劉曉梅+烏曉琳

摘要：我國老齡化的進程出現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置的現(xiàn)象，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老供需矛盾逐年加劇，如何借鑒城市成功經(jīng)驗和其他發(fā)達國家的做法，發(fā)展符合農(nóng)村基本條件的互助養(yǎng)老事業(yè)，妥善解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，是完善我國社會保障體系的重中之重。在環(huán)境、經(jīng)濟等多重因素的綜合制約下，農(nóng)村老人大多選擇留在農(nóng)村，獨居、空巢老人隨之增多，農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老模式存在人、財、物三方面短缺問題，政府在財政補貼和養(yǎng)老資源分配方面有些力不從心，農(nóng)村養(yǎng)老的資金嚴重匱乏、社會力量參與不足、敬老院條件簡陋等現(xiàn)實短板亟須通過各種方式補齊。在傳統(tǒng)養(yǎng)老模式不斷弱化的趨勢下，互助養(yǎng)老作為一種低成本投入的新型養(yǎng)老模式，在各地的積極探索和實踐中已經(jīng)取得階段性成果，開創(chuàng)了我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)新局面。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障體系；互助養(yǎng)老公共基金；人口老齡化；肥鄉(xiāng)互助

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）01-0046-05

一、引言

據(jù)《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，截至2016年底，全國60歲及以上老年人口23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。早在2013年，我國城鎮(zhèn)化進程中就出現(xiàn)了城鄉(xiāng)倒置的局面，農(nóng)村65歲及以上人口達10.59%，高出城市5.34個百分點①。同時，如表1所示，我國農(nóng)村老年人口規(guī)模日益龐大，農(nóng)村養(yǎng)老負擔進一步加重，個別地區(qū)養(yǎng)老負擔甚至遠遠高于全國平均水平，未來農(nóng)村養(yǎng)老問題嚴峻。而我國農(nóng)村成員之間共通性較多，在原有的人際關(guān)系基礎(chǔ)上，加入互助養(yǎng)老理念，在相同地緣聯(lián)系下，成員間有較多共同話題，接觸起來較放心，對互助式養(yǎng)老模式的有益探索為實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所用提供了一種可行的選擇路徑②。

在城鄉(xiāng)老齡化問題倒置的背景下，中國農(nóng)村是老齡人口聚集地，半數(shù)以上老年人生活在農(nóng)村地區(qū)，青年人的贍養(yǎng)負擔比較重。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速，年輕勞動力不斷外流，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式功能弱化，大家庭也隨之解體③。農(nóng)村老年人隨著年輕一代進入城鎮(zhèn)，但發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)生活方式和環(huán)境與農(nóng)村大不相同，老年人身體機能下降，容易受各種慢性疾病干擾，老年人應變能力也相對減弱，對于詐騙等一些犯罪手段缺乏一定的認知與辨識，這無疑增加了老年人單獨生活的難度，在環(huán)境、經(jīng)濟等多重因素的綜合制約下，農(nóng)村老人大多選擇留在農(nóng)村，獨居、空巢老人隨之增多。中國農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老模式存在人、財、物三方面短缺問題，農(nóng)村養(yǎng)老的資金嚴重匱乏、社會力量參與不足、敬老院條

件簡陋等現(xiàn)實短板亟須通過各種方式補齊。在傳統(tǒng)養(yǎng)老模式不斷弱化的趨勢下，互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式，在各地的積極探索和實踐中已取得階段性成果，迸發(fā)出生機和活力。

二、農(nóng)村互助養(yǎng)老的相關(guān)政策設(shè)計

如表2所示，2011年國務(wù)院明確提出現(xiàn)階段要在農(nóng)村探索推行農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式。2016年《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》強調(diào)大力支持農(nóng)村互助型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。從互助養(yǎng)老政策支持來看，互助養(yǎng)老模式的頂層設(shè)計不斷加強，強調(diào)積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的大方向。

近年來，在國家和政府高度重視下，各省市出臺政策措施，對互助式養(yǎng)老進行積極探索和實踐。如表3所示，各省根據(jù)省內(nèi)發(fā)展狀態(tài)，明確農(nóng)村互助養(yǎng)老具體目標。如河北省繼試點先行后省級政府對農(nóng)村互助幸福養(yǎng)老院給予大力支持，在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》中明確指出到2020年實現(xiàn)農(nóng)村互助院全覆蓋，建立縣居家養(yǎng)老服務(wù)指導中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站或村級農(nóng)村互助幸福院三級網(wǎng)絡(luò)?！逗笔∪嗣裾P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》要求到2020年九成以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合服務(wù)設(shè)施（養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)），六成以上的農(nóng)村建立互助照料中心或者托老所。

