羅劍銘

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

一、引言

軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃始于我國(guó)20世紀(jì)90年代初，這主要緣于：一是我國(guó)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)改革和迅猛發(fā)展的影響與推動(dòng)；二是部隊(duì)經(jīng)過(guò)幾次整編調(diào)整后，出現(xiàn)了一批空余房地產(chǎn)[1]。當(dāng)時(shí)部隊(duì)開(kāi)發(fā)利用房地產(chǎn)進(jìn)行對(duì)外租賃活動(dòng)，初衷是為盤(pán)活、充分利用該項(xiàng)閑置資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)以租代管和以房養(yǎng)房，同時(shí)也為部隊(duì)創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)收益，用以彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)不足[2]。軍隊(duì)停止經(jīng)商活動(dòng)后，該項(xiàng)目暫時(shí)被保留下來(lái)。2016年2月16日中央軍委下發(fā)相關(guān)通知，要求計(jì)劃用3年左右的時(shí)間，分步驟全面停止軍隊(duì)和武警部隊(duì)一切對(duì)外有償服務(wù)活動(dòng)。

然而，由于軍隊(duì)房地產(chǎn)的特殊性和租賃制度設(shè)計(jì)缺陷等問(wèn)題，一些單位長(zhǎng)期只片面追求經(jīng)濟(jì)效益，不嚴(yán)格落實(shí)管理責(zé)任，存在未批出租、以租代建、違規(guī)合作等亂象，且其中一部分合同租期長(zhǎng)，投資大，涉法問(wèn)題多，項(xiàng)目終止和經(jīng)濟(jì)賠償比較棘手。因此，當(dāng)前從法律的角度，分析研究部隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃的有關(guān)政策和制度規(guī)范，以及與上位法之間的關(guān)系等問(wèn)題，對(duì)于我們探究通過(guò)法律路徑和措施，穩(wěn)步推進(jìn)和解決“停償”工作中有關(guān)制度性矛盾和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題具有重要的意義。

二、軍隊(duì)空余房地產(chǎn)的范疇及相關(guān)問(wèn)題

(一)軍隊(duì)空余房地產(chǎn)的范疇

“范疇”一詞的涵義，據(jù)《辭海》注解：一是指類型、范圍；二是指反映事物本質(zhì)和普遍聯(lián)系的基本概念[3]。那么，何謂軍隊(duì)空余房地產(chǎn)，其類型和范圍是什么？目前法律未予明確。人們通常認(rèn)為，軍隊(duì)空余房地產(chǎn)概指閑置、富余的軍隊(duì)房地產(chǎn)。依據(jù)通說(shuō)，房地產(chǎn)是房屋財(cái)產(chǎn)與土地財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)稱。而依軍隊(duì)相關(guān)條例規(guī)定，軍隊(duì)房地產(chǎn)是指由軍隊(duì)管理、使用的土地、房屋及附屬設(shè)施、設(shè)備，以及林木等。此外，在法律空間上，軍隊(duì)空余土地的水平和立體范圍，也應(yīng)當(dāng)及于地表、地上和地下的一定空間，此乃土地所有權(quán)的應(yīng)有之意，林木在其與土地分離前亦構(gòu)成土地的一部分[4]。

軍隊(duì)空余房地產(chǎn)的類型，大致分為兩種：一種是現(xiàn)時(shí)閑置，但將來(lái)部隊(duì)有可能啟用，因而它具有儲(chǔ)備價(jià)值；另一種是現(xiàn)在空置，或因戰(zhàn)略方向調(diào)整等將來(lái)部隊(duì)也不會(huì)使用[5]。

