張 蘋(píng)

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)黨校 法學(xué)教研部，寧夏 銀川 300071）

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)多次授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)、部分機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用現(xiàn)行有關(guān)法律。例如，2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定；授權(quán)國(guó)務(wù)院在河北省邯鄲市等12個(gè)試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整適用《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)規(guī)定。而國(guó)務(wù)院也多次授權(quán)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、上海浦東新區(qū)等地，暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門(mén)規(guī)章規(guī)定。例如，2017年12月25日，國(guó)務(wù)院決定在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》等11部行政法規(guī)、兩件國(guó)務(wù)院文件和兩件部門(mén)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)被授權(quán)主體調(diào)整適用法律的試驗(yàn)情況，全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院再對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行修改。

有權(quán)立法的機(jī)關(guān)劃定一塊試驗(yàn)田，在試驗(yàn)田內(nèi)進(jìn)行試錯(cuò)，根據(jù)試錯(cuò)情況再?zèng)Q定是否修改法律、怎樣修改法律的做法，可以追溯到2012年。2012年12月28日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），該《決定》授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的25項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，要求國(guó)務(wù)院在三年內(nèi)試行該調(diào)整，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的這一授權(quán)行為，可以分為兩個(gè)層次的內(nèi)容：“營(yíng)業(yè)性射擊場(chǎng)立項(xiàng)審批”等20項(xiàng)行政審批暫時(shí)停止實(shí)施，是授予廣東省不按照現(xiàn)行法律進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)力；“自動(dòng)進(jìn)口許可”等5項(xiàng)行政審批的實(shí)施機(jī)關(guān)調(diào)整為下級(jí)行政機(jī)關(guān)，是授予廣東省改變現(xiàn)行法律進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)力?？傮w來(lái)看，二者在性質(zhì)上都屬于對(duì)現(xiàn)行法律變通后再進(jìn)行執(zhí)法。如果該變通適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，則可以為法律的修改提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；反之，如果三年之內(nèi)試錯(cuò)不成功，則無(wú)修改法律的必要或再尋求其他的路徑進(jìn)行改革。全國(guó)人大常委會(huì)的本次授權(quán)開(kāi)創(chuàng)了行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)授予之先河。然而，目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一授權(quán)行為的概念、性質(zhì)等問(wèn)題研究不多，因此，確定行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的內(nèi)涵、闡明其作用、分析其對(duì)行政法理論和實(shí)踐的創(chuàng)新，成為保障該權(quán)力得到正確行使的基礎(chǔ)，本文將針對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的內(nèi)涵分析

在傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)里面，“變通執(zhí)行權(quán)”多指民族自治地方根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況，變通執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示的權(quán)力。其依據(jù)是《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第二十條：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”。除這一概念之外，目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)變通執(zhí)行權(quán)的含義還從以下兩個(gè)方面來(lái)理解。一是變通執(zhí)行法院生效文書(shū)的權(quán)力，認(rèn)為變通執(zhí)行權(quán)指的是“在執(zhí)行程序中，執(zhí)行員根據(jù)當(dāng)事人的實(shí)際情況，經(jīng)積極的疏導(dǎo)工作，促成雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，變更人民法院生效法律文書(shū)所確定的給付內(nèi)容和給付方式，以保證生效法律文書(shū)所確認(rèn)的權(quán)利義務(wù)的最終實(shí)現(xiàn)”。[1]二是行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行法律的權(quán)力，認(rèn)為變通執(zhí)行權(quán)指的是行政權(quán)行使過(guò)程中，根據(jù)情勢(shì)在執(zhí)行法律時(shí)所作出的變更。[2]47