如表4所示，各市/區(qū)（縣）制定出具體詳細的發(fā)展措施和工作機制，如邯鄲市肥鄉(xiāng)縣《關(guān)于進一步加快農(nóng)村互助幸福院建設(shè)的意見》指出，財政直接給予符合條件的幸福院財政補貼和相應的優(yōu)惠政策，利用村現(xiàn)有集體房屋改建、且達到一級標準的，每院獎5萬元。對于新建幸福院，達到一級標準的，縣財政給每院獎10萬元等。同時縣財政每年對每位入住互助幸福院的老人補貼350元，以保障其生活水平。2016年12月青島市政府出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》延續(xù)了對養(yǎng)老互助點的補助政策，將四方區(qū)互助養(yǎng)老經(jīng)驗在全市進行推廣，明確區(qū)、街、居三級工作職責，完善互助養(yǎng)老工作機制。

在社會養(yǎng)老的趨勢下，互助式養(yǎng)老模式是結(jié)合我國實際國情，對農(nóng)村養(yǎng)老進行的有效探索，是妥善解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，完善我國社會保障體系的重中之重，更是實現(xiàn)黨的十八大“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”目標的可能路徑。

三、現(xiàn)階段農(nóng)村互助養(yǎng)老的實踐特點與瓶頸制約

1. 當下農(nóng)村互助養(yǎng)老的幾種模式

近年來，我國積極開展互助養(yǎng)老模式有益探索，互助養(yǎng)老在城鄉(xiāng)實踐中表現(xiàn)出不同的互助方式，城市互助養(yǎng)老模式的實踐為我國農(nóng)村互助養(yǎng)老提供借鑒經(jīng)驗。總結(jié)我國城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老模式典型的實踐方式，可以將我國互助養(yǎng)老模式分為結(jié)對互助、據(jù)點互助、時間銀行互助和肥鄉(xiāng)互助四種主要方式。

一是結(jié)對互助。結(jié)對互助是指老人依據(jù)某一特點或原則，自愿、靈活地結(jié)成“互助對子”或組合，是鄰里互助、守望相助的典型體現(xiàn)，包括結(jié)對互助、組合內(nèi)互助等具體形式。2010陜西省榆林市府谷縣將志愿者、服務(wù)者與受助老人結(jié)為“鄰里互助”對子，以滿足農(nóng)村老年人的生活需求為重點，提供助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助行、助急、精神慰藉等服務(wù)。2016年安徽省銅陵市以老年人興趣為紐帶，開展互助養(yǎng)老體驗模式，將相同或相近興趣的老人組合在一起，在老年人高度自治條件下，引導組合內(nèi)老年人互相幫助，讓老年人辦老年人的事。

二是據(jù)點互助。據(jù)點互助是指在結(jié)對組合方式的基礎(chǔ)上，有效集合社會、家庭等資源，由互助組合在固定的活動據(jù)點互幫互助。如山東青島市四方區(qū)的互助養(yǎng)老點，由轄區(qū)統(tǒng)一配備娛樂器材設(shè)施，如麻將桌、棋牌、書籍等，老人可以在據(jù)點以自愿結(jié)合的方式每天見面，互相幫助。而上海“老年生活護理互助會”的經(jīng)驗也有一定的借鑒意義，老年生活護理互助會實行會員制度，利用生活護理和心理保健，增強老年自我保健意識和能力。endprint

三是時間銀行互助。時間銀行互助是指2013年在湖北省武漢市開展的互助養(yǎng)老模式運行機制，吸收其他年齡階段的志愿者和社會組織，為老年人提供日常生活照料、精神慰藉等服務(wù)內(nèi)容，也是一種明確權(quán)責發(fā)生制，落實實名登記分別審核的線下登記線上匯總的制度安排。由居委會區(qū)分個性化和大眾化服務(wù)組織安排相關(guān)活動，鼓勵吸引在校大學生志愿參與；“服務(wù)以時數(shù)累計，即可兌換同等時數(shù)的服務(wù)，也可進行實物兌換”，是一種為老年人提供時間積累的互助養(yǎng)老方式④。

