唐 超，徐 楊，王 平

(1.中國(guó)人民警察大學(xué) 邊境與出入境安全研究中心，河北 廊坊 065000； 2.董家口邊防檢查站，山東 青島 266500； 3.中國(guó)海警局 司令部，北京 100860)

邊境安全風(fēng)險(xiǎn)具有流動(dòng)性、跨境性等特點(diǎn)，在一個(gè)開(kāi)放和融合度較高的安全環(huán)境中，可能同時(shí)危害相鄰各國(guó)的共同利益以及雙方共同維護(hù)的安全發(fā)展環(huán)境。我國(guó)與周邊國(guó)家與地區(qū)面臨著諸如走私、毒品犯罪、恐怖主義等共同安全風(fēng)險(xiǎn)威脅，由于邊境地區(qū)地理位置的特殊性，成為國(guó)家間安全風(fēng)險(xiǎn)的交匯地。新的安全形勢(shì)下，以我國(guó)與周邊國(guó)家面臨的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)為邏輯起點(diǎn)，借鑒歐盟關(guān)于共同安全風(fēng)險(xiǎn)的理論與實(shí)踐，進(jìn)行我國(guó)與周邊國(guó)家邊境管理合作機(jī)制創(chuàng)新研究，有利于更加高效地維護(hù)我國(guó)與周邊國(guó)家和地區(qū)的共同安全利益，推動(dòng)周邊命運(yùn)共同體建設(shè)。

一、共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念的提出與主要實(shí)踐

共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的理念由歐盟率先提出，該理念成為歐盟邊境管理的重要理念。其內(nèi)容主要是在歐洲一體化背景下，歐盟各國(guó)與歐盟整體的安全利益交織在一起，為了維護(hù)歐盟整體安全，需要明確這種共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)合力加以應(yīng)對(duì)。

1990年，《申根條約》第6條規(guī)定，任一成員國(guó)應(yīng)一以貫之地對(duì)非法出入境行為的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析。2002年，歐盟邊境管理計(jì)劃中提到共同風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。同年，歐洲理事會(huì)要求，建立一個(gè)共同的風(fēng)險(xiǎn)分析模式。2006年頒布的《申根邊境法令》指出，為了發(fā)現(xiàn)跨境犯罪的線索，外部邊界管理局對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行具有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)分析，向外部邊境管理人員提供風(fēng)險(xiǎn)分析的數(shù)據(jù)和跨境犯罪的典型作案手法[1]。

歐盟共同邊境安全理念借鑒了責(zé)任共擔(dān)(Burden Sharing Theory)理論。這一理論一般存在于多個(gè)行為共同體共同開(kāi)展某些活動(dòng)時(shí)，特別是一些國(guó)際組織或聯(lián)盟經(jīng)常面臨責(zé)任共擔(dān)問(wèn)題[2]。

歐盟共同邊境安全理念在現(xiàn)實(shí)中對(duì)應(yīng)一體化的邊境管理。2004年，歐盟理事會(huì)2007/2004/EC號(hào)條例中提出，歐盟在外部邊境領(lǐng)域的共同政策目標(biāo)是建立一體化的邊境管理，確保在邊境檢查和邊境監(jiān)管上的統(tǒng)一模式和質(zhì)量水平[3]?？陀^上，歐盟一體化的邊境管理在促進(jìn)人員自由流動(dòng)，形成一個(gè)沒(méi)有內(nèi)部邊界(An Area Without Internal Frontiers)的，資本、人員、服務(wù)自由流動(dòng)的單一市場(chǎng)方面起到了重要作用。

共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)是指同時(shí)侵害風(fēng)險(xiǎn)管控雙方或多方邊境安全利益的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。歐盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)比較均衡，內(nèi)部成員國(guó)之間的“推拉力”較小，因此它們所面臨的共同安全風(fēng)險(xiǎn)可以視為一種均衡的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)。

