黃天柱

(浙江省社會主義學(xué)院，浙江 杭州 311121)

政黨政治是現(xiàn)代民主制度不可或缺的組成部分，是當(dāng)今世界各國政治生活中面臨的一個普遍性問題。在2018年3月4日的全國政協(xié)聯(lián)組會上，習(xí)近平同志首次指出，多黨合作制度“是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”①《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯(lián)界委員時強調(diào) 堅持多黨合作發(fā)展社會主義民主政治 為決勝全面建成小康社會而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2018年3月5日，第1版。。從全球視野看，這項制度有自己獨具特色的一面，但它并非完全是“另類”和“例外”，它本身是世界政黨政治文明發(fā)展的一個重要組成部分，是中國基于本國國情、以自己的方式對政黨政治這一普遍性問題作出的回答。新中國成立近七十年來尤其是改革開放四十年來的實踐，證明了這項制度的有效性與適應(yīng)性，我們有理由也有底氣把這一制度背后的各種道理尤其是它的中國性與世界性或者說特殊性與普遍性之間的關(guān)系說清楚、講明白。②黃天柱：《中國參政黨理論研究：學(xué)術(shù)史考察及體系構(gòu)建》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2018年第2期。

講清楚中國新型政黨制度，首先要講清楚這一制度與其他政黨制度相比自身所具有的主要特征，尤其是在黨際關(guān)系方面呈現(xiàn)出的主要特征。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨與作為參政黨的民主黨派構(gòu)成了新型政黨制度的兩大主體要素，由此形成了貫穿這一制度的兩條主線：一是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是發(fā)揚社會主義民主，充分發(fā)揮參政黨的作用。③中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室編：《歷次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議概況和文獻（1988-1998）》，北京：華文出版社，1998年，第2頁。鑒于目前國內(nèi)外主流學(xué)界對中國新型政黨制度結(jié)構(gòu)特點與功能優(yōu)勢的認(rèn)識和解讀大多集中于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條主線，本文側(cè)重于從參政黨的視角切入，分析新型政黨制度的主要特征，希望對正確理解和全面把握這一制度有所裨益。

一、平等但不對等

所謂平等，指的是中國共產(chǎn)黨和民主黨派都必須在憲法和法律框架內(nèi)開展活動。憲法明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”①《中華人民共和國憲法》，《人民日報》2018年3月22日，第1版。《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱1989年《意見》）明確，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則，負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。②中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》中冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第245頁。

所謂不對等，指的是中國共產(chǎn)黨和民主黨派在政治地位上是不對等的，兩者之間是領(lǐng)導(dǎo)與接受領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。毛澤東在1954年12月同緬甸總理吳努的談話中就指出：“中國的各種黨派是有差別的，并不在一個水平上，有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的分別。中國各民主黨派承認(rèn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”③《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第375頁。黨的十九大報告明確指出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》， 《人民日報》2017年10月28日，第1版。中國共產(chǎn)黨在多黨合作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，是新型政黨制度的根本特點，也是這一制度與兩黨制、多黨制為代表的西方競爭型政黨制度之間的本質(zhì)區(qū)別。從歷史邏輯看，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是天生的，也不是民主黨派與中國共產(chǎn)黨一開始打交道時就有的，更不是中國共產(chǎn)黨強加的，而是在長期革命和斗爭過程中各民主黨派自覺選擇的結(jié)果，其實質(zhì)是民主黨派高度認(rèn)同中國共產(chǎn)黨的政治綱領(lǐng)、充分肯定中國共產(chǎn)黨為革命作出的犧牲和貢獻以及在革命中展現(xiàn)出來的卓越領(lǐng)導(dǎo)能力；從文化邏輯看，黨的領(lǐng)導(dǎo)深深根植于中華文明在長期歷史發(fā)展過程中逐步形成的“大一統(tǒng)”觀念的土壤之上；從現(xiàn)實邏輯看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)國家一體、社會團結(jié)、政府有力、政局穩(wěn)定、發(fā)展有勁的體制支撐；從發(fā)展邏輯看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是多黨合作堅持正確方向、發(fā)揮制度效能、保持生機活力的根本保證，也是中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興的根本保證。

民主黨派接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但并不因此喪失自身的組織獨立性。從制度設(shè)計和政策規(guī)定看，中國共產(chǎn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)主體是黨委而不是部門、是集體而不是個人⑤《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第303頁。，主要方式是中國共產(chǎn)黨制定正確的路線方針政策、黨員干部發(fā)揮模范帶頭作用、切實照顧同盟者利益、民主協(xié)商以及不斷加強自身建設(shè)等，主要功能是引領(lǐng)方向、創(chuàng)造共識。對此，毛澤東曾有過經(jīng)典論述：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！雹蕖睹珴蓶|論統(tǒng)一戰(zhàn)線》，北京：中國文史出版社，1988年，第93頁。民主黨派在接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的同時，仍依法享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和平等法律地位。⑦在堅持中共領(lǐng)導(dǎo)的前提下“切實尊重各民主黨派在憲法賦予的權(quán)利和義務(wù)范圍的政治自由、組織獨立和法律上平等的地位”，作為多黨合作的一項重要原則，最早是李維漢在1956年提出來的，后來被正式寫入1989年14號文件。

