張小帥

(中國(guó)浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海 201204)

黨的十九大報(bào)告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。“黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式?！盵1]因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定是一件極為嚴(yán)肅的事情，黨內(nèi)法規(guī)的制定制度亦必須科學(xué)構(gòu)建。但是，由于關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定制度的相關(guān)理論研究尚不成熟，黨內(nèi)法規(guī)的制定制度也是一個(gè)逐漸探索的過(guò)程，需要隨著管黨治黨的實(shí)踐的發(fā)展而不斷地加以完善和提升。明確和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，對(duì)于加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系無(wú)疑具有十分重要的作用，正如有學(xué)者所說(shuō)：“規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度的制定主體是加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的首要任務(wù)，是加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的理論和實(shí)踐邏輯起點(diǎn)。”[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體制度進(jìn)行了規(guī)定。

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū) 、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。2017年6月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。其中，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條將黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)此，筆者根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同，將黨內(nèi)法規(guī)從類型上劃分為四大類：中央黨內(nèi)法規(guī)、中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，筆者將中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)稱為非中央黨內(nèi)法規(guī)。本文擬對(duì)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的制定主體制度進(jìn)行釋義學(xué)分析，理清黨內(nèi)法規(guī)制定主體的具體范圍和規(guī)范依據(jù)，分析其中存在的模糊之處，并提出相關(guān)的完善建議。

一、中央黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

(一)范圍與爭(zhēng)議

所謂中央黨內(nèi)法規(guī)，就是黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然明確規(guī)定黨的中央組織是中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，但是并沒(méi)有明確規(guī)定何為黨的中央組織，沒(méi)有明確規(guī)定黨的中央組織的范圍包括哪些，這為黨的中央組織的范圍的確定帶來(lái)了一定的難度。

學(xué)界鮮有圍繞著黨的中央組織的范圍進(jìn)行的專門(mén)性研究，大多數(shù)是在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究時(shí)直接指出黨的中央組織的范圍，缺乏深入的論證。這其中，大多數(shù)學(xué)者對(duì)于黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)、中央軍事委員會(huì)屬于黨的中央組織沒(méi)有異議，分歧在于中央書(shū)記處和中紀(jì)委是否屬于黨的中央組織。例如，姜明安教授和李林教授均認(rèn)為中紀(jì)委和中央書(shū)記處都屬于黨的中央組織；[3]，[4]張曉燕教授認(rèn)為，中央書(shū)記處是中央政治局和中央政治局常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，[2]也就是說(shuō)中央書(shū)記處不是中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體；秦前紅教授認(rèn)為，黨的中央組織包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)，[5]也就是說(shuō)不包括中紀(jì)委和中央書(shū)記處。

(二)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)界圍繞著黨的中央組織范圍而產(chǎn)生的爭(zhēng)議背后存在著兩個(gè)未及探討的關(guān)鍵問(wèn)題：第一，以什么標(biāo)準(zhǔn)界定黨的中央組織？第二，黨的中央組織是否均具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)？這涉及到以什么標(biāo)準(zhǔn)去界定黨內(nèi)法規(guī)制定主體，以及作為中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨的中央組織的范圍和第一個(gè)問(wèn)題中的黨的中央組織的范圍是否存在差別？

就第一個(gè)問(wèn)題而言，“黨的中央組織”是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》從黨章中抄用來(lái)的一個(gè)概念。黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。[6]習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)。”[7]《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是對(duì)黨章相關(guān)規(guī)定的具體化，其對(duì)概念的使用既要與黨章保持一致，又要對(duì)黨章中的概念進(jìn)行具體化。通過(guò)對(duì)黨章第三章的考察，可以明確黨的中央組織的范圍。

黨章第三章以“黨的中央組織”為標(biāo)題，專章對(duì)黨的中央組織進(jìn)行了規(guī)定。黨章第三章中出現(xiàn)的黨的組織包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、全國(guó)代表會(huì)議、中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)、中央書(shū)記處、中央軍事委員會(huì)。這些組織是否均屬于黨的中央組織呢？筆者認(rèn)為是的。黨的中央組織是一個(gè)形式上的身份，至于其是否是常設(shè)的、固定的，是否有獨(dú)立的權(quán)力，并不會(huì)影響其屬于黨的中央組織的身份?；诖耍h的全國(guó)代表會(huì)議“是由中央委員會(huì)在兩次黨的全國(guó)代表大會(huì)之間，根據(jù)工作需要所召集的代表會(huì)議，討論和決定需要及時(shí)解決的重大問(wèn)題”，[8]其雖然屬于臨時(shí)性的，并非常設(shè)的、固定的，但是仍然屬于黨的中央組織；中央書(shū)記處雖然是中央政治局和中央政治局常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)力，但是其仍然屬于黨的中央組織。同時(shí)，由于黨章第三章并沒(méi)有將中紀(jì)委列入其中，所以中紀(jì)委應(yīng)不屬于黨的中央組織。

