文/翟春城

本文針對北京市政府印發(fā)的《北京市公共服務(wù)類建設(shè)項目投資審批改革試點實施方案》(京政發(fā)﹝2016﹞35號)，以昌平區(qū)某學(xué)校及通州區(qū)某中學(xué)“一會三函”審批項目為例，對按照“一會三函”審批的政府投資項目從項目建設(shè)的決策、設(shè)計、施工到竣工驗收、交付使用等過程的優(yōu)勢、風(fēng)險及對策等方面進行分析，為“一會三函”項目順利實現(xiàn)工期、投資等各項目標(biāo)提供一些思路。

一、“一會三函”政策出臺背景

2016年8月，北京市政府印發(fā)了《北京市公共服務(wù)類建設(shè)項目投資審批改革試點實施方案》，將北京市公共服務(wù)類建設(shè)項目作為投資審批改革試點。將原來辦理施工許可證所需的十余項前置要件，調(diào)整為“一會三函”這四項前置條件簡化項目前期工作啟動手續(xù)。適用范圍包括城市副中心的道路、停車設(shè)施、垃圾和污水處理設(shè)施以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)類建設(shè)項目，中央國家機關(guān)在京重點建設(shè)項目參照執(zhí)行，試點期限為三年。其中：“一會”是指市政府召開會議集體審議決策;“三函”是指發(fā)展改革部門前期工作函、規(guī)劃部門設(shè)計方案審查意見、住房和建設(shè)部門施工登記意見書三份文件。項目單位只需滿足“一會三函”四項前置條件即可開工建設(shè)，其他各項法定審批手續(xù)在竣工驗收前完成即可。2016年11月，根據(jù)市政府關(guān)于擴大“一會三函”改革試點的要求，昌平成為除通州外首批納入試點的區(qū)之一。

二、辦理“三函”前置條件

1.前期工作函前置條件：(1)建設(shè)單位已明確；(2)項目名稱已確定；(3)選址已初步確定；(4)建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容已初步確定；(5)投資規(guī)模及資金來源已初步確定。

取得《建設(shè)項目前期工作函》后，項目單位即可組織設(shè)計單位進行方案的深化設(shè)計，按照規(guī)劃部門的相關(guān)要求編制方案設(shè)計文件。

2.《規(guī)劃部門設(shè)計方案審查意見》前置條件：（1）取得前期工作函；（2）設(shè)計方案達到規(guī)劃復(fù)函設(shè)計要求。

取得《規(guī)劃部門設(shè)計方案審查意見》后，建設(shè)單位即可自行或委托招標(biāo)代理機構(gòu)編制工程量清單及招標(biāo)控制價，合理確定招標(biāo)范圍，啟動施工和監(jiān)理招標(biāo)程序。

3.《施工登記意見書》前置條件：（1）前期工作函；（2）規(guī)劃部門設(shè)計方案審查意見；（3）資金證明文件（立項批復(fù)或概算批復(fù)）；（4）土地劃撥決定書（或用地預(yù)審意見）；（5）環(huán)評批復(fù)；（6）消防設(shè)計意見回復(fù)函；（7）施工圖審查咨詢意見；（8）施工監(jiān)理中標(biāo)通知書及合同備案表；（9）施工現(xiàn)場具備施工條件（施工區(qū)域內(nèi)地上物拆除及地下管線全部移交完畢，完成施工圍擋、安裝監(jiān)控等）。

三、“一會三函”政府投資項目的優(yōu)勢分析

1.項目實行集體審議，提高決策效率和水平

這項改革措施是解決項目入口的問題，不是所有的項目都能夠進入這個流程，也不是所有的公共服務(wù)類建設(shè)項目能夠進入到這個流程，需要經(jīng)過主管部門篩選和市政府集體審議決策后，才能進入這一流程。

2.兩套流程并行開展，就是一套按照基本建設(shè)程序的審批流程，一套按照“一會三函”項目的工作流程

審批流程按照法律規(guī)定的基本建設(shè)程序邏輯辦事，工作流程按照項目建設(shè)邏輯辦事，兩套流程同步推進，并行不悖。審批流程是完整的法定流程，工作流程在審批流程的基礎(chǔ)上，解決加快開工建設(shè)的問題，兩套流程并不矛盾。

3.著力工作創(chuàng)新，簡化辦理流程和環(huán)節(jié)

