的數(shù)量與影響不斷擴(kuò)大，其中，橘縣破產(chǎn)堪稱經(jīng)典案例。橘縣從破產(chǎn)到財(cái)政重建、再到破產(chǎn)結(jié)案，始終做到了有章可循、有法可依，盡管重建過程充滿艱辛，但是其完全是在法律框架內(nèi)、遵循法律程序予以合法地解決；既沒有偏袒債權(quán)人，無視地方政府的合理訴求，也沒有偏袒作為債務(wù)人的地方政府，無視債權(quán)人的合法權(quán)益?；诘胤秸枰獮槠鋫鶆?wù)承擔(dān)責(zé)任和地方政府債權(quán)人的合法權(quán)益需要得到合法保護(hù)的雙重目的，可以借鑒美國地方政府破產(chǎn)的法律體系設(shè)計(jì)。但是，該法律的體系設(shè)計(jì)需要根據(jù)中國的國情，以可操作性為原則，盡早為地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)化解提供有效、健全的法律治理機(jī)制，這是國家治理現(xiàn)代化的迫切需要。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)；地方政府債務(wù)；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；責(zé)任追究；組織變革

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）01-0040-06

地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解已成為中國學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)屆普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，并為之提供了不同的政策設(shè)計(jì)與對策建議。在美國，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通常由地方政府自行擔(dān)負(fù)，在陷入財(cái)政危機(jī)自救或他救無效時，通常由作為債務(wù)人的政府向法院提出破產(chǎn)申請，在法院批準(zhǔn)后實(shí)施財(cái)政重建，一攬子解決其債務(wù)清償?shù)葐栴}。所謂地方政府破產(chǎn)是指作為債務(wù)人的地方政府無力償還到期債務(wù)而訴諸的法律程序和法律手段，以此合法解決債權(quán)—債務(wù)關(guān)系問題。財(cái)政重建則是由地方政府制定、提交并獲得法院、債權(quán)人和債務(wù)人三方認(rèn)可的債務(wù)調(diào)整方案，并按照該方案償清債務(wù)。

橘縣（也被譯為橘郡）位于加利福尼亞州（下文簡稱“加州”）南部，是美國第五大縣，是迪斯尼樂園的故鄉(xiāng)，與好萊塢毗鄰，因盛產(chǎn)柑橘而得名。1990年擁有人口約241萬人。1994年全縣GDP達(dá)到1180億美元，人均收入超過75000美元，年度預(yù)算超過37億美元；1994年加州的GDP達(dá)到7400億美元，位居世界第八位①。因此橘縣是美國當(dāng)時最富裕州中最富裕的縣。評級機(jī)構(gòu)均為該縣給出了AA的高級別。然而，橘縣卻在1994年12月6日宣布破產(chǎn)了。橘縣的破產(chǎn)令人震驚，不僅僅在于其損失規(guī)模之巨大，更在于它是未預(yù)料的和史無前例的。

一、破產(chǎn)發(fā)生的緣由

1. 投資策略失誤直接引發(fā)破產(chǎn)

