浙江省嘉興市司法局重點(diǎn)課題調(diào)研組

十九大報(bào)告提出，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這不僅是實(shí)施基層社會(huì)振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。本文旨在以自治、法治、德治基層社會(huì)治理模式為切入點(diǎn)，總結(jié)具體做法，并對下一步深化“三治融合”作出探討。

一、“三治”與司法行政

（一）“三治”的內(nèi)涵

自治、法治、德治是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。自治是核心，是保證和支持廣大基層群眾實(shí)行自我管理。其內(nèi)在要求為充分發(fā)揮社會(huì)民主，讓群眾對于自己的社會(huì)事務(wù)有發(fā)言權(quán)、決定權(quán)。自治制度要體現(xiàn)群眾意志，保障群眾權(quán)益，激發(fā)群眾活力，包括信息獲取與分析、議事協(xié)商參與、意見與利益表達(dá)、自治事務(wù)民主監(jiān)督等方面。法治是保障，是自上而下的“硬治理”。無論是德治還是自治，都要通過法治來規(guī)范和保障，也只有通過法治才能從根本上確保良好的基層社會(huì)秩序。法治建設(shè)就是要把基層社會(huì)治理納入法治軌道，嚴(yán)格依法規(guī)范基層組織行為，引導(dǎo)群眾依法辦事，健全基層公共法律服務(wù)體系，推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好社會(huì)氛圍。德治是引領(lǐng)，是社會(huì)輿論與自覺修養(yǎng)相結(jié)合的“軟治理”。 無論是法治還是自治，都要通過德治來體現(xiàn)和引導(dǎo)，才能有效破解在基層社會(huì)治理中法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等長期存在的難題。德治要求突出村規(guī)民約的觀念引導(dǎo)和行為約束作用，采取各種有效形式激發(fā)傳統(tǒng)文化活力，不斷豐富基層社會(huì)文化生活，使風(fēng)清氣正、向善向上的輿論導(dǎo)向推動(dòng)自我教化，形成良好的風(fēng)序良俗。自治、法治、德治相輔相成達(dá)到善治。自治、法治與德治，不能各自為陣，必須“三治融合”，發(fā)揮其系統(tǒng)功能、整體效果。在自治中實(shí)現(xiàn)法治，踐行德治；以法治保障自治、規(guī)范自治、實(shí)現(xiàn)自治；以德治支撐自治、滋養(yǎng)自治；自治、法治和德治相得益彰，最終達(dá)至基層社會(huì)的善治。

（二）“三治”與嘉興的關(guān)系

“三治”發(fā)源于嘉興市所轄的桐鄉(xiāng)市高橋街道。2013年，因修建高鐵涉及村居拆遷與補(bǔ)償問題，社會(huì)問題復(fù)雜，政府管理的壓力大，當(dāng)?shù)卣M建了三支植根于民間的團(tuán)隊(duì)——百姓參政團(tuán)、道德評判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)（法律服務(wù)團(tuán)），逐漸構(gòu)建了一種群眾參與決策的常態(tài)機(jī)制，形成了“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”的良好氛圍，并在嘉興全市推廣。2014年，“三治”建設(shè)被列為浙江省創(chuàng)新社會(huì)治理六大機(jī)制之一。2015年，浙江省創(chuàng)新基層社會(huì)治理現(xiàn)場會(huì)在桐鄉(xiāng)召開，全面推廣“三治”做法經(jīng)驗(yàn)。2017年，“三治”寫入了黨的十九大報(bào)告，把“三治”發(fā)源地打造成為全國“三治”實(shí)踐的示范地，成為嘉興市的使命擔(dān)當(dāng)。