實(shí)踐中存在的三種對(duì)“變通執(zhí)行權(quán)”的理解，所涉主體和事項(xiàng)均不相同，本文所闡述的變通執(zhí)行權(quán)與第三種含義較為相似，認(rèn)為變通執(zhí)行權(quán)是先行先試權(quán)的一種，是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，為了修改、廢止法律或?yàn)樘囟ㄇ閯?shì)需要，授予行政機(jī)關(guān)在遵循法律基本精神、原則的基礎(chǔ)上，變通執(zhí)行現(xiàn)行法律的權(quán)力。上文所述全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院等有權(quán)立法的機(jī)關(guān)，在其立法范圍內(nèi)授權(quán)地方調(diào)整適用法律的行為，賦予了這些地方變通執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章的權(quán)力。這一做法為第三種概念提供了鮮活的例證，拓寬了傳統(tǒng)意義上對(duì)“變通執(zhí)行權(quán)”的理解。

有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)之所以授予變通執(zhí)行權(quán)，是為了避免法律大幅度變動(dòng)帶來(lái)的社會(huì)秩序混亂，因而選擇一個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)。根據(jù)授權(quán)，該試點(diǎn)在行政執(zhí)法過(guò)程中，可以在現(xiàn)行法律規(guī)定的界限之外，依照社會(huì)需要對(duì)禁錮自身發(fā)展的因素進(jìn)行突破。根據(jù)上述變通執(zhí)行權(quán)的定義，筆者在下文對(duì)該權(quán)力的內(nèi)涵涉及到的兩個(gè)主要問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)涉及的主體應(yīng)當(dāng)適格

行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的授權(quán)主體是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)和根據(jù)《立法法》而享有立法權(quán)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。如上文所述，變通執(zhí)行權(quán)的目的是為了修改、廢止法律，因此，只有具備修法、廢法主體資格的國(guó)家機(jī)關(guān)，才能夠成為授予變通執(zhí)行權(quán)的主體，且該主體的授權(quán)行為必須限制在法律規(guī)定的立法權(quán)限范圍之內(nèi)，否則即構(gòu)成越權(quán)行為而無(wú)效。以2012年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省調(diào)整適用法律進(jìn)行行政審批改革（以下簡(jiǎn)稱“廣東省行政審批改革”）為例，授權(quán)主體是全國(guó)人大常委會(huì)，其授權(quán)具有《憲法》上的依據(jù)?！稇椃ā返诹邨l第二項(xiàng)賦予全國(guó)人大常委會(huì) “制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”的權(quán)力；第三項(xiàng)允許其“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。根據(jù)以上規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)享有修改《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》（即：上文簡(jiǎn)稱的《決定》）中所涉19部法律的權(quán)力。另外，修法、廢法意味著對(duì)現(xiàn)有法律秩序的變動(dòng)，如果法律修改或廢止的步伐過(guò)快、幅度過(guò)大，會(huì)對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成沖擊，可見(jiàn)修改、廢止法律并非一蹴而就，必須進(jìn)行必要的準(zhǔn)備。因此，全國(guó)人大常委會(huì)選擇試點(diǎn)進(jìn)行先行實(shí)驗(yàn)，這一準(zhǔn)備工作非常重要，其作為有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，具備授予行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的主體資格。

行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的被授權(quán)主體是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，其基本職能是執(zhí)行最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律和各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出的決議、決定。[3]因此，行政機(jī)關(guān)為修法、廢法進(jìn)行先行試驗(yàn)是其職責(zé)所在，其作為變通執(zhí)行權(quán)的被授權(quán)主體無(wú)可非議。仍以廣東省行政審批改革進(jìn)行說(shuō)明：《決定》中明確了國(guó)務(wù)院的被授權(quán)主體資格。國(guó)務(wù)院作為我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的決定。同時(shí)，《憲法》第八十九條賦予了國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的職權(quán)，并規(guī)定國(guó)務(wù)院可以行使“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”。可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院作為行政機(jī)關(guān)是被授予變通執(zhí)行權(quán)的適格主體。