美國各縣一般設(shè)有專門的投資機(jī)構(gòu)，通過在金融市場發(fā)行市政債券等形式籌集資金，以此投資或再投資，用以滿足財(cái)政需要。橘縣破產(chǎn)的直接起因正是由于財(cái)政主管西純（Robert Citron）在此種投資機(jī)構(gòu)中（Orange County Investment Pool，下文簡稱OCIP）投資失誤所致。他將募集資金投資于衍生品和高收益的長期性債券（參見表1），結(jié)果損失16.4億美元，無法按時償還債務(wù)，只能宣布破產(chǎn)。OCIP 由西純一手設(shè)計(jì)，其中的資金來自華爾街投資公司、橘縣政府、下轄城市政府和公共部門以及其他地方政府等將近200個實(shí)體②。西純通過與華爾街投資公司簽訂的逆向回購協(xié)議，利用大量的短期貸款去購買長期性債券以獲得利潤③。加州審計(jì)員對西純的復(fù)雜投資模式作出了簡化的描述：“首先，他用100萬美元購買一個利息為6%的短期債券，將其作為抵押，再向投資公司借同樣數(shù)目的錢，利息為5%，180天內(nèi)償還。然后用貸款購買一種利率為7%的長期債券，再用此長期債券作為抵押，借入同等數(shù)目利息為5%的貸款，最后，再用貸款去購買利率為7.5%的長期債券，并用其抵押了另外一項(xiàng)180天的貸款”④。華爾街形容他的投資策略為“借短買長”，如果利率下降，就會有較大的收益；反之，將帶來巨大的損失。西純對于利率押下了賭注，投資者75億美元的資金通過逆向回購協(xié)議都用于此種類型的轉(zhuǎn)換，成為包含中期結(jié)構(gòu)化票據(jù)的200.5億美元的投資組合。從1994年的2月4日到11月15日，美國聯(lián)邦儲備委員會連續(xù)6次調(diào)高利率，利率由3.25%升至5.50%，僅在2月到5月之間，該縣不得不支付了5.15億美元的現(xiàn)金以彌補(bǔ)其損失。此后利率進(jìn)一步增加，到了10月，OICP的現(xiàn)金儲備已經(jīng)從10億美元降到了不足4.5億美元。西純的助手向該縣首席執(zhí)行官施耐德 （Ernie Schneide）進(jìn)行了報(bào)告，于是施耐德聘請資本市場風(fēng)險(xiǎn)顧問公司（Capital Market Risk Advisers）對投OCIP進(jìn)行評估，結(jié)果發(fā)現(xiàn)已經(jīng)損失了15億美元，而且沒有足夠的現(xiàn)金償付年底到期債務(wù)⑤。到12月該縣現(xiàn)金儲備僅剩3.5億美元，投資者紛紛要求還款，而橘縣政府無法按期還債。更加糟糕的是，兩家華爾街公司未能聽取西純的勸阻，在周五拋售了它們持有的作為擔(dān)保的價值114億美元的該縣債券。瑞士信貸第一波士頓公司（Crédit Suisse First Boston）當(dāng)時持有1.1億美元聯(lián)邦抵押協(xié)會的債券，該縣同意進(jìn)行回購，它宣稱如果橘縣違約將在市場上出售其結(jié)構(gòu)化票據(jù)，它還將收回額外的12億美元的貸款⑥。在這種緊要情況下，橘縣于1994年12月6日下午5點(diǎn)在桑塔安娜的聯(lián)邦法院申請了破產(chǎn)保護(hù)，成為當(dāng)時美國歷史上最大的申請破產(chǎn)保護(hù)的縣⑦。1995年5月16日，破產(chǎn)法院批準(zhǔn)了其破產(chǎn)申請，破產(chǎn)生效。

2. 財(cái)政窘境致使其實(shí)施投資策略

1978年加州批準(zhǔn)了財(cái)政緊縮的第13號提案，主要內(nèi)容包括：規(guī)定了在過去兩年之中，縣出售所有資產(chǎn)的估定價值要按照1975—1976財(cái)年的基準(zhǔn)；為財(cái)產(chǎn)稅的增長設(shè)定了1%的上限和為財(cái)產(chǎn)價值評估的增加設(shè)定了2%的上限；凡是涉及到稅收方面的事宜，都要求由州立法機(jī)構(gòu)或是地方選民三分之二比例以上投票通過。這一提案影響非常深遠(yuǎn)，到1996年，橘縣已經(jīng)18年沒有提高財(cái)產(chǎn)稅了。此外，在1980年制定了免征額為25000美元的房產(chǎn)稅征收政策，此后免征額進(jìn)一步提高到了50000美元，這使橘縣在未來5年中少收入2億美元。由于增稅/征稅方案很難獲得選民通過，所以迫使橘縣去尋找稅收之外的非常規(guī)收入來源。endprint