就第二個(gè)問(wèn)題而言，其實(shí)質(zhì)是在問(wèn)黨章中規(guī)定的黨的中央組織的范圍與《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定的黨的中央組織的范圍有沒(méi)有什么區(qū)別?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然是依據(jù)黨章制定的，是對(duì)黨章內(nèi)容的具體化，但這并不意味著《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》要100%復(fù)制黨章中相關(guān)概念所指涉的對(duì)象范圍。也就是說(shuō)，在制定黨內(nèi)法規(guī)這一事項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然不得超過(guò)、但是可以限縮黨章規(guī)定的黨的中央組織的范圍。對(duì)此問(wèn)題，筆者從如下兩個(gè)層面依次探討：

第一個(gè)層面是黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準(zhǔn)，其回答的是以什么標(biāo)準(zhǔn)確定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。

有學(xué)者指出，國(guó)家法律的創(chuàng)制主體通常稱為“立法主體”，為了與國(guó)家法律的立法主體相區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制主體稱為“制定主體”。[4]這只是闡明了為什么用“制定主體”這一概念。但是，“制定主體”與“立法主體”又是什么意思呢？依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)確定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體呢？

筆者認(rèn)為，“制定主體”與“立法主體”僅僅是形式上的差別，其實(shí)質(zhì)涵義并沒(méi)有差別。黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準(zhǔn)可以參照國(guó)家法律的立法主體的確定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律的制定需要經(jīng)過(guò)提出法律案、審議表決和公布等法定程序，這幾個(gè)程序通常由不同的主體負(fù)責(zé)。例如，以全國(guó)人大常委會(huì)所立之法為例，其法律案的提出主體包括委員長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)等，其審議表決主體是全國(guó)人大常委會(huì)，其公布主體是國(guó)家主席。這表明有諸多主體參與上述法律的形成過(guò)程，但在談及該法律的立法主體之時(shí)，我們?nèi)匀徽f(shuō)全國(guó)人大常委會(huì)才是立法主體，其他參與到這個(gè)過(guò)程中的國(guó)家機(jī)關(guān)都不是立法主體。這表明立法主體的確定所依據(jù)的是其制定程序中的審議表決主體而非起草、公布主體。也就是說(shuō)，誰(shuí)是法律的審議表決主體，誰(shuí)就是法律的立法主體。

基于此，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定也需要考察黨內(nèi)法規(guī)的制定程序。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定經(jīng)過(guò)規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審議批準(zhǔn)、發(fā)布幾個(gè)程序。這里面的“審議批準(zhǔn)”與《立法法》中的“審議表決”無(wú)異。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定主體需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的審議批準(zhǔn)主體確定，也就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準(zhǔn)是其審議批準(zhǔn)主體。

第二個(gè)層面是中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍，其回答的是有哪些黨的中央組織可以制定黨內(nèi)法規(guī)。

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的審批主體包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)。也就是說(shuō)，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨的中央組織僅包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)以及中央軍委。

與黨章規(guī)定的黨的中央組織的范圍相比，黨的全國(guó)代表會(huì)議和中央書(shū)記處均沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這主要是因?yàn)辄h的全國(guó)代表會(huì)議“是由中央委員會(huì)在兩次黨的全國(guó)代表大會(huì)之間，根據(jù)工作需要所召集的代表會(huì)議，討論和決定需要及時(shí)解決的重大問(wèn)題”。[8]根據(jù)黨章第十二條的規(guī)定，黨的中央委員會(huì)在必要時(shí)召集全國(guó)代表會(huì)議，黨的全國(guó)代表會(huì)議代表的名額和產(chǎn)生辦法，由中央委員會(huì)決定。這表明黨的全國(guó)代表會(huì)議是臨時(shí)性的。實(shí)際上，新中國(guó)成立以來(lái)黨的全國(guó)代表會(huì)議也僅舉行過(guò)兩次，一次是在1955年3月21日至31日，一次是在1985年9月18日至23日，這兩次會(huì)議所討論的事項(xiàng)均無(wú)涉黨內(nèi)法規(guī)。而中央書(shū)記處僅是中央政治局和中央政治局常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)力。同時(shí)，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第六條的規(guī)定，中央書(shū)記處在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作，故而沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。[2]