應(yīng)當(dāng)注意的是，行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的實(shí)施主體有可能與被授權(quán)主體相分離。被授權(quán)主體可以在自己的管轄權(quán)范圍內(nèi)，選擇一個(gè)試點(diǎn)先行先試，這一試點(diǎn)即為行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的實(shí)施主體。實(shí)施主體不僅包括試點(diǎn)內(nèi)的行政機(jī)關(guān)，還包括其他行政主體，例如社會(huì)公權(quán)力組織等等。在廣東省行政審批改革中，國(guó)務(wù)院是被授權(quán)主體，而具體將《決定》付諸實(shí)施的則是廣東省的相關(guān)行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)公權(quán)力組織。作為試點(diǎn)，變通執(zhí)行權(quán)實(shí)施主體的選擇也應(yīng)當(dāng)具有合理性。在這次改革中，之所以以廣東省為試點(diǎn)進(jìn)行行政審批改革，與廣東自身的優(yōu)勢(shì)密不可分。廣東一直處在我國(guó)改革開(kāi)放的前沿，市場(chǎng)發(fā)育程度較高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的要求十分迫切。從2000年以來(lái)，廣東歷經(jīng)了五輪行政審批事項(xiàng)清理，省級(jí)審批項(xiàng)目至今共取消和調(diào)整了2600多項(xiàng)，下放和委托550余項(xiàng)。[4]這幾次行政審批改革的實(shí)踐，使廣東積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為變通執(zhí)行本次行政審批改革所涉法律而進(jìn)行實(shí)驗(yàn)奠定了基礎(chǔ)。

（二）行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)應(yīng)被合法授權(quán)

根據(jù)是否具有合法的授權(quán)，可以將實(shí)踐中的行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)分為兩種：經(jīng)過(guò)合法授權(quán)的變通執(zhí)行權(quán)和未經(jīng)合法授權(quán)的變通執(zhí)行權(quán)。之所以做出這樣的分類，是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)踐中存在著一些行政機(jī)關(guān)歪曲立法本意、偏離立法目的而變通執(zhí)行法律條文的現(xiàn)象，為了防止行政權(quán)的惡性膨脹，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益和公共利益，必須對(duì)未經(jīng)合法授權(quán)的變通執(zhí)行權(quán)進(jìn)行禁止。換言之，行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)必須被合法授權(quán)，才是有據(jù)可依。

變通執(zhí)行現(xiàn)行法律，即意味著不遵守現(xiàn)行法律的規(guī)定，如果其經(jīng)過(guò)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的授權(quán)，這一 “不守法”的行為就具備了合法性，其目的有二：第一，是為了避免法律的滯后性對(duì)改革造成束縛，由行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行變通執(zhí)行。上文所列舉全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院授權(quán)調(diào)整適用法律的行為當(dāng)屬這種狀況，其所依據(jù)的法律已在上文舉例說(shuō)明，此處不再贅述。第二，是為了特定情勢(shì)的需要，行政機(jī)關(guān)及其他行政主體在法律規(guī)定的職權(quán)范圍之內(nèi)變更法律規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法。例如《中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法》第二十條規(guī)定：“為了保障依法舉行的游行的行進(jìn)，負(fù)責(zé)維持交通秩序的人民警察可以臨時(shí)變通執(zhí)行交通規(guī)則的有關(guān)規(guī)定”。這種情況因?yàn)榫哂蟹傻氖跈?quán)，也具有合法性，但這種情況并非本文所敘述的重點(diǎn)，且已有法律明文規(guī)定，不屬于本文的研究范疇。

未經(jīng)合法授權(quán)的變通執(zhí)行權(quán)不符合“依法行政”的原則，是應(yīng)當(dāng)被禁止的。這種情況下，行政機(jī)關(guān)所做出的是越權(quán)行政行為，有違依法行政中的法律優(yōu)先原則和法律保留原則，會(huì)對(duì)法治國(guó)家的建設(shè)造成沖擊和損害。在我國(guó)的實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)也對(duì)該種意義上的“變通執(zhí)行”持否定態(tài)度。例如：2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》中提到：“堅(jiān)持依法治國(guó)，依法行政。各地區(qū)、各部門(mén)不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，更不得以各種方式變通稅法和稅收政策，損害稅收的權(quán)威”；2004年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于治理黨政部門(mén)報(bào)刊散濫和利用職權(quán)發(fā)行，減輕基層和農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作情況和今后工作意見(jiàn)的報(bào)告》中提到：“中央治理工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組……堅(jiān)決糾正少數(shù)地方隨意變通治理要求、甚至弄虛作假的錯(cuò)誤做法”等等。實(shí)踐中為了避免這一狀況，維護(hù)立法目的，貫徹立法精神，行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)必須得到明確、合法的授權(quán)。