在1996—1997財(cái)年，州對于各個縣的財(cái)政撥款從人均160美元到1897美元不等，全州的平均水平為233美元，而橘縣的排名倒數(shù)第三，為人均175美元。橘縣對于州的分配非常不滿，但是毫無辦法。另外，州對于縣財(cái)產(chǎn)稅、兩類銷售稅、汽車牌照費(fèi)和法庭審判津貼等5種類型一般收入進(jìn)行了控制，抑制了橘縣的財(cái)政收入。1990年加州頭一次面對著數(shù)十億美元的預(yù)算短缺。從1990年到1993年之間，加州失去了40萬個工作崗位，失業(yè)率從5.28%增加到了9.4%⑧。這意味著加州不能夠?qū)﹂倏h進(jìn)行更多的資助，同時還將一些服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給了該縣。自從第13號提案實(shí)施以來，這種責(zé)任轉(zhuǎn)移使得橘縣的情況更加惡化，而橘縣越來越依賴于州的撥款，橘縣被迫選擇投資策略。一些地方通過高收益高風(fēng)險(xiǎn)的投資，在不增加稅收的前提下增加收入，被視為是緩解預(yù)算壓力的一種好方法。橘縣為了緩解其資金壓力，沒有金融投資的專業(yè)背景的西純?nèi)匀粵Q定冒險(xiǎn)嘗試，結(jié)果是橘縣依賴OCIP取得的利息收入占該縣總收入的12%，高于其他縣取得類似收入的4倍，但是其中也隱藏著風(fēng)險(xiǎn)。影響債券收益的美聯(lián)儲的利率，在1981年達(dá)到了14%的頂峰，但是到了1993—1994財(cái)年，它卻始終盤旋在3%的水平，盡管通貨膨脹達(dá)到了年均26%的較低水平，但是對于盈利的空間所剩無幾，為此西純采用了將其投資組合多樣化的方式，通過逆向回購協(xié)議購買平衡的策略。

3. 監(jiān)管乏力致使其投資失控

一是選民的選票驅(qū)使。從1972年7月到1994年6月，西純?yōu)殚倏h賺取共計(jì)36.5億美元利息收入；從1991年到1993年OCIP的回報(bào)率約為8—9%，而加州投資中心的回報(bào)率約為5—6%。按此計(jì)算，如果將同樣資金放在加州偏向穩(wěn)健的投資中心的話，只能收入29億美元。因此，西純自1970年以來連續(xù)6次獲得了選民的支持成為橘縣財(cái)政主管。1994年6月，OCIP的安全性也作為競選的主題之一，選民無視西純競爭對手對于西純投資策略的警告，毅然再次選擇西純，他獲得了超過61%的選票支持，這表明選民支持西純及其投資策略，西純既然當(dāng)選，就必須繼續(xù)創(chuàng)造利潤回報(bào)選民。

二是主管部門的失察。1994年4月，媒體第一次報(bào)道了西純競爭對手指控西純杠桿化和投資于衍生品的高風(fēng)險(xiǎn)，然而，在西純勝選后就再也沒有相關(guān)報(bào)道了。證券交易委員會在11月對西純的投資策略進(jìn)行了調(diào)查，但認(rèn)為沒有必要深入調(diào)查。1994年橘縣35%的財(cái)政收入都是來自投資組合的收益，致使沒人調(diào)查西純的投資行為。西純每年只提供一次投資報(bào)告，公開性和透明度極差，因此在事發(fā)之前公眾對其風(fēng)險(xiǎn)幾乎一無所知?；谖骷兊臉I(yè)績，1988年他被評為全美國排行第五的財(cái)政投資顧問，1994年6月美國公共會計(jì)協(xié)會將其稱之為“最杰出的官員”。這些都表明相關(guān)利益主體直到破產(chǎn)之前幾乎沒有懷疑西純的投資策略。此外，加州的相關(guān)立法使橘縣的投資更自由了，如1979年的AB346號法案授權(quán)使用逆向回購協(xié)議；1992年的AB3576法案使得橘縣的財(cái)政管理人員能夠以高達(dá)20%以上的比例進(jìn)行多種形式的抵押擔(dān)保。另一方面，證券交易委員會發(fā)現(xiàn)橘縣監(jiān)事會沒有一個委員閱讀披露的財(cái)報(bào)，并且事后官方機(jī)構(gòu)紛紛撇清自己對橘縣破產(chǎn)負(fù)有責(zé)任。如州審計(jì)辦公室沒有提及它允許地方使用逆向回購協(xié)議帶來的副作用；參議院顧問委員會也沒有提到擴(kuò)展了地方投資領(lǐng)域和范圍，以及放松地方財(cái)政報(bào)告要求所起到的負(fù)面作用；調(diào)查組發(fā)現(xiàn)了其他主體應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但是對于自身責(zé)任卻避而不談。1995年4月，主要責(zé)任人西純因?yàn)檎`導(dǎo)投資者、未能如實(shí)報(bào)道利息收益等面臨6項(xiàng)指控。