共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)有兩種基本的存在形態(tài)：一種形態(tài)是風(fēng)險(xiǎn)源頭、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果分別發(fā)生在不同國(guó)家或地區(qū)，另一種形態(tài)是各國(guó)家或地區(qū)同時(shí)面臨同一安全風(fēng)險(xiǎn)的不同影響。

二、我國(guó)與周邊國(guó)家面臨的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)特征及矛盾

歐盟針對(duì)自身面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境所提出的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念，對(duì)分析我國(guó)與周邊國(guó)家所面臨的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)具有借鑒價(jià)值。相較于歐盟所面臨的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)面臨的邊境安全風(fēng)險(xiǎn)具有鮮明的特性。

(一)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的特性

1.潛在侵害利益的共同性。共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)具有侵犯我國(guó)與周邊國(guó)家共同利益的可能性。其可能侵犯的對(duì)象，包括雙方共同維護(hù)的價(jià)值體系、雙方法律均保護(hù)的社會(huì)關(guān)系、雙方共同維護(hù)的出入境秩序等。因此，共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)成為雙方共同防范和控制的對(duì)象，這為開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合防控提供了可能。

2.危害結(jié)果的不均衡性。邊境安全風(fēng)險(xiǎn)本身客觀存在，但由于我國(guó)周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，各國(guó)對(duì)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度不同。因此，即使某一邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)對(duì)兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家產(chǎn)生影響，但實(shí)際上的危害結(jié)果、危害程度是不同的。我國(guó)與周邊國(guó)家所面臨的是一種非均衡的共同風(fēng)險(xiǎn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)判斷標(biāo)準(zhǔn)的差異性。盡管共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，但由于各個(gè)國(guó)家的綜合實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、法律制度、邊境管控能力差異較大，因此，面對(duì)同一個(gè)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和防控方式是不一樣的。如周邊某國(guó)家關(guān)于毒品的界定比較寬松，對(duì)于一些特定藥物，未在法律中列為違禁物品，這與世界大多數(shù)國(guó)家的通行做法差別較大。

4.各國(guó)投入的不均等性。從邏輯上講，共同安全風(fēng)險(xiǎn)的防控需要各國(guó)邊防部門(mén)共同參與。但實(shí)際上，由于周邊各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家邊防體制等差異性較大，造成了各國(guó)對(duì)于共同風(fēng)險(xiǎn)防控的投入是不均等的。

(二)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控中的矛盾

1.地區(qū)實(shí)力相對(duì)高的國(guó)家，承擔(dān)的共同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任越大。邊境安全風(fēng)險(xiǎn)中所涉及的人員、機(jī)構(gòu)等，具有明確的逐利性。因此，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等發(fā)展程度較高的國(guó)家和地區(qū)容易成為風(fēng)險(xiǎn)的流入地。我國(guó)相對(duì)于周邊國(guó)家，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展較快，客觀上導(dǎo)致了共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)朝著我國(guó)蔓延和積累的可能性更大，我國(guó)成為共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的“洼地”，即風(fēng)險(xiǎn)的主要承受者。在共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控過(guò)程中，發(fā)展越慢、風(fēng)險(xiǎn)防控投入越少的國(guó)家受到的潛在危害越小，而發(fā)展越快、風(fēng)險(xiǎn)防控投入越大的國(guó)家反而受到的潛在危害越大。

2.風(fēng)險(xiǎn)容忍度越低的國(guó)家，承受的共同風(fēng)險(xiǎn)越大。由于各國(guó)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的容忍程度和風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)的差異，風(fēng)險(xiǎn)容忍度較低，風(fēng)險(xiǎn)判斷標(biāo)準(zhǔn)越高的國(guó)家，面臨的風(fēng)險(xiǎn)防控壓力和治理風(fēng)險(xiǎn)的成本就越高。如周邊某些國(guó)家“三非”人員非法入境我國(guó)，盡管對(duì)雙方的邊境管控秩序和國(guó)際形象都有影響，但是在對(duì)方國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系中，“三非”風(fēng)險(xiǎn)并非處于整個(gè)邊境管理的核心地位。盡管客觀上這種風(fēng)險(xiǎn)有可能危害雙方的邊境安全秩序，但是由于各國(guó)判斷標(biāo)準(zhǔn)的不一致，導(dǎo)致無(wú)法達(dá)成共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方案。認(rèn)識(shí)到邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的共同性與制度的差異性之間的矛盾，是認(rèn)識(shí)邊境共同風(fēng)險(xiǎn)的重要前提。