從加快項目建設(shè)的角度，抓住項目建設(shè)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必要前提，著力從工作層面創(chuàng)新方式方法，簡化辦理流程和環(huán)節(jié)。

4.嚴格依法辦事，嚴格審批程序，工作流程不能代替審批流程

在法律法規(guī)框架下，尊重現(xiàn)行審批流程，嚴格按照法律法規(guī)的要求履行各項審批程序。工作流程不能代替審批流程，審批流程也不作為工作流程的前置條件。

5.加快項目開工建設(shè)，提高政府信譽

將改革落腳點放在加快項目開工建設(shè)上，推動項目盡快落地，促進公共服務(wù)類建設(shè)項目早開工建設(shè)，以更好地解決教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會問題，緩解地區(qū)社會服務(wù)壓力。

例如，某學(xué)校項目于2017年1月正式立項（新征地項目），按照正常程序辦理，項目計劃開工時間約為2018年3月，項目納入“一會三函”試點項目，于2017年10月正式開工建設(shè)。項目從申請“一會三函”試點項目到項目開工，歷時9個月。

四、“一會三函”政府投資項目存在的風(fēng)險

“一會三函”政策雖然加快了項目審批進度，簡化了項目審批手續(xù)，但在手續(xù)辦理過程之中依然要嚴格遵守項目基本建設(shè)程序。在加快了項目開工的同時，也為項目建設(shè)各階段帶來了一定的風(fēng)險。

1.政策法規(guī)、建設(shè)標(biāo)準和設(shè)計規(guī)范變化的風(fēng)險

雖然“一會三函”項目前期手續(xù)辦理及設(shè)計進度較快，但還需要按照正常的基本建設(shè)程序辦理建設(shè)手續(xù)。近幾年公共服務(wù)類項目的政策法規(guī)、建設(shè)標(biāo)準和設(shè)計規(guī)范變化較快，容易出現(xiàn)項目已經(jīng)開工建設(shè)，而按照審批流程辦理相關(guān)手續(xù)的過程中開始執(zhí)行新的政策法規(guī)、建設(shè)標(biāo)準和設(shè)計規(guī)范，會產(chǎn)生執(zhí)行新舊政策法規(guī)、建設(shè)標(biāo)準和設(shè)計規(guī)范的矛盾，也會導(dǎo)致出現(xiàn)延誤工期的情況。

例如，某學(xué)校項目的初步設(shè)計已經(jīng)完成，但在申報項目可行性研究報告批復(fù)的過程中，北京市開始實施新的中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準，可研評審單位和專家要求按照新的建設(shè)標(biāo)準重新設(shè)計，否則可研報告無法通過評審，造成設(shè)計單位重新修改方案，設(shè)計進度延遲，原計劃的開工時間只能延后。

再如，北京市人民政府辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展裝配式建筑的實施意見》于2017年3月15日開始實施，要求新納入北京市保障性住房建設(shè)計劃的項目和新立項政府投資的新建建筑應(yīng)采用裝配式建筑。但是某項目“一會三函”的前期工作函在2017年3月15日前，相關(guān)工作已經(jīng)開展，甚至于規(guī)劃方案復(fù)函已經(jīng)取得。而立項工作在此日期之后，按照實施意見，需重新調(diào)整方案，前期的相關(guān)工作需要重新修正，尤其是設(shè)計工作需重新設(shè)計，造成后續(xù)的工作延期，無法按預(yù)定計劃實施。

2.設(shè)計風(fēng)險

由于項目前期工作時間短，與之相對應(yīng)的設(shè)計時間也縮短，設(shè)計過程中必須的人防審查、消防審查以及施工圖外審的工作僅出基本的審查咨詢意見，容易出現(xiàn)設(shè)計深度不足情況，甚至可能出現(xiàn)經(jīng)過專業(yè)審查后圖紙有較大差異的現(xiàn)象，造成在具體施工組織過程中產(chǎn)生了較多設(shè)計變更，對項目建設(shè)造成了較大影響。

3.投資控制風(fēng)險

投資控制是政府投資建設(shè)項目的重要組成部分，始終貫穿于“一會三函”項目建設(shè)的全過程，即貫穿于工程建設(shè)前期立項、可行性研究、設(shè)計、施工、竣工交付使用所需全部建設(shè)費用的確定、控制、監(jiān)督和管理。