三是投資機(jī)構(gòu)的縱容。橘縣破產(chǎn)后，證券交易委員會傳喚了美林（Merrill Lynch）等公司，調(diào)查“它們作為保險(xiǎn)承運(yùn)人是否履行了披露的責(zé)任”。同時，全國證券商交易協(xié)會調(diào)查了美林和其他投資公司是否違反了證券交易委員會關(guān)于限制市政債券承保人禁止進(jìn)行政治捐獻(xiàn)的規(guī)定。因?yàn)?994年6月，美林公司的三個經(jīng)紀(jì)人分別向西純捐贈了1000美元的競選資金；其他債券商也為西純的競選提供了資金。證券交易委員會也批評了債券機(jī)構(gòu)和經(jīng)紀(jì)人未能發(fā)覺該投資組合的風(fēng)險(xiǎn)，并且指控它們沒有注意到“公共基金的特殊本質(zhì)”。

二、財(cái)政重建

1. 組織人事變動

橘縣宣布破產(chǎn)之后形勢嚴(yán)峻，亟需堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。1994年12月8日，橘縣監(jiān)事會任命州長推薦的專家海茲（Tom Hayes）去監(jiān)管OICP，為期90天。橘縣政府監(jiān)事會還任命了一個三人組成的運(yùn)營管理委員會，負(fù)責(zé)與債權(quán)人談判，并為橘縣未來的預(yù)算制定進(jìn)行了規(guī)范，它的成立對于財(cái)政危機(jī)的解決至關(guān)重要⑨。1995年1月底，監(jiān)事會令橘縣首席執(zhí)行官辭職，然后任命新的首席執(zhí)行官，兩周后其辭職，監(jiān)事會又迅速指定了一個新的首席執(zhí)行官。此外，法院還任命了一個“橘縣投資參與者委員會”與橘縣政府關(guān)于債務(wù)償還方案進(jìn)行協(xié)商。

2. 債權(quán)人債務(wù)處置

在法院的同意下，從1994年12月15日到1995年1月20日之間，海茲出售了OICP存有的部分債券，以至于投資參與者能夠回籠其大部分投資，此項(xiàng)措施被認(rèn)為是解決財(cái)政危機(jī)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。破產(chǎn)兩周內(nèi)，法院在已凍結(jié)的資金中授權(quán)緊急解凍1.52億美元，以使一些參與投資的公共部門能夠發(fā)放工資。12月22日，法院批準(zhǔn)了一個由橘縣政府和投資參與者委員會之間達(dá)成的協(xié)議：如果投資者參與委員會不起訴橘縣政府，將在OICP中解除10億美元的凍結(jié)資金用以償還其投資。到1995年1月19日，投資參與者從OICP中得到了5.55億美元。這阻止了債權(quán)人的法律訴訟，促進(jìn)了縣和下轄地方政府機(jī)構(gòu)的合作。橘縣商業(yè)委員會在幫助橘縣和地方投資參與者達(dá)成合作中起了重要的作用。該委員會說服了投資參與者在投資策略失敗的條件下其投資不可能得到百分之百的收回，其努力避免了在橘縣和地方政府投資參與者之間引起代價高昂的訴訟發(fā)生。

1993年3月末，為了償債監(jiān)事會同意在6月27日舉行關(guān)于增稅——“措施R”（Measure R）的選民投票。增稅的內(nèi)容是在橘縣將銷售稅從7.75%提高至8.25%，為期10年。按照第13號提案的要求，這必須得到選民2/3比例以上投票通過。投票當(dāng)天，110萬選民中只有381000人參與了投票，且以61%的反對票否決了該提議。盡管舉國上下都注意到了這次破產(chǎn)，但是大多數(shù)橘縣居民非常鎮(zhèn)靜，并且不認(rèn)為會受到破產(chǎn)的影響。在選民拒絕增加稅收之后，很明顯橘縣的償債方案不可行。與此同時，華爾街金融公司警告加州政府應(yīng)該立即采取行動，避免在全州范圍內(nèi)形成違約。加州官員也不想因?yàn)殚倏h的破產(chǎn)而影響加州的信譽(yù)評級，州長威脅橘縣政府在8月21日前必須拿出方案，否則州將對其接管。在州的最后期限之前，橘縣政府提交了與各方達(dá)成一致的債務(wù)調(diào)整方案：從橘縣交通局等部門挪用資金償還債權(quán)人；打贏了同華爾街投資公司的官司之后（橘縣認(rèn)為這些公司對于橘縣破產(chǎn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任），全額償還其他地方政府債權(quán)人；發(fā)行由市政債券承保人承保的8.8億美元的為期30年的債券，用于償債等需要。1995年6月15日，橘縣售出了2.78億美元的第一批恢復(fù)債券；1996年6月5日，售出了將近9億美元的債券。1996年9月15日，州通過決議（SB863、AB1664、SB1276）使得橘縣的方案得以執(zhí)行。endprint