“平等但不對等”的黨際關(guān)系特征，在理論認(rèn)識和制度設(shè)計上是明確的，在實踐層面主要存在兩個方面問題：一是一些地方的中共黨委在具體領(lǐng)導(dǎo)的過程中沒有正確把握政治領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵和邊界，在領(lǐng)導(dǎo)方式方法上有一些偏差。例如，把民主黨派視為一般社會團體的有之，視為下屬單位的有之，視為異己力量的有之。⑧陳喜慶：《當(dāng)代中國黨際領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系研究》，《管理世界》2007年第4期。其中，把民主黨派視為下屬單位的現(xiàn)象和傾向，在一些地方尤為突出，結(jié)果使政治領(lǐng)導(dǎo)變成了事無巨細(xì)的組織管理、包辦代替甚至是組織控制。二是一些民主黨派成員受西方思潮影響，習(xí)慣用西方的政黨理論和政黨制度來衡量和評價我國政黨制度，對中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間這種領(lǐng)導(dǎo)和接受領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系存在認(rèn)識上的偏差。有人認(rèn)為，政黨就是要以掌握政權(quán)為目的，一個政黨接受另一個政黨的領(lǐng)導(dǎo)，在邏輯上說不通；有人認(rèn)為，西方競爭型政黨制度要優(yōu)于多黨合作制度，中國未來也應(yīng)該往競爭型政黨制度方向發(fā)展等等。這些錯誤認(rèn)識的存在，不利于中國共產(chǎn)黨與民主黨派共同思想政治基礎(chǔ)的鞏固，也不利于和諧政黨關(guān)系的構(gòu)建以及多黨合作制的健康發(fā)展。

針對上述問題，從優(yōu)化路徑看，主要可從三個方面入手：一是要把領(lǐng)導(dǎo)和接受領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系背后的基本道理向黨內(nèi)外講清楚。在中共黨內(nèi)重點講清楚習(xí)近平提出的民主黨派是中國共產(chǎn)黨的“好參謀、好幫手、好同事”這一論斷的道理①《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯(lián)界委員時強調(diào) 堅持多黨合作發(fā)展社會主義民主政治 為決勝全面建成小康社會而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2018年3月5日，第1版。，講清楚維護和尊重民主黨派組織獨立性的道理，進一步增強中共干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的多黨合作意識，對民主黨派在政治上高度重視的同時給予充分的信任，多創(chuàng)造條件把民主黨派的積極作用發(fā)揮出來；在民主黨派內(nèi)重點講清楚中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的歷史邏輯、文化邏輯、實踐邏輯和發(fā)展邏輯以及在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下民主黨派發(fā)揮參政黨作用的制度空間和行動邏輯，從而對堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)有更加高度的自覺和認(rèn)同。二是要不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，以宣傳教育和民主協(xié)商為基本方式，以照顧同盟者利益為基本策略，以具體領(lǐng)導(dǎo)為基本方法，以加強中國共產(chǎn)黨的自身建設(shè)為領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)②“具體領(lǐng)導(dǎo)”主要體現(xiàn)為兩方面：一是中共黨委圍繞當(dāng)?shù)刂行墓ぷ鲗Ρ炯壏秶鷥?nèi)的民主黨派組織進行政治領(lǐng)導(dǎo)，使民主黨派的履職行為緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h委和政府的中心工作；二是中共黨委支持和幫助民主黨派開展具體的自身建設(shè)和履職活動。參見肖存良：《中國政治協(xié)商制度研究》，上海：上海人民出版社，2013年，第138-146頁。，從而全面提高中國共產(chǎn)黨對民主黨派和多黨合作制度的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)績效。三是要為民主黨派依法享有的政治自由、組織獨立和平等法律地位提供更有力的制度化保障。1989年《意見》明確寫入的“民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等”這句話，屬于比較原則性的規(guī)定，要真正落到實處，必須把這句話具體操作化，即要認(rèn)真梳理民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由有哪些、民主黨派組織建設(shè)和發(fā)展中哪些事務(wù)是可以獨立處理的、有哪些平等的法律地位等，在此基礎(chǔ)上專門制定一個規(guī)范性文件并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。當(dāng)然，這個問題需要中共中央從頂層設(shè)計的層面予以考慮和解決。③黃天柱：《努力開發(fā)參政黨民主監(jiān)督的政治資源》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。

二、參政但不分權(quán)

在國家政權(quán)中，中國共產(chǎn)黨與民主黨派是執(zhí)政與參政的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，整體掌握執(zhí)政權(quán)，但并不因此把民主黨派排斥在政權(quán)機關(guān)之外，恰恰相反，中國共產(chǎn)黨歷來注重吸納黨外人士參加政權(quán)建設(shè)。