三、共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于構(gòu)建邊境管理合作機(jī)制的重要影響

邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的界限與國(guó)家地理界限不完全吻合，所以需要通過(guò)加強(qiáng)合作，把兩個(gè)不吻合的界限整合起來(lái)，以化解這種矛盾。共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)是構(gòu)建邊境管理合作機(jī)制的邏輯起點(diǎn)，使邊境管理合作機(jī)制更加持久，基礎(chǔ)更牢靠，更符合現(xiàn)代邊海防所追求的價(jià)值導(dǎo)向。

(一)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)現(xiàn)代邊海防的重要關(guān)注因素

現(xiàn)代邊海防建設(shè)的重要目標(biāo)之一，是如何在全球化的安全環(huán)境下，通過(guò)系統(tǒng)化的防控手段，實(shí)現(xiàn)邊海防長(zhǎng)治久安。邊海防的戰(zhàn)略定位，從傳統(tǒng)意義上以“阻斷”和“隔離”為主，到現(xiàn)在成為國(guó)家總體開(kāi)放和對(duì)外交往的前沿。現(xiàn)代邊海防理念下，伴隨著邊境管理模式的創(chuàng)新，由封閉式的自我管理走向開(kāi)放式的共同管理，由資源耗費(fèi)大的事后危機(jī)管理走向資源耗費(fèi)小的事前風(fēng)險(xiǎn)管理，由零散的事務(wù)型邊境管理合作走向整合的機(jī)制化邊境管理合作?，F(xiàn)代邊海防合作、包容目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其重要的邏輯起點(diǎn)之一就是共同利益和共同風(fēng)險(xiǎn)的確定，以及如何促進(jìn)當(dāng)前不均衡的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)走向均衡的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代邊海防“強(qiáng)大穩(wěn)固”這一戰(zhàn)略目標(biāo)的過(guò)程中，通過(guò)與周邊國(guó)家圍繞“共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)”的共同防控，可以擴(kuò)大邊境安全的時(shí)空范圍，進(jìn)而成為強(qiáng)大穩(wěn)固現(xiàn)代邊海防建設(shè)的合力路徑之一。

(二)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)是周邊命運(yùn)共同體建設(shè)的重要起點(diǎn)

共同理解、跨國(guó)價(jià)值觀以及交流量的發(fā)展可以激勵(lì)共同體的建設(shè)。共同風(fēng)險(xiǎn)可以被認(rèn)為一種針對(duì)安全的共同理解和價(jià)值觀，是相關(guān)各方“共同體感”的重要組成部分[4]。全球化及“一帶一路”建設(shè)背景下，邊疆地區(qū)從中國(guó)邊緣變成了溝通周邊國(guó)家的前沿[5]。因此，共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)可以成為周邊命運(yùn)共同體建設(shè)的邏輯起點(diǎn)之一。冷戰(zhàn)時(shí)期，不同國(guó)家以聯(lián)盟等形式形成安全共同體，在全球化背景下，依靠國(guó)家聯(lián)盟維持共同安全顯然不是一種理性的選擇。而基于共同體潛在危害既共同風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建柔性、松散、多維的共同體是一種有益的選擇。