3. 整頓財(cái)經(jīng)綱紀(jì)

橘縣破產(chǎn)后，州通過了SB866決議，對橘縣的投資、貸款進(jìn)行了嚴(yán)格要求，如逆向回購協(xié)議在其投資組合中的比例不能超過20%等。同時要求縣監(jiān)事會成立一個縣財(cái)政主管監(jiān)督委員會，對OCIP進(jìn)行年度審計(jì)，并對縣財(cái)政主管的教育背景提出了要求；SB564決議則要求橘縣財(cái)政主管向監(jiān)事會和監(jiān)督委員會提供年度投資報(bào)告和季度財(cái)政報(bào)告。1996年1月1日，財(cái)政主管監(jiān)督委員會正式運(yùn)作，財(cái)政主管也建立了技術(shù)監(jiān)督委員會，監(jiān)事會也組建了審計(jì)委員會，這些部門要求關(guān)于財(cái)政計(jì)劃及其定位形成書面報(bào)告；在投資中給予現(xiàn)金流動性和安全性最高優(yōu)先級；任何決策制定成員都不能接受任何形式的禮物和現(xiàn)金贈予，這些委員會的成立用以監(jiān)督財(cái)政主管的投資行為，并確立了嚴(yán)格的財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

4. 積極籌措資金

橘縣政府宣布破產(chǎn)后既要償還巨額債務(wù)，還要維持必要的公共服務(wù)，而聯(lián)邦和州又拒絕給予資金援助。橘縣對預(yù)算進(jìn)行了大幅削減，公共安全、一般政府支出、社區(qū)與社會服務(wù)每一項(xiàng)削減約25%，健康服務(wù)削減35%，社會保險(xiǎn)削減98%，裁撤大約1700個職位，并對大批裁員后閑置的辦公樓、公共圖書館以及公園等進(jìn)行拍賣，籌資超過1億美元。非營利機(jī)構(gòu)為維持破產(chǎn)后的公共服務(wù)也做出了努力。如1995年1月12日橘縣聯(lián)合協(xié)會（United Way of Orange County）提供了45萬美元的緊急無息貸款⑩。橘縣在財(cái)政重建過程中也拿起了法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)利，針對美林公司發(fā)起了涉案金額高達(dá)20億美元的訴訟，理由是其沒有妥當(dāng)?shù)亟忉屧摻鹑诠ぞ叩娘L(fēng)險(xiǎn)，這與OCIP基金的用途明顯不一致。經(jīng)過兩年半的審理，1998年6月裁定美林公司向橘縣償付4.17億美元，作為交換，橘縣撤除對它的其他指控，此后，美林公司返還了破產(chǎn)以來扣留OCIP的2000萬美元基金。其他投資公司也與橘縣達(dá)成了解決協(xié)議，如畢馬威公司1998年向橘縣支付了7500萬美元；路博律師事務(wù)所同意歸還1200萬美元給橘縣的社區(qū)大學(xué)地區(qū)；摩根斯坦利公司支付給橘縣6962萬美元，達(dá)成庭外和解{11}。到1996年全部案件結(jié)束時，總計(jì)30個公司與橘縣達(dá)成和解協(xié)議，這些經(jīng)由法院達(dá)成的協(xié)議數(shù)額達(dá)到8.64億美元，隨后分配給OCIP中將近200個市政機(jī)構(gòu)。通過司法訴訟獲取資金是橘縣財(cái)政重建的另一項(xiàng)重要舉措。

三、破產(chǎn)結(jié)案

1. 資金損失

1996年6月12日，橘縣宣布脫離美國破產(chǎn)法庭的破產(chǎn)保護(hù)，破產(chǎn)結(jié)案，從破產(chǎn)開始至破產(chǎn)終結(jié)，直接間接損失數(shù)額巨大，除了債券投資損失約17億美元之外，僅是橘縣律師和法律顧問的開銷就為5000萬美元，仍有針對華爾街公司的數(shù)10億美元的法律訴訟費(fèi)用，還有很多損失尚無法統(tǒng)計(jì)。破產(chǎn)終結(jié)并不意味著財(cái)政困境的結(jié)束，其恢復(fù)方案代價高昂：10—15%的稅收收入用于償債；大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目被削減，如推遲了道路工程，減少了公共巴士服務(wù)和一個兒童虐待預(yù)防的項(xiàng)目投入，關(guān)閉了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的四個辦事處、一個產(chǎn)前保健診所、15個兒童診所，全縣削減了將近1700名雇員。