二、中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)的制定主體顧名思義就是中紀(jì)委。但是，中紀(jì)委的性質(zhì)是什么？中紀(jì)委的性質(zhì)對(duì)中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)的效力有哪些影響？學(xué)界對(duì)中紀(jì)委的性質(zhì)存在哪些爭(zhēng)議？這些爭(zhēng)議有什么規(guī)范依據(jù)？應(yīng)該以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定中紀(jì)委的性質(zhì)？這些都是值得深入研究的問(wèn)題。

(一)爭(zhēng)議與影響

中紀(jì)委的性質(zhì)問(wèn)題實(shí)際上就是在問(wèn)中紀(jì)委究竟是屬于黨的中央組織，還是屬于黨中央部門(mén)，抑或自成一體。對(duì)此問(wèn)題，學(xué)界存在著爭(zhēng)議。例如，姜明安教授、李林教授、樊鵬副研究員等均將中紀(jì)委歸入黨的中央組織。*參見(jiàn)姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期；李林：《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期；樊鵬：《黨內(nèi)憲制的守護(hù)者——中央紀(jì)委的政治功能解讀》，資料來(lái)源于觀察者網(wǎng)：http://www.guancha.cn/FanPeng/2016_04_28_358464_s.shtml。但是，一些具有官方背景的網(wǎng)站在統(tǒng)計(jì)黨中央各部門(mén)時(shí)，則把中紀(jì)委列入其中。之所以要探討中紀(jì)委的性質(zhì)，是因?yàn)橹屑o(jì)委的性質(zhì)影響到中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)的效力。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十五條的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)的效力。如果中紀(jì)委在性質(zhì)上屬于黨的中央組織，那么中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)的效力就高于部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)；反之，如果中紀(jì)委在性質(zhì)上屬于黨中央部門(mén)，那么中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)效力就與部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)等同。因此，有必要對(duì)中紀(jì)委的性質(zhì)作深入研究。

(二)規(guī)范與困境

關(guān)于中紀(jì)委性質(zhì)的幾種觀點(diǎn)，在黨章和黨內(nèi)法規(guī)文本上都可以找到規(guī)范依據(jù)。例如，認(rèn)為中紀(jì)委屬于黨的中央組織的觀點(diǎn)，是建立在中紀(jì)委的產(chǎn)生程序之上。根據(jù)黨章第二十條的規(guī)定，中央委員會(huì)和中紀(jì)委均由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，因此，中紀(jì)委應(yīng)當(dāng)和中央委員會(huì)一樣同屬黨的中央組織。[4]認(rèn)為中紀(jì)委屬于黨中央部門(mén)的觀點(diǎn)，建立在黨章第十八條之上。黨章第十八條規(guī)定：“黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設(shè)，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等，注意研究黨內(nèi)外的思想政治狀況?！?張曉燕教授認(rèn)為，黨章第十八條是黨中央部門(mén)設(shè)立的唯一依據(jù)。參見(jiàn)張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，載《湖湘論壇》2018年第3期。該條把紀(jì)律檢查工作與宣傳工作、組織工作等并列，這表明中紀(jì)委應(yīng)當(dāng)和中宣部、中組部等同屬于黨中央部門(mén)。同時(shí)，認(rèn)為中紀(jì)委既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央部門(mén)，而是自成一體的觀點(diǎn)，也可以在黨章中找到規(guī)范依據(jù)。例如，黨章第三章專門(mén)規(guī)定了黨的中央組織的范圍，其中并沒(méi)有中紀(jì)委，而是將中紀(jì)委置于第八章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章之中，這說(shuō)明中紀(jì)委并不屬于黨的中央組織。同時(shí)，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的定義，所謂黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。這個(gè)定義把中紀(jì)委與黨的中央組織和中央部門(mén)并列，這表明中紀(jì)委既不屬于黨的中央組織，也不屬于中央部門(mén)，而是自成一體，構(gòu)成一個(gè)單獨(dú)的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。*張曉燕教授認(rèn)為，從產(chǎn)生方式來(lái)看，中紀(jì)委由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這與中組部、中宣部等的產(chǎn)生方式不同，中紀(jì)委應(yīng)當(dāng)介于黨的中央組織和黨中央部門(mén)之間。參見(jiàn)張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，載《湖湘論壇》2018年第3期。

(三)性質(zhì)與標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于中紀(jì)委性質(zhì)爭(zhēng)議背后的一個(gè)根本問(wèn)題，就是該以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定中紀(jì)委的性質(zhì)。對(duì)此，筆者認(rèn)為中紀(jì)委性質(zhì)的確定要以黨章作為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、以產(chǎn)生程序作為程序標(biāo)準(zhǔn)、以職權(quán)內(nèi)容作為內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。

