□ 浙江省國土資源網(wǎng)上交易中心 葉賀炯 葉榮兵 王友富

□ 浙江省國土資源網(wǎng)上交易中心 葉賀炯 葉榮兵 王友富

全面實行國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓網(wǎng)上交易是國務(wù)院、浙江省政府決定的重大改革事項。浙江省各級國土資源部門高度重視，強化責(zé)任，齊心協(xié)力，扎實推進(jìn)，于2017年11月起在全省全面實施國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓網(wǎng)上交易。浙江省委省政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)非常重視網(wǎng)上交易工作。袁家軍省長批示：“這是一項創(chuàng)新性改革，應(yīng)加快推進(jìn)，努力出成果”。時任分管副省長孫景淼批示：“扎實推進(jìn)，成效良好，望不斷總結(jié)完善，持之以恒抓下去”。省委常委、常務(wù)副省長馮飛一行于2018年2月5日前往省國土資源網(wǎng)上交易中心考察調(diào)研，并給于充分的肯定。截至2018月3月31日，全省累計通過網(wǎng)上交易系統(tǒng)發(fā)布土地出讓公告1100多條，涉及土地2000多宗、面積6300多公頃。其中成交土地1600多宗、面積4900多公頃、成交額2800多億元。

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓網(wǎng)上交易全面實施后，如何規(guī)范網(wǎng)上交易行為，做好監(jiān)測監(jiān)管工作，確保網(wǎng)上交易公平公正，成為一項十分緊迫又重要的工作。為此，浙江省國土資源網(wǎng)上交易中心積極開展了網(wǎng)上交易監(jiān)管體系建設(shè)探索，并通過實踐不斷加以完善，取得了一定的成效。

一、以往土地出讓存在的問題

2002年《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第11號）發(fā)布后，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地出讓必須以公開的招標(biāo)拍賣掛牌方式進(jìn)行?，F(xiàn)場招拍掛出讓方式具有較強競爭性，但由于尚未建立完善的土地供應(yīng)信息發(fā)布和披露制度，土地出讓信息發(fā)布渠道不一，土地市場透明度不夠等因素，導(dǎo)致土地出讓過程中出現(xiàn)各種問題。

1.土地出讓信息披露不及時、不充分

以前土地出讓信息發(fā)布渠道不統(tǒng)一，競買人需要到現(xiàn)場了解或領(lǐng)取土地出讓的相關(guān)資料信息，有時還存在“公告先發(fā)，資料后補”的現(xiàn)象，導(dǎo)致競買人不能第一時間了解土地出讓的相關(guān)信息。有的只對特定競買人披露信息，對其他競買人不披露或者披露不充分，或找借口不提供部分土地出讓的相關(guān)資料，導(dǎo)致不公平競爭的出現(xiàn)。

2.違規(guī)設(shè)置競買條件

個別地方在土地出讓過程中，違反國家政策，在公告中設(shè)定限制條件，限制潛在競買人參與競買報名，以使參與單位減少，讓特定競買人中標(biāo)或競得。有的甚至為特定競買人量身定做競買資格及相關(guān)條件，致使其他競買人“望地興嘆”。

3.競買人惡意圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)等現(xiàn)象

以往土地出讓過程是以現(xiàn)場招拍掛的形式進(jìn)行，這就避免不了競買人之間相互接觸，容易導(dǎo)致“串標(biāo)”“圍標(biāo)”“陪標(biāo)”、擾亂現(xiàn)場等現(xiàn)象的發(fā)生。

4.落錘與舉牌同時引起爭議

以往土地出讓的現(xiàn)場招拍掛，是以競買人舉牌作為報價申請。如果拍賣師落錘的時候，有某競買人同時舉牌申請報價，則將引起爭議，無法確定落錘與舉牌的先后。

5.存在土地出讓領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象

各地在土地出讓環(huán)節(jié)中，由于上述種種原因，以及土地腐敗暴利的驅(qū)動下，產(chǎn)生利益輸送，屢屢發(fā)生土地出讓領(lǐng)域的權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象。

二、監(jiān)管途徑探索

為解決以往土地出讓過程中存在的問題，強化對網(wǎng)上交易行為、行政權(quán)力的監(jiān)督制約，必須在同步推進(jìn)線上監(jiān)管與線下管理上下功夫，通過“抓制度建設(shè)、抓線上監(jiān)管、抓線下落實”等多種途徑，積極推進(jìn)網(wǎng)上交易監(jiān)管體系建設(shè)。

