◎ 廖鴻

改革開(kāi)放以來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為一種有效的市場(chǎng)調(diào)控與社會(huì)治理機(jī)制，已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要力量。與此同時(shí)，受到行政化色彩濃、自主性不足、治理結(jié)構(gòu)不健全、扶持監(jiān)管不到位等制約，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展難以充分發(fā)揮其在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用。實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，對(duì)于正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)規(guī)范有序發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力具有重要意義。

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革高度重視。習(xí)近平總書(shū)記專(zhuān)門(mén)作出重要指示，要求厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，理清政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者關(guān)系，加強(qiáng)綜合監(jiān)管，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依法運(yùn)行，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更加有效地發(fā)揮作用。2015年6月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（ 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《脫鉤總體方案》），對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤改革作了全面部署和安排。我們一定要深刻認(rèn)識(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革的重要性和緊迫性，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，積極穩(wěn)妥地把行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革繼續(xù)引向深入。

一、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革順利起步并取得積極成效

兩年多來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)，取得了積極成效。

（一）健全脫鉤改革工作機(jī)制，不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。2015年7月，國(guó)務(wù)院成立了由王勇國(guó)務(wù)委員任組長(zhǎng)，發(fā)展改革委、民政部等14個(gè)中央部門(mén)參加的聯(lián)合工作組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施《脫鉤總體方案》，推進(jìn)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤，同時(shí)指導(dǎo)和督促地方開(kāi)展脫鉤工作，辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)展改革委。民政部成立脫鉤試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作。各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)也成立了相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)脫鉤試點(diǎn)工作。2015年8月，中辦、國(guó)辦組織召開(kāi)全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議，對(duì)落實(shí)《脫鉤總體方案》進(jìn)行動(dòng)員部署。聯(lián)合工作組多次召開(kāi)全體會(huì)議，研究部署重點(diǎn)工作，分批次公布三批共438家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)名單。發(fā)展改革委、民政部先后組織召開(kāi)業(yè)務(wù)主管單位溝通會(huì)、脫鉤專(zhuān)題培訓(xùn)班暨工作推進(jìn)會(huì)。各層級(jí)的部署、動(dòng)員、培訓(xùn)工作環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接，為脫鉤試點(diǎn)工作的深入開(kāi)展奠定了良好的工作基礎(chǔ)。

（二）出臺(tái)系列配套措施，持續(xù)強(qiáng)化制度體系建設(shè)。按照《脫鉤總體方案》要求，中組部、中央編辦、外交部、民政部、財(cái)政部、國(guó)管局、發(fā)展改革委等部門(mén)，分別牽頭制定出臺(tái)了全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤后黨建、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制調(diào)整、資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)支持改革、行政辦公用房、公共信息平臺(tái)建設(shè)、綜合監(jiān)管辦法等10個(gè)配套文件。針對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題，中直機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委、財(cái)政部、民政部、國(guó)管局等部門(mén)及時(shí)研究，有針對(duì)性地制定出臺(tái)了一系列補(bǔ)充文件。總體方案、配套文件、補(bǔ)充文件等，構(gòu)建起脫鉤改革“1+10+n”的制度框架，標(biāo)志著行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革的制度建設(shè)取得進(jìn)展，脫鉤改革將進(jìn)入全面推開(kāi)的新階段。

（三）創(chuàng)新脫鉤方案審核方式，大力推進(jìn)試點(diǎn)開(kāi)展。針對(duì)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體量大、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、歷史遺留問(wèn)題多等問(wèn)題，為盡快啟動(dòng)脫鉤工作，聯(lián)合工作組辦公室提出“形式核準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)批復(fù)”的工作路徑。首先，在符合“五分離五規(guī)范”基本要件前提下，民政部從材料要件是否齊全、方案內(nèi)容是否完備、脫鉤舉措是否明確、脫鉤安排是否穩(wěn)妥、脫鉤事項(xiàng)是否“應(yīng)脫盡脫”等方面，對(duì)報(bào)來(lái)的脫鉤實(shí)施方案進(jìn)行形式核準(zhǔn)。各業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收到核準(zhǔn)通知后再逐一落實(shí)脫鉤具體事項(xiàng)，各個(gè)脫鉤事項(xiàng)均須形成相關(guān)部門(mén)的審核文件，由聯(lián)合工作組辦公室作出實(shí)質(zhì)批復(fù)。這一工作路徑對(duì)于打開(kāi)改革局面，調(diào)動(dòng)各方積極性，落實(shí)各部門(mén)主體責(zé)任，確保完成試點(diǎn)任務(wù)起到了關(guān)鍵性作用。