首先，在規(guī)范層級(jí)上，黨章是黨內(nèi)法規(guī)體系的“根本法”，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高的效力，其他所有黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸，否則就是無(wú)效的。因此，以黨章為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定中紀(jì)委的性質(zhì)，可以為中紀(jì)委性質(zhì)的確定提供根本的規(guī)范依據(jù)。如果以其他黨內(nèi)法規(guī)來(lái)確定中紀(jì)委性質(zhì)的話，那么由于其他黨內(nèi)法規(guī)可能存在著抵觸黨章的情況，這就會(huì)影響中紀(jì)委性質(zhì)的確定。

其次，在產(chǎn)生程序上，中紀(jì)委同中央委員會(huì)一樣由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這賦予了中紀(jì)委極大的權(quán)威性，也使得其與中組部、中宣部等非選舉產(chǎn)生的黨中央部門(mén)存在較大差別。

最后，在職權(quán)內(nèi)容上，雖然黨章第十八條將紀(jì)律檢查工作與宣傳工作、教育工作、組織工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等相并列，但是紀(jì)律檢查工作所檢查的內(nèi)容其實(shí)覆蓋了宣傳工作、教育工作、組織工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等。例如，各級(jí)紀(jì)委要檢查黨在宣傳、教育、組織、群眾、統(tǒng)一戰(zhàn)線等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度是否得到了徹底的落實(shí)。而且黨章第四十六條明確規(guī)定紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)；紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”；紀(jì)委的職責(zé)是“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)……”可見(jiàn)，紀(jì)委在性質(zhì)上是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)和職責(zé)遠(yuǎn)比黨章第十八條規(guī)定的“紀(jì)律檢查工作”要豐富很多。因此，如果把中紀(jì)委定位于黨中央部門(mén)，無(wú)疑矮化了其地位，不利于其更好地發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的作用。

筆者認(rèn)為，在職權(quán)內(nèi)容上，中紀(jì)委的“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)”與國(guó)家監(jiān)察委的“監(jiān)察”、最高人民法院的“審判”和最高人民檢察院的“法律監(jiān)督”有點(diǎn)類似。在產(chǎn)生程序上，中紀(jì)委與中央委員會(huì)、黨的全國(guó)代表大會(huì)的關(guān)系有點(diǎn)類似于國(guó)家系統(tǒng)里的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院與全國(guó)人大及其常委會(huì)的關(guān)系。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大常委會(huì)由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院都需要對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，但在性質(zhì)上國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院均屬于中央國(guó)家機(jī)關(guān)。中紀(jì)委和中央委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，中紀(jì)委要向黨的全國(guó)代表大會(huì)作報(bào)告，要接受中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，中紀(jì)委應(yīng)當(dāng)屬于黨的中央組織，中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)高于部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)。

三、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

(一)范圍與爭(zhēng)議

部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨中央各部門(mén)。但是黨中央各部門(mén)究竟包括哪些，或者說(shuō)究竟哪些部門(mén)屬于黨中央各部門(mén)，并沒(méi)有一部單一的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定，甚至很多黨中央部門(mén)的設(shè)立依據(jù)也無(wú)從查找。張曉燕教授指出，黨章之中“唯一規(guī)定各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)各部門(mén)工作的條文”是第十八條，該條規(guī)定：“黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設(shè)，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等，注意研究黨內(nèi)外的思想政治狀況?！睋?jù)此，張曉燕教授認(rèn)為，中宣部、中組部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部屬于黨的中央部門(mén)，是部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。[2]筆者贊成張曉燕教授的結(jié)論，但是除了這些部門(mén)之外，黨中央部門(mén)是否還包括其他呢？

共產(chǎn)黨員網(wǎng)、中國(guó)網(wǎng)、中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)三個(gè)官方網(wǎng)站對(duì)黨中央各部門(mén)的范圍均作了統(tǒng)計(jì)，但是其統(tǒng)計(jì)結(jié)果不盡一致。例如，根據(jù)中組部主管的共產(chǎn)黨員網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，黨中央各部門(mén)包括中紀(jì)委、中央辦公廳、中組部、中宣部、統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委、中央政策研究室、中央臺(tái)灣工作辦公室、中央對(duì)外宣傳辦公室、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、中央直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)。與共產(chǎn)黨員網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果相比，中央機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果增加了中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中央防范和處理邪教問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，減少了中央對(duì)外宣傳辦公室。中國(guó)網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)則與中央機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果相同。這表明在這三個(gè)具有官方背景的網(wǎng)站之間，對(duì)于黨中央各部門(mén)的范圍尚存在爭(zhēng)議。

