● 朱孝清/文

檢察監(jiān)督缺乏剛性，是長期存在的一個突出問題，職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后尤甚。其原因主要有三個方面：

一是法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)直接對監(jiān)督對象進(jìn)行處理的權(quán)力。監(jiān)督與被監(jiān)督、執(zhí)法與被執(zhí)法是一對矛盾，有時甚至是尖銳的矛盾，因而監(jiān)督、執(zhí)法必須以強(qiáng)制力為后盾。這種強(qiáng)制力首先表現(xiàn)在監(jiān)督、執(zhí)法者有權(quán)對監(jiān)督、執(zhí)法對象直接進(jìn)行處理。故我國的紀(jì)委、國家監(jiān)察委以及各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，都有對監(jiān)督、執(zhí)法對象直接進(jìn)行處理的一定的權(quán)力。但檢察機(jī)關(guān)卻沒有對監(jiān)督對象直接進(jìn)行處理的權(quán)力，這是檢察監(jiān)督權(quán)最大的特點。這必然會影響檢察監(jiān)督的剛性。

二是法律規(guī)定的檢察監(jiān)督的方式和后果都缺乏剛性。在監(jiān)督方式上，法律除了規(guī)定抗訴、提出糾正意見等監(jiān)督方式外，還規(guī)定了“檢察建議”的方式?！敖ㄗh”是供參考的，根本不具有剛性。在監(jiān)督后果上，現(xiàn)行法律大多未對有關(guān)機(jī)關(guān)接到檢察監(jiān)督意見后如何糾正、如何反饋糾正情況、有關(guān)機(jī)關(guān)如拒不糾正如何救濟(jì)等方面作出規(guī)定，更未對造成違誤的有關(guān)責(zé)任人應(yīng)否處理、如何處理作出規(guī)定，致使有些機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的糾正違誤通知或建議置之不理，有的還以“法律沒有要求我們落實糾正意見”“公權(quán)力法無明文規(guī)定不得為”等所謂“理由”來搪塞和對抗。這么一種不具有剛性的法律制度，容易使檢察監(jiān)督權(quán)成為 “畫在墻上的老虎”。法學(xué)界有些專家也說，我國的檢察監(jiān)督得了“軟骨病”，需要“補(bǔ)鈣”。

三是職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸使檢察監(jiān)督權(quán)失去支撐。職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸，這是國家進(jìn)行監(jiān)察體制改革的需要，檢察機(jī)關(guān)毫無疑問應(yīng)當(dāng)服從國家的大局。但它使檢察監(jiān)督缺乏剛性的問題更加突出卻是不爭的事實，因為職務(wù)犯罪偵查權(quán)能夠給檢察監(jiān)督起到支撐作用。在檢察機(jī)關(guān)擁有職務(wù)犯罪偵查權(quán)時，有關(guān)機(jī)關(guān)接到檢察監(jiān)督意見、建議后，總體上還能做些糾正工作?，F(xiàn)在沒有職務(wù)犯罪偵查權(quán)作支撐，你要有關(guān)機(jī)關(guān)落實糾正意見的難度明顯增加，甚至檢察機(jī)關(guān)連開展監(jiān)督調(diào)查都遇到了許多困難。據(jù)一些檢察長反映，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)遇到有關(guān)機(jī)關(guān)對監(jiān)督調(diào)查取證拒不配合等問題；法學(xué)界一些專家也認(rèn)為“職務(wù)犯罪偵查職能剝離后，檢察機(jī)關(guān)將缺乏落實法律監(jiān)督的手段?！?/p>

因此，增強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

要增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性，途徑主要是兩個，一個是改進(jìn)檢察監(jiān)督的工作；另一個是完善立法。這兩者相比，完善立法更具有根本性。我今天主要就完善立法方面提三點建議。

一、給檢察機(jī)關(guān)保留在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)

首先，這是適應(yīng)檢察監(jiān)督權(quán)特點的需要。如前所說，法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)督對象直接進(jìn)行處理的權(quán)力。在這樣的法律制度下，要使檢察監(jiān)督取得好的效果，檢察機(jī)關(guān)就必須擁有一項較有力度的職能或措施，以彌補(bǔ)無權(quán)直接處理監(jiān)督對象的不足，并對檢察監(jiān)督起到支撐作用。正如有關(guān)專家所說：職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離后，“檢察機(jī)關(guān)如欲實現(xiàn)‘法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’之憲法定位和現(xiàn)實權(quán)威，還需要從憲法法律中尋找‘有力依據(jù)’和‘有力措施’”。這項“較有力度的職能或措施”，如果不是職務(wù)犯罪偵查權(quán)，就應(yīng)由法律新賦予。而由法律新賦予某項有力度的職能或措施，則要考慮其匹配性、適當(dāng)性以及與法律監(jiān)督性質(zhì)的協(xié)調(diào)性，其難度可能較大，故還是給檢察機(jī)關(guān)保留一小部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較簡便易行。