四是肥鄉(xiāng)互助模式。肥鄉(xiāng)互助模式即2008年河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村首推的“互助幸福院”，利用村集體閑置場地和部分資金資源建造“互助幸福院”，幸福院聚集生活能自理的60歲以上獨居老人力量及其養(yǎng)老資源，在生活和管理方面進行自助和互助，是一種“村集體辦得起，老人住得起，政府支持得起”的互助養(yǎng)老方式。幸福院的財源以子女提供和村集體提供為主，精神慰藉和生活扶持主要靠老年人之間互助提供，此種互助方式充分體現(xiàn)老年人之間無償相互扶持，有利于緩解我國農(nóng)村養(yǎng)老壓力。此外，“肥鄉(xiāng)互助方式”示范效應強，推廣程度高。如山東省鄒城市黃廠村農(nóng)村“互助養(yǎng)老合作社”將60歲以上的農(nóng)村“空巢”老人集中居住，村委會將居住地建在入住需求老人相對集中的村子，合作社中的低齡老人幫助高齡老人，身體好的照顧身體弱的，自愿結(jié)合，相互幫助。此種模式就是“肥鄉(xiāng)互助模式”的效仿和推廣。

另外，互助養(yǎng)老按照償付方式，可以分為有償互助和無償互助，無償互助指老年群體之間或者在志愿者與老年人之間展開的互助；有償互助的服務(wù)供給者一般是低齡老人或者特定的助老服務(wù)人員，包括時間銀行模式與低償服務(wù)等。時間銀行模式與傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式區(qū)別較大，時間銀行發(fā)掘退休健康老人的巨大潛力，認為除了家庭給予的無償照顧外，還應發(fā)揮老年人的自身潛能，讓老年人以一種積極主動的自我保障意識對待養(yǎng)老問題。

2. 農(nóng)村互助養(yǎng)老實踐面臨的瓶頸制約

首先，有限的財源支持。我國農(nóng)村互助養(yǎng)老的資金大多來自政府撥款，資金來源渠道比較單一，老人的生活起居花銷主要為家庭投入，村集體出資、社會捐贈、老年人儲蓄及其他資金來源較少。農(nóng)村互助的老人幾乎沒有養(yǎng)老保險和其他商業(yè)保險，各村經(jīng)濟差異顯著。從現(xiàn)階段農(nóng)村互助養(yǎng)老資金籌措方式來看，政府撥款、村集體出資以及依靠社會捐贈等資金籌措方式不具有充足性與可靠性，互助養(yǎng)老模式有效運作很大程度上還得依靠政府的大力支持，建立互助養(yǎng)老專項扶持款項可以在一定程度上緩解上述問題⑤。

其次，受制約的互助服務(wù)與較少的參與主體?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村互助養(yǎng)老提供低齡老人與高齡老人間的互助服務(wù)，互助養(yǎng)老參與主體少、社會參與程度較低?；ブ夏耆松眢w狀況極其脆弱，一旦出現(xiàn)重大疾病或死亡，容易給周圍老人帶來嚴重的心理影響，因此老年人對互助養(yǎng)老的積極性普遍不高。而內(nèi)部運行機制依靠道德約束，缺乏互動與激勵機制，也導致老年人參與度較低。同時，老年人間的互助缺乏專業(yè)的護理知識和指導，互助服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量難以得到保障。

第三，落后的養(yǎng)老觀念與滯后的互助養(yǎng)老管理。農(nóng)村老人學歷普遍不高，越低學歷水平的老人受傳統(tǒng)思想的束縛越大，很難接受互助養(yǎng)老這一離開家庭養(yǎng)老的模式。一方面，對于子女來講，贍養(yǎng)老人是責任和義務(wù)，雖然互助養(yǎng)老在一定程度上減輕了子女的養(yǎng)老負擔，但是在道德上會背上沉重的包袱。另一方面，對老人來講，互助養(yǎng)老可以提高空巢、獨居老人的精神慰藉，但由于農(nóng)村老年人接受新生事物的能力較差，“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，影響了互助養(yǎng)老的地域開展和實施。

當下我國農(nóng)村互助養(yǎng)老模式處于探索階段，與其相關(guān)的管理制度與約束政策尚未細化，互助養(yǎng)老的模式也并沒有明確的標準。因此，在資金來源、設(shè)施標準、互助養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、互助養(yǎng)老需求分析機制、效果監(jiān)督機制等方面都無法按照制度有效地進行，這種管理制度的落后，必然會降低老年人對互助養(yǎng)老未來預期效果，影響農(nóng)村互助養(yǎng)老的持續(xù)發(fā)展。