1.抓制度供給，促進(jìn)監(jiān)管體系制度化

強化制度建設(shè)，維護(hù)規(guī)則統(tǒng)一，推動形成統(tǒng)一的網(wǎng)上交易制度體系。在調(diào)研考察、深入思考、充分論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)浙江實際，制定并出臺了《浙江省國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓網(wǎng)上交易規(guī)則（試行）》，起草了《浙江省國土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)競買保證金賬戶開戶銀行管理辦法》和《浙江省國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易機構(gòu)及交易管理員管理辦法》，以制度的力量推動網(wǎng)上交易依法監(jiān)管，切實維護(hù)交易秩序，保證網(wǎng)上交易能在公開、公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行。

2.抓線上監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管技術(shù)信息化

建設(shè)全省統(tǒng)一的網(wǎng)上交易系統(tǒng)，將土地掛牌拍賣的相關(guān)規(guī)定融入到交易系統(tǒng)中，促進(jìn)公告發(fā)布更加規(guī)范。交易過程按規(guī)范流程實現(xiàn)全自動化控制，信息發(fā)布、申請、競價、成交結(jié)果等都按設(shè)定程序通過網(wǎng)絡(luò)自動辨讀。所有操作都在系統(tǒng)服務(wù)器日志中自動記錄，確保事后有據(jù)可查。探索通過對數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比，動態(tài)監(jiān)測平臺交易運行狀況，開展實時智能預(yù)警違法違規(guī)行為的探索。

3.抓線下管理，推進(jìn)監(jiān)管手段多樣化

將部門監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合、線上監(jiān)管與線下管理相結(jié)合、交易環(huán)節(jié)監(jiān)管與事前事后監(jiān)管相結(jié)合、省級監(jiān)督與市縣監(jiān)管相結(jié)合，進(jìn)一步增進(jìn)部門協(xié)同監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。通過對交易機構(gòu)、交易管理員、保證金銀行和競買人的多方位監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋。積極建設(shè)全省網(wǎng)上交易監(jiān)控中心，做好網(wǎng)上交易事前事中事后的全過程監(jiān)管，保障土地出讓的交易過程平穩(wěn)、有序、高效進(jìn)行。

三、監(jiān)管方式探索

自全面實行網(wǎng)上交易以來，全省進(jìn)一步健全網(wǎng)上交易監(jiān)管體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)線上監(jiān)管與線下管理，提出并建立了以透明監(jiān)管、智能監(jiān)管、日常監(jiān)管、信用監(jiān)管“四個監(jiān)管”為主線的網(wǎng)上交易監(jiān)管體系，以實際行動切實維護(hù)公平公正的市場環(huán)境。

1.透明監(jiān)管

浙江省網(wǎng)上交易要求，出讓人在發(fā)布土地出讓公告時，出讓須知、宗地規(guī)劃條件、宗地界址圖、現(xiàn)場圖，以及成交確認(rèn)書、出讓合同等土地出讓相關(guān)數(shù)據(jù)信息必須全部上傳至網(wǎng)上交易系統(tǒng)，在互聯(lián)網(wǎng)上公開。競買人在網(wǎng)上出價或競價時，除身份信息以競買號顯示外，任何人都可以在任何地點通過互聯(lián)網(wǎng)實時觀看網(wǎng)上競價實況。同時，資格準(zhǔn)入條件在網(wǎng)上公布，最大限度地促進(jìn)了國土資源交易的公開透明，有利于消除違規(guī)設(shè)定競買條件的現(xiàn)象，讓土地出讓更“陽光”，從而進(jìn)一步強化社會監(jiān)督，促進(jìn)土地出讓領(lǐng)域的廉政建設(shè)。

