文◎惠琳琳

案名：穆某向檢察機關申請行政訴訟監(jiān)督案

［基本案情及訴訟過程］

穆某與薛某素有經(jīng)濟往來，穆某名下有一輛汽車的行駛證、產(chǎn)權登記證及其身份證復印件均由薛某持有。2016年初，穆某為防止車輛被薛某過戶，便將薛某持有的行駛證掛失后補辦了新的行駛證。2016年3月17日上午，薛某向車管所申請車輛過戶登記時被告知其持有的行駛證與計算機錄入信息不符，不符合過戶條件。同日中午，薛某假冒穆某的名義又補辦了一張行駛證，使穆某持有的行駛證作廢。下午，薛某持該補辦的行駛證、機動車登記證及二手車銷售統(tǒng)一發(fā)票等材料向車管所申請車輛過戶登記。3月18日，車管所對薛某提交的材料審核后辦理了車輛轉移登記。穆某知情后于2016年5月16日以車管所為薛某辦理車輛過戶登記行為違法為由向法院提起行政訴訟，法院以“車管所依法盡到了形式上的審慎注意義務”為由駁回其訴訟請求。判決生效后，穆某又以車管所違法為薛某補辦其行駛證為由再次起訴，法院以“本案被訴行政行為已為生效裁判所羈束”為由再次駁回。穆某不服，向檢察機關申請行政訴訟監(jiān)督。

［爭議焦點］

本案的爭議焦點問題在于，穆某訴請審查的車管所為薛某補辦其行駛證的合法性，是否已為前訴生效判決所羈束；前訴有關車輛過戶登記行為合法的裁判，是否對車管所為薛某補辦其行駛證的認定形成既判力。

法院認為，過戶登記之訴與補辦行駛證之訴涉及的當事人完全相同，補辦前后行駛證上記載的權利人均為穆某，其權利義務并未受影響；過戶登記之訴的生效判決已將行駛證當做主要證據(jù)予以采信，是間接對車管所給薛某補辦穆某行駛證的行為進行了合法性確認，過戶登記之訴的生效判決已對車管所為薛某補辦其行駛證的認定形成既判力，故駁回訴訟請求是正確的。

檢察院認為，即使兩訴的當事人完全相同，補辦前后行駛證上記載的權利人亦均為穆某，但由于行政機關在薛某沒有提交委托手續(xù)的情況下為其補辦了穆某的行駛證，間接導致薛某順利把穆某名下的車輛過戶到了自己名下；穆某維護自己合法權益，本應先提起補辦行駛證之訴，但其先提起了過戶登記之訴；法院在過戶登記的生效判決中將行駛證當做主要證據(jù)予以采信，只是將具體行政行為標的物當做證據(jù)予以采信，并沒有確認補辦行駛證行為的合法性，所以法院以“本案被訴行政行為已被生效裁判所羈束”為由駁回穆某后訴的請求是不正確的。

［監(jiān)督理由之法理評析］

筆者贊同檢察機關的觀點。對“訴訟標的已為生效裁判所羈束”中的“羈束”應作嚴格理解，不能認為只要與訴訟標的有關就是羈束，尤其是在當事人完全相同的數(shù)個訴中。本案前訴對行駛證予以采信，只是對具體行政行為標的物的確認，并非對后訴被訴具體行政行為合法性的確認，因此前訴生效判決對后訴的訴訟標的不形成羈束力，法院駁回穆某訴訟請求欠妥。理由如下：