二、行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的理論與實(shí)踐意義

（一）拓寬了“依法行政”的內(nèi)涵

所謂依法行政，指的是“行政權(quán)利的存在、運(yùn)用必須依據(jù)法律、符合法律，而不是與法律相抵觸”。[5]39依法行政中的“法”究竟為何義，學(xué)界主要形成了兩大類不同的觀點(diǎn)：一類認(rèn)為依法行政原則中的“法”是形式意義上的法，即法律法規(guī)和規(guī)章；另一類認(rèn)為依法行政原則中的“法”是實(shí)質(zhì)意義上的法，即法的精神和原則。[5]39筆者贊同后一種觀點(diǎn)，因?yàn)椤靶姓ㄖ蔚年P(guān)鍵不是政府的行為是否符合形式的法律，而是政府的行為是否符合法律的‘正義性’”。[6]64而且，改革實(shí)為對(duì)現(xiàn)有制度的創(chuàng)新與突破，如果囿于實(shí)定法的框架，則無(wú)法達(dá)到改革的目的。傳統(tǒng)意義上的“依法行 政”，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法。但是隨著行政職能向社會(huì)發(fā)展、社會(huì)福利領(lǐng)域擴(kuò)展，行政越來(lái)越具專業(yè)性和靈活性，為了應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行概括性授權(quán)，行政立法權(quán)和自由裁量權(quán)得到大量行使，因此“依法行政”的含義也隨之發(fā)生了變化。在實(shí)定法無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展需求時(shí)，以法律的基本精神和原則作為行政權(quán)行使的依據(jù)，才能在保證其合法性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的變革和創(chuàng)新。行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)在實(shí)踐中的多次出現(xiàn)，使“依法行政”中的“法”不再局限于現(xiàn)行法律規(guī)定，而擴(kuò)充到法律基本精神和原則上來(lái)，使“依法行政”的內(nèi)涵得到了實(shí)踐上的豐富。

（二）促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變

社會(huì)中不斷出現(xiàn)的新事物和新問(wèn)題，要求行政權(quán)的行使具有靈活性。尤其是我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，大量新生問(wèn)題的涌現(xiàn)，要求行政機(jī)關(guān)不得不靈活地進(jìn)行處理。另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要得到充分發(fā)展，就要求政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，減少對(duì)微觀事務(wù)的管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的重要作用。如果依靠市場(chǎng)自身的力量，就能夠保持市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不致出現(xiàn)失靈的狀況，就要充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極性，減少政府的干預(yù)。上述一切，都是政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)靈活處理社會(huì)問(wèn)題的意義毋庸贅言，其對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控也具有重要的意義。以廣東省行政審批改革為例進(jìn)行說(shuō)明，這次行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的授予就是以行政審批改革為契機(jī)，要求行政審批權(quán)下放，以達(dá)到宏觀調(diào)控的效果。行政審批作為政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要手段，其積極作用是毋庸置疑的，然而，如果設(shè)置過(guò)多的行政審批，則會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為制約效率、滋生“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象的源頭。因此，取消過(guò)多的行政審批，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量的監(jiān)管，放權(quán)于市場(chǎng)，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段。針對(duì)這種狀況，以轉(zhuǎn)變政府職能為目的發(fā)布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，多次提及要減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定。國(guó)務(wù)院辦公廳2013年3月26日下發(fā)的 《〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工通知》為國(guó)務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)設(shè)置的2013年的任務(wù)中，也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)減少和下放行政審批事項(xiàng)，加強(qiáng)行業(yè)自律?？梢?jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)賦予國(guó)務(wù)院在廣東下放審批權(quán)的這一舉措與我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)相吻合。綜上所述，筆者認(rèn)為，這次以授予變通執(zhí)行權(quán)為方式的行政審批改革起到了減少行政審批事項(xiàng)、放權(quán)市場(chǎng)、轉(zhuǎn)變政府職能的積極作用。而全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院其他各次授予行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的行為，也在不同程度上起到轉(zhuǎn)變政府職能的功能。