在此須強(qiáng)調(diào)，根據(jù)2008年12月23日中國(guó)人民武裝警察公安邊防部隊(duì)印發(fā)的《空余房地產(chǎn)管理補(bǔ)充規(guī)定》第2條規(guī)定，武警公安邊防部隊(duì)空余房地產(chǎn)是指由部隊(duì)管理，因遷址新建和任務(wù)轉(zhuǎn)移等原因所形成的空閑營(yíng)區(qū)。筆者以為，對(duì)該定義應(yīng)說(shuō)明兩點(diǎn)：一是從給事物下定義的邏輯方法來(lái)看，與被定義概念部隊(duì)空余房地產(chǎn)相鄰近的屬概念應(yīng)當(dāng)是“房地產(chǎn)”。而營(yíng)區(qū)專指由軍隊(duì)管理使用的區(qū)域，包括軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)、軍隊(duì)設(shè)立的臨時(shí)駐地等，其范疇顯然要大于前者。二是上述規(guī)定關(guān)于武警公安邊防部隊(duì)空余房地產(chǎn)的定義，因其外延和范圍上還包括部隊(duì)在使用管理的，以購(gòu)買(mǎi)、征用、租借等方式所取得的權(quán)屬仍為地方性質(zhì)的用地，以及歷史以來(lái)由部隊(duì)使用和管理的無(wú)權(quán)屬或者權(quán)屬不明的土地而失之于寬。

(二)軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃的概念

軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃是指軍隊(duì)(含各類事業(yè)單位，下同)在保障自己使用的前提下，將其管理的一部分閑置房地產(chǎn)對(duì)外出租給他人使用，并收取一定租金的行為。在這里，“對(duì)外”意指社會(huì)或軍隊(duì)本系統(tǒng)之外，因?yàn)榘凑罩醒胲娢嘘P(guān)規(guī)定，在全軍范圍內(nèi)，軍隊(duì)空余房地產(chǎn)由中央軍委實(shí)行無(wú)償、統(tǒng)一調(diào)配使用，軍內(nèi)單位之間理當(dāng)沒(méi)有進(jìn)行私相租賃的必要。不過(guò)，對(duì)此類涉及軍隊(duì)項(xiàng)目的認(rèn)定，要考慮其復(fù)雜性，具體根據(jù)上述范疇，結(jié)合動(dòng)機(jī)目的、內(nèi)容性質(zhì)和相關(guān)政策進(jìn)行分析甄別、判定是有償服務(wù)項(xiàng)目、社會(huì)化保障項(xiàng)目還是軍民融合項(xiàng)目，切忌形而上學(xué)地、簡(jiǎn)單片面地下結(jié)論。

三、軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃法律關(guān)系(合同)的要素

要素包括主體、客體和內(nèi)容，根據(jù)軍地相關(guān)規(guī)定分述如下：

(一)主體

出租人一般是部隊(duì)及其事業(yè)單位，軍級(jí)以下作戰(zhàn)單位、預(yù)備役部隊(duì)和科研試驗(yàn)部隊(duì)限制和禁止直接從事租賃活動(dòng)。承租人為國(guó)內(nèi)企業(yè)法人、其他組織和公民個(gè)人，“三資”企業(yè)除外。

(二)客體

主要是軍隊(duì)現(xiàn)有的空余營(yíng)房、場(chǎng)地及其附屬設(shè)施設(shè)備。但是位于軍事行政區(qū)的、影響軍事安全保密的、權(quán)屬有爭(zhēng)議的和部隊(duì)正在建造中、將來(lái)擬建，以及國(guó)家和軍隊(duì)禁止對(duì)外出租的項(xiàng)目,一律不得對(duì)外租賃。

(三)租賃關(guān)系的內(nèi)容

即合同當(dāng)事人雙方之間的權(quán)利與義務(wù)。與一般房地產(chǎn)租賃合同比較，空余房地產(chǎn)租賃內(nèi)容帶有一定的特殊性，包括：出租單位必須嚴(yán)格履行報(bào)批程序，申領(lǐng)租賃許可證，承租人應(yīng)按規(guī)定向地方部門(mén)進(jìn)行登記備案；出租物的用途限于辦公、商業(yè)、餐飲、倉(cāng)儲(chǔ)、企業(yè)生產(chǎn)、種植養(yǎng)殖等事業(yè)，出租期限一般不得超過(guò)5年；雙方必須使用軍隊(duì)統(tǒng)一的《軍隊(duì)房地產(chǎn)租賃合同》范本訂立合同；租賃收入可暫免征收營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅等。