其次，這是防止檢察監(jiān)督職能進(jìn)一步軟化的需要。檢察機(jī)關(guān)重建四十年來的歷史經(jīng)驗充分表明，檢察監(jiān)督的“糾正違誤”與“偵查職務(wù)犯罪”這二者相輔相成，不可或缺：通過“糾正違誤”，可以發(fā)現(xiàn)一些職務(wù)犯罪線索；通過“職務(wù)犯罪偵查”，可以促進(jìn)“糾正違誤”的落實。檢察監(jiān)督如只有糾正違誤權(quán)，而無必要的職務(wù)犯罪偵查權(quán)作支撐，檢察監(jiān)督就會軟弱無力。要防止檢察監(jiān)督進(jìn)一步軟化，其途徑之一，就是給檢察機(jī)關(guān)保留在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。這樣，檢察機(jī)關(guān)的糾正違誤權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)相結(jié)合，以職務(wù)犯罪偵查權(quán)作支撐，檢察監(jiān)督才能由軟變硬，從而使檢察監(jiān)督職能作用得到較好發(fā)揮。

再次，這有利于優(yōu)化偵查資源配置，進(jìn)一步提高反腐敗整體效能。將職務(wù)犯罪偵查職能劃轉(zhuǎn)給國家監(jiān)察機(jī)關(guān)有利于提高反腐敗效能；將職務(wù)犯罪偵查職能總體劃轉(zhuǎn)的前提下，給檢察機(jī)關(guān)保留在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，有利于提高反腐敗的整體效能，從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。因為檢察機(jī)關(guān)對履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪實施偵查，一是在發(fā)現(xiàn)線索上具有職能便利，可以通過審查批捕、審查起訴、執(zhí)行監(jiān)督、受理民事、行政申訴案件等渠道，通過審閱案件材料、訊問犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，詢問證人、聽取當(dāng)事人及其辯護(hù)（代理）律師控告申訴、調(diào)查取證等方式，來發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，這比國家監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這些線索要方便許多，特別是發(fā)現(xiàn)監(jiān)管場所等特殊領(lǐng)域的職務(wù)犯罪線索，檢察機(jī)關(guān)比國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能便利就更為明顯。二是有利于發(fā)現(xiàn)線索與偵查案件這兩個環(huán)節(jié)的緊密銜接，從而提高查處案件的效率。如果對發(fā)現(xiàn)線索與偵查案件實行分離，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索后需轉(zhuǎn)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，而國家監(jiān)察機(jī)關(guān)又可能正忙于查處其他案件，一時無法安排查處，這難免會影響效率。

最后，這不僅不影響國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全覆蓋，而且是很好的配合和補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪有嚴(yán)格的限定：一是犯罪主體限定，限于涉嫌職務(wù)犯罪的少數(shù)司法人員和行政機(jī)關(guān)工作人員；二是犯罪行為方式限定，限于有關(guān)人員利用職權(quán)實施；三是發(fā)現(xiàn)的渠道限定，限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。未被檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的司法人員和行政機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪，不在這個范圍。因此，檢察機(jī)關(guān)偵查的這類案件，僅是司法人員和行政機(jī)關(guān)工作人員中職務(wù)犯罪的一部分，更是所有職務(wù)犯罪案件的一小部分。對于司法人員和行政機(jī)關(guān)工作人員中未被檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪以及其他公職人員的職務(wù)犯罪，仍由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)查處；司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的所有公職人員仍都在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一監(jiān)督之下。因而它絲毫不影響國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全覆蓋。同時，檢察機(jī)關(guān)查處履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪，只要將其納入紀(jì)委和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗大格局之中，自覺接受紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，特別是在立案前做好溝通聯(lián)系工作，就不會與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案工作發(fā)生“撞車”，也不會打亂紀(jì)委和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的整體部署。因此，檢察機(jī)關(guān)查處履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪，與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪不僅不矛盾，而且對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案是很好的配合與補(bǔ)充。這樣，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察功能與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能就都能得到較有效地發(fā)揮。

總之，給檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)的職務(wù)犯罪，僅是所有職務(wù)犯罪中的一小部分，但它卻能帶來防止檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督進(jìn)一步軟化、堅持和鞏固檢察機(jī)關(guān)是“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一憲法定位、激發(fā)檢察制度活力的益處，其優(yōu)勢十分明顯且切實可行，因而是有利于實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的好思路。

