目前中國房地產(chǎn)稅制仍處于發(fā)展階段，尚不具備一些使其高效運作的重要特征

房地產(chǎn)稅是基于房地產(chǎn)價值向所有房地產(chǎn)所有者征收的稅種。它被視為地方政府穩(wěn)定稅收收入的重要來源。例如，在澳大利亞、英國和美國，房地產(chǎn)稅均占地方財政收入的70%以上。

房地產(chǎn)稅在世界各地都很普遍，因為它具有眾多優(yōu)勢，包括：（1）收入來源穩(wěn)定和可預測，有利于長期預算和基礎設施建設規(guī)劃；（2）低順周期性，在經(jīng)濟下行時仍能保持財政收入相對穩(wěn)定；（3）行政成本低，經(jīng)濟效益高；（4）不易逃稅，具有較高的透明度和征收成功率；（5）合理的房地產(chǎn)稅是累進式的，能夠實現(xiàn)包容性增長。

目前中國房地產(chǎn)稅制仍處于發(fā)展階段，尚不具備一些使其高效運作的重要特征。例如，稅基中不包括住宅，而這是大多數(shù)國家最大的房地產(chǎn)稅收來源。由于房地產(chǎn)市場在過去十年里的蓬勃發(fā)展，加劇了房地產(chǎn)投機、貧富差距和巨大的稅收流失。中國如果具備運作良好的地方房地產(chǎn)稅制，將能有效、公平、可持續(xù)地支持地方發(fā)展和維持政府開支。

通過回顧國際上的最佳實踐和中國面臨的具體挑戰(zhàn)，本文旨在為房地產(chǎn)稅的未來發(fā)展提供政策建議。

國際經(jīng)驗

1.各國選擇的房地產(chǎn)稅不盡相同。房地產(chǎn)稅可以一次性或者定期繳納。一次性繳納的房地產(chǎn)稅通常采取房地產(chǎn)轉讓稅的形式，在房地產(chǎn)所有權變更時繳納。但這會降低房地產(chǎn)的周轉率，擾亂資本分配，甚至可能造成灰色交易市場。因此，越來越多的國家傾向于選擇定期繳納的房地產(chǎn)稅，包括每年對土地、商業(yè)房地產(chǎn)和住宅征稅。定期繳納的房地產(chǎn)稅可以對單位房地產(chǎn)采取單一稅制，這種征管措施非常簡便；也可以采用差異化的房地產(chǎn)稅制，房地產(chǎn)所有人將依據(jù)既定標準繳納不同數(shù)額的稅費。由于單一稅制的累退性，大多數(shù)國家選擇了差異化的房地產(chǎn)稅制，這種稅制需要確立合適的稅基和評估方法。

2.評估方法。三種最為常見的評估方法是：（1）資本評估法，以估定的房地產(chǎn)價值為依據(jù)來確定房地產(chǎn)稅（主要盛行于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家和拉美國家）；（2）租金評估法，以房地產(chǎn)能夠在公開租賃市場上賺取的潛在租金為依據(jù)，來估定房地產(chǎn)稅（英國前殖民地通常采用此法）；（3）面積評估法，計稅基礎為房地產(chǎn)面積和規(guī)?！梢圆蛔魅魏握{整， 也可以根據(jù)地理位置和用途進行校正（常見于中東歐國家）。最近趨勢表明，資本評估法已成為首選方法。但這一評估方法在實際操作時錯綜復雜，在不穩(wěn)定的市場下更是如此。在大多數(shù)歐洲國家，用于計算房地產(chǎn)稅稅額的實際稅基往往明顯低于市場價格，從而保持稅收水平的穩(wěn)定，抵御價格波動以及避免過度征稅。

3.稅率要低，稅基要寬。理論上，所有房地產(chǎn)都應該納稅。如果稅基足夠寬，即使稅率低，也能創(chuàng)造可觀的稅收，尤其是覆蓋率和征繳率高時。在美國，各州縣的房地產(chǎn)稅各不相同，但平均都低于估定價值的1%。在日本，地方稅法限定了最高稅率，地方政府最高能征收應課稅價值的2.1%。然而，只有不到10%的日本地方政府稅率超過應課稅價值的1.4%這一標準稅率。在絕大多數(shù)國家，住宅作為房地產(chǎn)稅收的最大來源，稅率要低于非住宅類。至于稅率的種類，在采用資本評估法的情況下，通常實行統(tǒng)一稅率或累進稅率，且往往會區(qū)分住宅和商業(yè)房地產(chǎn)，城市房地產(chǎn)和農(nóng)村房地產(chǎn)。采用租金評估法和以面積為依據(jù)的評估法時，統(tǒng)一稅率則更為常見。

