●王 偉/文

習近平總書記明確指出全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。檢察工作要以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是政法思想為指引，更好地滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求，讓人民群眾有更實在的獲得感、幸福感和安全感。新的時期，我們思考檢察權運行如何進一步完善，核心之一就是要從解決實踐問題出發(fā)，體現(xiàn)實踐理性，最終的目的是要確保檢察權的公正高效權威，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的“法治產(chǎn)品”“檢察產(chǎn)品”。

在多年的司法實踐中，公訴工作作為檢察機關的核心標志性職能，對國家法治建設和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但同時我們也要面臨著一些問題，比如案件質(zhì)量問題，我們面臨著一些案件偵查質(zhì)量不高，對偵查工作制約效果不好，審查實質(zhì)化能力水平不強，少數(shù)案件帶病起訴，從而導致少數(shù)案件因事實不清、證據(jù)不足撤回起訴或被判決無罪的問題。再比如，公訴人隊伍普遍年齡偏輕，年青公訴人經(jīng)驗不足，專業(yè)化水平不能適應社會發(fā)展的需要，從而制約公訴權充分、正確的行使。還有，隨著司法改革的不斷深入，全院全員全過程的質(zhì)效監(jiān)管體系還沒有完全建立。對于這些問題，迫切地需要我們不斷轉(zhuǎn)變理念、轉(zhuǎn)換模式、轉(zhuǎn)型發(fā)展，完善我們的相關工作機制。我們認為其中重要的一點，就是緊緊圍繞強化刑事檢察職能作用，堅持繼承發(fā)展、堅持改革創(chuàng)新，不斷探索改革背景下公訴權運行的機制。

一、關于發(fā)揮刑事檢察職能作用的思考

發(fā)揮檢察機關在審前程序和庭審中指控和證明犯罪的職能作用，是為了適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，這是檢察機關在新時期發(fā)揮公訴職能應當做出的必然選擇。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，使公訴工作職能配置更加強大，發(fā)揮作用空間更加寬廣。公訴工作處于刑事訴訟的中樞環(huán)節(jié)，前承偵查、后啟審判，必須向前延伸引導偵查，傳導庭審證明標準，提高偵查質(zhì)量。在此基礎上，進一步嚴密起訴審查，做好審前過濾，確保進入審判的案件真正達到事實清楚、證據(jù)確實充分，避免帶病起訴，為法庭審判打好基礎。同時，提高出庭指控犯罪的能力，通過庭審中高質(zhì)量的控辯對抗，確保法庭公正裁判。

（一）審前程序中的職能作用

發(fā)揮審前職能作用的關鍵是要突出檢察機關對訴訟進程、裁量處斷的影響力和控制力，變被動為主動，變消極為積極，變守勢為攻勢，變粗放為精細，在“分工負責、互相配合、互相制約”的訴訟架構中更好地保障案件質(zhì)量，維護公平正義。

1.要強化實質(zhì)化審查職能。審查是一項具有獨立價值的職能。檢察機關發(fā)揮審前職能作用，要依托審查職能強化對偵查活動的制約，加強對證據(jù)事實的把關過濾，切實糾正以前受以偵查為中心影響“從屬、配合偵查”、將偵查結果簡單移送審判的現(xiàn)象。要探索建立對物證書證、言詞證據(jù)、鑒定意見、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、勘驗檢查筆錄審查把關的工作制度，嘗試新型疑難案件所涉證據(jù)專業(yè)部門同步審查、駐看守所檢察官核查詢問訊問合法性等做法，形成更加健全有效的證據(jù)審查機制。

2.要強化對偵查活動的引導。根據(jù)以審判為中心訴訟制度改革的要求，構建新型檢警關系，完善介入引導偵查工作機制，以規(guī)范傳導責任，形成促進偵查質(zhì)量倒逼機制形成。把審判標準向偵查工作傳導，把庭審壓力傳導到偵查工作中去，推動引導偵查規(guī)范化、制度化。要完善補充偵查工作機制，著力解決退回補充偵查引導不明確、說理不充分以及偵查機關消極補偵等問題，同時注重加強自行補充偵查工作，提高能力、規(guī)范行為，更多掌握工作主動性。

3.履行好起訴裁量權。起訴裁量權是發(fā)揮審前作用的重要載體，是凸顯檢察機關公訴職能作用、制約偵查活動的重要手段。要充分運用不起訴、未成年人案件附條件不起訴等檢察裁量權，積極主動掌控訴訟進程，強化對前一階段訴訟活動的制約。要進一步完善公訴政策，統(tǒng)一司法標準，確保案件處理做到司法均衡和公平公正。要著眼于新型訴辯關系工作制度，充分保障律師權益，促進提高辦案質(zhì)量和效果。