（三）司法行政在“三治”中的作用

總體來看，司法行政在“三治”建設(shè)中起到三方面作用。首先，幫助修訂村規(guī)民約社區(qū)公約，夯實(shí)基層自治基礎(chǔ)。重點(diǎn)是把村（社區(qū)）法律顧問、律師、基層法律服務(wù)工作者、司法助理員等資源整合起來，發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢，在制訂修訂村規(guī)民約社區(qū)公約過程中嚴(yán)把法律關(guān)，使村規(guī)民約社區(qū)公約不與國家法律、法規(guī)、政策相抵觸，不侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其次，高水平建設(shè)民主法治村（社區(qū)），夯實(shí)基層法治基礎(chǔ)。具體包括建設(shè)公共法律服務(wù)窗口、自助法律服務(wù)終端機(jī)、法治宣傳陣地、人民調(diào)解委員會(huì)、社區(qū)矯正工作站、法律服務(wù)微信群，培養(yǎng)法治宣傳員、法治帶頭人、尊法學(xué)法守法用法戶等。再次，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，夯實(shí)基層德治基礎(chǔ)。推行“誰執(zhí)法誰普法”“誰主管誰負(fù)責(zé)”普法責(zé)任制，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，以道德滋養(yǎng)法治精神、支撐法治文化，把社會(huì)和諧穩(wěn)定建立在較高的道德水準(zhǔn)上。

二、嘉興司法行政助推“三治”建設(shè)的具體實(shí)踐

近年來，嘉興市司法行政系統(tǒng)認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”系列重要指示精神，以“紅船精神”為引領(lǐng)，以“法治”建設(shè)為綱，緊密融合自治、德治，不斷推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展，全力助推“三治”建設(shè)，基層治理社會(huì)化、法治化、專業(yè)化水平進(jìn)一步提高，為探索“三治融合”的新時(shí)代基層社會(huì)治理模式作出了積極貢獻(xiàn)。

（一）以建設(shè)高水平民主法治村（社區(qū)）為“切入點(diǎn)”，發(fā)揮“法治”在推進(jìn)民主法治建設(shè)、加強(qiáng)基層依法治理“定向標(biāo)”作用

通過高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，大力推進(jìn)“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建工作有效落實(shí)。目前，嘉興市已建成全國民主法治示范村（社區(qū)）10個(gè)，省級(jí)民主法治村（社區(qū)）116個(gè)，民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建數(shù)量、占比位居浙江省前列。

1.加強(qiáng)工作指導(dǎo)機(jī)制。出臺(tái)《進(jìn)一步深化民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建工作實(shí)施意見》，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的民主法治村（社區(qū)）建設(shè)工作機(jī)制。建立部門協(xié)作機(jī)制，市司法局積極發(fā)揮市法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，聯(lián)合民政、組織、宣傳、政法、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門共同指導(dǎo)推進(jìn)民主法治村（社區(qū)）建設(shè)，共同開展民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建考核，全方位提升村級(jí)自治、法治、德治“三治融合”的治理水平。

2.建章立制推動(dòng)創(chuàng)建。以“三治”為導(dǎo)向，出臺(tái)《市級(jí)民主法治村（社區(qū)）建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》和《市級(jí)民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建評分標(biāo)準(zhǔn)》，有效落實(shí)“五民主三公開”制度，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主協(xié)商、黨務(wù)公開、村（居）務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，為精準(zhǔn)推進(jìn)“三治”建設(shè)、提升民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建提供制度保障。同時(shí)，大力推廣實(shí)施村級(jí)重大事項(xiàng)“五議兩公開”制度，即村級(jí)重大事項(xiàng)必須通過“兩委”負(fù)責(zé)人建議、村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；決議公開、實(shí)施結(jié)果公開等程序。通過建立村級(jí)議事的規(guī)范制度，切實(shí)提升村級(jí)“三治”建設(shè)水平。