2. 信譽(yù)降低

破產(chǎn)后，標(biāo)準(zhǔn)普爾公司將OICP的信譽(yù)評級降為CCC級——垃圾債券級別，將橘縣債務(wù)歸為“投機(jī)”類；穆迪投資者服務(wù)公司則直接取消了其評級。標(biāo)普評級的降低涉及到了16億美元，破產(chǎn)后橘縣債券價值明顯降低。此外，在選民拒絕了“R方案”之后，投資者開始質(zhì)疑市政部門債券的信用，傳統(tǒng)認(rèn)為政府在必要的情況下會征稅（增稅）用于償還債務(wù)，但是橘縣選民拒絕征稅（增稅）破壞了最基本的信譽(yù)原則，相當(dāng)于廢除合同。如果在償債方面不能得到選民的支持，那么對于投資者來說必須進(jìn)行必要的自我保護(hù)。在橘縣破產(chǎn)之前，只有那些擁有較低債券評級的市政部門被要求進(jìn)行債券保險(xiǎn)，但是在破產(chǎn)之后，債券保險(xiǎn)具有了普遍性。一方面，這增加了借方的成本，因?yàn)樵诮杩钪邪ūｋU(xiǎn)和向貸方支付的利息；另一方面，將這些成本分擔(dān)給了所有購買債券保險(xiǎn)的購買者，這對于任何一個公共部門來說都是不愿意看到的。

3. 責(zé)任追究

破產(chǎn)發(fā)生后，西純本人引咎辭職，盡管西純受到了民眾的擁戴，其個人收入并沒有得到相應(yīng)的獎勵和紅利，盡管他本應(yīng)該被宣判14年刑期和罰款1000萬美元，但是最終改判為社區(qū)服務(wù)10個月同時罰款10萬美元；其助手瑞博因?yàn)槭艿角终?、盜用公共基金等指控，被判3年刑期同時罰款1萬美元；預(yù)算主任魯賓諾受到濫用職權(quán)的指控，最終判為100小時的社區(qū)服務(wù){(diào)12}。盡管證券交易委員會在橘縣破產(chǎn)中沒有發(fā)現(xiàn)公司行賄的直接證據(jù)，但是它隨后也制定了政策，禁止證券交易公司向與證券交易有關(guān)的官員進(jìn)行競選捐贈。

4. 組織變革

破產(chǎn)終結(jié)也并不意味著財(cái)政重建的結(jié)束，后續(xù)改革仍在進(jìn)行。破產(chǎn)結(jié)束一周后，首席執(zhí)行官提交了橘縣政府的重組計(jì)劃，旨在提高責(zé)任意識和成本效益。重組計(jì)劃分為三個階段：第一階段，對縣行政辦公室，一般服務(wù)局以及環(huán)境管理局進(jìn)行改組。其中最重要的是在行政辦公室中增加五個CEO助理，分別涉及財(cái)務(wù)、人力資源、信息技術(shù)、公共事務(wù)、戰(zhàn)略事務(wù)；第二階段，裁撤一般服務(wù)局和環(huán)境管理局兩大部門；第三階段，通過橘縣政府與其他地方政府的談判來確定地方公共服務(wù)的供給，主要的目標(biāo)是低價高效地向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┓?wù)。在財(cái)政重建的過程中，縣和州都在考慮如何在未來避免此種情況再次發(fā)生。1996年3月，它們向選民建議將財(cái)政主管的職位由選舉改為直接任命，以便吸引素質(zhì)更高的候選人，通過上下級直接管理使其更加負(fù)責(zé)，然而被選民否決了。地方政府也認(rèn)識到了應(yīng)該設(shè)置一種機(jī)制，使其下轄松散的地方政府能夠聯(lián)系起來，這促成了1996年6月政府議事會的成立。橘縣31個地方政府中有29個參加，但是縣政府并沒有參加。1996年11月5日，選民投票通過“措施A”，其主要內(nèi)容是限制監(jiān)事會成員的任期。