（三）為修改法律而“試錯(cuò)”

法律之所以要進(jìn)行修改，與法治改革，尤其是法制改革是分不開(kāi)的。法制改革指的是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)在其社會(huì)的本質(zhì)屬性與基本的社會(huì)制度結(jié)構(gòu)保持相對(duì)穩(wěn)定、其現(xiàn)行法律制度的基本性質(zhì)也沒(méi)有根本性變化的前提下，整體意義上的法律制度在法律的時(shí)代精神、法律的運(yùn)作體制與框架、具體的法律制度內(nèi)容的自我創(chuàng)造、自我更新、自我完善和自我發(fā)展。[7]而法制改革的步伐不能急進(jìn)，否則就會(huì)出現(xiàn)朝令夕改的現(xiàn)象，為避免這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，修改法律時(shí)選擇一個(gè)試點(diǎn)先變通執(zhí)行現(xiàn)有法律，根據(jù)立法者的修改目的進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性地先行實(shí)踐，具有重要意義。

仍以廣東省行政審批改革為例進(jìn)行說(shuō)明，這次改革的目的就是為了修改法律，我國(guó)《行政許可法》第二十條也規(guī)定：“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過(guò)本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止”，可見(jiàn)這次行政審批改革與《行政許可法》這一條款的精神是相吻合的。然而，改革并不是一蹴而就的，如果改革的步伐過(guò)快，則會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成一定的沖擊?！霸囧e(cuò)”這一概念的提出，為節(jié)約改革成本提供了理論上的支撐。所謂試錯(cuò)，是解決問(wèn)題、獲得知識(shí)常用的方法，即根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，采取系統(tǒng)或隨機(jī)的方式，去嘗試各種可能的答案。試錯(cuò)作為改革的一種方法得到了理論和實(shí)踐的認(rèn)可，如果試錯(cuò)成功，則將該經(jīng)驗(yàn)成果推廣開(kāi)來(lái)；如果試錯(cuò)失敗，也是小范圍的實(shí)驗(yàn)性失敗，不致在全國(guó)范圍內(nèi)導(dǎo)致社會(huì)失序。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東先行先試，可以有效降低改革的風(fēng)險(xiǎn)和難度，既維護(hù)了法制的統(tǒng)一，又為下一步深化改革進(jìn)行了探索。不僅如此，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》還為此次改革設(shè)定了時(shí)間上的限制：“上述行政審批的調(diào)整，在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定?！边@一日落條款的規(guī)定體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)為修改法律的試錯(cuò)態(tài)度，具有非常重要的意義。

當(dāng)然，三年已經(jīng)過(guò)去，廣東省行政審批改革有了初步結(jié)果，國(guó)務(wù)院也作了《〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定〉實(shí)施情況的報(bào)告》， 對(duì)廣東省暫停實(shí)施的25項(xiàng)行政審批逐項(xiàng)進(jìn)行了研究論證后得出結(jié)論：“機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染年度檢測(cè)委托”等4項(xiàng)審批事項(xiàng)，全國(guó)人大常委會(huì)已修訂相關(guān)法律取消；“人工影響天氣作業(yè)組織資格認(rèn)定”事項(xiàng)，擬按法定程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修改相關(guān)法律后取消；其余20項(xiàng)行政審批，考慮到有的涉及人身健康安全，有的涉及安全生產(chǎn)，有的涉及維護(hù)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理水平存在差異，廣東省的試點(diǎn)內(nèi)容在全國(guó)范圍統(tǒng)一調(diào)整的條件尚不成熟，建議全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院繼續(xù)在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。報(bào)告已獲得全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)同意，后續(xù)相關(guān)工作仍在進(jìn)行。