3.強(qiáng)化考核激勵(lì)機(jī)制。嘉興市各級(jí)黨委、政府高度重視民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建工作。市政府把“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)作為重點(diǎn)督辦工作之一，納入“法治嘉興”建設(shè)考核內(nèi)容，納入“平安嘉興”考核內(nèi)容，納入建設(shè)現(xiàn)代新農(nóng)村推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作考核內(nèi)容。同時(shí)，各級(jí)政府把“民主法治村（社區(qū)）”專項(xiàng)補(bǔ)助列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)投入力度不斷加大，極大地提升了村（社區(qū)）建設(shè)“三治融合”高水平民主法治村（社區(qū)）的積極性和主動(dòng)性。例如：秀洲區(qū)對當(dāng)年度新創(chuàng)建的國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和區(qū)級(jí)“民主法治村（社區(qū)）”分別按照2萬元、1萬元、6千元和4千元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，復(fù)評合格的“民主法治村（社區(qū)）”也獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，對獲得省級(jí)以上“民主法治村（社區(qū)）”稱號(hào)的村（社區(qū)）干部年度考核予以加分評優(yōu)；桐鄉(xiāng)市對當(dāng)年度創(chuàng)建省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)“民主法治村（社區(qū)）”的，分別給予1萬、5千、3千元補(bǔ)助，專項(xiàng)用于村（社區(qū)）普法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對創(chuàng)建“全國民主法治示范村（社區(qū)）”的給予3萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并積極推動(dòng)鎮(zhèn)（街道）給予1：1配套補(bǔ)助。

（二）以提檔升級(jí)公共法律服務(wù)為“落腳點(diǎn)”，發(fā)揮“法治”在服務(wù)中心工作、維護(hù)基層群眾合法權(quán)益“助推器”作用

著力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，為基層群眾提供“窗口化、一站式、綜合性”的公共法律服務(wù)。

1.公共法律服務(wù)體系“嘉興樣本”進(jìn)一步完善。建立了公共法律服務(wù)平臺(tái)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、社會(huì)參與體系、制度體系和多元化產(chǎn)品體系建設(shè)等“五大服務(wù)體系”。建立健全村（社區(qū)）公共法律服務(wù)點(diǎn)，覆蓋率達(dá)到100%。推動(dòng)法律服務(wù)資源下沉，完善便民法律服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村級(jí)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)和專網(wǎng)、專線、塔群三大網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)全覆蓋，打通法律服務(wù)“最后一公里”。推廣普及“之江法云”微信塔群運(yùn)用，建立完善“微信塔群”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)指尖上的普法學(xué)法，通過廣泛、持久、深入的法治宣傳教育，引導(dǎo)人民群眾切實(shí)增強(qiáng)法治意識(shí)。

2.村（社區(qū)）法律顧問作用有效發(fā)揮。全市村（社區(qū)）法律顧問全覆蓋，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全市農(nóng)村法律顧問工作的意見》和《嘉興市村級(jí)法律顧問工作操作和管理規(guī)程（試行）》，明確法律顧問參與村重大事務(wù)決策、提供法律體檢、開展法治宣傳、參與化解重大矛盾糾紛等職能。2017年村級(jí)組織換屆選舉期間，村級(jí)法律顧問按照市司法局《關(guān)于做好司法行政服務(wù)村和社區(qū)組織換屆選舉工作》通知要求，主動(dòng)發(fā)揮村級(jí)法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢和職能作用，從選舉前的法律咨詢、法律審查，到選舉中的法律監(jiān)督，直至選舉后的法律知識(shí)培訓(xùn)等，為村和社區(qū)換屆選舉提供全方位法律服務(wù)，切實(shí)保障村級(jí)組織換屆選舉工作順利開展。

3.矛盾糾紛化解水平有力提升。不斷加強(qiáng)基層人民調(diào)解組織建設(shè)，提升人民調(diào)解員工作水平，打造一批優(yōu)秀人民調(diào)解組織和“老娘舅”“和阿姨”等特色調(diào)解品牌。把矛盾糾紛調(diào)處在基層、解決在萌芽狀態(tài)，筑牢人民調(diào)解這個(gè)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。2017年，嘉興市共有人民調(diào)解組織1784個(gè)，人民調(diào)解員7469名。共調(diào)解各類民間糾紛35670件，調(diào)解成功35346件，調(diào)解成功率為99.09%。平湖市構(gòu)建市、鎮(zhèn)、村三級(jí)黨員干部一對一聯(lián)系黨員先鋒服務(wù)站，充分整合全市資源解決基層問題，414個(gè)黨員先鋒接待站已收集各類問題6000余件，辦結(jié)率達(dá)到92.5%。