四、軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃立法規(guī)范綜述

軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃及其管理涉及軍地多方關(guān)系。因此，調(diào)整和規(guī)范該項(xiàng)目租約關(guān)系及其管理的政策和法律，除《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)、《中華人民共和國(guó)合同法》(以下簡(jiǎn)稱《合同法》)和原總政治部、總后勤部發(fā)布的《軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》)等法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)和規(guī)范性文件外，主要是軍隊(duì)和地方部門(mén)所制定的規(guī)章和規(guī)范性文件。其中，中央軍委于2004年9月14日下發(fā)的《關(guān)于批轉(zhuǎn)總參謀部、總后勤部〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍隊(duì)空余房地產(chǎn)管理的意見(jiàn)〉的通知》和原建設(shè)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家稅務(wù)總局和原總后勤部聯(lián)合下發(fā)的〔2004〕后營(yíng)字第1285號(hào)通知(以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)合通知》)等規(guī)范性文件，成為規(guī)范和指導(dǎo)軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃管理活動(dòng)的基本依據(jù)和遵循。

五、軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃制度與上位法的沖突問(wèn)題

(一)出租人的主體資格

關(guān)于出租人的主體資格，即依據(jù)有關(guān)規(guī)定軍隊(duì)一方締結(jié)空余房地產(chǎn)租賃合同的能力或者資格問(wèn)題。盡管軍地有關(guān)規(guī)定和通知明確，軍隊(duì)單位有權(quán)出租空余房地產(chǎn)，但問(wèn)題是，按《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第2條、第52條規(guī)定，在我國(guó)房地產(chǎn)交易，包括房地產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)、押等和租賃。那么，軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃應(yīng)是該交易行為之一。然而，中辦、國(guó)辦和軍委辦公廳于1998年7月已決定不再允許部隊(duì)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并且，軍用土地是以劃撥的方式取得。國(guó)務(wù)院1990年5月10日出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條也規(guī)定：劃撥土地使用權(quán)，除本條例第45條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。而同條例第45條規(guī)定：轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)和地上物，土地使用者首先必須是公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人?？梢?jiàn)，在我國(guó)既有的政策和法律制度下，對(duì)軍隊(duì)單位是否可以出租空余房地產(chǎn)，由于軍地相關(guān)政策法規(guī)的制定缺乏協(xié)調(diào)性，造成了與上位法規(guī)定之間不一致，以及政策執(zhí)行不一的問(wèn)題和弊端。

(二)租賃的用途和范圍問(wèn)題

對(duì)此，軍內(nèi)文件規(guī)定與上位法之間存在不協(xié)調(diào)和抵觸之處，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，由于國(guó)家嚴(yán)格實(shí)行國(guó)土空間和用途管制，其中包括軍事設(shè)施建設(shè)用地，相應(yīng)地《土地管理法》作了明確規(guī)定。而根據(jù)《管理規(guī)定》第10條，軍隊(duì)單位可以將其空余房地產(chǎn)向社會(huì)出租用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。那么，就法律效力而言，原總政治部、總后勤部聯(lián)合發(fā)布的該《管理規(guī)定》原屬軍事規(guī)章，其效力低于法律。經(jīng)過(guò)這次軍改，中央軍委原四總部已經(jīng)調(diào)整為軍委機(jī)關(guān)部門(mén)。若按中央軍委新頒《軍事立法工作條例》規(guī)定，中央軍委機(jī)關(guān)部門(mén)僅有權(quán)就業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事項(xiàng)制定軍事規(guī)范性文件。且隨著2017年5月8日軍委新頒《軍事立法工作條例》的施行和2003年《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》被同時(shí)廢止，由于軍內(nèi)立法權(quán)限新的變化調(diào)整，使得《管理規(guī)定》這項(xiàng)軍事規(guī)章的淵源出現(xiàn)新舊銜接和連貫性問(wèn)題，進(jìn)而影響此規(guī)定的直接適用。