四、研究結(jié)論與啟示

縱觀美國橘縣破產(chǎn)與財(cái)政重建全過程，其鏡鑒性意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎事件本身?？傮w而言橘縣破產(chǎn)與財(cái)政重建較為順利，破產(chǎn)后18個月便完成了財(cái)政重建，破產(chǎn)期間地方政府能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，居民生活沒有受到較大影響。橘縣在破產(chǎn)兩年后進(jìn)入金融市場，七年后又得到了AA級的較高債券評級。從財(cái)政重建的視角看，橘縣也是較為成功的，因?yàn)樗粌H將橘縣的債務(wù)降至一個可承受的水平，而且使得橘縣獲得了新的生機(jī)與活力。這也證明了破產(chǎn)設(shè)計(jì)的保護(hù)性質(zhì)——地方政府主體不能因?yàn)槠飘a(chǎn)而清算。對于中國而言，地方政府即使發(fā)生破產(chǎn)，也未必就會對地方發(fā)展產(chǎn)生完全負(fù)面的作用，相反可能給地方變革帶來新的契機(jī)；媒體、百姓亦可消除對地方政府破產(chǎn)認(rèn)識的恐懼，如同橘縣民眾一樣，將其視為法律關(guān)系下的合法行為，在保障秩序的前提下，作為推進(jìn)地方發(fā)展的貢獻(xiàn)者。endprint

提及地方政府破產(chǎn)，一般會與財(cái)源匱乏、經(jīng)濟(jì)危機(jī)相聯(lián)系，但是橘縣作為當(dāng)時最富裕州的最富裕的縣卻破產(chǎn)了。不論地方政府的財(cái)力多么富足，如果財(cái)政管理不善，政府破產(chǎn)就會在短期內(nèi)爆發(fā)；破產(chǎn)也并非只會在經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景下存在，在經(jīng)濟(jì)走勢良好的情況下，只要無力償還到期債務(wù)，破產(chǎn)依然會發(fā)生。由此可見，破產(chǎn)不僅僅屬于那些“疲弱”的地方政府，地方政府破產(chǎn)具有普遍性。對于中國而言，這不僅給予了那些負(fù)債累累的地方政府予以警示，同樣對于那些GDP總量排名前列、發(fā)展勢頭良好、自認(rèn)為不會發(fā)生破產(chǎn)的地方政府敲響了警鐘。中國地方政府需要對于諸如地方發(fā)債的規(guī)模與償債的能力進(jìn)行審慎的思考，特別是需要考慮其財(cái)源是否穩(wěn)妥，較大程度依靠“賣地”等行為取得收入是否為良久之計(jì)。

橘縣破產(chǎn)雖然直接起因于財(cái)政主管西純的個人因素所致，但是西純的行為卻代表著橘縣政府，正是由于橘縣政府的縱容、疏于監(jiān)管才導(dǎo)致了此次破產(chǎn)的發(fā)生。換言之，橘縣破產(chǎn)的主要責(zé)任就在于自身，橘縣必須為自身的不當(dāng)行為“埋單”。所以，當(dāng)橘縣出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)、破產(chǎn)發(fā)生后，州政府都明確拒絕予以資金救助；選民否決了增稅的第13號提案，同樣認(rèn)為橘縣政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任；橘縣政府依靠自身的力量完成財(cái)政重建，既是理所當(dāng)然，同樣也是自作自受。對于中國而言，需要認(rèn)識到，即使是地方政府承擔(dān)提供地方公共服務(wù)、促進(jìn)地方發(fā)展等特殊職能，即使是規(guī)模較大、影響深遠(yuǎn)的地方政府，在破產(chǎn)法的規(guī)約下無力償債可以與企業(yè)等主體一樣進(jìn)行破產(chǎn)處置。地方政府提供“產(chǎn)品與服務(wù)”之特殊絕非等同于“欠債不還”之特權(quán)，地方政府組織構(gòu)成與運(yùn)行之“特別”絕非等同于差別對待之“特例”，破產(chǎn)將為地方政府的財(cái)政行為構(gòu)建“倒逼機(jī)制”。

