● 魯建武/文

檢察官司法責(zé)任制主要包括健全司法辦案組織、科學(xué)界定內(nèi)部司法辦案權(quán)限、完善司法辦案責(zé)任體系三個(gè)方面的內(nèi)容。簡(jiǎn)而言之，就是“定人”“確權(quán)”“歸責(zé)”。“定人”，即明確司法辦案主體，針對(duì)不同檢察業(yè)務(wù)類(lèi)別及案件復(fù)雜難易程度，推行獨(dú)任檢察官或者檢察官辦案組兩種基本辦案組織形式?！按_權(quán)”，即通過(guò)制定檢察官權(quán)力清單，對(duì)檢察官、檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限作出界定。“歸責(zé)”，即健全司法責(zé)任體系和司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制。

一、檢察官司法責(zé)任制的根本要求是遵循司法親歷性和權(quán)責(zé)一致規(guī)律

在這一輪的司法改革中，中央政法委和最高人民檢察院一再?gòu)?qiáng)調(diào)實(shí)行司法責(zé)任制改革要遵循司法規(guī)律。就是要求我們把握司法的基本屬性和特征。司法親歷性，是指司法人員應(yīng)當(dāng)親身經(jīng)歷案件審理的全過(guò)程，直接接觸和審查各種證據(jù)，直接聽(tīng)取其他訴訟參與人的言詞陳述，并對(duì)案件作出裁判，以實(shí)現(xiàn)司法公正。通俗地講，辦案人員不僅要心到還要身到。司法在我國(guó)古代叫聽(tīng)訟，既然是聽(tīng)訟那司法官員就應(yīng)當(dāng)?shù)綀?chǎng)。司法親歷性是司法工作的重要原理，也是司法規(guī)律中行為規(guī)律的重要內(nèi)容，在司法制度和訴訟制度中居于重要地位。檢察官司法責(zé)任制遵循的另一個(gè)規(guī)律是權(quán)責(zé)一致規(guī)律，又稱(chēng)權(quán)責(zé)一致原則，它是管理學(xué)上的名詞，是指在一個(gè)組織中的管理者所擁有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與其所承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。運(yùn)用到檢察官辦案責(zé)任制就是誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)。從前一階段的實(shí)踐來(lái)看，各地還存在“放權(quán)怕濫用”和“授權(quán)不敢用”兩種心態(tài)。“放權(quán)”不是不要監(jiān)督，而是要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，加強(qiáng)監(jiān)督。

二、檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)當(dāng)符合檢察機(jī)關(guān)體制特點(diǎn)和辦案特點(diǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的辦案機(jī)制是“檢察人員承辦、辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定”。這種機(jī)制實(shí)際上是一種集體辦案模式，也稱(chēng)“三級(jí)審批制”。該機(jī)制有一定的合理性，它符合法律規(guī)定的檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與檢委會(huì)民主集中制相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)案件層層審查把關(guān)也有利于提高辦案質(zhì)量。但該機(jī)制具有典型的行政化特征，其弊端明顯：一是檢察長(zhǎng)對(duì)定案權(quán)統(tǒng)得過(guò)死，檢察官主體地位無(wú)從體現(xiàn)，影響其主觀能動(dòng)性和積極性的發(fā)揮；二是辦案與定案分離，沒(méi)有體現(xiàn)檢察官相對(duì)獨(dú)立性和司法親歷性的起碼要求，既影響辦案人員的責(zé)任心，又不利于辦案責(zé)任制的落實(shí)；三是層層審批影響效率。目前正在進(jìn)行的檢察機(jī)關(guān)辦案機(jī)制改革是從檢察官辦案責(zé)任制角度切入的，其內(nèi)容是賦予檢察官以較大的定案權(quán)，并讓檢察官對(duì)所辦案件終身負(fù)責(zé)。其基本目標(biāo)是淡化行政色彩，強(qiáng)化司法屬性。而強(qiáng)化司法屬性，最關(guān)鍵的有兩個(gè)內(nèi)容：一是強(qiáng)化檢察官的相對(duì)獨(dú)立性，二是強(qiáng)化檢察官的司法親歷性。二者相輔相成，相互促進(jìn)。