（四）不斷強(qiáng)化黨建工作，積極落實(shí)“兩個(gè)全覆蓋”。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建關(guān)系的調(diào)整和黨建工作的加強(qiáng)是脫鉤改革的關(guān)鍵一環(huán)。按照脫鉤后黨對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職能只能加強(qiáng)、不能削弱的基本原則，中直機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委和國(guó)資委黨委分別成立協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤黨建工作局，并切實(shí)做好摸底調(diào)查、方案制定、關(guān)系轉(zhuǎn)接、機(jī)構(gòu)建設(shè)、建章立制等一系列工作，有效確保了脫鉤試點(diǎn)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建工作不斷檔，黨建管理關(guān)系調(diào)整無(wú)縫對(duì)接，并同步擴(kuò)大了脫鉤試點(diǎn)協(xié)會(huì)黨的組織和工作覆蓋面，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建工作、更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用提供了有力的組織保障。

（五）加強(qiáng)綜合監(jiān)管，逐步健全政府管理服務(wù)體系。目前，隨著《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法（試行）》的出臺(tái)以及逐步落實(shí)，登記管理機(jī)關(guān)、黨建工作機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門(mén)、相關(guān)職能部門(mén)分別依據(jù)職能對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)提供服務(wù)并依法監(jiān)管的制度體系框架已經(jīng)基本搭建，對(duì)脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)按職能由不同部門(mén)分別負(fù)責(zé)的管理思路已經(jīng)確立，“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的監(jiān)管原則逐步得以彰顯，確?！懊撱^不脫責(zé)”“脫鉤不脫管”“脫鉤不脫服務(wù)”的落實(shí)。

截至目前，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作進(jìn)展順利。中央層面，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)三批脫鉤試點(diǎn)工作已經(jīng)全部梯次有序展開(kāi)，第一批、第二批合計(jì)271家已完成脫鉤試點(diǎn)，第三批預(yù)計(jì)明年2月底前完成，參加三批試點(diǎn)的全國(guó)性協(xié)會(huì)商會(huì)共438家，已接近全國(guó)性協(xié)會(huì)商會(huì)總數(shù)的60%。地方層面，第一批脫鉤試點(diǎn)的1308家省級(jí)協(xié)會(huì)已基本完成脫鉤任務(wù)，第二批3094家協(xié)會(huì)商會(huì)的脫鉤工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。經(jīng)過(guò)三年的脫鉤改革試點(diǎn)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)的職能邊界逐步厘清，新型管理體制和運(yùn)行機(jī)制的基本制度框架逐步確立，脫鉤后的內(nèi)在活力和發(fā)展動(dòng)力逐步激發(fā)，協(xié)會(huì)商會(huì)與政府部門(mén)新型合作關(guān)系逐步構(gòu)建，從而為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革的全面推開(kāi)奠定了很好的基礎(chǔ)。也為下一步科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織的脫鉤改革提供了政策借鑒和路徑參考。

二、準(zhǔn)確把握行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革面臨的困難與問(wèn)題

在脫鉤改革試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中，一些深層次的困難和問(wèn)題逐步開(kāi)始顯現(xiàn)，逐漸成為影響脫鉤改革全面推開(kāi)的“攔路虎”。

（一）配套政策措施仍不夠完善。事業(yè)人員（包括以事業(yè)身份退休人員）并入行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)后的養(yǎng)老保險(xiǎn)劃轉(zhuǎn)和續(xù)接政策仍不明確。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)原來(lái)代管事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)的規(guī)則和主體責(zé)任不甚明確，導(dǎo)致主管部門(mén)和行業(yè)管理部門(mén)之間存在推諉現(xiàn)象。承擔(dān)特殊職能的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致少數(shù)部門(mén)希望借此不參與脫鉤改革，影響了改革的進(jìn)展和權(quán)威。協(xié)會(huì)商會(huì)資產(chǎn)權(quán)屬界定、資產(chǎn)管理方式與監(jiān)管模式等問(wèn)題上仍有待規(guī)范。

（二）綜合監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制仍不夠健全?！睹撱^總體方案》《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法（試行）》明確了各職能部門(mén)對(duì)脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建了新型綜合監(jiān)管體系，但有些職能部門(mén)綜合監(jiān)管意識(shí)不夠，綜合監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行不暢。脫鉤改革后，業(yè)務(wù)主管單位變成行業(yè)管理部門(mén)，但如何加強(qiáng)行業(yè)管理，界定比較模糊。民政部門(mén)尤其是基層民政部門(mén)工作力量嚴(yán)重不足，執(zhí)法手段欠缺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)管力不從心。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)信用體系、信息公開(kāi)、年度報(bào)告等制度尚未建立，社會(huì)監(jiān)督薄弱，也容易造成“名為多重監(jiān)管，實(shí)為多重缺位”的局面。

（三）實(shí)質(zhì)性扶持政策仍然薄弱。目前，各種配套政策對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤后如何“扶上馬、送一程”考慮不多，缺少真金白銀的政策支持。一些地方和部門(mén)雖然探索了以“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式向協(xié)會(huì)商會(huì)提供支持，但購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容狹窄，購(gòu)買(mǎi)資金規(guī)模小。政府職能轉(zhuǎn)移操作性不強(qiáng)，效果不明顯。稅收優(yōu)惠政策缺失。沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的稅收優(yōu)惠政策，現(xiàn)有優(yōu)惠政策落實(shí)也存在困難。