另一方面，由于軍隊(duì)資產(chǎn)的根本屬性是軍事性，是國(guó)防建設(shè)的重要戰(zhàn)略資源和部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成的物質(zhì)基礎(chǔ)。軍隊(duì)空余房地產(chǎn)作為軍隊(duì)閑置的特定資產(chǎn)，即便是暫時(shí)不能調(diào)整使用，但在進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓、計(jì)價(jià)移交地方之前依然姓“軍”，這就決定了其配置和管理、使用，也必須堅(jiān)持以軍事需求為牽引，優(yōu)先保障部隊(duì)?wèi)?zhàn)備需求和服務(wù)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)[6]?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防法》)第39條和《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法》第33條第2款、第40條明確規(guī)定：對(duì)國(guó)防資產(chǎn)和軍事設(shè)施，占有和使用、管理單位不得擅自改變用途而用于國(guó)防目的以外的用途和非軍事用途。故《管理規(guī)定》第10條規(guī)定與上位法相抵觸，事實(shí)上擴(kuò)大抑或改變了軍隊(duì)空余房地產(chǎn)的目的與用途，極易產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。如2001年12月19日，最高法院就昆明市公安消防支隊(duì)與重慶市墊江復(fù)合保溫材料總廠、昆明小林大酒店有限責(zé)任公司房屋租賃合同糾紛上訴一案作出(2001)民一終字第73號(hào)民事判決書(shū)，指出該消防支隊(duì)通過(guò)劃撥方式取得市政公共設(shè)施建設(shè)用地(政府批復(fù)用作建蓋消防培訓(xùn)大樓)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將該土地上建蓋的房屋作為酒店連同所劃撥土地的使用權(quán)一并出租給墊江總廠用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，違反了《土地管理法》及其實(shí)施條例等法律、行政法規(guī)關(guān)于土地使用者必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的強(qiáng)制性規(guī)定，判決維持一審法院認(rèn)定雙方于1998年10月27日經(jīng)協(xié)商簽訂的房屋租賃協(xié)議無(wú)效。當(dāng)然軍事設(shè)施因軍事任務(wù)調(diào)整、周邊環(huán)境變化等原因經(jīng)依法批準(zhǔn)后可以改作民用，這是另一層面的問(wèn)題，茲不贅述。

(三)租賃項(xiàng)目的審批許可問(wèn)題

基于部隊(duì)空余房地產(chǎn)管理的特殊性和進(jìn)行對(duì)外出租等工作需要，為強(qiáng)化管控，確保軍隊(duì)資產(chǎn)的安全和發(fā)揮使用效能，根據(jù)原建設(shè)部、原總后勤部等4部門(mén)下發(fā)的《聯(lián)合通知》和《管理規(guī)定》，軍地逐步建立起空余房地產(chǎn)租賃項(xiàng)目審批和許可制度。但是，這兩項(xiàng)制度本身設(shè)計(jì)就存在法律缺陷或障礙。

一是從審批機(jī)構(gòu)的審批權(quán)來(lái)源角度來(lái)看，依據(jù)我國(guó)行政法理論，行政主體通過(guò)法律、法規(guī)的形式將自己的權(quán)力轉(zhuǎn)移給其他主體的稱之為“授權(quán)”，不通過(guò)法律法規(guī)的則被視為“委托”。最高法院也持相同觀點(diǎn)[注]最高法院2018年2月8日施行的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第20條規(guī)定。。中央軍委是我國(guó)最高軍事機(jī)關(guān)，《國(guó)防法》賦予其行使國(guó)防資產(chǎn)的管理職權(quán)。同時(shí)《國(guó)防法》第39條第2款規(guī)定，軍隊(duì)資產(chǎn)用于國(guó)防目的以外的用途，必須事先報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院和中央軍委或由其授權(quán)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。然而，中央軍委規(guī)定基建營(yíng)房部門(mén)歸口管理軍隊(duì)空余房地產(chǎn)的依據(jù)是，中央軍委于2004年9月通過(guò)《關(guān)于批轉(zhuǎn)總參謀部、總后勤部〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍隊(duì)空余房地產(chǎn)管理的意見(jiàn)〉的通知》的形式作出的，該通知充其量是一種規(guī)范性文件。因此，筆者認(rèn)為，由基建營(yíng)房部門(mén)行使空余房地產(chǎn)租賃審批權(quán)是基于中央軍委的委托，而非《國(guó)防法》第39條所規(guī)定意義上的“授權(quán)”。