此外，根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的規(guī)定，要組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別改為中央全面深化改革委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì)。這些新組建的或者新改制后的機(jī)構(gòu)無(wú)疑屬于黨中央各部門(mén)。

按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。其中，“中央各部門(mén)”中的“各”字表明凡屬于黨的中央部門(mén)的，都擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，都可以制定黨內(nèi)法規(guī)。

但是，共產(chǎn)黨員網(wǎng)、中國(guó)網(wǎng)、中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)這三個(gè)具有官方背景的網(wǎng)站所統(tǒng)計(jì)的黨中央部門(mén)之中，有一些部門(mén)的職能明顯地主要不是黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，而是國(guó)家相關(guān)領(lǐng)域的事務(wù)。例如，新調(diào)整后形成的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)，其主要職能是協(xié)調(diào)處理國(guó)家經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)，而非黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為。這表明這些網(wǎng)站所統(tǒng)計(jì)的黨中央部門(mén)的涵義并非《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的黨中央部門(mén)的涵義。那么，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中的黨中央各部門(mén)又是什么意思？包括哪些呢？

(二)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》自身并沒(méi)有明確規(guī)定何為黨中央部門(mén)，沒(méi)有明確規(guī)定哪些屬于黨中央部門(mén)。那么，該依據(jù)什么來(lái)確定黨中央部門(mén)的涵義，以及確定哪些屬于部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體呢？

對(duì)上述問(wèn)題，張曉燕的觀點(diǎn)很有啟發(fā)，其提出了以“具有某一方面的職能單一性”為甄別和界定標(biāo)準(zhǔn)，并以《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)工作條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《機(jī)關(guān)工作條例(試行)》)第十三條為規(guī)范依據(jù)。該條規(guī)定：“黨委職能部門(mén)是負(fù)責(zé)黨委某一方面工作的主管部門(mén)，按照規(guī)定行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能，制定相關(guān)政策法規(guī)并組織實(shí)施，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作?！睋?jù)此，張曉燕認(rèn)為，可以把中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委納入制定黨內(nèi)法規(guī)的黨中央部門(mén)之內(nèi)。同時(shí)，《機(jī)關(guān)工作條例(試行)》第十二條明確了黨委辦公廳(室)的性質(zhì)：“黨委辦公廳(室)是黨委的綜合部門(mén)，負(fù)責(zé)推動(dòng)黨委決策部署的落實(shí)，按照黨委要求協(xié)調(diào)有關(guān)方面開(kāi)展工作，承擔(dān)黨委運(yùn)行保障具體事務(wù)。”據(jù)此，中央辦公廳、中央政策研究室、中央臺(tái)灣工作辦公室、中央外事工作委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)、中央防范和處理邪教問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等，這些黨的工作機(jī)關(guān)要么屬于辦公廳(室)等綜合部門(mén)，要么屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等辦事機(jī)構(gòu)，因而不是《機(jī)關(guān)工作條例(試行)》第十三條規(guī)定的黨委職能部門(mén)，不屬于部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。[2]

四、地方黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條的規(guī)定，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市黨委。同時(shí)，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》提出探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。據(jù)此，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體僅僅包括省、自治區(qū)、直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市的“黨委”，而不包括這些地方的“黨的代表大會(huì)”，為什么呢？

如果僅僅從民主性角度考量，黨委由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，黨代會(huì)的民主性顯然大于黨委的民主性，但是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒(méi)有賦予省、自治區(qū)、直轄市黨代會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，這說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的賦予并不是完全基于民主性的考慮。民主集中制是黨的根本組織原則，實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主。黨內(nèi)法規(guī)是用來(lái)為從嚴(yán)管黨治黨服務(wù)的，過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主顯然無(wú)法達(dá)成從嚴(yán)管黨治黨的目的。此外，民主集中制更加強(qiáng)調(diào)集中，即便是民主也是用來(lái)為更好地集中服務(wù)的，這是因?yàn)樵缭邳h的一大通過(guò)的第一個(gè)黨綱中就規(guī)定了黨的奮斗目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。為此，黨在每一個(gè)階段都會(huì)制定一個(gè)階段性目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)的完成需要凝聚全黨的力量，并以全黨的力量來(lái)團(tuán)結(jié)凝聚全國(guó)各族人民的力量，這就需要更多的集中。而在集中性上，省、自治區(qū)、直轄市黨委的集中性顯然要優(yōu)于省、自治區(qū)、直轄市黨代會(huì)。所以，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》賦予省、自治區(qū)、直轄市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而沒(méi)有賦予省、自治區(qū)、直轄市黨代會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