歷史地看，這一傳統(tǒng)一直可以追溯至抗日戰(zhàn)爭時期根據(jù)地的“三三制”政權(quán)建設(shè)的實踐，即在邊區(qū)政權(quán)機關(guān)中，“共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”④《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第742頁。。1949年成立的新中國第一屆中央人民政府借鑒和承繼了“三三制”的經(jīng)驗與做法，安排了大批黨外人士擔(dān)任國家機關(guān)重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，區(qū)級以上國家政權(quán)機關(guān)中，重要崗位基本上黨內(nèi)黨外是對半開的。⑤從中央層面看，在中央人民政府委員會6位副主席中，有黨外人士3名，占50%；在56名委員中，有黨外人士26名，占46.5%。在中央人民政府人民革命軍事委員會22名委員中，有黨外人士6名，占28%。在政務(wù)院4名副總理中，有黨外人士2人，占50%；在15名委員中，有黨外人士9人，占60%；在34個部委院署行中，擔(dān)任正職的黨外人士有14人（其中郭沫若兼任兩個正職），擔(dān)任副職的有42人。沈鈞儒（民盟）擔(dān)任最高人民法院院長，張志讓（無黨派）任副院長。藍公武（無黨派）任最高人民檢察署副檢察長。具體名單參見劉延?xùn)|：《當(dāng)代中國的民主黨派》，北京：當(dāng)代中國出版社，1999年，第54-59頁。從地方層面看，在區(qū)級以上的國家機關(guān)行政人員240萬人中，至少有半數(shù)是非中共黨員。參見中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室編：《歷次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議概況和文獻》，北京：檔案出版社，1988年，第31頁。當(dāng)然，這樣一種結(jié)構(gòu)的形成，是由當(dāng)時特定的歷史條件所決定的⑥新中國成立之初安排了如此大比例的黨外人士在政權(quán)機關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是中共長期以來堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的慣性選擇，是抗日根據(jù)地“三三制”政權(quán)形態(tài)的歷史延伸，是中共爭取人心、構(gòu)建新政權(quán)合法性的政治需要，是解決中共工作重心逐步實現(xiàn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市、從革命斗爭轉(zhuǎn)移到治國和建設(shè)后國家治理、城市管理和經(jīng)濟管理等各方面專業(yè)人才緊缺問題的現(xiàn)實需要。，是一種過渡性的安排，不能簡單比附當(dāng)下。⑦新中國成立之初的這些“實職安排”實際上更像是“政治安排”，因為帶有很強的過渡性和策略性。而今天的“實職安排”是有制度化保障的，已成為國家政治制度中的重要組成部分。從這個角度看，歷史是在往前走。1957年反右斗爭開始后，實職安排工作受到嚴(yán)重影響，安排人數(shù)逐步減少?！拔幕蟾锩逼陂g，這一傳統(tǒng)基本中斷①“文化大革命”期間，“從國務(wù)院各部委到地方各級人民政府，原來安排的黨外人士除極個別人保留職務(wù)外，都沒有繼續(xù)任職。即使個別保留職務(wù)的，也難以有效履行職責(zé)?！眳⒁婈愑聒P：《黨外人士實職安排工作歷史回顧及啟示》，《中國統(tǒng)一戰(zhàn)線》2007年第12期。，直到黨的十一屆三中全會之后才逐步恢復(fù)。1989年《意見》首次明確了民主黨派的“參政黨”地位，其參政的一個重要基本點就是參加國家政權(quán)，并首次從制度上明確，“民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任國家和政府的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是實現(xiàn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的一項重要內(nèi)容?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室編：《十三大以來重要文獻選編》中冊，第247頁。

實踐地看，民主黨派參加國家政權(quán)，在參與面上廣泛覆蓋了立法、行政、司法等國家機關(guān)，在參與路徑上主要是中國共產(chǎn)黨在綜合考慮多黨合作大局和治國理政需要等因素基礎(chǔ)上進行政治資源配置，而在長期實踐基礎(chǔ)上，這種資源配置已逐步形成了一套制度性安排，民主黨派的參政權(quán)獲得了憲法、法律及中共黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的支持和保障。根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策要求和多黨合作的制度設(shè)計，各級人大的代表、常委，專委會主任、副主任、委員，專職副秘書長，領(lǐng)導(dǎo)班子成員中要安排適當(dāng)比例和數(shù)量的黨外人士；各級地方政府、司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員中要配備黨外干部③《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確要求：省、市兩級地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)配備黨外干部；縣級從實際出發(fā)，做好政府領(lǐng)導(dǎo)班子配備黨外干部工作。《條例》雖未對基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子配備黨外干部作出明確要求，但從實際情況看，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處也配備了黨外干部。，相關(guān)政府部門要配備黨外干部，符合條件的可以擔(dān)任部門正職。④《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確規(guī)定，省級政府組成部門中應(yīng)當(dāng)配備2名左右黨外正職，各?。ㄊ?、自治區(qū)）在制定實施細(xì)則時又進一步對市縣政府部門中黨外正職的配備提出了數(shù)量要求?？傮w來看，在省、市兩級政府部門中配備黨外正職正逐漸成為一個新常態(tài)，而這對縣級政府部門中黨外正職的配備也有一定的帶動效應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年底，各級人大代表中有民主黨派成員1.5萬余人，占民主黨派成員總數(shù)的1.5%左右；在各級政府及司法機關(guān)中擔(dān)任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民主黨派干部共有8000余人，占民主黨派成員總數(shù)的0.8%左右。⑤2015年底，八個民主黨派成員總?cè)藬?shù)為106萬多。民主黨派成員當(dāng)選各級人大代表的數(shù)量、擔(dān)任政府和司法機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)量均系作者根據(jù)《中國政黨制度年鑒》提供的數(shù)據(jù)進行匯總所得。與西方兩黨制國家中的在野黨和多黨制國家中參加聯(lián)合政府的小黨派相比，我國民主黨派的參政更加廣泛、深入和穩(wěn)定。