維系共同命運(yùn)的因素，除了共同的利益之外，還包括共同的安全和共同的風(fēng)險(xiǎn)，這三者構(gòu)成了命運(yùn)共同體的重要組成部分。以共同利益為基礎(chǔ)，可以帶動(dòng)商業(yè)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以共同安全為基礎(chǔ)，可以帶動(dòng)情報(bào)交流、聯(lián)合執(zhí)法、邊境聯(lián)合管控等有形活動(dòng)。面向現(xiàn)實(shí)安全構(gòu)建命運(yùn)共同體，成本較高，而且容易引起不必要的國(guó)際關(guān)注。相對(duì)于安全共同體的構(gòu)建，基于共同安全風(fēng)險(xiǎn)的邊境管理合作機(jī)制不涉及國(guó)家主權(quán)的讓渡，不依賴(lài)軍事力量，更多地依靠信息環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、法律環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)，是一種不針對(duì)第三方、高效、持久的機(jī)制。我國(guó)正不斷從大到強(qiáng)，周邊國(guó)家綜合實(shí)力與我國(guó)相比有一定差距。以共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)作為邊境合作機(jī)制構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)構(gòu)建命運(yùn)共同體，是一種溫和的、漸進(jìn)的和長(zhǎng)期的模式，這種模式更適合相鄰國(guó)家間利益和風(fēng)險(xiǎn)依存度較高的現(xiàn)實(shí)條件，是一種介于“無(wú)政府”和“安全共同體”之間的合作模式，容易被其他國(guó)家所接受。

(三)面向共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的合作是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)化的重要手段

2016年，習(xí)近平同志指出：今后5年，可能是我國(guó)發(fā)展面臨的各方面風(fēng)險(xiǎn)不斷積累甚至集中暴露的時(shí)期，如果發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)扛不住，國(guó)家安全就可能面臨重大威脅[6]。當(dāng)前，我國(guó)所處的周邊和國(guó)際環(huán)境中不確定性因素也在顯著增加，面臨的全球風(fēng)險(xiǎn)壓力日益增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)國(guó)際各種風(fēng)險(xiǎn)相互耦合，復(fù)合并聯(lián)，潛藏著巨大的“并發(fā)性”危險(xiǎn)[7]。邊境管理作為國(guó)家總體安全的一道重要地理屏障，是阻止境內(nèi)外安全風(fēng)險(xiǎn)相互交錯(cuò)的重要關(guān)口，需要?jiǎng)?chuàng)新邊境安全風(fēng)險(xiǎn)管理合作形式，將各種安全風(fēng)險(xiǎn)化解在國(guó)門(mén)之外，避免局部的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成全局的風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)在應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，采用的是“關(guān)口外移”的做法，即通過(guò)與其他國(guó)家的合作，將風(fēng)險(xiǎn)源(主要是人、貨物)阻止在國(guó)門(mén)之外。中國(guó)與美國(guó)的情況不同，我國(guó)當(dāng)前與周邊國(guó)家的共同利益在大幅增加，而且我國(guó)周邊接壤的國(guó)家遠(yuǎn)比美國(guó)多，面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素也多，一些細(xì)微的風(fēng)險(xiǎn)因素都有可能對(duì)我國(guó)的邊境安全造成巨大影響，形成“蝴蝶效應(yīng)”。因此，“關(guān)口外移”的風(fēng)險(xiǎn)防控模式不適合我國(guó)的國(guó)情和外交傳統(tǒng)。相反，基于共同安全風(fēng)險(xiǎn)的互惠合作更為適合。通過(guò)與周邊國(guó)家和地區(qū)構(gòu)建面向共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的防控機(jī)制，可以使共同邊境風(fēng)險(xiǎn)的蔓延與滲透更加可控。

四、面向共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的邊境管理合作機(jī)制構(gòu)建

相較于傳統(tǒng)安全共同體構(gòu)建時(shí)所采用的結(jié)盟、軍事化等手段，面向共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的合作更強(qiáng)調(diào)如何提前感知潛在威脅，是一種風(fēng)險(xiǎn)管理的邏輯。我國(guó)與周邊國(guó)家進(jìn)行邊境安全合作所面臨的基本現(xiàn)實(shí)是共同利益較大，共同安全風(fēng)險(xiǎn)不平衡。如何在一個(gè)不平衡的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下開(kāi)展合作，值得深入探討?，F(xiàn)有邊境管理合作機(jī)制的運(yùn)行，大多仍是基于事件觸發(fā)的，常態(tài)化的邊境管理合作機(jī)制的形成，尚需要進(jìn)一步完善必要的理念基礎(chǔ)、機(jī)制設(shè)計(jì)、法律制度和數(shù)據(jù)環(huán)境。