五、黨內(nèi)法規(guī)制定主體之權(quán)限依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)是作為“兩個(gè)先鋒隊(duì)”的中國(guó)共產(chǎn)黨自我承諾的結(jié)果，[9]屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的自我承諾。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定主體并不能盲目承諾，不能超越權(quán)限作出承諾。由于黨章是黨內(nèi)法規(guī)體系的根本法，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是依據(jù)黨章制定的，是對(duì)黨章的具體化，所以，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定必須要有黨章依據(jù)，不得超越黨章。

(一)中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體之權(quán)限依據(jù)

就黨的全國(guó)代表大會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨章依據(jù)而言，根據(jù)黨章第二十條的規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)行使如下六項(xiàng)職權(quán)：其一，聽(tīng)取和審查中央委員會(huì)的報(bào)告；其二，審查中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的報(bào)告；其三，討論并決定黨的重大問(wèn)題；其四，修改黨的章程；其五，選舉中央委員會(huì)；其六，選舉中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。這六項(xiàng)職權(quán)是否為黨的全國(guó)代表大會(huì)制定黨內(nèi)法規(guī)提供了依據(jù)呢？第四項(xiàng)職權(quán)表明黨的全國(guó)代表大會(huì)擁有修改黨章的權(quán)力，并且黨章的修改權(quán)也僅屬于黨的全國(guó)代表大會(huì)，其他任何黨的組織都無(wú)權(quán)修改黨章。但是，第四項(xiàng)職權(quán)并不能為黨的全國(guó)代表大會(huì)制定黨章之外的其他黨內(nèi)法規(guī)提供依據(jù)，其他五項(xiàng)職權(quán)也無(wú)法提供明確依據(jù)。正是基于此，張曉燕教授指出，黨章第二十條并沒(méi)有黨的全國(guó)代表大會(huì)“制定和修改除黨章之外的黨內(nèi)其他法規(guī)的任何規(guī)定”。[2]

筆者認(rèn)為，盡管黨章第二十條沒(méi)有明確規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但是該權(quán)力已經(jīng)隱含在該條第三項(xiàng)職權(quán)“討論并決定黨的重大問(wèn)題”之中了。張曉燕教授把第三項(xiàng)職權(quán)稱為黨的全國(guó)代表大會(huì)制定黨內(nèi)法規(guī)的間接依據(jù)，因?yàn)樵擁?xiàng)職權(quán)“至少?gòu)恼Z(yǔ)義上不排除可以包括制定黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)的含義”。[2]筆者贊同張曉燕教授的結(jié)論，但是不認(rèn)同其論證邏輯。張曉燕教授的論證邏輯實(shí)際上遵循的是“規(guī)不禁止即自由”原則，即是說(shuō)因?yàn)榈谌?xiàng)職權(quán)沒(méi)有禁止黨的全國(guó)代表大會(huì)制定黨內(nèi)法規(guī)，所以黨的全國(guó)代表大會(huì)就擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在其性質(zhì)上屬于一種權(quán)力，其所遵循的應(yīng)該是“規(guī)無(wú)授權(quán)即禁止”原則，而非“規(guī)不禁止即自由”原則。所謂“規(guī)無(wú)授權(quán)即禁止”原則，是指對(duì)于黨組織的權(quán)力而言，其必須具有黨章和黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，否則禁止行使。[10]因此，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)作為黨組織的一項(xiàng)權(quán)力，其所屬主體、權(quán)限大小、行使程序等內(nèi)容必須具有黨章和黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)。而實(shí)際上，黨章第二十條第三項(xiàng)職權(quán)實(shí)際上已經(jīng)包含了制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力。這是因?yàn)榈谌?xiàng)職權(quán)賦予黨的全國(guó)代表大會(huì)的是“討論并決定黨的重大問(wèn)題”的權(quán)力，而黨的全國(guó)代表大會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)涉及到為全體黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為設(shè)定一定標(biāo)準(zhǔn)，涉及到依規(guī)治黨的制度載體質(zhì)量，進(jìn)而涉及到管黨治黨的制度依據(jù)問(wèn)題，因而屬于黨的重大問(wèn)題。筆者認(rèn)為，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第一項(xiàng)正是將黨章第二十條第三項(xiàng)具體化了?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第一項(xiàng)規(guī)定：“涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。”這里的“審議批準(zhǔn)”無(wú)疑和黨章第二十條第三項(xiàng)中的“討論并決定”無(wú)異，而“涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)”則是對(duì)黨章第二十條第三項(xiàng)中的“重大問(wèn)題”進(jìn)行了細(xì)化。