（一）要從理論上區(qū)分訴訟標的和訴訟標的物的不同

行政訴訟的訴訟標的是被訴具體行政行為，如行政機關給申請人補辦行駛證的行為。訴訟標的物則是被訴具體行政行為指向或涉及的對象，如補辦的行駛證。只有作為訴訟標的的被訴具體行政行為被生效裁判的效力所羈束，當事人又對該具體行政行為提起訴訟時，才屬于“訴訟標的已為生效裁判所羈束”的情形。如果僅是被訴具體行政行為指向或涉及的對象即訴訟標的物被生效裁判作為定案依據(jù)予以采信，則不屬于“訴訟標的已為生效裁判所羈束”的情形。比如，民事判決中對于房產(chǎn)證作為證據(jù)加以采信并不意味著法院已對房管部門的發(fā)證行為作出確認合法的判決，故發(fā)證行為并未受到生效民事判決的羈束。如果原告對于房管部門的發(fā)證行為不服，仍然可以提起行政訴訟。同理，本案中法院生效的行政判決將行駛證作為定案證據(jù)予以采信，認定行政機關辦理車輛過戶登記行為合法，駁回穆某訴訟請求，但并不意味著間接確認了發(fā)證行為的合法性，因此穆某仍可針對行政機關的發(fā)證行為提起行政訴訟，維護自己的合法權益。

（二）將訴訟標的物作為證據(jù)予以采信不能混同于對該訴訟標的的合法性進行了確認

在我國，訴訟標的的合法性審查是法院審理行政訴訟案件的基本原則。從證據(jù)角度講，其實質是法官從“三性”、證據(jù)能力及證明力等方面通過對行政機關提交的材料，從實體和程序兩方面審查作出被訴具體行政行為的行政主體是否合格、認定事實的證據(jù)是否確鑿、適用法律法規(guī)是否正確、程序是否正當、是否超越職權或濫用職權、是否顯失公正、是否不履行或拖延履行職責等。本案前訴將行政機關補辦給薛某的行駛證予以采信，是基于證據(jù)審查規(guī)則，即該行駛證系國家行政機關頒發(fā)，來源合法，證據(jù)能力較強；所載姓名、車牌號等內容與電腦備案信息相符，客觀真實；行駛證與案件有直接關聯(lián)且行政機關依法只對行駛證進行形式審查，行駛證證明力較強。它并不適用訴訟標的的合法性審查原則，故將訴訟標的物作為證據(jù)予以采信不能混同于對該訴訟標的的合法性進行了確認。

（三）辦理羈束力類型案件應遵循“行政行為一經(jīng)作出便具有公定力”的原則

行政行為的公定力，又被稱為效力先定或推定有效，指行政行為除非自始無效，否則一經(jīng)作出便被推定為合法，在未經(jīng)行政復議或行政訴訟否定效力之前，公民或組織不得否認其效力。本案已生效判決對主要證據(jù)行駛證予以采信，認定“行政機關已盡到形式上的審慎注意義務”，依法駁回穆某訴訟請求便是遵循行政行為公定力原則的結果。相反，若法院在審理過戶登記之訴時，對被告提交的行駛證以行政機關補辦行駛證程序違法為由不予采信，判決行政機關敗訴，則首先意味著法院在審理過戶登記之訴過程中違反程序審查了原告還未提起的補辦行駛證之訴。其次，意味著行政機關對薛某提交的過戶登記材料僅進行形式審查是錯誤的。再次，意味著行政機關在今后的工作中，應當對申請人提交的車輛產(chǎn)權證、二手車銷售發(fā)票、行駛證等過戶資料的真實性進行實體審查，而這不僅在大量行政日常工作中不可能實現(xiàn)，亦有違反行政效率原則之嫌。故法院對行駛證予以采信，便是在其效力未經(jīng)法定程序否定之前推定其合法，并以判決駁回穆某訴訟請求的做法對該原則表示尊重的結果。

（四）行政訴訟與民事訴訟都應遵循“不告不理”原則

行政訴訟只能由當事人提起，如果當事人沒有提起，法官就不能主動審理。本案前訴中穆某的訴訟請求是撤銷車管所為薛某辦理過戶的行為，并非車管所為薛某補辦行駛證的行為，故法院無權對車管所補辦行駛證的行為進行合法性審查。但因車管所在兩天內先為薛某補辦穆某的行使證，后為其過戶車輛，導致兩案有法律關聯(lián)。在穆某錯誤先訴了后行為的情況下，法院可以中止后行為的審理，告知穆某就車管所為薛某補辦行駛證的先行為提起訴訟，待該訴裁判生效后，便可據(jù)此重新啟動車管所后行為的審理。