（四）行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身能力不足。我國(guó)大部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)長(zhǎng)期依附于業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致獨(dú)立生存的“能力”偏弱。脫鉤后，一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“小、弱、散”問(wèn)題突出，面臨著生存壓力。內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不健全。脫鉤后，長(zhǎng)期“半行政化”管理的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)短期內(nèi)很難建立起健全的法人治理結(jié)構(gòu)，理事會(huì)制度、民主管理方式都需要在較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐中逐步完善。不少行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)面臨專(zhuān)業(yè)性不足、職業(yè)化程度不高，人才、資金短缺，社會(huì)服務(wù)能力不強(qiáng)等問(wèn)題。

此外，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)仍然缺位，行業(yè)組織的權(quán)利義務(wù)、內(nèi)部治理、資產(chǎn)屬性、管理體制、運(yùn)行機(jī)制不明確，無(wú)法有效地保障行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)健康發(fā)展。

三、多措并舉，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革深入開(kāi)展

為保障行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作開(kāi)展以及后續(xù)脫鉤改革的全面推開(kāi)，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在脫鉤后規(guī)范健康發(fā)展，建議繼續(xù)做好以下幾方面工作。

（一）完善配套政策，推動(dòng)脫鉤工作有序開(kāi)展。繼續(xù)推進(jìn)配套政策體系的完善，盡快出臺(tái)事業(yè)人員并入行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)后的養(yǎng)老保險(xiǎn)劃轉(zhuǎn)和續(xù)接政策，打消事業(yè)人員的后顧之憂(yōu)；明確代管事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)的具體辦法和主體責(zé)任，穩(wěn)妥謹(jǐn)慎推進(jìn)代管事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制調(diào)整工作；加緊制定“個(gè)別承擔(dān)特殊職能的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍；繼續(xù)探索脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)資產(chǎn)權(quán)屬界定和監(jiān)管方式；推動(dòng)建立扶持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)基金，為脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展提供資金支持。

（二）加強(qiáng)綜合監(jiān)管，堅(jiān)持改革與監(jiān)管并重。按照《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法（試行）》要求切實(shí)落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，建立發(fā)改、民政、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、人社等部門(mén)各司其職、信息共享、協(xié)同配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系。民政部門(mén)要通過(guò)年檢、雙隨機(jī)抽查、專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)等方式，集中有限的監(jiān)管力量精準(zhǔn)發(fā)力，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法能力，提高依法行政水平。要抓緊建立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)社會(huì)信用、信息公開(kāi)、年度報(bào)告等制度，探索建立第三方監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。要加快建立協(xié)會(huì)商會(huì)誠(chéng)信檔案制度、失信懲戒機(jī)制和黑名單制度，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)信用體系建設(shè)，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)。

（三）加大扶持力度，完善全方位的支持制度體系。各級(jí)政府要積極營(yíng)造有利于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的政策環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的生存能力和發(fā)展后勁。健全稅收優(yōu)惠等扶持制度。要進(jìn)一步全面落實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，落實(shí)非營(yíng)利性收入免稅申報(bào)制度，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的會(huì)費(fèi)收入、社會(huì)捐贈(zèng)收入、存款利息收入等，進(jìn)行必要的稅收減免。完善政府轉(zhuǎn)移職能制度。制定政府轉(zhuǎn)移職能清單，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移職能中的行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和輔助性職能。加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。有重點(diǎn)地在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、外向型產(chǎn)業(yè)中培育和發(fā)展一批功能齊全、行為規(guī)范、服務(wù)有效的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

（四）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)健康發(fā)展。強(qiáng)化黨的政治引領(lǐng)，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念，引導(dǎo)脫鉤后的協(xié)會(huì)商會(huì)更好地服務(wù)市場(chǎng)主體和企業(yè)，更好地服務(wù)黨中央國(guó)務(wù)院決策部署和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心工作。推動(dòng)黨組織參與協(xié)會(huì)商會(huì)的內(nèi)部治理建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用。規(guī)范協(xié)會(huì)商會(huì)的民主選舉和民主運(yùn)行機(jī)制，確保協(xié)會(huì)商會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的政治素質(zhì)。強(qiáng)化黨組織監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，完善協(xié)會(huì)商會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。

（五）推動(dòng)立法工作，建立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法律法規(guī)體系。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的黨建制度、自治制度、權(quán)利體系、行為規(guī)范等都需要通過(guò)立法的形式實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步理順管理體制、解決改革難題、確保健康發(fā)展的根本措施就是盡快制定《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》，逐步構(gòu)建起一個(gè)以法律和行政法規(guī)為核心，地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章為配套，規(guī)范性文件為補(bǔ)充的較為完善的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法規(guī)體系，將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)工作納入法治化軌道。

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革意義重大，影響深遠(yuǎn)。我們要全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，銳意進(jìn)取，扎實(shí)工作，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革工作深入開(kāi)展下去，推動(dòng)廣大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)作出新的更大貢獻(xiàn)。