4.盡量少免稅。房地產(chǎn)稅制的發(fā)展往往始于城市地區(qū)從增值的城市房地產(chǎn)中獲取資本收益，而后再應用于農(nóng)村地區(qū)。然而，許多國家對多種房地產(chǎn)都免除稅收，如農(nóng)業(yè)用地、政府房地產(chǎn)和宗教房地產(chǎn)，并將免稅作為鼓勵商業(yè)用地開發(fā)的激勵機制。但有證據(jù)表明，免稅清單越長，政府的稅收損失就越大，裁量減免稅的授權機構的透明度也越低。不過，政府普遍會向有支付困難的房地產(chǎn)所有者——通常是最低收入水平的人——提供保障措施。

5.政府能力是成功的要素?？焖俚某擎?zhèn)化常常導致數(shù)據(jù)過時、行政能力滯后。要確保納稅人之間稅務責任分配的一致性和公平性，高質量的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)必不可少，還要有相應的法律來指導評估工作。為了解決相關問題，有些國家開始使用計算機輔助的批量評估系統(tǒng)，讓私營部門更多參與到評估過程中。為確保評估的獨立性，越來越多的國家由不同部門履行評稅和征稅職責，同時輔以沖突解決機制，來解決政府評稅工作的差異性問題。

6.房地產(chǎn)稅的劃分。房地產(chǎn)稅通常劃歸地方政府，有以下幾個原因：（1）稅收的透明度和能見度可增強地方政府的問責制；（2）稅負由享受相關稅費支持的服務的居民承擔；（3）稅收規(guī)模或稅值往往與納稅人的支付能力相關，而所需信息通常只有地方政府才能提供。不過，稅收劃分通常具有靈活性，這主要取決于各管轄區(qū)的行政能力。有時候，會將特定的行政任務分配給中央政府和地方政府（即將評稅職責分配給中央政府，而地方政府保留征稅職責）。

中國房地產(chǎn)稅政策建議

1.采取分階段方法。除了創(chuàng)收，房地產(chǎn)稅的再分配問題也應予以考慮。因此，建議采取分階段的方法，從支付能力較好的高端群體開始，然后逐步覆蓋較低收入群體。此外，鑒于城鄉(xiāng)收入差距，房地產(chǎn)稅改革應先側重于城市地區(qū)，同時向城市房地產(chǎn)業(yè)主提供地方公共服務。

2.拓寬城市稅基。建議將住宅納入稅基。寬稅基的房地產(chǎn)稅能夠更有效地抑制房地產(chǎn)投機。各地可以從新建住房或者第二套房（包括投資性房地產(chǎn)）和高檔住房開始征收房地產(chǎn)稅。從長遠來說，所有住房都應納入稅基。在這一過程中，稅基定義的標準化能夠提高實際稅率的透明度，同時促進全國性評估系統(tǒng)的發(fā)展。雖然盡量少免稅很重要，尤其是要減少那些能夠通過臨時特殊權限授權的免稅，但中國房地產(chǎn)稅制應將公平因素納入考慮，在改革初始階段免除低收入自住業(yè)主的房地產(chǎn)稅。

3.向地方政府授權。地方政府需要有明確的權力，才能在各自管轄區(qū)內征收和執(zhí)行房地產(chǎn)稅，為城市帶來一個穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來源。鑒于中國已經(jīng)宣布要逐步取消戶籍制度，這將有助于各城市吸收現(xiàn)有的和新的外來人口。地方政府還應獲得設定稅率的自主權。國際經(jīng)驗表明，低稅率能夠使房地產(chǎn)稅更得民心，征繳率也會更高。為了確定最佳稅率，需要解決支付能力問題，并評估居民（包括退休人士）能夠為其住所合理負擔的稅負程度。同時應建立相應的社會保障支持機制，以解決支付能力不足的問題。

4.提高地方政府的能力。建立可靠的房地產(chǎn)登記系統(tǒng)，需要地方政府資源的積極參與以及充分的技能。首先，創(chuàng)建評估方法體系，并培訓評估員，以構建和維護房地產(chǎn)評估基本信息數(shù)據(jù)庫。在此背景下，全國統(tǒng)一的稅基將有助于確定全國性的標準化方法和評估員資質鑒定。第二，提升地方政府對評估質量的評定能力，建立一個綜合性的房地產(chǎn)登記和評估數(shù)據(jù)庫，分析數(shù)據(jù)以確定潛在的稅收來源和適當?shù)亩惵剩⑦m時有效地告知納稅義務。最后，穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅稅基可以構成市政債券的抵押品，從而進一步提高地方政府的財政能力。

5.強化制度框架。提高納稅人對房地產(chǎn)稅的理解和支持很重要，因為房地產(chǎn)稅極有可能不受民眾歡迎，尤其是當相關體制被認為不公平時。納稅人應有權得到專業(yè)而公平的對待。因此，關鍵是要建立明確的信息傳播機制，從行政和司法層面進行監(jiān)督。在出現(xiàn)矛盾的情況時（不管是感覺上的評估錯誤還是實際的行政過失），納稅人可以利用明確的沖突解決機制，使疑問和申訴得到公平解決。后者將涉及申訴程序、時間表、法院或仲裁機構的責任和律師代理費由誰承擔等具體問題。endprint