4.完善多層次訴訟制度體系。多層次訴訟制度有利于節(jié)省司法資源，提高訴訟效率，為充分發(fā)揮職能作用提供更大空間。要充分開展認罪認罰制度試點，根據(jù)速裁案件、重大疑難復雜案件、專案案件等不同類型案件的辦案特點，進一步完善繁簡分流工作機制，通過集約化辦理、簡化程序、加強規(guī)范化建設、創(chuàng)新制度機制等方式，建立起適應公訴工作實際、更加務實管用的訴訟制度體系。

（二）發(fā)揮指控和證明犯罪職能作用

指控和證明犯罪是檢察機關區(qū)別于其他司法、行政機關的標志性職能。要將發(fā)揮指控和證明犯罪的職能作用作為重中之重，以此為基點開展各項工作，積極探索創(chuàng)新，提升業(yè)務能力。

1.圍繞指控和證明犯罪的關鍵環(huán)節(jié)積極探索創(chuàng)新。指控證明犯罪關鍵是要做到指控有據(jù)、辯論有力。要堅持審查和出庭合理分工原則，建立出庭檢察人才庫，實現(xiàn)出庭工作專業(yè)化運行。要圍繞如何出庭指控、舉證示證、對抗辯論及教育轉(zhuǎn)化等內(nèi)容，進一步完善制度機制，創(chuàng)新方式方法，使得各項工作更加有利于查明事實、證明犯罪、適用法律、保障人權、提高效率。要加大證人出庭工作力度，創(chuàng)新方式方法、完善相關制度機制，提高出庭作證率，強化指控犯罪的效果。

2.圍繞指控和證明犯罪的配套保障健全制度機制。證明指控犯罪的戰(zhàn)場既在庭上，也在庭外，既要緊緊抓住法庭審判的核心環(huán)節(jié)，也要建立完善相關的配套制度，加強外延性工作。要充分利用現(xiàn)代科技手段，建立完善出庭工作信息化支撐平臺、出庭能力培養(yǎng)平臺，讓信息技術促進主體作用更好發(fā)揮。要完善文書說理、量刑建議、庭前會議等制度機制，建立完善庭審及時會商制度，更好地服務出庭工作。另外，要積極探索附帶訴訟工作制度，建立公訴參與公益訴訟工作制度，以適應服務保障首都建設發(fā)展的要求。

（三）強化檢察職能的實踐效果

北京市院于去年底制定了包括20個項目的試點方案，推進與以審判為中心的訴訟制度改革相適應的檢察工作體系建設。通過前期試行工作，取得初步成效。

1.類案公訴政策效果顯著。先后制定使用虛假身份證、危險駕駛、涉槍、反邪教等10項公訴政策指導性意見。其中，使用虛假身份證案件的指導性意見執(zhí)行以來，當月案件受理量就從上個月的239件244人下降到57件58人，且呈逐月下降趨勢，已判決的43件案件在罪名和量刑建議上均訴判一致。

2.審查實質(zhì)化不斷加強。創(chuàng)新專業(yè)同步輔助審查工作形式，共開展專業(yè)同步輔助審查98件。加大非法證據(jù)排除工作力度，啟動排除非法證據(jù)案件13件，排除非法證據(jù)14份，補正瑕疵證據(jù)250件804份。

3.認罪認罰全面推進。不斷強化繁簡分流，一年以下案件不再撰寫審查報告，三年以下案件，審查報告可實現(xiàn)表格化，全部認罪認罰案件不再撰寫三綱一辭。重罪案件不斷拓展認罪認罰適用范圍。不斷推進值班律師全覆蓋，目前已經(jīng)有16個檢察院設立值班律師工作站，擬于8月在三級院實現(xiàn)值班律師的全覆蓋。目前逐漸形成了一套認罪認罰案件的評估標準，并通過總結提煉經(jīng)驗、召開專家論證會研討已經(jīng)形成了認罪認罰的立法建議稿。

4.起訴裁量權得到依法有效行使。全面發(fā)揮不起訴裁量權，將一般案件的不起訴決定權直接下放給檢察官個人，今年1-5月不起訴率為13.3%，相比去年同期提升了3.6個百分點，同時不起訴復議復核人數(shù)與去年同期持平。為保障不起訴執(zhí)法尺度統(tǒng)一，市院制定了《不起訴案件審查工作實施細則》，朝陽區(qū)院及時更新了《刑事案件相對不起訴適用規(guī)范》，針對二十余種常見罪名適用相對不起訴的具體標準。