四、發(fā)達國家互助式養(yǎng)老實踐的成功經(jīng)驗及其啟示

1. 發(fā)達國家農(nóng)村互助式養(yǎng)老的成功經(jīng)驗

一是日本近鄰互助型互助服務(wù)。據(jù)2016年日本總務(wù)省發(fā)布的人口推算結(jié)果顯示，日本65歲及以上的老年人口數(shù)量為3461萬人，占總?cè)丝诘?7.3%。如此高齡化的日本，“鄰里互助”養(yǎng)老組織完全是民間的、非官方的，擺脫了以往垂直的階層關(guān)系，顯示出水平型互助組織的特征。20多年來，市民活動團體在促進社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方面發(fā)揮著日益重要的作用。日本的市民活動團體不是單一的群體，而是由內(nèi)容主旨各不相同的十多個群體組成的聯(lián)合性網(wǎng)絡(luò)組織，如互助組織“鈴之會”，利用年老居民之間有著相同地緣的優(yōu)勢，通過在私人住宅舉辦聚會式沙龍，邀請其他居民或志愿者參與活動，其服務(wù)群體大多為體弱或獨居老人、輕度癡呆老人和殘障人士。

二是德國“老人之家”互助服務(wù)。據(jù)2017年國家統(tǒng)計與經(jīng)濟研究所的一項研究顯示，德國是歐洲人口密度最高的國家，從1991年至2016年1月，德國的老齡化程度（65歲及以上）達21%，幾年內(nèi)提高了6個百分點。2006年德國出現(xiàn)了幾種老人互助生活模式：第一種方式是由低齡老年人幫助高齡老人，這種老人之間的互助模式的特點是老人可繼續(xù)住在自己家里，由幾個低齡健康老人牽頭，組成一個鄰居互幫互助的小組，輪流到每家活動。第二種方式是老人與單親家庭互助，主要是把這兩種人的需求結(jié)合起來，稱作“三代同堂”的互助模式。第三種方式是老人和大學生互助，大學生免費寄宿在孤寡老人家，承擔部分照顧老人的義務(wù)。

三是美國社區(qū)“村莊”互助服務(wù)。2001年美國首創(chuàng)農(nóng)村互助養(yǎng)老——“村莊”養(yǎng)老模式?！按迩f”資金主要源于會員會費和捐贈，依據(jù)會員類型繳納會費，委員會通過調(diào)查問卷及訪問主動了解并掌握會員需求。一方面，志愿者為老年人提供免費服務(wù)，包括服務(wù)區(qū)域內(nèi)的交通服務(wù)、個人服務(wù)（如電話問候、餐食遞送等）、家事協(xié)作（如輕微的房屋及家具修理、清掃等）和社交活動（如籌款活動、老年教育等）。另一方面，對于志愿者不能提供的服務(wù)項目，委員會通過尋找外部服務(wù)商有償專業(yè)性的服務(wù)機構(gòu)并提供優(yōu)惠。自波士頓首創(chuàng)“村莊”互助式養(yǎng)老服務(wù)后，美國各個州相繼建立“村莊”互助式養(yǎng)老并形成“村莊運動”，及時幫助居家養(yǎng)老的會員提高自理能力，使其安全、舒適，盡可能長久地居住在自己家中或熟悉的環(huán)境中。2010年美國成立服務(wù)于“村莊”的全國性網(wǎng)絡(luò)平臺，至2015年上半年，已有170個“村莊”在40多個州為近三萬名老年人提供老年服務(wù)⑥。endprint

2. 對我國農(nóng)村互助養(yǎng)老的啟示

我國與日本、德國、美國在老齡化、家庭規(guī)模小型化、互助養(yǎng)老趨勢等方面具有趨同性，可以借鑒上述國家在農(nóng)村互助養(yǎng)老實踐中的成功經(jīng)驗。