二是從現(xiàn)行國(guó)防資產(chǎn)管理體制和空余房地產(chǎn)租賃項(xiàng)目審批程序來(lái)看，《國(guó)防法》第12條、第13條第9項(xiàng)規(guī)定中央軍委會(huì)同國(guó)務(wù)院管理國(guó)防資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)[注]田龍海教授認(rèn)為，國(guó)防資產(chǎn)管理工作，是由國(guó)務(wù)院、中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。筆者認(rèn)為：此觀點(diǎn)有待商榷。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)是《憲法》第89條(10)項(xiàng)和《國(guó)防法》所賦予的職權(quán)。依《國(guó)防法》第13條(9)項(xiàng)規(guī)定：中央軍委(的職權(quán))則“會(huì)同國(guó)務(wù)院管理國(guó)防經(jīng)費(fèi)和國(guó)防資產(chǎn)”。國(guó)務(wù)院和中央軍委可以召開(kāi)協(xié)調(diào)(聯(lián)席)會(huì)議，解決國(guó)防事務(wù)的有關(guān)問(wèn)題。對(duì)會(huì)議議定的事項(xiàng)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)組織實(shí)施(第14條)，由此推論，國(guó)務(wù)院與中央軍委在管理國(guó)防資產(chǎn)的職權(quán)上，并非簡(jiǎn)單的交叉重合或平行關(guān)系，而是有所差別，前者既是國(guó)防建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是管理者，而后者的管理權(quán)限不具獨(dú)立性，帶有從屬性。。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋，“會(huì)同”是指聯(lián)合、會(huì)合，“跟有關(guān)方面會(huì)合起來(lái)(辦事)[7]。但是，按此《聯(lián)合通知》第2、第3項(xiàng)規(guī)定，軍隊(duì)單位出租空余房地產(chǎn)，是先由其到軍隊(duì)房地產(chǎn)主管部門(mén)辦理審批手續(xù)，領(lǐng)取租賃許可證。再由承租方在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)持該許可證和租賃合同到地方房地產(chǎn)部門(mén)登記備案，政府部門(mén)通常是在軍隊(duì)頒發(fā)的租賃許可證上加蓋登記備案章。顯而易見(jiàn)，在租賃項(xiàng)目審批流程上，軍地部門(mén)形成一種各管一攤的工作格局，因軍地之間缺乏必要的協(xié)商溝通環(huán)節(jié)和工作機(jī)制安排，在實(shí)操中，軍地一些單位往往出于本位利益考慮，容易出現(xiàn)推諉扯皮和監(jiān)管真空，導(dǎo)致該領(lǐng)域違紀(jì)違法現(xiàn)象頻發(fā)多發(fā)。

(四)租賃合同的形式要件問(wèn)題

合同的形式是否為合同有效要件，學(xué)界觀點(diǎn)不一。根據(jù)《聯(lián)合通知》第5項(xiàng)及《管理規(guī)定》規(guī)定，軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃應(yīng)當(dāng)采用全軍統(tǒng)一的定型化合同訂立，并經(jīng)軍隊(duì)主管部門(mén)審核同意后才能生效。筆者認(rèn)為，雖然現(xiàn)行《城市房地產(chǎn)管理法》第54條只是規(guī)定房地產(chǎn)租賃應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面合同并按規(guī)定向房產(chǎn)管理部門(mén)登記備案，并沒(méi)有明確規(guī)定將批準(zhǔn)或登記作為合同生效的必要條件。但是，軍隊(duì)房地產(chǎn)的特殊性在于它是國(guó)家基于國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)需要?jiǎng)潛芑蛑苯油顿Y形成的，它屬于重大軍隊(duì)資產(chǎn)。如果軍隊(duì)改變軍隊(duì)資產(chǎn)的對(duì)外出租用途和目的而將其用于社會(huì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，根據(jù)《土地管理法》第12條、《國(guó)防法》和軍地相關(guān)規(guī)定必須履行批準(zhǔn)和變更登記程序，否則，將可能會(huì)因違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目租賃合同無(wú)效。故而《聯(lián)合通知》及《管理規(guī)定》規(guī)定軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃合同必為要式合同，項(xiàng)目須經(jīng)軍隊(duì)審批和許可，向地方主管部門(mén)辦理登記備案相關(guān)手續(xù)，應(yīng)視為一種強(qiáng)制性規(guī)范，并作為評(píng)判合同有效的必備要件，此其一。其二，本諸私法自治和契約自由精神，我國(guó)《合同法》賦予當(dāng)事人選擇締結(jié)合同方式的自由，法律對(duì)此(合同批準(zhǔn)、登記手續(xù))準(zhǔn)允當(dāng)事人補(bǔ)正和挽救。

