《政府法律顧問制度研究》課題組

（鄭州市人民政府 法制辦公室，河南 鄭州 450007）

在我國(guó)，政府法制機(jī)構(gòu)歷來被視為政府在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，必須推進(jìn)政府法制機(jī)構(gòu)改革，提高法制專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)，為政府法制機(jī)構(gòu)改革和有效履行職責(zé)提供人才支撐。

一、政府法制機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)及存在的問題

1.當(dāng)前政府法制機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)的主要職責(zé)。根據(jù)對(duì)北京、廣州、南京等11個(gè)城市政府法制機(jī)構(gòu)主要職責(zé)的匯總與分析，目前我國(guó)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要職責(zé)大致有以下七個(gè)方面：一是承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)推進(jìn)依法行政的責(zé)任；二是承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃政府立法工作的責(zé)任；三是承擔(dān)行政執(zhí)法指導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任；四是承擔(dān)規(guī)范性文件管理的責(zé)任；五是承辦政府行政復(fù)議案件，代理政府行政、民事訴訟和行政賠償案件；六是承擔(dān)政府法律顧問職責(zé)；七是組織開展政府法制理論研究、法制工作研究和法制宣傳工作。

2.政府法制機(jī)構(gòu)存在的問題。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，政府法制機(jī)構(gòu)有著先天的缺陷。政府法制機(jī)構(gòu)脫胎于政府辦公廳（室），對(duì)政府辦公室（廳）有著很強(qiáng)的依附關(guān)系，機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低，人員編制少且流動(dòng)性強(qiáng)，隊(duì)伍專業(yè)化程度普遍不高?？h（區(qū)）級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)脫胎于政府辦辦公室，其主要負(fù)責(zé)人往往由政府辦辦公室負(fù)責(zé)人兼職，工作人員“專業(yè)的不專職、專職的不專業(yè)”問題突出。這些問題導(dǎo)致政府法制機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立承擔(dān)政府法律顧問的職責(zé)。第二，工作職能方面。從擔(dān)負(fù)的職能來看，現(xiàn)有的政府法制機(jī)構(gòu)規(guī)格和人員編制與其所擔(dān)負(fù)的法制工作的職能不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：“辦事”職能與“部門”職能合一，嚴(yán)重影響了政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政中“參謀”“助手”和“法律顧問”作用的發(fā)揮，工作中常常顯得力不從心。第三，立法工作方面。政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌能力不強(qiáng)，立法規(guī)劃缺乏前瞻性，執(zhí)行立法計(jì)劃的彈性大。由于立、改、廢、釋等立法工作機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致現(xiàn)行的政府規(guī)章與相關(guān)法規(guī)之間不銜接、規(guī)章與規(guī)章之間不協(xié)調(diào)，“無用法”“僵尸法”大量存在，地方性法規(guī)、政府規(guī)章支離破碎、斷檔脫節(jié)，系統(tǒng)性較差，與健全依法行政制度體系的法治政府建設(shè)目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)牟罹?。政府法制機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)能力弱，無力擔(dān)負(fù)起草或者組織起草有關(guān)重要法規(guī)、規(guī)章的重任，多元化的起草機(jī)制尚未形成。第四，行政復(fù)議工作方面。一是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低，權(quán)威性不夠。以鄭州市為例，自2008年開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作以來，行政復(fù)議決定直接糾錯(cuò)率維持在30%左右，行政復(fù)議案件數(shù)量居高不下，且案件主要集中在治安管理、食品藥品安全、工商質(zhì)監(jiān)、規(guī)劃、國(guó)土資源等領(lǐng)域，其中區(qū)縣政府部門此類案件最多。值得關(guān)注的是，在立案審查的所有案件中，對(duì)于舉報(bào)投訴和政府信息公開申請(qǐng)?zhí)幚聿划?dāng)被行政復(fù)議決定認(rèn)定為行政不作為（不予理睬）、虛作為（敷衍應(yīng)付）、慢作為（不及時(shí)）的案件占案件總數(shù)的60%以上。對(duì)于這些案件，復(fù)議機(jī)構(gòu)會(huì)以政府名義作出復(fù)議決定，依法予以撤銷、責(zé)令重做或者責(zé)令履行，對(duì)應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任的相關(guān)單位和人員卻缺乏有效的處罰和監(jiān)督手段。二是行政復(fù)議工作隊(duì)伍的專業(yè)化水平不高。目前國(guó)家還沒有對(duì)行政復(fù)議人員任職資格的專門規(guī)定，相當(dāng)一部分行政復(fù)議人員是“半路出家”，是由其他崗位轉(zhuǎn)崗而來的，缺乏專業(yè)化的訓(xùn)練。在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作之初，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)通過面向社會(huì)公開招考的方式，引進(jìn)了一批高校法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生進(jìn)入行政復(fù)議工作隊(duì)伍，增強(qiáng)了復(fù)議工作隊(duì)伍的活力。然而這部分新增人員大多屬于事業(yè)編制，一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)同崗不同酬，因而造成了人才流失并影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定性。第五，行政執(zhí)法監(jiān)督方面。行政執(zhí)法監(jiān)督制度不健全，責(zé)任追究機(jī)制不完善。目前，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的主要依據(jù)是中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的方針政策和相關(guān)地方性法規(guī)。行政執(zhí)法監(jiān)督作為行政監(jiān)督的一個(gè)重要部分，其在監(jiān)督對(duì)象和職責(zé)范圍方面與行政監(jiān)察有一定的重合，但法律賦予二者的權(quán)能不同：政府法制機(jī)構(gòu)有撤銷或者糾正被監(jiān)督對(duì)象作出的行政執(zhí)法決定的權(quán)力（糾錯(cuò)權(quán)），但沒有權(quán)力對(duì)被監(jiān)督對(duì)象作出處分。因而，政府法制機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法監(jiān)督屬于不完全的監(jiān)督權(quán)，這就使得政府法制機(jī)構(gòu)在糾正違法的執(zhí)法行為時(shí)往往“見好就收”，這也是以往地方政府錯(cuò)案責(zé)任追究制度落空的主要原因。