就中央委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨章依據(jù)而言，根據(jù)黨章第十條第三項(xiàng)的規(guī)定，中央委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，與黨的全國(guó)代表大會(huì)同屬黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，同時(shí)要向黨的全國(guó)代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這表明在性質(zhì)上，中央委員會(huì)與黨的全國(guó)代表大會(huì)同屬于黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。根據(jù)黨章第二十二條第三款的規(guī)定，“在黨的全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行黨的全國(guó)代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨”。其中，“領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作”表明在職權(quán)上，中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全體黨組織的工作、活動(dòng)和所有黨員的行為。這意味著中央委員會(huì)可以通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)定全體黨組織的工作、活動(dòng)和所有黨員的行為。例如，黨的十八屆六中全會(huì)修改通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。

就中央政治局和中央政治局常委會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)而言，根據(jù)黨章第二十三條第一款和第二款的規(guī)定，中央政治局和中央政治局常委會(huì)是由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的，在中央委員會(huì)閉會(huì)期間，中央政治局和中央政治局常委會(huì)行使中央委員會(huì)的職權(quán)。如上所述，既然中央委員會(huì)享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，所以，中央政治局和中央政治局常委會(huì)亦應(yīng)當(dāng)享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。例如，黨的十八大結(jié)束不久，第十八屆中央政治局就召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》；黨的十九大結(jié)束不久，第十九屆中央政治局就召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則》。

根據(jù)黨章第二十四條的規(guī)定，中央軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)軍隊(duì)中黨的工作和政治工作，對(duì)軍隊(duì)中黨的組織體制和機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十四條規(guī)定：“中央軍事委員會(huì)及其總政治部依照本條例的基本精神制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)?！睋?jù)此，中央軍事委員會(huì)應(yīng)當(dāng)可以針對(duì)軍隊(duì)中黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為制定黨內(nèi)法規(guī)。

需要說(shuō)明的是，在上述中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體之中，黨章并沒(méi)有對(duì)黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局和中央政治局常委會(huì)的職權(quán)作出明確區(qū)分。例如，在黨的全國(guó)代表大會(huì)與中央委員會(huì)之間，黨章所用表述是“在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行全國(guó)代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨”。其中，“領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作”表明黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)的職權(quán)范圍并沒(méi)有區(qū)別，對(duì)中央委員會(huì)職權(quán)的唯一限制是“在黨的全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間”。在中央委員會(huì)和中央政治局、中央政治局常委會(huì)之間，黨章所用表述是“中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，行使中央委員會(huì)的職權(quán)”。其中，“行使中央委員會(huì)的職權(quán)”并沒(méi)有區(qū)分“部分職權(quán)”還是“全部職權(quán)”，那么從理論上來(lái)說(shuō)，中央政治局和中央政治局常委會(huì)可以行使中央委員會(huì)的全部職權(quán)。

所以，在黨章層面，黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局和中央政治局常委會(huì)的職權(quán)并沒(méi)有區(qū)別，這就為《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)它們的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)權(quán)限作出區(qū)分預(yù)留了制度空間。例如，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第一項(xiàng)和第二項(xiàng)對(duì)黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)的職權(quán)作出了明確區(qū)分。根據(jù)第二十二條第一項(xiàng)的規(guī)定，涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)，只能由黨的全國(guó)代表大會(huì)制定，中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)無(wú)權(quán)制定。根據(jù)第二十二條第二項(xiàng)的規(guī)定，涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨員義務(wù)和權(quán)利方面基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，只能由中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)制定，黨的全國(guó)代表大會(huì)無(wú)權(quán)制定。

此外，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第三項(xiàng)還對(duì)中央政治局常委會(huì)和中央黨內(nèi)法規(guī)其他制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出了區(qū)分。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)布的其他黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由中央政治局常委會(huì)制定，或者按規(guī)定程序報(bào)送批準(zhǔn)。從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，該項(xiàng)規(guī)定呼應(yīng)了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條第六項(xiàng)，即“其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)”。第二十二條第三項(xiàng)規(guī)定可以說(shuō)是關(guān)于確定中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“兜底條款”。這項(xiàng)規(guī)定意味著對(duì)于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》未明確規(guī)定而應(yīng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，中央政治局常委會(huì)是首選的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但是，該項(xiàng)規(guī)定存在著如下兩個(gè)模糊之處：