（三）以全面推進(jìn)法治宣傳教育為“關(guān)鍵點(diǎn)”，發(fā)揮“法治”在營造良好法治氛圍、服務(wù)基層依法治理“預(yù)防針”作用

堅(jiān)持自治、法治、德治“三治融合”的發(fā)展思路，充分發(fā)揮法治宣傳教育春風(fēng)化雨、潤物無聲的事前預(yù)防作用，大力開展基層民主法治建設(shè)，營造良好法治氛圍。

1.開展“尊法學(xué)法守法用法”等各類法治宣傳教育活動(dòng)。完善村（社區(qū)）學(xué)法體系，建立村（社區(qū)）干部群眾學(xué)法常態(tài)化機(jī)制，明確村（社區(qū)）干部每年集中學(xué)法不少于4次，村（居）民代表每年集中學(xué)法不少于2次。重點(diǎn)抓好村級(jí)組織兩委干部、村（居）民代表等學(xué)法用法工作，結(jié)合村（居）兩委會(huì)和村民小組長、居民樓棟長、村（居）民代表會(huì)等村（社區(qū)）集體議事、民主決策工作會(huì)，實(shí)行常態(tài)化的“會(huì)前學(xué)法”制度，基層會(huì)前學(xué)法現(xiàn)已成為慣例。以法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭等活動(dòng)為載體，組織律師事務(wù)所、法律援助中心、公證處以及基層司法所工作人員開展法治宣傳、法律服務(wù)、法律保障等活動(dòng)，幫助村（居）民解決生產(chǎn)生活中遇到的各種涉法問題，引導(dǎo)村（居）民自覺運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。

2.打造基層普法品牌。依托農(nóng)村文化禮堂等基層法治文化陣地，定期舉辦全民閱讀、法治講座、法治文藝演出、法治公益電影展播等，通過講座剖析、展板展示、普法讀本、節(jié)目演繹、故事傳播等形式，全面提升基層干部群眾法治素養(yǎng)。秀洲區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，做大做?qiáng)“法治農(nóng)民畫”品牌，并不斷創(chuàng)新升級(jí)，推出連環(huán)畫系列和以“法治農(nóng)民畫”為主題的系列產(chǎn)品。海鹽縣按照統(tǒng)籌兼顧法、重點(diǎn)突破法、底線思維法和一抓到底法的“四方法”打造基層法治宣傳教育工作中“鹽邑說法”“三毛學(xué)法”“萬人庭審旁聽”和“百場文藝”的“說、學(xué)、聽、演”的縣域法治宣傳教育工作品牌。海寧市以“紫薇說法”品牌為創(chuàng)新思路，注重傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代手段相結(jié)合，借助新興媒體推進(jìn)基層民主法治建設(shè)。

3.加強(qiáng)法治文化陣地建設(shè)。以提升法治文化陣地建設(shè)的覆蓋面為目標(biāo)，陣地前移、層層推進(jìn)，將法治文化陣地建設(shè)推進(jìn)到村（社區(qū)）一級(jí)，形成法治文化樓宇、法治文化工地、法治文化農(nóng)家樂、法治文化茶館等特色法治文化陣地，將法治文化潤物細(xì)無聲地融入百姓的生產(chǎn)生活之中。不斷豐富法治文化陣地建設(shè)形式，將法治元素融入“報(bào)、屏、廊、亭、墻、欄、堂、場”立體法治文化宣傳陣地。大力推進(jìn)法治宣傳長廊、法治公園、法治廣場建設(shè)和法治文化進(jìn)文化禮堂工作。目前，嘉興市已實(shí)現(xiàn)村（社區(qū)）法治宣傳欄全覆蓋，法治宣傳戶外廣告牌257個(gè)，法治文化公園83個(gè)，法治文化廣場77個(gè)，法治長廊1475個(gè)。