由于“一會三函”項目的特殊性需更加重視投資控制，因此投資決策階段主要從符合政府規(guī)定的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準、設(shè)計方案優(yōu)化、滿足建設(shè)單位實際需求等方面考慮投資風(fēng)險；設(shè)計階段的投資控制以設(shè)計單位、設(shè)計團隊，編制準確的設(shè)計任務(wù)書，明確設(shè)計范圍和標(biāo)準，簽訂嚴謹?shù)暮贤?，督促設(shè)計單位加強設(shè)計質(zhì)量，鼓勵采用先進技術(shù)，降低工程造價，縮短工期，提高投資效益等方面考慮投資風(fēng)險；在施工招標(biāo)階段的投資控制風(fēng)險主要包括招標(biāo)價設(shè)定、合同條款、評標(biāo)、簽定合同過程中各種操作細節(jié)和影響因素；在工程實施階段，主要從嚴格控制工程進度款支付、嚴格核查設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證管理、嚴格審核工程竣工結(jié)算、正確處理和防范施工索賠等幾個方面開展投資控制工作，以確保投資控制目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

五、“一會三函”政府投資項目風(fēng)險對策

1.實時掌握建設(shè)標(biāo)準和設(shè)計規(guī)范

在項目決策階段尤其是前期工作函的辦理過程中，多渠道了解掌握政府投資建設(shè)項目建設(shè)標(biāo)準和新設(shè)計規(guī)范，既要站在全局的角度全面統(tǒng)籌考慮項目整體情況，又要切合實際。在熟悉掌握現(xiàn)有政策法規(guī)基礎(chǔ)上，與投資主管部門保持密切溝通，掌握政府投資項目尤其是外墻裝飾、門窗的選擇、地面材料的選擇等標(biāo)準要求。編制細致準確的設(shè)計任務(wù)書，明確設(shè)計內(nèi)容、設(shè)計深度和建設(shè)標(biāo)準，將上述要求列入設(shè)計任務(wù)書，以此指導(dǎo)設(shè)計單位工作。對于新執(zhí)行的設(shè)計規(guī)范及時準確掌握，及時通知設(shè)計單位并與相關(guān)部門溝通設(shè)計規(guī)范的執(zhí)行情況。

2.優(yōu)選設(shè)計單位和設(shè)計團隊

通過內(nèi)部設(shè)計單位庫選擇或推薦等方式初步確定三家左右的設(shè)計單位，再經(jīng)過考察設(shè)計單位和設(shè)計團隊以及設(shè)計方案競賽等方式，確定優(yōu)秀的設(shè)計單位和設(shè)計團隊，尤其是設(shè)計團隊中的項目負責(zé)人和各專業(yè)負責(zé)人。在合同中明確設(shè)計職責(zé)、設(shè)計深度和投資控制等方面的要求。在工程設(shè)計前，通過設(shè)計任務(wù)書準確描述使用功能、裝修標(biāo)準等設(shè)計意圖，以減少施工過程中設(shè)計變更的發(fā)生頻次，減少不必要的浪費。

3.通過推行限額設(shè)計、采用標(biāo)準圖等方法，以及運用價值工程進行論證，實現(xiàn)在設(shè)計階段控制投資的目標(biāo)

在設(shè)計階段尤其是方案設(shè)計階段將投資控制目標(biāo)分解到各個專業(yè)，始終堅持從經(jīng)濟和技術(shù)結(jié)合的角度出發(fā)，進行多方案設(shè)計優(yōu)選，及時采取糾偏措施，在滿足工程質(zhì)量和使用功能的前提下，不突破投資限額。堅決杜絕在工程設(shè)計過程中任意提高設(shè)計標(biāo)準和安全系數(shù)，只考慮技術(shù)穩(wěn)妥而不重視經(jīng)濟合理性的現(xiàn)象，保證工程投資得到有效控制。如果因設(shè)計原因突破投資限額，設(shè)計人員須無償修改方案和圖紙。

標(biāo)準圖是經(jīng)批準的標(biāo)準技術(shù)文件圖紙。采用標(biāo)準圖可以加快圖紙設(shè)計速度，保證工程質(zhì)量，也有利于降低工程投資，有資料統(tǒng)計，采用標(biāo)準構(gòu)配件可降低建安工程造價的10%～15%。