民主黨派的參政權(quán)，不是對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)的分割或分享，而是一種輔助性和從屬性權(quán)力。民主黨派的“參政”，既不是“參與執(zhí)政”，更不是“聯(lián)合執(zhí)政”。黨派成員在國家機關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不是根據(jù)中國共產(chǎn)黨和民主黨派在人大中的代表數(shù)量來分配席位，而是由中共統(tǒng)戰(zhàn)部門、組織部門和政府人事部門經(jīng)過考察和培養(yǎng)，經(jīng)過同民主黨派協(xié)商，推薦適合任職條件的人選并依法任命的。在國家機關(guān)中任職的黨派成員，在思想上和組織上當(dāng)然同民主黨派會有聯(lián)系，實職安排本身也是多黨合作制度的體現(xiàn)，有助于加強民主黨派與國家機關(guān)的聯(lián)系⑥正如宋平1990年10月19日在黨外領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班學(xué)員座談會上的講話中所指出的：“民主黨派和無黨派人士參加政府工作，并不是以黨派代表的身份參加的，而是作為政府機構(gòu)的工作人員在那里工作，按照國家的政策方針，來行使自己的職權(quán)。但是，由于有人在政府工作，就增進了黨派同政府的聯(lián)系。”參見中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻選編》第13卷，內(nèi)部發(fā)行，2005年，第151頁。，但他們在國家機關(guān)中的工作，不是代表黨派，而是同在國家機關(guān)任職的中共干部一樣，都是國家公職人員，必須嚴(yán)格遵守政令、法紀(jì)，依法履行職權(quán)。同樣，黨派成員當(dāng)選人大代表、參與人大活動，是以個人名義、以人民代表的身份，代表的是選區(qū)的利益，而不是代表黨派，在人大中也不存在議會黨團。對此，1990月1日11日，江澤民同志在接見各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長時的講話中明確指出：“中國絕不允許搞議會黨團。人民代表就是人民代表，不是代表哪個黨派的，你就是人民選出來的人民代表，你對人大負(fù)責(zé)。”⑦中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻選編》第13卷，內(nèi)部發(fā)行，2005年，第5頁。當(dāng)然，從實踐看，各黨派為更好發(fā)揮擔(dān)任人大代表的黨派成員的作用，一般都會通過一些機制和方式來加強擔(dān)任人大代表的黨派成員與黨派組織之間的聯(lián)系。從這個意義上可以講，有民主黨派身份的人大代表在人大中的活動，“既體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，又體現(xiàn)了多黨合作的內(nèi)容”⑧吳美華：《當(dāng)代中國的多黨合作制度》，北京：中共黨史出版社，2005年，第114頁。。

從發(fā)展和優(yōu)化的角度，需要思考和解決的主要有如下幾個問題：第一，進一步從理論和政策上厘清參政黨與國家政權(quán)的關(guān)系?！皡⒓訃艺?quán)”是民主黨派參政的基本點之一，但民主黨派又不能以黨派名義參加政權(quán)機關(guān)，而是以黨派成員個人身份參加政權(quán)機關(guān)工作，這里面的道理要從理論上把它講明白。與之相關(guān)的實踐層面的問題是，在發(fā)揮參加政權(quán)機關(guān)工作的黨派成員在其本職崗位上的才能和作用的同時，是否可以發(fā)揮以及如何發(fā)揮參政黨組織在其中的作用？比如，在人大會議期間，是否可以允許擔(dān)任人大代表的同一黨派的成員成立臨時支部或小組，以便于更好地進行交流，以達到集思廣益、凝聚共識、統(tǒng)一行動的效果？在推薦黨外實職干部人選時，是否可以賦予民主黨派更大的話語權(quán)，同時建立黨外實職干部向本黨派進行工作述職的制度，以密切民主黨派與擔(dān)任實職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨派成員之間的聯(lián)系，從而既可以增強黨外實職干部的多黨合作意識，又可以加強民主黨派對擔(dān)任實職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨派成員履職的支持和監(jiān)督？第二，切實保障黨外干部對分管工作享有行政管理的指揮權(quán)、處理問題的決定權(quán)、人事任免的建議權(quán)。黨外干部有職有權(quán)的問題，在新中國成立之初就提了出來，長期以來一直是多黨合作領(lǐng)域中大家都比較關(guān)注的一個問題。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）繼續(xù)重申和強調(diào)了保障黨外干部“三權(quán)”的問題，但屬于比較原則性的規(guī)定，缺乏具體的制度設(shè)計和操作性要求，因此，從實際情況看，“三權(quán)”的落實情況在各地存在不平衡狀況。下一步應(yīng)在實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上就黨外干部“三權(quán)”的保障作出更為明確的要求和規(guī)范。第三，對政府部門黨外正職與本單位中共黨組之間的關(guān)系作出規(guī)范。地方政府部門中黨外正職配備的常態(tài)化，為黨派成員通過政府部門渠道發(fā)揮作用提供了更大舞臺。但與此同時，如何處理好黨外正職與本單位中共黨組尤其是黨組書記之間的關(guān)系，越來越成為新形勢下黨外干部與中共干部合作共事中的一個重要課題。第四，加強司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子中黨外干部的配備工作，這是目前黨外實職干部配備工作中的一塊短板。