（四）豐富了先行先試權(quán)的內(nèi)容

先行先試權(quán)包括先行規(guī)定權(quán)、變通規(guī)定權(quán)和變通執(zhí)行權(quán)[2]34-45，然而，這只是學(xué)者在理論上的劃分，原本實(shí)踐中的先行先試權(quán)只體現(xiàn)為前兩種，分別是：1983年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定作必要的修改和補(bǔ)充；1984年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案的形式發(fā)布試行；1985年全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施；1988年全國(guó)人大授予海南省制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力；1992年，全國(guó)人大常委會(huì)授予深圳市人大及其常委會(huì)、深圳市人民政府分別制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力；1994 年、1996年全國(guó)人大分別授予廈門(mén)市、汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)、人民政府分別制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。這幾次授權(quán)，都是為了對(duì)立法的空白進(jìn)行補(bǔ)充，無(wú)論是先行規(guī)定權(quán)，還是變通規(guī)定權(quán)，在本質(zhì)上都屬于先行立法權(quán)，即在法律原則的界限內(nèi)突破上位法的束縛，其目的是為了創(chuàng)新體制進(jìn)行“立法”。而行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)則是不遵守上位法的規(guī)定進(jìn)行變通執(zhí)法，其目的是為了停止原有法律規(guī)范的執(zhí)行而進(jìn)行“廢法”，二者相較，授權(quán)目的和內(nèi)容不同。因此，全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院的這幾次授權(quán)調(diào)整適用法律的行為，是對(duì)行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的授予，在實(shí)踐上豐富了以往先行先試權(quán)的內(nèi)容。

三、對(duì)行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)行使的限制

行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)雖無(wú)實(shí)定法的約束，卻并非毫無(wú)限制，其行使必須具有合法性和正當(dāng)性，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面對(duì)其予以限制。

（一）順應(yīng)授權(quán)目的的需求

從直接目的來(lái)看，立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)是為了修改現(xiàn)行法律，因此，被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)在實(shí)施變通執(zhí)行權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極地對(duì)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查，觀察分析實(shí)施的效果如何，然后將該監(jiān)督調(diào)查和觀察分析的結(jié)果向授予變通執(zhí)行權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)告，以便做出授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)能夠科學(xué)地分析實(shí)驗(yàn)是否成功，從而有根據(jù)地修改法律。

從更深一層的角度分析，變通執(zhí)行權(quán)的授予是為了推進(jìn)行政權(quán)沿著行政法發(fā)展的趨勢(shì)行使，因此，變通執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)行政法發(fā)展的趨勢(shì)。從世界范圍來(lái)看，尤其是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，行政權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，政府逐漸由“消極行政”轉(zhuǎn)為 “積極行政”，對(duì)該國(guó)之內(nèi)的事務(wù)呈現(xiàn)干預(yù)性越來(lái)越強(qiáng)的趨勢(shì)。然而我國(guó)卻與此相反，行政權(quán)的過(guò)于膨脹，逐漸成為阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的絆腳石，因此，如何在我國(guó)的國(guó)情之下，減少政府干預(yù)，使政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓?wù)上來(lái)，成為改革首當(dāng)其沖的問(wèn)題。這就要求政府著眼于宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院這幾次變通執(zhí)行權(quán)授予的深層目的在于順應(yīng)我國(guó)行政法發(fā)展的趨勢(shì)，因此，如何限制過(guò)于膨脹的行政權(quán)力，提高市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力，還權(quán)市場(chǎng)，成為改革所應(yīng)思考的問(wèn)題。以廣東省行政審批改革為例，全國(guó)人大常委會(huì)取消行政機(jī)關(guān)在市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)的行政審批權(quán)限，將審批權(quán)下移或交由行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管，實(shí)際上是賦予了相對(duì)人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中更為廣泛的自由，使得原本應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力被削減。然而，此處變通執(zhí)行權(quán)的實(shí)踐在表面上看，是削減了實(shí)施主體，即相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，對(duì)于被授權(quán)主體國(guó)務(wù)院，變通執(zhí)行權(quán)卻給予了其變革與創(chuàng)新體制的機(jī)會(huì)。因此，被授權(quán)主體在行使權(quán)力時(shí)，要突出其改革與創(chuàng)新功能，順應(yīng)我國(guó)行政法發(fā)展的趨勢(shì)，促進(jìn)行政法實(shí)踐與理論的進(jìn)步。