5.出庭能力水平不斷提升。為了有效發(fā)揮指控和證明犯罪的職能作用，市院組織研發(fā)了出庭能力培養(yǎng)平臺，自去年7月3日上線以來，截止到今年7月3日，全市共發(fā)布觀摩庭2503場，累計7797人次參與旁聽，發(fā)布出庭百科2405條，相關經(jīng)驗被高檢院公訴廳和信息中心轉(zhuǎn)發(fā)，并在全國檢察機關第十期優(yōu)秀公訴人高級研修班專題經(jīng)驗介紹。一分院組織研發(fā)“出庭示證可視化”系統(tǒng)，年初舉行全市范圍的觀摩庭，效果良好。

6.探索刑事附帶民事公益訴訟工作機制。形成線索集中管理機制，起草《關于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件暫行規(guī)定》，今年5月提起了北京市首例附帶公益訴訟案件，另有兩件將于近期起訴。

近期，我們總結前期工作經(jīng)驗，整理匯編了一本《例證指導》，已由中國檢察出版社面向全國檢察機關進行內(nèi)部發(fā)行。

二、改革背景下不斷完善公訴質(zhì)效監(jiān)管的思考

中央關于司法改革對于管理工作的要求，是逐漸從微觀的個案審批、文書簽發(fā)向宏觀的全院全員全過程的案件質(zhì)量效率監(jiān)管轉(zhuǎn)變。對公訴工作的管理，就是要解決公訴在執(zhí)法模式、工作機制、執(zhí)法保障等方面的不適應、不符合、不協(xié)調(diào)問題，必須緊緊依靠改革，不斷深化改革，通過完善公訴管理體制和公訴權力運行機制，優(yōu)化職權配置，破解影響公正高效權威的深層次問題。對此，要深入基層了解實際情況，對傳統(tǒng)公訴理念，進行辯證的思考，既要堅持已有的好的東西，被實踐證明的成功經(jīng)驗，也要敢于拋棄和否定不符合司法規(guī)律的做法，加以改造和完善。

（一）關于案件質(zhì)量管理分析

案件質(zhì)量是公訴工作的生命線。在改革背景下如何加強管理，需要轉(zhuǎn)變觀念。目前，我們在管理上還有一些亟待解決的問題。首先，對案件質(zhì)量的及時動態(tài)把握還不夠到位。根據(jù)市院《司法責任制改革試點工作實施意見》“抓兩大、放兩小”的原則，改革以后80%的案件、事項由檢察官決定，檢察官的主體地位得到全面提升，但管理層對案件的全面把握受到影響。我們對案件過程和處理結果、效率的掌握，主要就是基于統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，高檢院和北京市院定期通報的數(shù)據(jù)，以及日常工作中對案件的研究等。但是這些手段，也存在著整體融合度不高，各種數(shù)據(jù)、關聯(lián)分析不夠的問題。為此，北京市院初步形成了一套案件質(zhì)量分析制度，協(xié)同全市各院總結、提煉、匯集出209項、5016個業(yè)務數(shù)據(jù)，總結出一些我們對公訴業(yè)務的動態(tài)管理原則，有利于我們?nèi)?、及時、客觀地掌握業(yè)務情況，有利于管理者從各種動態(tài)的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)工作的得與失、優(yōu)與劣，發(fā)現(xiàn)問題、補齊短板，提升工作水平，而不是通過數(shù)字排序的方式變相考核。目前看，案件質(zhì)量分析制度，已經(jīng)對各院加強業(yè)務工作起到了很好的促進作用。在管理中，我們還要充分認識分管檢察長和部門負責人的地位和作用。改革初期，各領導層級對全面辦案情況存在底數(shù)不清、情況不明的問題。對這個問題，北京市院的態(tài)度非常明確，就是要發(fā)揮部門負責人的管理經(jīng)驗，做好引導，主要還是通過文件匯總研判、檢察官聯(lián)席會議等方式進行組織管理，以及一些具體案件的對外溝通協(xié)調(diào)。同時，我們的質(zhì)量分析報告，使部門負責人提升把握分析水平，檢察長及時全面了解情況。