二、適應(yīng)新時(shí)代需要，推進(jìn)政府法制機(jī)構(gòu)改革

地方各級(jí)人民政府，特別是市縣兩級(jí)人民政府擔(dān)負(fù)著大量的行政管理事務(wù)，是推進(jìn)依法行政的重點(diǎn)。加強(qiáng)市縣兩級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍建設(shè)，使其機(jī)構(gòu)規(guī)格和人員編制與其承擔(dān)的法制工作任務(wù)相適應(yīng)，是新時(shí)代政府法制建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

1.新時(shí)代政府法制機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)。根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》提出的積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制的改革要求，按照“辦事”職能與“部門”職能相對(duì)分離的原則和“虛實(shí)結(jié)合、減少層級(jí)、提升規(guī)格、賦予職能、樹立權(quán)威”的思路，以地級(jí)市政府為例，對(duì)現(xiàn)有政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新架構(gòu)，設(shè)立由政府主要負(fù)責(zé)人親自負(fù)責(zé)的政府法制委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的政府法制工作，形成“1室＋3委＋1團(tuán)”的組織格局。

2.市人民政府法制委員會(huì)。市人民政府法制委員會(huì)為市人民政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，是市人民政府處理法制事務(wù)的最高決策機(jī)關(guān)。委員會(huì)設(shè)主任1名、委員若干名、首席法律顧問1名。主任由市長(zhǎng)兼任，委員由市政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，首席法律顧問由市人民政府法制辦公室主任擔(dān)任。委員會(huì)下設(shè)辦公室，與市人民政府法制辦公室合署辦公，機(jī)構(gòu)名稱是“市人民政府法制辦公室”。法制委員會(huì)的主要職責(zé)是：貫徹《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，制定和組織落實(shí)本地區(qū)法治政府建設(shè)實(shí)施方案和年度工作計(jì)劃，明確法治政府建設(shè)職責(zé)分工，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、考評(píng)、監(jiān)督、檢查法治政府建設(shè)的各項(xiàng)工作，總結(jié)、交流法治政府建設(shè)的工作經(jīng)驗(yàn)。市人民政府法制委員會(huì)主任主持市人民政府法制委員會(huì)的全面工作，按照《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》第六條的規(guī)定，市人民政府法制委員會(huì)主任應(yīng)全面履行地方政府主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)。市人民政府首席法律顧問的主要職責(zé)是協(xié)助市人民政府法制委員會(huì)主任處理政府法律事務(wù)，具體包括以下幾個(gè)方面：主持市人民政府法制辦公室的全面工作；受市人民政府法制委員會(huì)主任委托，負(fù)責(zé)管理立法工作委員會(huì)、行政復(fù)議訴訟工作委員會(huì)和法制監(jiān)督工作委員會(huì)的工作；負(fù)責(zé)市人民政府法律專家咨詢團(tuán)的管理工作。