根據(jù)司法親歷性原理，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)體制特點(diǎn)和辦案特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)辦案機(jī)制改革完善的首要一條是要合理劃分檢察長(zhǎng)與檢察官的定案權(quán)限，盡可能實(shí)現(xiàn)辦案與定案相統(tǒng)一。我國(guó)法律關(guān)于“檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作”和“檢察委員會(huì)在檢察長(zhǎng)主持下按民主集中制原則討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題”的規(guī)定，賦予了檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)所辦案件負(fù)總責(zé)。這就決定了重大案件和重要事項(xiàng)決定權(quán)仍然應(yīng)當(dāng)歸檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)行使，而其他案件或事項(xiàng)的決定權(quán)則可賦予檢察官行使。根據(jù)不同檢察職能的不同特點(diǎn)，檢察長(zhǎng)和檢察官職責(zé)權(quán)限可作如下劃分：一是對(duì)批捕、起訴職能，由于其司法屬性強(qiáng)，且要接受偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和當(dāng)事人、辯護(hù)律師等訴訟參與人的制約，因而可把較多的權(quán)力授予檢察官，除重大疑難復(fù)雜案件、跟偵查機(jī)關(guān)有分歧的案件仍由檢察長(zhǎng)決定之外，其余的決定權(quán)可賦予檢察官，從而使其具有較大的獨(dú)立性和較強(qiáng)的親歷性。二是對(duì)職務(wù)犯罪偵查職能，由于其行政屬性較強(qiáng)、司法屬性較弱，且該權(quán)力的行使還關(guān)涉公職人員的政治生命和自由權(quán)利，故賦予檢察官自主決定的權(quán)限應(yīng)小一些，如對(duì)任意性偵查措施的采取、緊急情況下非重大的臨場(chǎng)決策等，一般不必報(bào)檢察長(zhǎng)決定。而對(duì)于偵查程序的啟動(dòng)和終結(jié)、強(qiáng)制性偵查措施的采取、案件的處理等，則必須由檢察長(zhǎng)決定。三是訴訟監(jiān)督職能，它既具有被動(dòng)、中立的特點(diǎn)，但監(jiān)督程序一旦啟動(dòng)，又具有主動(dòng)性和進(jìn)攻性，但由于所監(jiān)督的行為的性質(zhì)較輕，跟職務(wù)犯罪偵查關(guān)系到當(dāng)事人政治生命和自由權(quán)利有本質(zhì)的區(qū)別，因此賦予檢察官的決定權(quán)應(yīng)大于負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查的檢察官而小于負(fù)責(zé)批捕、起訴的檢察官，除重要違法線索調(diào)查的啟動(dòng)、發(fā)書(shū)面糾正違法通知或檢察建議、對(duì)裁判的抗訴等需要經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)外，其余的可由一線檢察官自行決定?？偟膩?lái)說(shuō)，批捕、起訴可以多放權(quán)，偵查要少放權(quán)，訴訟監(jiān)督要適當(dāng)放權(quán)。

三、合理劃分辦案主體的辦案職權(quán)

（一）檢察官的辦案職權(quán)

安徽省人民檢察院根據(jù)不同層級(jí)人民檢察院辦案職責(zé)、不同業(yè)務(wù)類(lèi)別的性質(zhì)和特點(diǎn)，綜合考慮對(duì)當(dāng)事人權(quán)利、其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的影響程度，承辦案件的重大、復(fù)雜、疑難程度等因素對(duì)檢察官的辦案職權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定?；鶎尤嗣駲z察院和地（市）級(jí)人民檢察院的一般刑事訴訟案件中多數(shù)辦案事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)當(dāng)委托檢察官行使，重大、疑難、復(fù)雜案件中辦案事項(xiàng)決定權(quán)由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)行使。之所以如此規(guī)定，主要是考慮到司法實(shí)踐中大多數(shù)刑事案件由基層和地（市）兩級(jí)檢察院辦理，而且具有較強(qiáng)的司法屬性，除法律規(guī)定必須由檢察長(zhǎng)行使的職權(quán)外，對(duì)檢察官的委托授權(quán)可遵循“應(yīng)放盡放”的原則。訴訟監(jiān)督案件中以人民檢察院名義提出（提請(qǐng)）抗訴、提出糾正違法意見(jiàn)、檢察建議的決定權(quán)由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)行使；以人民檢察院名義提出終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定權(quán)，可以由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)行使，也可以委托檢察官行使。

（二）檢察長(zhǎng)的辦案審核權(quán)

在合理確定檢察官辦案職權(quán)的同時(shí)安徽省人民檢察院還規(guī)定，檢察長(zhǎng)對(duì)本院檢察官職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)，可以行使監(jiān)督性質(zhì)的審核權(quán)，在不同意檢察官對(duì)案件的處理意見(jiàn)時(shí)，可以要求檢察官進(jìn)行復(fù)核或提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論，也可以直接作出決定。副檢察長(zhǎng)對(duì)分管部門(mén)檢察官職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)，也可以行使監(jiān)督性質(zhì)的審核權(quán)。

（三）業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人的審核權(quán)

根據(jù)人民檢察院層級(jí)及案件類(lèi)型，安徽省人民檢察院在檢察官權(quán)力清單中明確業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人是否審核檢察官職權(quán)范圍內(nèi)作出的決定。省院和地（市）級(jí)檢察院業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人的審核權(quán)適當(dāng)保留。基層人民檢察院業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人的審核權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制并逐步取消。