(一)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念的認(rèn)同與實(shí)現(xiàn)

建構(gòu)主義安全理論認(rèn)為，安全共同體形成的條件之一就在于安全共同體的概念能夠廣泛地傳播[1]。共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念包括兩方面含義：明晰我國(guó)與周邊國(guó)家客觀上確實(shí)存在共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)；管控共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)必須依靠合作。推動(dòng)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念得到廣泛認(rèn)同，是重要的前置性活動(dòng)。

1.將共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念納入周邊命運(yùn)共同體建設(shè)中。邊境安全的特殊性在于其濃重的共生屬性，即一國(guó)的邊境安全與鄰國(guó)的邊境安全有著極強(qiáng)的共生關(guān)系[8]。周邊命運(yùn)共同體建設(shè)是一個(gè)由理念到實(shí)踐的過(guò)程，如何建設(shè)周邊命運(yùn)共同體一直是學(xué)者研究的問(wèn)題。共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念為周邊命運(yùn)共同體建設(shè)提供了理念和方法層面的支撐，應(yīng)當(dāng)成為周邊命運(yùn)共同體建設(shè)的重要組成部分。周邊命運(yùn)共同體建設(shè)有別于傳統(tǒng)意義上的安全共同體，其內(nèi)在含義包含著全面安全、共同安全、合作安全、可持續(xù)安全等。在我國(guó)的陸地和海上邊境，以共同安全風(fēng)險(xiǎn)為核心理念，構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)與安全的共享，不僅僅是必要的，而且是可能的。

2.圍繞共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)探討邊境管理合作的新思路。在當(dāng)前國(guó)家間聯(lián)系愈發(fā)密切的全球化時(shí)代，任何一個(gè)國(guó)家都不能夠獨(dú)善其身，通過(guò)封閉單一的邊境防控實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全，唯有通過(guò)合作，才能夠?qū)崿F(xiàn)邊境的共同安全?；诠餐默F(xiàn)實(shí)威脅而建立的邊境管理合作機(jī)制，其基本邏輯是事后處理，合作的內(nèi)容主要包括情報(bào)交流、聯(lián)合辦案等，受各方法律環(huán)境的差異限制較大。而基于共同安全風(fēng)險(xiǎn)而建立的邊境管理合作機(jī)制，其基本邏輯是事前防范，其主要合作內(nèi)容包括共同安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合監(jiān)測(cè)的實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果的動(dòng)態(tài)通報(bào)等，可以在一定程度上規(guī)避雙方法律制度差異的限制。

3.提升共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)在對(duì)外話語(yǔ)體系中的地位。目前，我國(guó)在周邊命運(yùn)共同體語(yǔ)境下對(duì)外宣傳共同安全理念，這無(wú)疑是解決周邊問(wèn)題的重要理念。對(duì)于共同安全的理解，一般強(qiáng)調(diào)的是共同的現(xiàn)實(shí)威脅，而忽略了對(duì)共同安全風(fēng)險(xiǎn)的論證。面向共同現(xiàn)實(shí)威脅的機(jī)制設(shè)計(jì)，往往是戰(zhàn)術(shù)層面的。而基于共同安全風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制設(shè)計(jì)，有利于實(shí)現(xiàn)機(jī)制的戰(zhàn)略價(jià)值。因此，在對(duì)外宣傳話語(yǔ)體系中，共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)可以調(diào)整為共同安全概念的一部分，從而使整個(gè)概念體系更加充實(shí)。