經(jīng)第十三屆全國人大常委會第二次會議初審的《刑事訴訟法（修正草案）》（以下簡稱《草案》）給檢察機(jī)關(guān)保留了一小部分職務(wù)犯罪的偵查權(quán)：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”這是立法機(jī)關(guān)在國家監(jiān)察體制改革時兼顧檢察制度發(fā)展的重要之舉。但是如果該偵查范圍僅是列舉的三個罪名的話，則過于狹?。阂皇亲锩^少；二是偵查權(quán)覆蓋面過窄，僅涉及偵查人員，而不大會涉及其他司法人員；三是案件數(shù)量過少，據(jù)統(tǒng)計，2016年，全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查的司法工作人員利用職權(quán)實施的該三種罪名的犯罪案件僅24件。如此狹小的偵查范圍，難以給檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督起到支撐作用；為了偵查這幾十個案件，檢察機(jī)關(guān)還需要培養(yǎng)一支常備的偵查隊伍，以應(yīng)不時之需，其偵查成效與制度成本相比，也顯得很不相稱。

《草案》規(guī)定的偵查范圍之所以“難以給檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督起到支撐作用”，是因為在檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對監(jiān)督對象作直接處理的法律制度下，要使保留的偵查權(quán)給檢察監(jiān)督真正起到支撐作用，就必須遵循一個原則：偵查權(quán)的覆蓋面與檢察監(jiān)督權(quán)的覆蓋面必須相同。根據(jù)這一原則，就應(yīng)當(dāng)把履行檢察監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪保留給檢察機(jī)關(guān)偵查。如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為這一范圍所涉犯罪種類過多，貪污賄賂犯罪的偵查權(quán)不能保留，那至少也應(yīng)保留履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的瀆職、侵權(quán)這兩類職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，其犯罪主體除了司法人員外，還應(yīng)包括少數(shù)行政機(jī)關(guān)工作人員。因為行政公益訴訟監(jiān)督的對象是行政機(jī)關(guān)工作人員。十八屆四中全會《決定》賦予檢察機(jī)關(guān)的“對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督”和“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)行為的監(jiān)督”，其監(jiān)督對象也是行政機(jī)關(guān)工作人員。為了支撐對上述行政監(jiān)督的開展，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪立案偵查。

二、在法律上賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力

被憲法和法律規(guī)定的檢察監(jiān)督之所以還要職務(wù)犯罪偵查權(quán)作支撐，除了檢察機(jī)關(guān)不能對監(jiān)督對象直接進(jìn)行處理這一原因外，與檢察監(jiān)督自身因“軟骨病”還立不住有重要關(guān)系。因此，要使檢察監(jiān)督具有剛性，就必須在立法上去除 “軟骨病”，賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力，從而使檢察監(jiān)督自身硬起來和立起來。所謂“硬的約束力”，就是法律效力。

之所以要賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力，是因為：首先，檢察機(jī)關(guān)作為憲法和法律規(guī)定的專司法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)，其依據(jù)法律、代表國家作出的監(jiān)督?jīng)Q定應(yīng)當(dāng)具有法律效力。其次，作為權(quán)力的監(jiān)督必須有牙齒，沒有牙齒不成其為監(jiān)督。法律如不對監(jiān)督對象落實監(jiān)督的義務(wù)作出硬性規(guī)定，而是憑其覺悟和自覺性，檢察監(jiān)督很容易成為一紙空文。再次，監(jiān)督與監(jiān)督對象落實監(jiān)督意見是監(jiān)督制度不可或缺的兩個方面。檢察監(jiān)督目的的最終實現(xiàn)，必須以監(jiān)督對象落實監(jiān)督意見為條件，這與合同中一方權(quán)利的實現(xiàn)必須以另一方履行義務(wù)為條件同屬一理。這就決定了法律應(yīng)當(dāng)對檢察監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督對象落實監(jiān)督意見的義務(wù)這兩個方面一并作出規(guī)定。最后，黨風(fēng)廉政建設(shè)需要變“寬松軟”為“嚴(yán)硬實”，監(jiān)督司法活動中的違法錯誤、維護(hù)法治統(tǒng)一也要變“寬松軟”為“嚴(yán)硬實”，否則就難有成效。而“嚴(yán)硬實”首先要體現(xiàn)在立法上。

在法律上賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力，建議從以下三個方面入手：

（一）法律規(guī)定的檢察監(jiān)督的方式要規(guī)范，并體現(xiàn)約束力

建議在立法上對檢察監(jiān)督方式作如下規(guī)范：（1）對法院確有錯誤的裁判，用“抗訴”方式（民事訴訟中對同級法院確有錯誤的生效裁判，用“意見”即“再審意見書”方式）。（2）對有關(guān)機(jī)關(guān)在訴訟中作出的錯誤決定（除裁判外），用“糾正意見”的方式。（3）對訴訟中的違法行為，用“通知糾正”的方式，因為法律是誰也不能逾越的底線，一旦逾越，必須糾正。