四、實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制若干相關(guān)問(wèn)題

（一）檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制

1.審議的議題范圍作重大調(diào)整。檢委會(huì)討論案件和事項(xiàng)，案件主要有三類(lèi)：一是本院辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件；二是涉及國(guó)家安全、外交、社會(huì)穩(wěn)定的案件；三是下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的案件。從安徽省情況看，實(shí)行司法責(zé)任制后多數(shù)檢察院反映檢委會(huì)召開(kāi)次數(shù)、討論案件的數(shù)量增多，也有的認(rèn)為和過(guò)去持平、差不多，少數(shù)地方反映檢委會(huì)討論案件次數(shù)及數(shù)量減少。

2.議題提交主體及審批程序相應(yīng)改變。獨(dú)任檢察官辦理的案件，可自行決定提出提請(qǐng)檢委會(huì)討論的請(qǐng)求，而辦案組辦理的案件，由主任檢察官?zèng)Q定提出提請(qǐng)檢委會(huì)討論的請(qǐng)求，直接按程序報(bào)檢察長(zhǎng)決定。

3.檢察委員會(huì)承擔(dān)司法責(zé)任界限分明。檢察官對(duì)事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)對(duì)決定事項(xiàng)負(fù)責(zé)。

（二）員額內(nèi)院領(lǐng)導(dǎo)辦案

檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的主要區(qū)別在于，其崗位職責(zé)的行政屬性與法律屬性并存，他既是負(fù)有管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者，又是具體履行司法辦案職責(zé)的檢察官。安徽省檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定有三個(gè)方面值得關(guān)注：一是員額內(nèi)院領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦理重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件；二是院領(lǐng)導(dǎo)辦案，應(yīng)嚴(yán)格按照司法親歷性要求，親自完成閱卷、收集調(diào)查核實(shí)證據(jù)、提審、出庭等工作，承擔(dān)司法辦案責(zé)任；三是員額內(nèi)院領(lǐng)導(dǎo)辦案有數(shù)量規(guī)定，定期通報(bào)。

（三）檢察官聯(lián)席會(huì)議

檢察官聯(lián)席會(huì)是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)組織召開(kāi)的，由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見(jiàn)的專(zhuān)門(mén)會(huì)議。承辦檢察官可以參考聯(lián)席會(huì)議的意見(jiàn),自行作出處理決定或者提出處理意見(jiàn)，并承擔(dān)司法責(zé)任。其他檢察官在聯(lián)席會(huì)議上發(fā)表的意見(jiàn)，無(wú)論承辦檢察官是否采納，均不承擔(dān)司法責(zé)任。在實(shí)踐中安徽省檢察機(jī)關(guān)可以跨部門(mén)召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)，也可以由分管副檢察長(zhǎng)主持由相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)檢察官參加。

（四）合理劃分檢察官與檢察官助理的職責(zé)

檢察官助理的職責(zé)是輔助檢察官辦理案件，而不是自行辦理案件。檢察官助理輔助檢察官辦理案件，可以在檢察官指導(dǎo)下履行除檢察官必須親自承擔(dān)及檢察官的辦案事項(xiàng)決定權(quán)之外的辦案職責(zé)。

（五）統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行和案件質(zhì)量評(píng)查

司法辦案工作應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)辦案信息網(wǎng)上錄入、辦案流程網(wǎng)上管理、辦案活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督。檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）和業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)辦案工作審核、審批，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上進(jìn)行。安徽省檢察機(jī)關(guān)全面推進(jìn)案件質(zhì)量評(píng)查工作，全省三級(jí)檢察院均成立案件質(zhì)量評(píng)查室，實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量評(píng)查全覆蓋。評(píng)查機(jī)制不斷完善，評(píng)查成效日益凸顯，有力促進(jìn)了司法責(zé)任制的落實(shí)和辦案質(zhì)量的提高。開(kāi)展評(píng)查以來(lái)，安徽全省案件問(wèn)題比例逐年下降：2014 年 3.54/件；2015 年 2.9/件；2016 年 1.64/件；2017年 0.64/件；今年 1—5月 0.51/件。

（六）績(jī)效考核和司法業(yè)績(jī)檔案建設(shè)

為推進(jìn)司法責(zé)任制的順利落實(shí)，安徽省檢察機(jī)關(guān)普遍建立檢察官績(jī)效考核制度和司法業(yè)績(jī)檔案。檢察官業(yè)績(jī)考核的主要內(nèi)容是履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效等，評(píng)價(jià)結(jié)果作為檢察官任職和晉職晉級(jí)的重要依據(jù)。司法業(yè)績(jī)檔案實(shí)行一人一檔，主要記錄檢察人員業(yè)務(wù)辦理情況，以及對(duì)其辦案活動(dòng)開(kāi)展流程監(jiān)控、控告舉報(bào)、質(zhì)量評(píng)查、業(yè)績(jī)考核、責(zé)任追究等方面的情況。