六、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，可以看出，軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型發(fā)展的特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。軍隊(duì)主體身份和軍隊(duì)資產(chǎn)用途的軍事性，使得在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，軍隊(duì)參與房地產(chǎn)市場(chǎng)租賃的當(dāng)然性備受質(zhì)疑。同時(shí)通過(guò)軍地相關(guān)法規(guī)和文件為之所建構(gòu)的系列制度范式，與我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)一般規(guī)則和上位法規(guī)定必然出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不一致乃至沖突問(wèn)題，并直接導(dǎo)致軍地一些規(guī)章制度和法律的適用難題。而對(duì)這一特殊制度和相關(guān)范疇進(jìn)行反思和研究，從某種意義上說(shuō)，也是對(duì)“停償”項(xiàng)目的政策和涉法問(wèn)題的分析與梳理。

對(duì)于軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃合同，從合同效力的角度來(lái)分析。所謂合同效力,狹義上是指合同一經(jīng)成立，對(duì)當(dāng)事人雙方產(chǎn)生的法律拘束力。軍隊(duì)作為國(guó)家武裝力量既是軍事主體，也可以作出民事主體參與一定范圍的民事活動(dòng)，并有締結(jié)合同的能力和資格。筆者以為，一般而言，軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃合同如果是有效合同，需要同時(shí)具備下列要件：(1)合乎《中華人民共和國(guó)民法總則》第143條設(shè)定的三個(gè)要件(出租人與承租人雙方應(yīng)有相應(yīng)的締約能力，雙方達(dá)致合意，且意思表示真實(shí)，內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和不違反公序良俗原則)。(2)在締結(jié)形式和的程序上，要求使用軍隊(duì)統(tǒng)一的格式合同文本書(shū)面訂立。持有《軍隊(duì)房地產(chǎn)租賃許可證》，有軍隊(duì)和地方規(guī)定的項(xiàng)目報(bào)批和審批文件資料，以及向地方房管部門(mén)的登記備案手續(xù)。概而言之，只要是該合同不存在《合同法》所規(guī)定的阻卻合法的事由，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效合同。反之，如果項(xiàng)目合同欠缺上述一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)生效要件，則可能出現(xiàn)無(wú)效合同、可變更或可撤銷(xiāo)合同或者效力待定合同的情形。限于篇幅，不再細(xì)論。但是，在具體評(píng)判某一合同的效力時(shí)，需要綜合考慮法律規(guī)定、政策安排和社會(huì)效果等因素審慎處理，以維護(hù)交易安全，盡量避免減少因合同無(wú)效給當(dāng)事人和社會(huì)造成損失或震蕩。

當(dāng)前，軍隊(duì)停止空余房地產(chǎn)租賃項(xiàng)目處于最后關(guān)鍵期，在依法治國(guó)、從嚴(yán)治軍的大背景下，各單位在接續(xù)推進(jìn)“停償”工作的同時(shí)，要抓緊開(kāi)展對(duì)相關(guān)的跨軍地政策和規(guī)范性文件的專項(xiàng)清理，消除相互之間的矛盾、沖突和制度性障礙。對(duì)協(xié)議解除或無(wú)效合同的承租人正當(dāng)利益訴求，要通過(guò)協(xié)商或法律訴訟妥善加以解決，確需補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。項(xiàng)目終止后收回房屋時(shí)，可給予其一定的搬遷寬限期或經(jīng)濟(jì)措施(減免租金等)激勵(lì)、引導(dǎo)主動(dòng)搬遷，不得以斷水、斷電、封堵等方式變相強(qiáng)制騰退。積極發(fā)揮軍地協(xié)調(diào)工作機(jī)制，爭(zhēng)取地方提供政策支持，幫助解決租賃企業(yè)、商戶分流安置、創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)等難題。協(xié)調(diào)地方律師介入，為其提供法律援助。對(duì)投資和規(guī)模大，涉及重大民生等復(fù)雜敏感項(xiàng)目的商戶，按照《政策指導(dǎo)意見(jiàn)》，經(jīng)過(guò)報(bào)批，可采用資產(chǎn)置換、委托管理、納入軍民融合發(fā)展體系等方式進(jìn)行處置。為此，探索和加強(qiáng)對(duì)復(fù)雜敏感特殊項(xiàng)目的資產(chǎn)處置、托管運(yùn)營(yíng)和軍隊(duì)監(jiān)督等創(chuàng)新模式和制度支撐與保障相關(guān)問(wèn)題研究成為當(dāng)務(wù)之急。