橘縣破產(chǎn)絕非偶然，它是在一個較長的時期內(nèi)由眾多因素導(dǎo)致的，雖然直接原因是由于財(cái)政主管西純的投資失誤，但是西純選擇債券投資的初衷卻是由于州對地方財(cái)政的過度限制。上級政府為其增加了責(zé)任，卻沒有提供充足的資金支持，又限制了地方政府通過稅收等手段合理增加收入，面對地方政府的投資行為又疏于監(jiān)管；選民又通過選票對地方政府官員施加更大的壓力以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。所以，依靠投資獲利，并非是健康的財(cái)政行為，這種策略實(shí)則是一種被迫無奈的選擇。另一方面，雖然破產(chǎn)主要責(zé)任人西純等人受到了行政追責(zé)及司法判決，但是破產(chǎn)的始作俑者——州及專業(yè)監(jiān)管組織卻紛紛將自身責(zé)任撇清，并沒有通過提供資金等直接方式救助橘縣。在法院批準(zhǔn)其破產(chǎn)的過程中，橘縣等待了六個月之久，在與債務(wù)人針對債務(wù)調(diào)整方案的談判中，經(jīng)過反復(fù)博弈才與各方達(dá)成了共識。雖然橘縣通過破產(chǎn)而進(jìn)行了有效的債務(wù)重組，減輕了債務(wù)總額，各方共同努力償清了債務(wù)，并且順利成章地進(jìn)行了人員精簡、支出削減等綜合改革，但是造成信譽(yù)下降，增加了信貸成本，最終使橘縣的蒙羞載入史冊。對于中國而言，需要正確認(rèn)識地方政府破產(chǎn)的兩面性，如果引入地方政府破產(chǎn)的制度設(shè)計(jì)，特別需要注意勿從拒絕地方政府破產(chǎn)的一個極端走向過度使用破產(chǎn)的另一個極端，并將其作為減輕抑或是擺脫地方政府債務(wù)的新的“特權(quán)利器”。破產(chǎn)作為地方政府債權(quán)債務(wù)關(guān)系的法律終端解決機(jī)制，必須要以認(rèn)識地方政府破產(chǎn)就意味著財(cái)政重建，就意味著“元?dú)獯髠?，就意味著道德風(fēng)險(xiǎn)，就要為此付出高昂的代價為前提。

橘縣從破產(chǎn)到財(cái)政重建、再到破產(chǎn)結(jié)案，始終做到了有章可循、有法可依。盡管重建過程充滿艱辛，但是其完全是在法律框架內(nèi)、遵循法律程序予以合法地解決；既沒有偏袒債權(quán)人，無視地方政府的合理訴求，也沒有偏袒作為債務(wù)人的地方政府，無視債權(quán)人的合法權(quán)益。對于中國而言，需要認(rèn)真研讀美國地方政府破產(chǎn)的法律規(guī)約。2014年10月在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則；2016年11月14日出臺的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》則強(qiáng)調(diào)必要時依法實(shí)施地方政府財(cái)政重建?；诘胤秸枰獮槠鋫鶆?wù)承擔(dān)責(zé)任和地方政府債權(quán)人的合法權(quán)益需要得到合法保護(hù)的雙重目的，可以借鑒美國地方政府破產(chǎn)的法律體系設(shè)計(jì)。但是，該法律的體系設(shè)計(jì)需要根據(jù)中國的國情，以可操作性為原則，盡早為中國地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)化解提供有效、健全的法律治理機(jī)制，這也是國家治理現(xiàn)代化的迫切需要。

注釋：

① California Senate Special Committee， California Senate Special Committee on Local Government Investments， The report， 1995.

② M. De Angelis & X. Tian， United States： Chapter 9. Municipal Bankruptcy： Utilization， Avoidance， and Impact， Until Debt Do Us Part： Subnational Debt， Insolvency， and Markets， 2013， p.311.

③ 逆向回購協(xié)議是指資金持有人買入資產(chǎn)（實(shí)質(zhì)是接受資產(chǎn)作為抵押，向契約方提供資金），同時約定某一期限后按約定價格將資產(chǎn)回售給契約方。

④⑧⑨⑩ M. Baldassare， When Government Fails： The Orange County Bankruptcy，Oakland： University of California Press， 1998， pp.69-91.

⑤⑥{12} S. H. MacDonald， Alternative Responses to the Orange County Bankruptcy： An Inquiry Into the Images Underlying Theory， Doctoral Dissertation， Virginia Polytechnic Institute and State University， 2000， pp.75-136.

⑦ 劉衛(wèi)：《美國一個富?？h的政府財(cái)政破產(chǎn)始末》，《改革》1995年第2期。

{11} 韓德華：《簡析美國橘縣破產(chǎn)后的重組過程及其啟示》，《社科縱橫》2010年第1期。

作者簡介：李琦，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后流動站，上海，200433；吉林師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，吉林四平，136000。朱春奎，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海，200433。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）endprint