這里需要指出的是，無論是哪類檢察監(jiān)督，都不宜用“建議”的方式。因為“建議”不具有約束力，與檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有法律效力的特征不符。在我國上世紀(jì)的法律中，檢察監(jiān)督是不用“建議”這種方式的，“建議”僅用于檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案所開展的社會綜合治理和預(yù)防腐敗工作，即通過辦案發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在管理、制度等方面存在的漏洞，提出整改堵漏、完善制度、加強(qiáng)管理、預(yù)防犯罪的建議，它屬于“辦案的后半篇文章”，而不是辦案本身。在后來的立法中，混淆了“建議”與“意見”“通知”的界限。故必須予以正本清源。

（二）法律要規(guī)定“一案雙查”

對有關(guān)機(jī)關(guān)的違法行為和錯誤決定，應(yīng)當(dāng)要求有關(guān)機(jī)關(guān)既要糾正違誤，又要落地查人，對負(fù)有責(zé)任且應(yīng)當(dāng)追責(zé)的嚴(yán)肅追究責(zé)任。以往的檢察監(jiān)督只對事不對人，即使違法行為和錯誤決定糾正了，有關(guān)責(zé)任人卻無關(guān)痛癢，更無切膚之痛，難以對其產(chǎn)生應(yīng)有的警示和震懾，更不足以促使其吸取教訓(xùn)，致使惡習(xí)難改，繼續(xù)源源不斷地產(chǎn)生出違法行為和錯誤決定來。違法行為和錯誤決定是人實施或作出的，人是源頭，只有既糾事，更落地查人，檢察監(jiān)督才有硬的約束力，并取得應(yīng)有的警示效果。當(dāng)然，落地查人既要“嚴(yán)硬實”，又要實事求是。

（三）法律要規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)落實檢察監(jiān)督的義務(wù)、反饋的期限、異議的程序以及拒不糾正違誤的責(zé)任

有關(guān)機(jī)關(guān)接到檢察監(jiān)督意見（通知）后，對違法行為或錯誤決定要及時加以糾正，對責(zé)任人也要立即啟動調(diào)查，并在一定期限內(nèi)反饋結(jié)果。具體可實行兩次反饋制度，即對“事”的糾正，應(yīng)在一個月內(nèi)反饋，其中時間性很強(qiáng)的，如糾正超期羈押、糾正阻礙律師會見在押犯罪嫌疑人等，應(yīng)在7日內(nèi)反饋；對人的處理一般應(yīng)在兩個月內(nèi)反饋，如認(rèn)為不需要追究責(zé)任，也應(yīng)反饋情況并說明理由。有關(guān)機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督意見（通知）有異議的，可以提出復(fù)議、復(fù)核。復(fù)議、復(fù)核后檢察機(jī)關(guān)仍堅持原監(jiān)督意見（通知）的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)落實。對于對監(jiān)督意見（通知）置之不理、無正當(dāng)理由拒不糾正的，移送紀(jì)委和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)。

三、賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)及其措施

賦予檢察機(jī)關(guān)以調(diào)查核實權(quán)及其措施，這是法律監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。因為檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)特別是訴訟監(jiān)督等職能時，往往需要先對發(fā)現(xiàn)的違法錯誤線索、民事行政公益訴訟線索等進(jìn)行調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)確有違法錯誤或確應(yīng)提起公益訴訟的，才能對有關(guān)機(jī)關(guān)提出“糾正意見（通知）”或提起公益訴訟，而不能僅憑線索就亂下結(jié)論。同時，調(diào)查如遇調(diào)查對象拒不配合的情況，也需要采取必要的措施，而不能任其拒不配合甚至對抗。否則，就與“監(jiān)督必須有牙齒”的原理相悖。因此，為了保證法律監(jiān)督的順利進(jìn)行和精準(zhǔn)，法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中的調(diào)查核實權(quán)及其必要的措施。

借鑒有關(guān)行政執(zhí)法的立法，調(diào)查措施主要包括：要求說明請況、通知談話、傳喚、調(diào)取證據(jù)、查閱有關(guān)會議記錄、文件、案卷材料，責(zé)令提供相關(guān)證據(jù)、材料，檢查、鑒定等；必要時，還應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接采取強(qiáng)制性措施，如強(qiáng)制傳喚、查封、扣押、凍結(jié)、發(fā)出禁止令、責(zé)令立即停止侵害公益行為等。從而為檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實活動提供必要的法律依據(jù)，進(jìn)而夯實法律監(jiān)督的事實基礎(chǔ)。