第一，該項(xiàng)規(guī)定依據(jù)“發(fā)布”標(biāo)準(zhǔn)去確定中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，而“發(fā)布”在黨內(nèi)法規(guī)制定程序之中是最后一道程序，所以該項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上存在著以后置程序確定前置程序的邏輯矛盾。更重要的是，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒(méi)有明確規(guī)定又該依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)確定黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布主體。筆者認(rèn)為，“發(fā)布”僅僅具有形式效力，“制定”具有實(shí)質(zhì)效力。應(yīng)當(dāng)由中央“發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)必然是效力遍及全體黨組織的工作、活動(dòng)和全體黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)，而這些黨內(nèi)法規(guī)理論上應(yīng)當(dāng)由黨的中央組織“制定”?；诖?，筆者建議將該項(xiàng)規(guī)定中的“發(fā)布”一詞修改為“制定”。

第二，“根據(jù)情況”一詞具有一定的模糊性，該詞雖然從形式上看對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出了區(qū)分，但是實(shí)際上并沒(méi)有明確指出如何根據(jù)情況、根據(jù)什么情況等內(nèi)容。筆者認(rèn)為，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》使用“根據(jù)情況”這一模糊性詞語(yǔ)應(yīng)當(dāng)不是欠缺考慮，而是有意為之。這是因?yàn)殪`活性是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的一個(gè)巨大優(yōu)勢(shì)，正如有學(xué)者所說(shuō)：“由于共產(chǎn)黨的組織體系嚴(yán)密和政治紀(jì)律嚴(yán)格，依靠黨的組織體系和政治紀(jì)律作為后盾，黨內(nèi)法規(guī)能夠更為及時(shí)、靈活、有效地應(yīng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)治理問(wèn)題?！盵11]而在保證黨的靈活性方面，中央政治局常委會(huì)顯然比中央黨內(nèi)法規(guī)的其他制定主體更有優(yōu)勢(shì)，更能使中國(guó)共產(chǎn)黨靈活地應(yīng)對(duì)處理任何困難挑戰(zhàn)。

(二)非中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體之權(quán)限依據(jù)

就中紀(jì)委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)而言，黨章并未為其提供明確依據(jù)，只有黨章第四十六條可以為其提供間接依據(jù)。該條規(guī)定了中紀(jì)委的主要任務(wù)和主要職責(zé)。為了完成這些任務(wù)和職責(zé)，中紀(jì)委就有責(zé)任制定黨內(nèi)法規(guī)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。因此可以說(shuō)，黨章第四十六條為中紀(jì)委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供了間接依據(jù)。

就黨中央部門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)而言，黨章既未為其提供直接依據(jù)，也未為其提供間接依據(jù)。即便是與黨中央部門(mén)最接近的黨章第十八條，其最多也僅能為相關(guān)黨中央部門(mén)的設(shè)立提供依據(jù)，但卻無(wú)法為黨中央部門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供依據(jù)。

根據(jù)黨章第二十六條的規(guī)定，省級(jí)黨代會(huì)“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題并作出決議”。根據(jù)第二十七條第六款的規(guī)定，在省級(jí)黨代會(huì)閉會(huì)期間，省級(jí)黨委“執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作，定期向上級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告工作”。其中，“領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作”可以為省級(jí)黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供黨章上的規(guī)范依據(jù)。如果說(shuō)中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)尚可以從黨章之中尋得依據(jù)的話，那么，中紀(jì)委、黨中央部門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)則無(wú)法從黨章中尋得依據(jù)。[2]

六、具體建議

針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體中的相關(guān)模糊之處、黨章依據(jù)缺乏問(wèn)題，張曉燕教授提出五種思路供參考，分別是：修改黨章、解釋黨章、修改和解釋并舉、制定單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)、修訂《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。[2]筆者認(rèn)為，針對(duì)不同制定主體，需要采取不同思路：

第一，針對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，特別是中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，由于其有黨章的間接依據(jù)，所以無(wú)需修改黨章，只需通過(guò)解釋黨章的相關(guān)條款，以明確其含義即可；

第二，針對(duì)中紀(jì)委的性質(zhì)和中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)的效力問(wèn)題，需要通過(guò)修改黨章，在黨章第三章“黨的中央組織”中寫(xiě)入中紀(jì)委，或者通過(guò)解釋黨章，明確中紀(jì)委作為黨的中央組織的性質(zhì)。同時(shí)，修改《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、效力層級(jí)進(jìn)行相應(yīng)修改；

第三，針對(duì)部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，由于其既無(wú)黨章的直接依據(jù)、亦無(wú)間接依據(jù)，所以需要修改黨章，在黨章第十八條可增加一款作為第二款：“黨的中央和地方各級(jí)委員會(huì)根據(jù)需要，可設(shè)立若干職能部門(mén)。黨中央職能部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi)可制定黨內(nèi)法規(guī)。”