4.以共同邊境風(fēng)險(xiǎn)理念為指導(dǎo)優(yōu)化現(xiàn)有邊境管理合作機(jī)制。共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)理念的認(rèn)同，應(yīng)當(dāng)與共同利益理念的認(rèn)同相輔相成。在國(guó)家推動(dòng)“一帶一路”倡議及周邊命運(yùn)共同體建設(shè)過(guò)程中，在對(duì)外宣傳和交往過(guò)程中，不僅應(yīng)強(qiáng)調(diào)“共同利益”理念，還要向周邊國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家推廣“共同安全風(fēng)險(xiǎn)”理念?？梢栽诤线m的條件下(比如在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上)，設(shè)置共同安全風(fēng)險(xiǎn)的議題，以凝聚共識(shí)。同時(shí)，在上合組織的框架下，也可以組織討論“共同安全風(fēng)險(xiǎn)”議題，以延續(xù)和深化傳統(tǒng)面向“共同安全”而設(shè)置的邊境管理合作機(jī)制。

(二)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的內(nèi)容設(shè)計(jì)

跨國(guó)安全合作模式是建設(shè)現(xiàn)代邊海防的模式之一[9]，基于共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代邊海防的重要途徑。

1.完善基于風(fēng)險(xiǎn)管控理念的邊境管理合作機(jī)制組織架構(gòu)。根據(jù)國(guó)際與國(guó)內(nèi)建立合作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立合理的組織部門(mén)，不僅能夠使合作走向機(jī)制化，也能夠提高處理具體事務(wù)的效率。關(guān)于建設(shè)垂直警務(wù)合作層次的合作機(jī)制，上海合作組織的合作模式提供了很好的模板，對(duì)其合作的組織體系進(jìn)行抽象可以得出開(kāi)展邊境管理合作所需的最基本的組織體系。第一，邊境管理合作領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，且這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的成員必須包含多方的代表。領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的職責(zé)在于作出合作的重大決策，修改合作的條約框架，對(duì)于重大具體事務(wù)的會(huì)談會(huì)晤等。第二，邊境管理合作業(yè)務(wù)部門(mén)，不同的業(yè)務(wù)部門(mén)處理該業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)。這種業(yè)務(wù)部門(mén)的形式是多樣化的，既可以在組織框架下成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，也可以在成員國(guó)內(nèi)的職能部門(mén)內(nèi)下設(shè)部門(mén)，例如上海合作組織在各國(guó)國(guó)家安全部門(mén)中設(shè)置的執(zhí)法安全辦公室。第三，邊境管理合作協(xié)調(diào)部門(mén)，邊境管理合作的本質(zhì)就是通過(guò)協(xié)調(diào)不同國(guó)家的資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)邊境風(fēng)險(xiǎn)的管控。對(duì)于一些具體事務(wù)來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)部門(mén)是必需的，這種協(xié)調(diào)部門(mén)的職能可以由一個(gè)秘書(shū)處來(lái)?yè)?dān)任，也可以設(shè)置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，從而更加高效地指揮調(diào)度邊境管理合作。

2.建立共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)基金機(jī)制。在金融管理等領(lǐng)域，共同風(fēng)險(xiǎn)被視為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中的重要類(lèi)型[10]，共同基金(Mutual Fund)已經(jīng)成為促進(jìn)共同收益，分散投資風(fēng)險(xiǎn)的重要渠道。在邊境安全管理合作機(jī)制中引入共同風(fēng)險(xiǎn)基金制度，可能成為應(yīng)對(duì)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)手段。我國(guó)可以在上合組織框架下或者在雙邊、多邊關(guān)系框架下，牽頭與周邊國(guó)家和地區(qū)協(xié)商建立共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控基金，根據(jù)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的分布及潛在威脅的情況，探索雙方或多方共同安全風(fēng)險(xiǎn)資金的投入比例，用以投入風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)?shù)據(jù)環(huán)境建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)防控資源建設(shè)等過(guò)程中。