（二）關于公訴人員配備

所謂“案多人少”的問題長期困擾著我們的工作。對此要進行深入分析、綜合判斷，使之不斷得到緩解。首先，要對人員進行配備改善，要有一個相對科學的評價標準。公訴案件涉及速裁、簡易、普通三種程序，應當對不同類型的案件有一個動態(tài)的記錄，核心是根據(jù)一類案件需要消耗的有效工作時間來進行計算。其次，素質(zhì)能力的匹配，比如“e租寶案”“4.13特大跨境電信詐騙案”，涉案金額眾多、被告人人數(shù)眾多、證據(jù)事實龐雜，科技、知產(chǎn)、金融辦案部門辦理的案件專業(yè)性強。認罪認罰從寬的有效落實，也需要檢察官有充足的社會經(jīng)驗，能力不匹配，工作效率就低，就感覺人手不夠，這也是一種矛盾。對此，我們有三個方面的措施：一是開展工作量測算，去年研發(fā)了檢務工作量測算平臺，在檢察內(nèi)網(wǎng)上運行，在市院和朝陽院、海淀院、豐臺院等公訴部門開展試點，由公訴人從辦案和綜合檢務工作兩個方面根據(jù)詳細的數(shù)據(jù)項填錄開展工作的內(nèi)容和時長，據(jù)此測算公訴人的有效辦案時間和各類型案件的平均需要時長，以此為基礎形成了調(diào)研報告，為檢力資源合理配置和領導決策提供參考。下一步結合機構改革我們考慮在全市范圍內(nèi)全面測試，工作量測算平臺還增加了個人、部門、單位甚至全市工作量的批量統(tǒng)計功能，從而為全面衡量公訴人的履職內(nèi)容和完成質(zhì)效，實現(xiàn)人案匹配，強化公訴工作的動態(tài)管理提供更加準確的依據(jù)，根據(jù)辦案需要探索建立全市公訴人動態(tài)調(diào)配的機制。二是完善公訴人素能模型，明確公訴人各個職能崗位的標準，確定勝任公訴工作的標準，明確人員培養(yǎng)方向，通過素能標準對人員進行分類整合，確保高質(zhì)量完成公訴工作。三是推動“專業(yè)平臺、專業(yè)工具、專業(yè)素質(zhì)”的專業(yè)化建設，形成刑事犯罪檢察、國家安全和公共安全檢察、經(jīng)濟犯罪檢察、職務犯罪檢察四位一體的公訴專業(yè)化新格局。健全專業(yè)化辦案組，做到分合有度，突出區(qū)位特征打造高精尖專業(yè)、專門辦案團隊。完善專業(yè)化辦案保障，成立北京檢察科技信息研究基地。進一步加強專業(yè)化能力建設，以專業(yè)化辦案需求為導向，積極用好用足政策，針對反恐維穩(wěn)、信息網(wǎng)絡、知識產(chǎn)權、金融證券、環(huán)境保護等領域急需緊缺人才需求，完善特殊職位招錄。

（三）關于公訴人才培養(yǎng)

人才是優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的制造者，是公訴工作發(fā)展的關鍵，培養(yǎng)是人才成長的永恒課題。要在全面從嚴治檢的同時，加強基層黨的建設。注重通過實戰(zhàn)提升辦案能力。北京的出庭能力培養(yǎng)平臺就是充分利用庭審的實戰(zhàn)學習機會，以壓力為驅(qū)動力迫使出庭公訴人更加充分的準備，打破行政壁壘使觀摩人員獲得更加廣泛的交流學習機會，以經(jīng)驗值記錄衡量公訴人實際出庭能力成長，通過經(jīng)驗值排名激發(fā)公訴人的榮譽感，促進比學趕幫、實現(xiàn)良性競爭，目前該系統(tǒng)在出庭經(jīng)驗分享、能力提升、規(guī)范化建設、人才儲備、業(yè)務評比等方面已經(jīng)發(fā)揮了基礎性作用。注重發(fā)揮質(zhì)量分析的反視功能。分管檢察長和部門負責人通過宏觀數(shù)據(jù)和個案文書的審核，可以反視我們的案件質(zhì)量，并據(jù)此有針對性制定培訓策略，提升辦案素質(zhì)。建立系統(tǒng)的檢察業(yè)績評價制度。年底考核，根據(jù)辦案實績進行評價，以辦案質(zhì)效為目標設計好業(yè)績考評標準，全面科學準確地衡量辦案質(zhì)量和辦案負荷，獎勤罰懶，使真正有業(yè)績的檢察官凸顯出來，體現(xiàn)司法辦案責任制的正面激勵作用。根據(jù)素能模型建立評價制度，以往評優(yōu)評先，都是年底根據(jù)特定案件的辦理，或者全年的綜合表現(xiàn)，確定立功、評優(yōu)等次，或者根據(jù)一些考試環(huán)節(jié)確定一些優(yōu)秀公訴人稱號。這些評價都不夠全面，缺少對日常辦案工作的評價，要建立日?；霓k案講評制度，由公訴人談自己辦案的經(jīng)驗，包括不足，促進共同提高能力。