（二）以法律基本精神作為行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)行使的約束

上文已提到，傳統(tǒng)的依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)必須依據(jù)現(xiàn)行法律，而變通執(zhí)行權(quán)與此恰恰相反，要求改變現(xiàn)行法律進(jìn)行執(zhí)法，因此，除為特定情勢(shì)所需要，變通執(zhí)行權(quán)一般不會(huì)得到提倡。但是，改革必須突破現(xiàn)有制度的框架束縛，否則無(wú)法達(dá)到創(chuàng)新與發(fā)展的目的。行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)即是對(duì)現(xiàn)行法的一種突破，旨在通過(guò)該突破完成法律的修改和社會(huì)的變革，彌補(bǔ)法律的滯后性缺陷，這就意味著行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)是在沒(méi)有現(xiàn)行法律約束的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索的。這種法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)不一致的狀況并不是反常的現(xiàn)象，而屬于 “正常的沖突”。

需要明確的是，變通執(zhí)行權(quán)沒(méi)有現(xiàn)行法律約束，并不等于不遵循依法行政的原則。西方自然法學(xué)家認(rèn)為，在實(shí)定法之上，存在著自然法，變通執(zhí)行權(quán)不再遵守現(xiàn)行法律的規(guī)定，并不等于無(wú)法可依，而需通過(guò)遵循自然法，保障其合法性。中國(guó)正處在社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，為應(yīng)對(duì)上文所提到的“正常的沖突”，就要注重規(guī)范，并實(shí)現(xiàn)規(guī)范與實(shí)踐需求二者之間價(jià)值的結(jié)合，以法律的基本精神等自然法思想和現(xiàn)行法律制定的目的，對(duì)行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)的行使進(jìn)行指導(dǎo)。被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為變通執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行主體，調(diào)整適用相關(guān)法律時(shí)，并非消極地不再適用或改變適用法律法規(guī)或規(guī)章，而應(yīng)當(dāng)遵循廣義的依法行政原則，遵循法的基本精神和基本原則，只有這樣，才能做到即維護(hù)法律的權(quán)威，又適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

四、結(jié)語(yǔ)

行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)作為應(yīng)對(duì)改革所需的先行先試權(quán)，由于缺乏相關(guān)理論的支撐和經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)，在實(shí)踐中仍需邊探索邊前行。行政機(jī)關(guān)變通執(zhí)行權(quán)，是權(quán)力再分配的重要手段，既涉及立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間資源的再分配，又涉及行政主體與市場(chǎng)主體之間資源的再分配，反映了我國(guó)行政法發(fā)展的方向。全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院多次授權(quán)調(diào)整適用法律的舉措，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，都豐富了行政法的理論和實(shí)踐，對(duì)授權(quán)立法、權(quán)力下放、行政權(quán)的限制等多個(gè)方面都提供了實(shí)踐素材。本文僅選取其中一個(gè)角度，對(duì)該權(quán)力的內(nèi)涵進(jìn)行剖析，力求明確該權(quán)力的含義，以期為該權(quán)力理論上的發(fā)展和實(shí)踐中的正確行使起到拋磚引玉的作用。