3.建立共同風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)分擔(dān)機(jī)制。共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的化解對(duì)應(yīng)于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和化解。目前我國(guó)已經(jīng)與周邊國(guó)家構(gòu)建了相應(yīng)的平臺(tái)和基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了一定程度的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將這些做法規(guī)范化、長(zhǎng)期化，建設(shè)共同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一是制定共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)依據(jù)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)源所處的位置、風(fēng)險(xiǎn)的潛在危害、風(fēng)險(xiǎn)源的狀態(tài)等要素，合理地區(qū)分各國(guó)應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。我國(guó)在推進(jìn)“命運(yùn)共同體”建設(shè)過(guò)程中，不僅需要強(qiáng)調(diào)共同利益，同時(shí)不要刻意回避風(fēng)險(xiǎn)，尤其是共同安全風(fēng)險(xiǎn)。共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理念，應(yīng)當(dāng)由學(xué)者或者智庫(kù)提出，或者通過(guò)舉行“共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇論壇”等形式，邀請(qǐng)各相關(guān)國(guó)家參與討論，形成共識(shí)。與之配套，應(yīng)當(dāng)建立由各相關(guān)國(guó)家智庫(kù)或者邊境管理部門(mén)共同參與的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各國(guó)面臨的共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行聯(lián)合評(píng)價(jià)，形成共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)清單。二是劃定共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域或領(lǐng)域。可以依托地理邊境來(lái)劃分，比如將雙方邊境兩側(cè)若干距離的區(qū)域劃定為共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，也可以圍繞特定的邊境安全風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型來(lái)劃分共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域。同時(shí)，可以超越國(guó)家的地理界限，比如與“一帶一路”沿線國(guó)開(kāi)展共同安全風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)合防控。三是劃分共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)比例和責(zé)任。以共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，明確各方的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制框架下，由各國(guó)家或地區(qū)分別對(duì)照共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和清單，在風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)提供、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的資源共享、情報(bào)交流等方面，形成共同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任清單和責(zé)任實(shí)施方案。

(三)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控法律制度的建設(shè)

以共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建邊境管理合作機(jī)制面臨一定的法律障礙。從我國(guó)與周邊國(guó)家的法律制度現(xiàn)狀看，應(yīng)當(dāng)著重解決三個(gè)方面的問(wèn)題：

1.加強(qiáng)與周邊國(guó)家邊境管理合作的法律規(guī)制。首先，邊境管理合作具有跨國(guó)的屬性，共同的邊境管理合作意味著參與國(guó)部分邊境管理事權(quán)的讓渡，需要建立國(guó)際法律基礎(chǔ)以明確邊境管理合作機(jī)制的性質(zhì)和地位。其次，要在國(guó)際法律中對(duì)邊境管理合作進(jìn)行原則性地規(guī)范，其內(nèi)容要包括條約的宗旨、性質(zhì)與范圍、邊境管理合作機(jī)制主體資格的取得、邊境管理合作機(jī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、邊境管理合作機(jī)制的組織制度、邊境管理合作機(jī)制中各方的權(quán)利與義務(wù)、邊境管理合作機(jī)制的職權(quán)、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)措施、爭(zhēng)議解決機(jī)制以及其他內(nèi)容等。最后，要明確邊境管理合作的方法與程序，固化共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)管控合作中的成果。

2.推進(jìn)我國(guó)邊境管理立法。在我國(guó)國(guó)內(nèi)法層面，要加快邊境管理法律制度的立法，盡快出臺(tái)符合我國(guó)邊境地區(qū)現(xiàn)狀，明晰邊境管理的目標(biāo)、原則、任務(wù)、途徑的綜合性法律。要特別明確體制改革后邊境管理法律定位，使邊境管理合作有法可依，明確邊境管理合作在維護(hù)主權(quán)和國(guó)家安全，加強(qiáng)與周邊國(guó)家睦鄰友好中的作用，從而創(chuàng)新邊境管理模式，推動(dòng)邊境管理合作的實(shí)現(xiàn)。