三、監(jiān)督但不制衡

中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的監(jiān)督是雙向的。一方面，從多黨合作制度的內(nèi)在要求看，民主黨派接受中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督是題中應(yīng)有之義，主要體現(xiàn)為對于民主黨派在開展工作過程中的缺點和問題，中共黨組織要抱著“肝膽相照，榮辱與共”的立場，坦誠提出意見建議，并及時給予必要的引導(dǎo)、指導(dǎo)和幫助。從政治資源的配置角度看，新中國成立后，中國共產(chǎn)黨對民主黨派在政權(quán)機關(guān)和人民政協(xié)中的作用發(fā)揮、黨派機關(guān)的編制、經(jīng)費、干部調(diào)動、生活待遇等具體問題，從政治發(fā)展的高度予以重視，通過國家公共資源的配置予以解決，使民主黨派組織運行所依托的主要資源實現(xiàn)了國家化。①黃天柱：《參與性政策主體：民主黨派在中國公共政策過程中的制度定位新探》，《政治學(xué)研究》2013年第2期。民主黨派經(jīng)過協(xié)商和法定程序掌握的這些政治資源都屬于公共資源（包括公共職務(wù)資源、公共財政資源、公共信息資源、公共權(quán)力資源等）。作為公共資源的使用者，民主黨派應(yīng)該有與執(zhí)政黨共擔(dān)責(zé)任的意識，理所當(dāng)然應(yīng)該接受監(jiān)督，包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、社會的監(jiān)督和法律的監(jiān)督。從個體角度看，黨外領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是在政府和司法機關(guān)中擔(dān)任實職領(lǐng)導(dǎo)的黨派成員，本身也掌握著部分公權(quán)，更應(yīng)該自覺接受監(jiān)督。新時代條件下，黨管干部原則日益凸顯、國家監(jiān)察體制改革全面推開、黨外代表人士安排使用力度不斷加大，更要求黨外干部樹立自覺接受監(jiān)督監(jiān)察的意識，切實提升自身的防腐拒變能力。

另一方面，互相監(jiān)督的重點，是民主黨派監(jiān)督中國共產(chǎn)黨。正如鄧小平所言：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。”②《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第270頁。從歷史邏輯看，發(fā)揮民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督作用，是中國共產(chǎn)黨“有意識地”保留民主黨派的重要原因③李維漢：《回憶與研究》下冊，北京：中共黨史出版社，2013年，第631頁。，抑或可以說是多黨合作制度設(shè)計的重要初衷。從實踐邏輯看，民主黨派成員大多為中高級知識分子，思考問題和提出意見建議往往會更加深入和理性；“政治體系之中、決策核心之外”的特點使民主黨派往往可以從比較超脫的立場和視角，擺脫部門利益的影響，對中國共產(chǎn)黨“提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督”①《鄧小平文選》第1卷，第225頁。；民主監(jiān)督是支持性和建設(shè)性的，與競爭型政黨制度條件下在野黨、反對黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督有著根本區(qū)別，它的目的不是為了“把你搞下來、把我搞上去”，而是協(xié)助中國共產(chǎn)黨更好地執(zhí)掌政權(quán)、改進工作；民主監(jiān)督的性質(zhì)是政治監(jiān)督，基本形式是作批評和提意見，因而不具有法律和權(quán)力的強制性，是一種“柔性監(jiān)督”。概言之，民主監(jiān)督本質(zhì)上是一種民主權(quán)利、民主形式和民主渠道的體現(xiàn)，并不是“分權(quán)”，更不是權(quán)力對權(quán)力的制衡。但也正因為如此，民主監(jiān)督有效性的實現(xiàn)既要靠民主黨派“說得對”，更離不開體制和機制的保障。因為柔性監(jiān)督如果缺少剛性制度保障，就很容易流于形式、陷于虛置。