3.市人民政府法制辦公室。市人民政府法制辦公室是協(xié)助市長(zhǎng)處理法律事務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)市人民政府法制委員會(huì)和市人民政府法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的日常工作。辦公室設(shè)主任1名、副主任若干名，內(nèi)設(shè)綜合處、依法行政指導(dǎo)處、規(guī)范性文件審核備案處、法制事務(wù)處、譯審處、法制研究室等業(yè)務(wù)處室。市人民政府法制辦公室的主要任務(wù)是：統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)推進(jìn)依法行政、法治政府建設(shè)工作；承辦市政府內(nèi)部法律事務(wù)；組織開展政府法制理論研究和法制宣傳工作；承擔(dān)市人民政府法制辦公室、立法工作委員會(huì)、行政復(fù)議訴訟工作委員會(huì)、法制監(jiān)督工作委員會(huì)的機(jī)關(guān)事務(wù)綜合管理工作。

4.立法工作委員會(huì)。立法工作委員會(huì)是市人民政府法制委員會(huì)的專門工作機(jī)構(gòu)，對(duì)市人民政府法制委員會(huì)負(fù)責(zé)。委員會(huì)設(shè)主任1名、委員若干名。立法工作委員會(huì)的主要任務(wù)是：統(tǒng)籌規(guī)劃政府立法工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政府各部門的立法工作。主要職責(zé)是：組織擬定政府立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施；起草或者組織起草地方性法規(guī)草案；審查政府部門提請(qǐng)市政府制定的政府規(guī)章建議案草案；組織開展涉及行政執(zhí)法的地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法后評(píng)估工作，提出完善法規(guī)制度、規(guī)章制度的意見；承辦政府規(guī)章的解釋工作。

5.行政復(fù)議訴訟工作委員會(huì)。行政復(fù)議訴訟工作委員會(huì)是市人民政府法制委員會(huì)的專門工作機(jī)構(gòu)，對(duì)市人民政府法制委員會(huì)負(fù)責(zé)。行政復(fù)議訴訟工作委員會(huì)設(shè)主任1名、委員若干名，主任由市人民政府法制委員會(huì)主任任命，委員由法制委員會(huì)面向社會(huì)公開招聘。委員會(huì)實(shí)行任期制，每屆任期5年，與本級(jí)政府任期相同。行政復(fù)議訴訟工作委員會(huì)的主要任務(wù)是：集中行使市人民政府行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。主要職責(zé)是：受理和審查公民、法人和其他組織向市政府提出的行政復(fù)議申請(qǐng)；代理市人民政府行政訴訟、民事訴訟；指導(dǎo)、監(jiān)督同級(jí)政府部門和下級(jí)政府行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作。

6.法制監(jiān)督工作委員會(huì)。法制監(jiān)督工作委員會(huì)是人民政府法制委員會(huì)的專門工作機(jī)構(gòu)，對(duì)外掛市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局牌子，集中行使市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。法制監(jiān)督工作委員會(huì)的主要任務(wù)是：在市人民政府法制委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。其主要職責(zé)是：研究法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施以及行政執(zhí)法中具有普遍性的問題，向政府提出完善制度和解決問題的建議；協(xié)調(diào)政府部門在行政執(zhí)法中的爭(zhēng)議；負(fù)責(zé)本級(jí)政府部門行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格管理；負(fù)責(zé)對(duì)政府部門重大行政執(zhí)法決定的備案監(jiān)督和合法性審查；負(fù)責(zé)處理公民、法人和其他組織對(duì)違法行政行為的投訴；調(diào)查和糾正違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為，并向同級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)任免機(jī)關(guān)發(fā)出行政執(zhí)法責(zé)任追究意見。

7.市人民政府法律專家咨詢團(tuán)。市人民政府法律專家咨詢團(tuán)是市人民政府法制委員會(huì)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，是市人民政府的決策咨詢機(jī)構(gòu)。法律專家咨詢團(tuán)設(shè)主任委員1名、委員若干名，主任委員由市人民政府首席法律顧問擔(dān)任。市人民政府法律專家咨詢團(tuán)的主要任務(wù)是：為市人民政府重大行政決策提供法律意見，受市人民政府委托承辦有關(guān)法律事務(wù)。其主要職責(zé)是：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；參與法規(guī)草案、規(guī)章草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項(xiàng)目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以市人民政府為一方當(dāng)事人的重大合同；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)；市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)。

三、提高法制專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)，為政府法制機(jī)構(gòu)改革和有效履行職責(zé)提供人才支撐