2.智能監(jiān)管

一是交易管理員和競買人使用數(shù)字證書，所有操作都可在系統(tǒng)服務(wù)器日志中自動記錄，確保事后有據(jù)可查。如某地競買人反映，其在網(wǎng)上交易系統(tǒng)提交競買申請時，選擇了“成立新公司”，但是完成申請后，發(fā)現(xiàn)界面顯示為“不成立新公司”。但通過核查系統(tǒng)日志中的操作記錄，在是否選擇成立新公司的操作記錄中，發(fā)現(xiàn)競買人的日志操作記錄選擇的否，即“不成立新公司”，不存在其聲稱的情況，澄清了事實真相。二是網(wǎng)上交易競買人身份信息以競買號顯示，任何人只能看到出讓土地的報價信息，無法得知其他競買人的任何信息，完全是“背靠背”競價，從而更好地避免“串標(biāo)”“勸退”、現(xiàn)場搗亂和暗箱操作等現(xiàn)象發(fā)生。直至交易結(jié)束，競買人身份才會曝光，最大程度地從制度上和技術(shù)上杜絕人為因素對交易過程的干擾。三是將土地掛牌拍賣的相關(guān)規(guī)定融入到網(wǎng)上交易系統(tǒng)，只有符合國家法律法規(guī)的土地出讓信息才能在網(wǎng)上交易系統(tǒng)發(fā)布。出讓規(guī)模、容積率、公告發(fā)布時間等內(nèi)容被自動限制，各地在網(wǎng)上交易系統(tǒng)發(fā)布土地出讓信息時，需要錄入的土地相關(guān)信息都會被系統(tǒng)自動校驗，只有符合法律法規(guī)要求的土地出讓信息，才能在系統(tǒng)中被保存和發(fā)布。宗地坐落、宗地面積、容積率、宗地用途、起始價等70余項內(nèi)容都從原來的建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)前移至網(wǎng)上交易系統(tǒng)中，相關(guān)數(shù)據(jù)在交易系統(tǒng)中錄入后，被自動推送到動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了交易數(shù)據(jù)的實時同步。四是交易過程按規(guī)范流程實現(xiàn)全自動化控制，信息發(fā)布、申請、競價、成交結(jié)果等都按設(shè)定程序通過網(wǎng)絡(luò)自動辨讀，競買人按系統(tǒng)程序操作。比如，原來土地出讓過程中“公告先發(fā)，資料后補”情況時有發(fā)生，土地出讓相關(guān)資料在公告發(fā)布后才開始陸續(xù)補充完善。如今，按照規(guī)范要求各地發(fā)布土地出讓信息至少公告20天，發(fā)布土地出讓公告的同時，需要一并提交出讓須知、資源信息、宗地規(guī)劃條件、宗地界址圖、現(xiàn)場圖等相關(guān)資料，這樣土地出讓信息才能在網(wǎng)上交易系統(tǒng)成功發(fā)布。五是交易時間以系統(tǒng)自動記錄的服務(wù)器時間為準(zhǔn)， 避免了在“現(xiàn)場招拍掛中競買人在拍賣師落錘的同時舉牌”引起的爭議，有效地減少了土地交易糾紛，促進(jìn)了土地出讓的公平公正。

3.日常監(jiān)管

一是抽查由市縣發(fā)布的地塊資源信息。內(nèi)容包括公告、須知、資源信息等內(nèi)容是否一致，是否符合國家法律法規(guī)，格式是否規(guī)范統(tǒng)一，現(xiàn)場圖片和供下載資料是否齊全。發(fā)現(xiàn)有問題的，及時通知當(dāng)?shù)貒临Y源局核實整改。比如，在抽查中發(fā)現(xiàn)某縣發(fā)布的1宗出讓公告，為規(guī)避系統(tǒng)錄入限制將主要用途填寫為非養(yǎng)老服務(wù)用地，同時發(fā)布補充公告稱宗地的主要用途為商業(yè)與居住綜合用地，涉嫌規(guī)避有關(guān)規(guī)定，督促當(dāng)?shù)貒临Y源局自行終止交易。以及在抽查中發(fā)現(xiàn)某縣發(fā)布的1宗地塊，出讓公告所設(shè)置的“競買人須持有縣成品油零售經(jīng)營證書且屬于縣人民政府批復(fù)同意搬遷的加油站（點）方可報名”競買條件涉嫌違反有關(guān)規(guī)定，督促當(dāng)?shù)貒临Y源局自行終止交易。二是及時受理各地對違法違規(guī)交易行為的舉報和投訴。及時開展調(diào)查處理，切實維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。由群眾舉報，前后有兩宗加油加氣項目用地違規(guī)設(shè)置競買條件，經(jīng)調(diào)查核實，通過書面監(jiān)管函形式實施了緊急叫停。對當(dāng)?shù)嘏e報某地出讓的6宗地塊，在項目投資監(jiān)管協(xié)議中設(shè)置諸如競得人須引入1家以上世界500強科技企業(yè)等條件，嚴(yán)重違反了公平公正競爭的原則，督促當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門進(jìn)行監(jiān)管，并由出讓人自行終止交易。三是對保證金銀行監(jiān)督管理。要求銀行信息系統(tǒng)需要升級的，應(yīng)及時告知，重新組織三方測試，通過后方可上線；保證主賬戶下的子賬號數(shù)量儲備充足，防止因子賬號不夠從而導(dǎo)致競買申請人無法獲取競買保證金子賬號；及時確認(rèn)競買人交款信息，保證金足額到賬銀行信息系統(tǒng)后應(yīng)在10分鐘內(nèi)將相關(guān)信息發(fā)送至網(wǎng)上交易系統(tǒng)；切實加強信息保密工作，嚴(yán)格杜絕競買人相關(guān)信息泄露事件發(fā)生；要求保證金銀行要與當(dāng)?shù)貒临Y源部門簽訂合作及保密協(xié)議；配合出讓人及時退還未競得人的保證金，未競得人的競買保證金必須在拍賣掛牌活動結(jié)束后5個工作日內(nèi)予以退還。四是加強網(wǎng)上交易機構(gòu)及交易管理員的規(guī)范管理。交易機構(gòu)負(fù)責(zé)對本轄區(qū)交易管理員進(jìn)行監(jiān)督和管理，加強交易管理員的保密意識，明確泄密責(zé)任，加強對本轄區(qū)保證金賬戶開戶銀行的管理，組織交易管理員開展崗位培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。交易管理員要嚴(yán)格執(zhí)行國家、省有關(guān)土地出讓管理政策，遵守保密規(guī)定，不得泄露競買人信息和國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓相關(guān)保密信息，熟悉國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓網(wǎng)上交易規(guī)則和網(wǎng)上交易系統(tǒng)操作流程，認(rèn)真做好網(wǎng)上交易公告及資源錄入、審核工作，嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)上交易安全值班制度，積極為競買人提供咨詢服務(wù)。