從實際情況看，民主監(jiān)督長期以來是多黨合作制度運行的最大“短板”和參政黨履職的明顯薄弱環(huán)節(jié)?？陀^來說，與參政議政、政治協(xié)商、社會服務(wù)相比，民主監(jiān)督作用的有效發(fā)揮確實需要更多的前置條件，而這一薄弱環(huán)節(jié)的存在，從大的方面看，是與整個社會和政治生態(tài)緊密相關(guān)的，要真正解決也必須取決于整個社會和政治生態(tài)的優(yōu)化，包括經(jīng)濟的發(fā)展、社會的成長、民主的進步等。但這并不能成為我們被動等待甚至回避、忽視它的理由。我們不能期望通過民主黨派的民主監(jiān)督解決中國共產(chǎn)黨的建設(shè)和治國理政過程中存在的所有問題，這似乎有些苛求于民主黨派；但與此同時，也不能以民主監(jiān)督是非權(quán)力監(jiān)督、不具有強制性為理由，降低對民主黨派履行民主監(jiān)督職能的要求，使之流于形式或放任自流。②吳美華：《參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)涵、功能和定位》，中央社會主義學(xué)院政黨制度研究中心、北京大學(xué)政黨研究中心編：《中國政黨制度功能與價值研究》，北京：華文出版社，2009年，第163-170頁。面對當(dāng)前國際國內(nèi)環(huán)境帶來的種種壓力，須高度重視、充分開發(fā)這一資源。

黨的十八大以來，中共中央高度重視民主監(jiān)督問題。習(xí)近平同志多次重提“歷史周期律”，認(rèn)為至今對中國共產(chǎn)黨仍是鞭策和警示，強調(diào)當(dāng)年“窯洞對”的問題今天并沒有徹底得到解決，要求繼續(xù)加強民主監(jiān)督，并從制度上保障和完善民主監(jiān)督，探索開展民主監(jiān)督的有效形式。2015年頒布的《條例》系統(tǒng)梳理和列舉了民主監(jiān)督的十種形式。中共十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》在制度設(shè)計上明確了民主監(jiān)督與中共黨內(nèi)監(jiān)督的銜接問題，要求“支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制”。在監(jiān)督形式創(chuàng)新上，通過支持民主黨派圍繞國家和地方的重大改革舉措和重要約束性指標(biāo)開展專項監(jiān)督，以切實提高民主監(jiān)督的針對性和有效性。在頂層設(shè)計上，2017年全國“兩會”期間中央辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，接下來還將出臺關(guān)于加強民主黨派民主監(jiān)督的專門文件。民主監(jiān)督正逐步成為新時代多黨合作制度發(fā)展乃至中國民主政治發(fā)展的一個重要切入口。

從發(fā)展和完善的角度看，開發(fā)民主黨派民主監(jiān)督功能，總體思路是在非權(quán)力監(jiān)督與有效監(jiān)督之間尋求一個平衡點，既要堅持參政黨監(jiān)督的固有性質(zhì)，又要使監(jiān)督形成一定的壓力③曾憲初：《在非權(quán)力監(jiān)督與有效監(jiān)督之間尋求平衡點——關(guān)于我國民主黨派的民主監(jiān)督問題》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2006年第5期。；關(guān)鍵是要使參政黨保持相對的獨立性；具體推進路徑包括制度化、組織化、分層化和弱行政化等方面④黃天柱：《進一步開發(fā)參政黨民主監(jiān)督功能的幾點思考》，《廣州社會主義學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。；具體對策包括明確政黨權(quán)利、激活政黨特征、完善監(jiān)督機制、創(chuàng)新監(jiān)督形式、形成監(jiān)督合力、提高政黨素質(zhì)、提高中共黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督的自覺性等方面。⑤黃天柱：《努力開發(fā)參政黨民主監(jiān)督的政治資源》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。

四、合作但不同一

新型政黨制度的精髓和特色就在于“合作”二字。首先，這種合作是長期的。毛澤東提出“兩個萬歲”，即共產(chǎn)黨萬歲、民主黨派萬歲。⑥李維漢：《回憶與研究》下冊，北京：中共黨史資料出版社，1986年，第813頁。周恩來對“兩個萬歲”的解釋是，共產(chǎn)黨“壽命有多長，民主黨派的壽命就有多長”⑦《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年，第350頁。。憲法序言明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！雹唷吨腥A人民共和國憲法》，《人民日報》2018年3月22日，第1版。其次，這種合作是穩(wěn)定的。民主黨派作為參政黨的政治地位和多黨合作制度作為國家基本政治制度的政治定位，具有國家意志和執(zhí)政黨意志的雙重保障和維護。中國共產(chǎn)黨和民主黨派的合作也有明確的制度規(guī)范，這些制度規(guī)范集中體現(xiàn)在改革開放以來中共中央制定和頒布實施的一系列規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)中。再次，這種合作是全方位的。既有政黨組織間的合作，也有政黨成員在政權(quán)機關(guān)內(nèi)的合作；既有政治領(lǐng)域中的合作（集中體現(xiàn)為民主黨派履行參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商這三項基本職能的活動），也有經(jīng)濟社會領(lǐng)域中的合作（主要體現(xiàn)為民主黨派通過開展形式多樣的社會服務(wù)活動，事實上發(fā)揮了協(xié)助執(zhí)政黨和政府提供公共產(chǎn)品、推進社會建設(shè)、開展社會治理的作用）。最后，這種合作的特色機制是政治協(xié)商。具體包括政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商兩種形式。政治協(xié)商是我國重要的民主形式和制度安排，充分體現(xiàn)了我國團結(jié)和諧的政黨關(guān)系和新型政黨制度的顯著優(yōu)勢。