一是多元化的互助養(yǎng)老服務(wù)提供主體。本文認為互助養(yǎng)老服務(wù)提供者不僅僅局限于老年人之間的互助和志愿者的服務(wù)，還應體現(xiàn)在無業(yè)游民、失業(yè)人員與老人之間的有償互助，鼓勵代際互助。擴大互助服務(wù)的供給主體，建立起失業(yè)期間勞動力的充分利用模式以及對無業(yè)勞動者提供就業(yè)機會。要調(diào)動社會各界的積極性，將老年人有效服務(wù)的實現(xiàn)責任分散到社會和公民個人，實現(xiàn)服務(wù)人員社會化，充分調(diào)動志愿者服務(wù)，為老年人提供義務(wù)以及各種抵償服務(wù)。

二是構(gòu)建自助養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)。自助養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)是個人服務(wù)記錄網(wǎng)上查詢信息平臺，可對服務(wù)進行查詢，讓服務(wù)記錄有據(jù)可循。地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對老年群體個人信息的掌握與統(tǒng)計，實現(xiàn)專人專管，以提高服務(wù)效率；對低齡老人及其親屬需培訓使用方法，使其認識到這種做法是自我經(jīng)濟保障之外的一種“勞務(wù)保障”，意識到對其今后養(yǎng)老有著非常重要的意義，從而調(diào)動老年人的積極性。

三是實現(xiàn)多渠道資金參與的新型資金籌措方式。資金渠道多樣化的實現(xiàn)，需要政府投入部分資金或場地，社會捐贈一部分，個人投入一部分，進而形成多元化的籌資機制。其中，社會捐贈部分，要探索建立長效運行機制，積極爭取慈善資金和社會各界的支持，充分考慮非營利組織的社會公益性組織參與。例如可以通過市區(qū)內(nèi)“助老愛老”活動，年輕人消費指定物品，通過年輕人的消費行為給農(nóng)村互助老人積累“養(yǎng)老基金”，以消費者與農(nóng)村互助老人綁定賬號的方式，建立長久關(guān)系，按照消費額的百分比代繳到農(nóng)村互助養(yǎng)老公共基金，使老人享受到源源不斷的養(yǎng)老補助，創(chuàng)新養(yǎng)老金可持續(xù)增長。

四是建立有效的需求評估與服務(wù)評估機制。養(yǎng)老問題的解決要以老年人的需求為導向，根據(jù)需求實現(xiàn)多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給。根據(jù)當?shù)乩先藢嶋H情況，進行有效歸類。通過了解不同老人群體的需求與特點，了解每一個老年群體能夠達到的自我保障的能力與方式，以需求互補、保障方式互補的方式構(gòu)建互助養(yǎng)老模式，使需求問題有效解決。對于養(yǎng)老服務(wù)的供給，要以是否解決老年人實際需求為標準，制定衡量的方法和工具，以切實解決互助養(yǎng)老需求為主要任務(wù)，通過評估手段，提高互助的質(zhì)量和水平。

五是成立互助式養(yǎng)老公共基金。穩(wěn)定的財源是互助式養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在建立互助式養(yǎng)老公共基金時，可與新農(nóng)保同時管理，既可以節(jié)省人力成本，又可以借鑒新農(nóng)保的管理方式。建立互助式養(yǎng)老公共基金要確定其籌集方式、支付程序與標準和相應的調(diào)整機制，保證互助式養(yǎng)老模式的有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)專款專用的規(guī)范化運營。

注釋：

① 劉維奇：《中國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)狀及其與城市化的相互影響》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2014年第2期。

② 賀寨平、武繼龍：《農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老的可行性分析與問題研究——基于大同市水泊寺鄉(xiāng)X、D兩村的實地調(diào)查》，《天津師范大學學報》（社會科學版）2017年第6期。

③ 李俏、陳?。骸掇r(nóng)村自我養(yǎng)老的研究進路與類型詮釋：一個文獻綜述》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2017年第1期。

④ 黃少寬：《我國“時間儲蓄”養(yǎng)老服務(wù)模式的研究進展》，《社會保障研究》2014第6期。

⑤ 孫彥東、楊國軍、劉素婷：《再社會化視角下我國老齡志愿互助養(yǎng)老的組織與管理》，《改革與戰(zhàn)略》2017年第2期。

⑥ 張彩華、熊春文：《美國農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老“村莊”模式的發(fā)展及啟示》，《探索》2015年第6期。

作者簡介：劉曉梅，東北財經(jīng)大學公共管理學院教授、博士生導師，遼寧大連，116025；烏曉琳，東北財經(jīng)大學公共管理學院博士研究生，遼寧大連，116025。

（責任編輯 陳孝兵）endprint