1.完善隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)。下決心解決縣級(jí)以上地方人民政府、主要是市縣兩級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)人員編制偏少、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理和專業(yè)化程度偏低的問題。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的工作崗位，如政府立法、行政復(fù)議、行政訴訟等相關(guān)崗位可以按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》的規(guī)定，通過向社會(huì)公開招聘公務(wù)員的方式，擇優(yōu)選用法律專業(yè)人才進(jìn)入政府法制機(jī)構(gòu)工作隊(duì)伍，停止組織“非專業(yè)”派遣和“非專業(yè)”調(diào)配。按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，逐步調(diào)減委任制公務(wù)員編制，加快政府法制機(jī)構(gòu)工作人員的新老更替和知識(shí)結(jié)構(gòu)更新，推進(jìn)政府法制機(jī)構(gòu)工作隊(duì)伍專業(yè)化。

2.實(shí)行任職資格管理制度。根據(jù)政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作崗位與法律專業(yè)聯(lián)系的密切程度，對(duì)崗位工作性質(zhì)進(jìn)行細(xì)化，可分為一類專業(yè)崗位（較強(qiáng)）、二類專業(yè)崗位（一般）和輔助性崗位，按工作崗位的特點(diǎn)分別設(shè)置崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類崗位管理。第一，一類專業(yè)崗位。對(duì)于已在專業(yè)崗位而沒有達(dá)到該崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的人員，應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部崗位調(diào)整或者有計(jì)劃的專業(yè)培訓(xùn)逐步予以解決。如立法和規(guī)范性文件法制審核、行政復(fù)議和訴訟、重大行政執(zhí)法決定和行政合同法制審核，以及政府規(guī)章外文翻譯等專業(yè)性較強(qiáng)的工作崗位人員的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)是普通高等院校法學(xué)專業(yè)本科及以上畢業(yè)，并取得公職律師證書或者國(guó)家法律職業(yè)資格，政府規(guī)章外文翻譯崗位還應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的外文專業(yè)能力。第二，二類專業(yè)崗位。對(duì)屬于專業(yè)性一般的二類工作崗位，如依法行政指導(dǎo)、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府法制理論研究等工作崗位人員的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)是普通高等院校法學(xué)專業(yè)或者相近專業(yè)本科畢業(yè)。第三，輔助性崗位。輔助性崗位工作人員應(yīng)是普通高等院校本科畢業(yè)，并具備相應(yīng)工作崗位所需的專業(yè)理論知識(shí)和專業(yè)技能。法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員職務(wù)變動(dòng)或者崗位調(diào)整原則上應(yīng)符合擬任職位及工作崗位的要求，或者在法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部相關(guān)工作崗位上工作達(dá)到一定的年限。

3.推進(jìn)分類崗位培訓(xùn)。分類崗位培訓(xùn)應(yīng)以提高履職能力為導(dǎo)向。依據(jù)崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定分類培訓(xùn)計(jì)劃。明確培訓(xùn)目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置教學(xué)科目和教學(xué)計(jì)劃，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性。建立培訓(xùn)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。以實(shí)戰(zhàn)案例為平臺(tái)，以工作業(yè)績(jī)?yōu)槌叨冗M(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并把培訓(xùn)績(jī)效作為崗位調(diào)整和職務(wù)晉升的重要依據(jù)，激發(fā)政府法制機(jī)構(gòu)工作人員學(xué)習(xí)專業(yè)的積極性和主動(dòng)性。探索建立常態(tài)化的脫產(chǎn)專業(yè)崗位培訓(xùn)機(jī)制，以國(guó)家“雙一流”大學(xué)和“雙一流”學(xué)科、重點(diǎn)科研院所為依托，簽署人才培養(yǎng)戰(zhàn)略協(xié)議，制定人才培養(yǎng)計(jì)劃，持續(xù)推進(jìn)政府法制工作隊(duì)伍的知識(shí)更新，促使政府法制機(jī)構(gòu)工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素養(yǎng)與所擔(dān)負(fù)的崗位職責(zé)相適應(yīng)。

4.加強(qiáng)理想信念教育。政府法制機(jī)構(gòu)工作人員要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，積極培養(yǎng)無私奉獻(xiàn)、勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)穆殬I(yè)精神，圍繞中心、服務(wù)大局，切實(shí)發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面的參謀、助手和法律顧問作用。地方各級(jí)黨委和政府要多從政治上關(guān)心政府法制機(jī)構(gòu)工作人員的進(jìn)步，注重選拔法律專業(yè)理論水平高、法律素養(yǎng)好的干部到領(lǐng)導(dǎo)崗位。設(shè)立“人民政府法治建設(shè)特殊貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”，組織開展政府年度法治人物評(píng)選活動(dòng)。探索實(shí)行榮譽(yù)退休制度，授予為政府法制工作作出突出貢獻(xiàn)的工作人員“終身政府法律顧問”的榮譽(yù)，增強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感，吸引更多的優(yōu)秀青年法律人才進(jìn)入政府法制工作隊(duì)伍。