4.信用監(jiān)管

一是建立信用負(fù)面清單制度。根據(jù)相關(guān)部門聯(lián)合懲戒的要求，在國土資源系統(tǒng)內(nèi)，對違規(guī)欠繳出讓金，發(fā)生圍標(biāo)、串標(biāo)等行為的競買人，將其列入信用負(fù)面清單。同時，根據(jù)《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施限制不動產(chǎn)交易懲戒措施的通知》發(fā)改財金〔2018〕370號關(guān)于“市、縣國土資源部門限制失信被執(zhí)行人及失信被執(zhí)行人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實際控制人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員取得政府供應(yīng)土地”的要求，將失信被執(zhí)行人及失信被執(zhí)行人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實際控制人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員列入信用負(fù)面清單。二是開發(fā)信用監(jiān)管模塊。各地管理員將信用負(fù)面清單中的競買人信息錄入信用監(jiān)管模塊中，當(dāng)此競買人在網(wǎng)上交易系統(tǒng)申請競買土地時，將無法提交競買申請，在競買土地的開始階段就阻止其參加，依法限制列入負(fù)面清單的單位和個人參加土地出讓活動，以制度的力量讓失信者寸步難行。

四、主要成效總結(jié)

在實行互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)，深化“放管服”改革，落實“三去一降一補”降交易成本，進(jìn)一步鏟除滋生腐敗土壤的大背景下，創(chuàng)新網(wǎng)上交易資源監(jiān)管機制，建立網(wǎng)上交易監(jiān)管體系，有效實現(xiàn)了“三個轉(zhuǎn)變”。

1.由各地差異化向全省統(tǒng)一化轉(zhuǎn)變

統(tǒng)一的交易制度和交易平臺，有利于打破地方保護(hù)和市場分割，有利于解決各地監(jiān)管的差異，有效統(tǒng)一網(wǎng)上交易監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，有效提高網(wǎng)上交易監(jiān)管的效率，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的土地市場服務(wù)體系。目前，網(wǎng)上交易系統(tǒng)中發(fā)布的土地出讓信息格式基本統(tǒng)一、資料信息齊全，違規(guī)設(shè)置條件的情況相對減少。

2.由現(xiàn)場監(jiān)管向網(wǎng)上監(jiān)管轉(zhuǎn)變

土地出讓發(fā)布和交易過程在網(wǎng)上進(jìn)行，通過網(wǎng)上監(jiān)管的關(guān)口前移、預(yù)警防范、提前甄別和研判等優(yōu)勢的體現(xiàn)，將現(xiàn)場監(jiān)管向網(wǎng)上監(jiān)管轉(zhuǎn)變，突出事中事后監(jiān)管，監(jiān)管反應(yīng)更加快捷，監(jiān)管職能覆蓋更加全面，切實轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式和監(jiān)管技術(shù)手段，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能。

3.由單一監(jiān)管向多元監(jiān)管轉(zhuǎn)變

國土資源網(wǎng)上交易監(jiān)管體系的建立，進(jìn)一步規(guī)范了網(wǎng)上資源交易機構(gòu)和交易管理員的自律機制，拓寬了社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督渠道，建立健全了多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，形成了地方自律監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、行政管理監(jiān)管三位一體的多元監(jiān)管模式。

五、結(jié)束語

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓網(wǎng)上交易是一項創(chuàng)新性改革工作，應(yīng)充分利用網(wǎng)上交易的優(yōu)勢，做好網(wǎng)上交易監(jiān)管，推動土地交易陽光操作。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用；要進(jìn)一步完善交易規(guī)則和交易系統(tǒng)，開展國土資源網(wǎng)上交易規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；進(jìn)一步完善交易數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能，挖掘數(shù)據(jù)資源，運用大數(shù)據(jù)手段開展國土資源網(wǎng)上交易監(jiān)管，加強事前事中事后全過程監(jiān)管，通過資源信息分析、日志管理分析、交易行為分析，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)設(shè)置條件，圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)等行為，健全風(fēng)險預(yù)警機制，助力宏觀決策。