三、深化推進(jìn)“三治融合”建設(shè)的思考

深入推進(jìn)“三治融合”建設(shè)是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要舉措，縱觀嘉興市的做法和一些基層實(shí)踐，很多工作還在探索完善中。從創(chuàng)新基層社會(huì)治理角度看，深化“三治融合”建設(shè)，還存在著以下薄弱環(huán)節(jié)：一是司法行政融入“三治”建設(shè)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不夠，已出臺(tái)的措施、舉措較為零散；二是政府在“三治”治理模式中的功能定位還不夠清晰，相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)需要進(jìn)一步健全。三是社會(huì)對“三治”認(rèn)識(shí)還不到位，宣傳力度不足，社會(huì)力量參與“三治”建設(shè)有待加強(qiáng)。針對存在的問題，提出如下對策建議。

（一）加強(qiáng)黨建高站位引領(lǐng)“三治融合”

把加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)貫穿于“三治融合”基層社會(huì)治理體系建設(shè)始終，積極探索黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的有效途徑。加大對基層黨員干部的法治宣傳教育力度，大力開展憲法法律、黨章黨規(guī)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀等學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，提高基層黨員干部法治意識(shí)和道德自覺。

（二）緊密結(jié)合自治、德治強(qiáng)化“三治融合”

大力推廣村級(jí)民主懇談會(huì)、村民議事會(huì)、民情溝通日、村民票決制、村民說事等民主自治形式，依法保障基層群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過激發(fā)自治活力催化“三治融合”。圍繞形勢政策、民主法治、道德規(guī)范等內(nèi)容，運(yùn)用培訓(xùn)講座、文藝演出、知識(shí)競賽等多種形式，開展宣傳教育。深挖當(dāng)?shù)胤ㄖ蔚涔省⒌赖鹿适?、法治案例等植入文化禮堂，積極利用文化禮堂組織開展法治講座、法治咨詢、法治文藝巡演、法治電影展播等活動(dòng)。

（三）加強(qiáng)民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建深化“三治融合”

總結(jié)民主法治村（社區(qū)）建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，制定市級(jí)民主法治村（社區(qū)）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大民主法治村（社區(qū)）的社會(huì)影響力，建立“法治學(xué)校、法治宣傳欄、法治書架、法治文化點(diǎn)、公共法律服務(wù)點(diǎn)、人民調(diào)解室”等基層民主法治陣地，為基層干部群眾尊法學(xué)法守法用法提供場所。培育一批以村（社區(qū)）干部為重點(diǎn)的“法治帶頭人”，挖掘一批具有法律知識(shí)背景的黨員、村（居）民代表等“法律明白人”，為建設(shè)工作打造一支良好的人才隊(duì)伍。

（四）創(chuàng)新載體縱深推進(jìn)“三治融合”

針對鄉(xiāng)村的社會(huì)形態(tài)和“熟人社會(huì)”的特性，把自治、法治、德治結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進(jìn)源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理。重點(diǎn)發(fā)揮百姓參政團(tuán)、道德評判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)（法律服務(wù)團(tuán)）、村民議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)“三團(tuán)兩會(huì)”作用；探索開展以“無訴、無訪、無案、無毒”等為主要內(nèi)容的村（社區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)；大力推廣“和善村民、和美家庭、和睦鄰里、和諧村莊、和德大愛”的“五和眾聯(lián)”項(xiàng)目，推動(dòng)基層普遍形成“大事一起干、好壞大家評、事事有人管”的社會(huì)治理新格局。

（五）激勵(lì)社會(huì)組織助力“三治融合”

拓寬社會(huì)組織參與社會(huì)治理渠道，積極搭建村（居）民參與社會(huì)治理平臺(tái)。探索社會(huì)組織參與社會(huì)治理的領(lǐng)域和方式，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織寓治理于服務(wù)的獨(dú)特作用，探索鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)賢組織，培育有地方特色和時(shí)代精神的新鄉(xiāng)賢文化，吸引支持企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、技能人才等回饋故里，共同參與鄉(xiāng)村治理。

調(diào)研組組長：

周梅芳（浙江省嘉興市司法局局長）

調(diào)研組副組長：

陳建新（浙江省嘉興市司法局副局長）

王正華（浙江省嘉興市桐鄉(xiāng)市司法局局長）

調(diào)研組成員：

蔣 科（浙江省嘉興市司法局）

林 佳（浙江省嘉興市司法局）

張穎潔（浙江省嘉興市司法局）