通過這樣一種長期、穩(wěn)定、全方位、重協(xié)商的合作，中國共產(chǎn)黨與民主黨派建立起了真正的友黨關(guān)系，這種關(guān)系根本上不同于西方競爭性體制下不同政黨間的對立性甚至是對抗性關(guān)系。對中國共產(chǎn)黨和民主黨派而言，合作的出發(fā)點和落腳點是共同“把中國的事情辦好”。對于這一點，合作雙方有高度的政治共識。原民盟中央主席費孝通曾用非常質(zhì)樸的語言概括民主黨派的責(zé)任，“就是要協(xié)助中國共產(chǎn)黨把中國的事情做好”，具體而言就是“出主意、想辦法，做好事、做實事”①《費孝通文集》第14卷，北京：群言出版社，1999年，第203頁。。習(xí)近平同志也明確提出，希望各民主黨派要做中國共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事，增強責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，共同把中國的事情辦好。②《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯(lián)界委員時強調(diào) 堅持多黨合作發(fā)展社會主義民主政治 為決勝全面建成小康社會而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2018年3月5日，第1版。

民主黨派與中國共產(chǎn)黨的合作，是“和而不同”，而非“合而為一”。這既是這種合作的主要特點，也是其根本價值所在。民主黨派與中國共產(chǎn)黨具有共同的思想政治基礎(chǔ)，這使雙方的合作具有可能；但是，民主黨派與中國共產(chǎn)黨在一些具體方面又有差異性，這使雙方的合作成為必要。理論上講，這種差異性主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是在利益代表性上，中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民群眾的根本利益，各民主黨派都聯(lián)系著特定的階層和群體，要代表各自所聯(lián)系群眾的合法的具體利益，從而“使各方面的意見都能夠充分地得到反映，使共產(chǎn)黨的決策更正確，更廣泛地代表人民的利益”③《費孝通文集》第11卷，第435-436頁。。二是在意識形態(tài)包容性上，中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員強調(diào)先進性、強調(diào)“純”，民主黨派發(fā)展成員突出進步性、允許“雜”，從而使多黨合作制度能夠適應(yīng)所有制形式日益多樣、階層結(jié)構(gòu)日益多樣、思想觀念日益多樣的社會發(fā)展趨勢，協(xié)助中國共產(chǎn)黨做好更廣泛階層和群體的聯(lián)系和團結(jié)工作。三是在看待問題的視角上，民主黨派相對于黨委和政府而言，位置更加超脫一些，立場更加客觀一些，可以從不同的角度思考問題并提出意見建議，從而使決策者掌握的情況更加全面，并能及時對工作中產(chǎn)生的一些偏差及時進行糾正。

反言之，民主黨派如果與中國共產(chǎn)黨一樣，也就失去存在的價值和必要了。對此，中國共產(chǎn)黨相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人有過直白而深刻的論述。周恩來在1950年的時候就指出：“每個黨派都有自己的歷史，都代表著各自方面的群眾。有人要求各民主黨派都和共產(chǎn)黨一樣，如果都一樣了，則共產(chǎn)黨和民主黨派又何必聯(lián)合呢？正因為有所不同，才需要聯(lián)合?！雹堋吨芏鱽斫y(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，第163頁。江澤民同志在1990年的一次講話中也指出，“我們堅持共產(chǎn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)”，但“又不能要求民主黨派跟我們共產(chǎn)黨一樣，那還要民主黨派干什么？要把民主黨派變得跟共產(chǎn)黨完全一樣，它就沒有作用了”⑤中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室編：《歷次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議概況和文獻（1988-1998）》，第8頁。。李瑞環(huán)同志認(rèn)為，“能夠聽到一些在我們黨內(nèi)聽不到的意見”，“是民主黨派存在最重要的理由和根據(jù)”，“如果民主黨派的意見和共產(chǎn)黨完全一樣，我們說什么，你們就都說什么，這只是多了一部分而已，多黨合作的意義就不存在了。”⑥轉(zhuǎn)引自中央社會主義學(xué)院等編寫：《統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)理論研究》，北京：華文出版社，2002年，第149頁。