綜上，本案后訴的訴訟標的不受前訴生效判決的羈束，法院駁回穆某的訴訟請求系適用法律錯誤，因此檢察機關向法院建議再審是正確的。法院應當啟動再審程序重新審理行政機關違法給薛某補辦穆某行使證一案，再審后的結果可以作為對過戶登記之訴啟動再審的依據(jù)。但若再審確認補辦行駛證的行為不合法需要改判，也并不意味著已生效判決為錯案。至于穆某提出的涉案車輛產(chǎn)權歸屬問題，因不屬于行政訴訟所能解決的范疇，故建議穆某可以在本案再審后據(jù)此提起相關民事訴訟，維護自己的合法權益。

［本案延伸的理論探討］

（一）涉案車輛過戶登記后是否物權隨即轉移

不轉移。本案申請人穆某認為車輛過戶登記是對物權歸屬的確認，實際上汽車屬于動產(chǎn)，其物權轉移需要過戶，但過戶并不代表物權轉移。在民事與行政司法實務中，車輛買賣合同、登記、抵押等產(chǎn)權糾紛層出不窮，所以厘清物權、合同及行政登記三者之間的法律關系是準確適用法律的關鍵。首先，根據(jù)物權法規(guī)定，動產(chǎn)物權轉移的生效要件為交付，不動產(chǎn)物權轉移的生效要件是登記。即在不動產(chǎn)交易中，不動產(chǎn)過戶后物權才發(fā)生轉移。動產(chǎn)交易中，所有權轉移始自交付（有約定從約定），“未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”。比如，甲與乙簽訂合同將自己的車賣給乙，但并未辦理過戶登記，后甲向乙借了車偷偷賣給第三人丙且辦理了過戶登記。車輛物權歸誰？由丙根據(jù)善意取得制度取得。乙的權益如何維護？基于與甲簽訂的有效買賣合同向其請求合同之債。行政機關有違法登記行為嗎？沒有。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第8條“國家對機動車實行登記制度，機動車經(jīng)公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行使”，第12條“機動車所有權發(fā)生轉移的，應當辦理相應的登記”，及《中華人民共和國機動車登記辦法》等規(guī)定，登記的性質為準予或不準予上道路行駛的行政管理屬性的登記，而非所有權轉移性質的登記，故本案行政機關依法只作形式審查。

（二）“訴訟標的已為生效裁判所羈束”中的“生效裁判”是否包括民事、刑事裁判

不包括。筆者認為應作狹義理解，僅指行政裁判。因為在被訴具體行政行為不是作為訴訟標的的民事、刑事裁判中，法官不審查具體行政行為的合法性，只依法從形式上審查具體行政行為的標的物，例如，行政機關頒發(fā)給申請人的車輛產(chǎn)權證、土地證、房產(chǎn)證等證據(jù)的合法性、客觀性及關聯(lián)性，而不會像審理行政訴訟案件的法官那樣，從程序和實體兩方面對被訴具體行政行為進行合法性審查。所以，從理論上講，民事、刑事裁判的內容依法不應出現(xiàn)對屬于行政審判范圍的法律關系的判決，在實踐中也不應存在生效的民事、刑事裁判內容對行政訴訟中被訴具體行政行為合法性產(chǎn)生羈束力的問題。如果在民事、刑事審判實踐中遇到需要對作為證據(jù)的訴訟標的物“三性”的認定時，筆者認為，可以在今后的立法中考慮“行政訴訟先置程序”，即先拋開訴訟標的物類型的證據(jù)，看在案其他證據(jù)能否形成完整證據(jù)鏈認定案件事實，若不能，即法院必須依靠該項證據(jù)才能做出裁判，為了避免越俎代庖，法院應該告知當事人及相關利害關系人就具體行政行為提起行政訴訟，之后相應地中止民事、刑事訴訟程序，待行政案件審結后，依據(jù)行政案件的裁判結果繼續(xù)民事、行政訴訟程序，如此便使行政、民事、刑事三大訴訟體系相互銜接。既可以維護司法裁判的尊嚴和權威、保護當事人的合法權益，也可以提高訴訟效力、節(jié)約訴訟成本。