3.協(xié)調(diào)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控法律與其他法律間的關(guān)系。邊境管理合作法律制度應(yīng)當(dāng)以雙邊或多邊國(guó)際條約的形式進(jìn)行設(shè)計(jì)，在設(shè)計(jì)法律過(guò)程中，會(huì)面臨與國(guó)際法、其他雙邊或多邊的國(guó)際條約、各國(guó)國(guó)內(nèi)法的沖突與協(xié)調(diào)。在涉及邊境管理合作法律過(guò)程中，要明確法律位階，實(shí)現(xiàn)與其他法律的協(xié)調(diào)。只有將國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法良好銜接，才能實(shí)現(xiàn)法律的強(qiáng)制力。

(四)共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)?shù)據(jù)環(huán)境的建設(shè)

對(duì)于復(fù)雜和流動(dòng)的邊境安全風(fēng)險(xiǎn)而言，我國(guó)單方面的靜態(tài)邊境管控已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)“以最小成本獲取最大安全利益”的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。因此，建設(shè)基于動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)源的數(shù)據(jù)交流機(jī)制勢(shì)在必行。

1.邊境安全合作機(jī)制從情報(bào)合作向數(shù)據(jù)合作轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)邊境管理合作機(jī)制中涉及大量情報(bào)交流的內(nèi)容，但這種情報(bào)交流，更適合于案件和特定事件的處理。風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)與執(zhí)法等活動(dòng)不同，是具有長(zhǎng)期性的，對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)源或風(fēng)險(xiǎn)事件的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)具有重要價(jià)值。對(duì)應(yīng)于合作機(jī)制層面，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)我國(guó)與周邊國(guó)家和地區(qū)的合作，從情報(bào)層面向數(shù)據(jù)層面轉(zhuǎn)化。通過(guò)各國(guó)之間圍繞共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，可以形成結(jié)構(gòu)化和內(nèi)容多維的數(shù)據(jù)集。通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)議，在國(guó)家之間建立更為開(kāi)放的數(shù)據(jù)環(huán)境，形成非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)空間。在一個(gè)結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化交織的開(kāi)放數(shù)據(jù)環(huán)境下，開(kāi)展共同安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，具有更高的技術(shù)價(jià)值和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。

2.建設(shè)基于動(dòng)態(tài)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)源的數(shù)據(jù)交流機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)源是指邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭和促使邊境安全利益損失幅度增加的要素，是造成損失的直接或間接原因。各國(guó)邊境管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)通力合作，在法律框架下，建設(shè)數(shù)據(jù)交流系統(tǒng)，綜合運(yùn)用各種手段，收集和交流風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)源的流動(dòng)屬性決定了在邊境風(fēng)險(xiǎn)管理中，不能夠采取傳統(tǒng)的末端關(guān)卡式的管理，而是應(yīng)當(dāng)建立面向邊境安全風(fēng)險(xiǎn)演化全部過(guò)程的數(shù)據(jù)合作機(jī)制。邊境管理部門(mén)在合作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)源擴(kuò)散的時(shí)空范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)的收集與共享，從而降低共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控成本。

3.建立共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的分析和利用機(jī)制。我國(guó)與周邊國(guó)家應(yīng)當(dāng)圍繞共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建涵蓋風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)源分析結(jié)果數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的內(nèi)容體系。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)分析，根據(jù)其嚴(yán)重程度和爆發(fā)的可能性對(duì)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的分析結(jié)果進(jìn)行評(píng)級(jí)。風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果認(rèn)定可能危害共同邊境安全的，應(yīng)當(dāng)在特定范圍內(nèi)進(jìn)行結(jié)果通報(bào)，以便引起周邊國(guó)家的重視，實(shí)現(xiàn)各國(guó)國(guó)家資源的合理利用。

五、結(jié)論

強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防，內(nèi)涵豐富。就“強(qiáng)大穩(wěn)固”這一目標(biāo)而言，既需要應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)威脅的硬實(shí)力，又需要有面向潛在威脅的判斷力、掌控力和化解力。面向共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的邊境管理合作，符合現(xiàn)代邊海防的理念和建設(shè)目標(biāo)，與國(guó)家的相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)匹配，成本較低，效益更長(zhǎng)遠(yuǎn)。從學(xué)術(shù)研究的角度看，共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的演變機(jī)理、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)等，具有較高的研究必要性。