從實際情況看，民主黨派與中國共產(chǎn)黨之間的趨同是一個客觀現(xiàn)實，具體體現(xiàn)在指導(dǎo)思想上的一致、發(fā)展對象的交叉重疊、政策意見和話語體系的趨同（政策討論中不同的視角和聲音比較少；黨派成員的發(fā)言、所發(fā)表的聲明和制定的文件，體現(xiàn)不出知識分子型政黨的特點）、理論建設(shè)上的趨同（仿中共黨建理論構(gòu)建民主黨派自身建設(shè)理論）等方面。①中國政黨趨同現(xiàn)象同時也體現(xiàn)在各個民主黨派之間，其中最為突出的是各黨派組織發(fā)展界別特色模糊的問題，有人形象稱之為“八黨一面”。但由于本文聚焦的是新型政黨制度在黨際關(guān)系上呈現(xiàn)出來的主要特征問題，因此，關(guān)于各民主黨派之間趨同的問題，此處未做專門討論。客觀來看，有些原因可以通過政策上的調(diào)整予以消解和優(yōu)化，但有些原因確實是無法避免的，因此，這種趨同具有一定的必然性。從比較視野看，政黨趨同事實上也是一個世界現(xiàn)象。西方政黨經(jīng)歷了從“精英黨”到“群眾黨”再到“全方位黨”和“卡特爾黨”的演變，在這個過程中，政黨形態(tài)和功能發(fā)生了深刻變化，其中一個重要方面就是政黨“趨同化”（“中間化”）。對此，筆者的基本觀點是：在西方競爭性體制下，政黨在選舉中能否獲勝，日益取決于中間選民，在此背景下出現(xiàn)的政黨“趨同化”，有其必然性和積極效應(yīng)。盡管如此，這給西方政黨制度帶來的沖擊是非常深刻的，因為它使政黨面臨失去自己“身份特征”的危險，從而也引發(fā)了西方學(xué)者關(guān)于“政黨衰落”的激烈爭論。但在并不凸顯競爭性選舉功能的中國語境下，政黨制度的主要功能是吸納，即以制度化、組織化方式解決執(zhí)政黨對多元社會群體（尤其是知識精英和經(jīng)濟精英）的包容和整合，并以此鞏固和提升執(zhí)政者施政的合法性和有效性。對于這樣一種以吸納為主要功能和取向的政黨體制，政黨趨同的弊端會更加明顯一些。因為它不符合這一制度蘊涵的“和而不同”的價值理念，也不適應(yīng)中國社會結(jié)構(gòu)日益分化、訴求日益多元化的現(xiàn)狀和趨勢，對增強中國政黨制度的彈性和包容性、實現(xiàn)公共決策民主化科學(xué)化、強化對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的監(jiān)督并進而改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，都是不利的。

因此，盡管民主黨派與中國共產(chǎn)黨的趨同有一定必然性，但從多黨合作制度健康發(fā)展的需要出發(fā)，還是要注重保持和加強民主黨派在自身建設(shè)和履職方面的特色和優(yōu)勢。八個民主黨派作為一個整體，基于參政黨的角色定位，在自身建設(shè)與履職方面應(yīng)該與執(zhí)政黨不一樣。在分析問題上，應(yīng)該有自己的視角，不應(yīng)該是簡單為政策“背書”，而要從不同角度看問題，尤其是在一些涉及面廣、影響深遠且有一定爭議的重大政策的協(xié)商和討論中，應(yīng)該有“藍軍”思維②孫林：《政黨協(xié)商需要有藍軍思維》，《中國黨政干部論壇》2016年第1期。，多從“不可行性論證”的角度進行思考、提出意見和建議；在話語表達上，應(yīng)該更加體現(xiàn)知識分子型政黨的特色，少一些“官氣”，多一些“書卷氣”，從而更好地協(xié)助中國共產(chǎn)黨做好對廣大知識分子群體的聯(lián)系、團結(jié)和吸納工作；在理論建設(shè)上，要在適當(dāng)借鑒中共黨建理論的基礎(chǔ)上，牢牢立足參政黨的角色定位，深入思考參政黨建設(shè)和運行的規(guī)律，著力構(gòu)建共性與個性相結(jié)合的參政黨建設(shè)理論體系。

綜上所述，從參政黨視角看中國新型政黨制度，其在黨際關(guān)系方面確實具有一些與舊式政黨制度不同的特點，具體表現(xiàn)為平等但不對等、參政但不分權(quán)、監(jiān)督但不制衡、合作但不同一等四個方面，從而使得這項制度也呈現(xiàn)出自身明顯的一些功能特色。主要包括：執(zhí)政黨有足夠權(quán)威，實現(xiàn)對國家和社會全面、有效的領(lǐng)導(dǎo)；參政黨有暢通渠道，有序參與國家政治生活；執(zhí)政黨能保持戰(zhàn)略定力，有能力對國家的長遠發(fā)展進行規(guī)劃并承擔(dān)責(zé)任；各種意見和建議可以通過制度化渠道進入決策者視野，從而推動決策民主化科學(xué)化；執(zhí)政黨能夠聽到一些不同的聲音，及時發(fā)現(xiàn)和糾正一些工作中的偏差；各種利益關(guān)系可以得到協(xié)調(diào)，促進政治團結(jié)和穩(wěn)定；各種社會力量可以得以凝聚，從而致力于共同目標(biāo)的實現(xiàn)。但從新型政黨制度的實際運行情況來看，上述特點和優(yōu)勢的“應(yīng)然”與“實然”之間存在一定的偏差。摸清這些偏差，分析偏差的性質(zhì)和根源，研究制定糾正偏差的有效舉措，以努力使新型政黨制度的理論、政策和實踐盡量保持內(nèi)在的一致性，從而使這項制度發(fā)揮出自身應(yīng)有的效能，真正成為中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)長期執(zhí)政、凝聚磅礴力量、完成中華民族偉大復(fù)興歷史使命的重要制度支撐。這應(yīng)該成為新時代新型政黨制度理論研究和實踐推進的重點所在。