價值工程原理是設(shè)計階段進行投資控制的方法之一。就是通過對功能和成本的分析，將技術(shù)問題和經(jīng)濟問題結(jié)合起來進行研究，通過對產(chǎn)品的功能和成本進行分析，將技術(shù)和經(jīng)濟統(tǒng)籌考慮，在實現(xiàn)產(chǎn)品的必要功能的前提下，達到最低的成本。造價工程師和設(shè)計人員相互配合，運用價值工程原理，認真研究圖紙，結(jié)合業(yè)主意見，進行多種方案的功能和成本比較分析，選擇價值系數(shù)最大的方案為最優(yōu)方案，達到實現(xiàn)各設(shè)計階段的投資控制目標(biāo)。

4.嚴格審核初步設(shè)計概算

政府投資項目中的初步設(shè)計概算批復(fù)是關(guān)鍵審批環(huán)節(jié)之一，因此審查設(shè)計概算是為了更準確地確定工程投資，使建設(shè)項目總投資力求做到準確、完整，防止任意提高建設(shè)標(biāo)準或出現(xiàn)漏項，同時也要避免故意壓低概算投資，導(dǎo)致施工圖預(yù)算大幅度地突破概算情況發(fā)生。審查后的概算為建設(shè)項目投資的落實提供了可靠的依據(jù)，既要達到政府投資項目概算不超可研10%的要求，又要力求符合項目現(xiàn)實情況，真正起到提高建設(shè)項目投資效益的作用。

5.加強招標(biāo)、評標(biāo)、簽定合同管理工作

施工招標(biāo)文件要盡可能詳細、周全、可操作性強，施工界面劃分科學(xué)、合理，從而減少不必要的糾紛。同時減少招標(biāo)文件針對性不強、不確定因素較多等問題。同時確保編制招標(biāo)控制價的依據(jù)準確、沒有丟項、漏項、價格水平合理。在招標(biāo)控制價編審過程中還應(yīng)審核招標(biāo)圖紙的設(shè)計深度是否滿足招標(biāo)控制價的編制要求。如發(fā)現(xiàn)招標(biāo)圖紙中存在設(shè)計節(jié)點深度不夠、建筑結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一及其它不詳、錯誤之處時，應(yīng)及時與設(shè)計人員溝通，盡可能按照補充、完善后的節(jié)點詳圖進行招標(biāo)控制價的編制。

嚴格控制主要設(shè)備和材料的價格。設(shè)備費、材料費在建筑安裝工程中約占整個工程費的70%-80%，將直接影響到整個工程投資的高低。在招標(biāo)文件中明確主要材料和大型設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)、質(zhì)量及價格檔次，從而有效避免目前普遍存在的暫估的設(shè)備、材料價格與實際采購價格相去甚遠的現(xiàn)狀，也可以采取對工程造價影響大、價格和質(zhì)量較難把握的部分單獨進行招標(biāo)，從而減少結(jié)算時不必要的扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

施工合同文本宜細不宜粗，用詞嚴謹，雙方責(zé)任權(quán)利明確，工程索賠條件清楚，以及有明確合同價款的調(diào)整方式等。尤其是對于已經(jīng)確定的合同價款，在何時、何種情況、如何進行調(diào)整，都要加以明確。完備的條款和嚴謹?shù)暮贤瑑?nèi)容，可以減少合同糾紛，避免索賠事項的發(fā)生。

6.加強工程實施階段的投資控制

工程實施階段的投資控制以嚴格為原則且不失靈活性，主要從工程進度款、設(shè)計變更以及工程竣工結(jié)算審核等幾個方面采取有效措施加以控制，確保工程按質(zhì)按期完成，又能處理好各種風(fēng)險索賠。

工程進度款的及時支付能夠調(diào)動施工單位的積極性，是工程質(zhì)量和進度的有力保證。但應(yīng)堅持對報驗資料不齊全、與合同的約定不符、未經(jīng)質(zhì)量驗收合格或有違約的工程量不予計量和審核，并拒絕該部分工程款的支付。

嚴格工程變更、現(xiàn)場簽證管理，確保實現(xiàn)工程總投資控制在概算批復(fù)范圍內(nèi)。在施工中，經(jīng)常遇見施工圖紙不完善，或發(fā)生不可預(yù)見的情況及其他原因，進行工程變更的問題。因此，在很大程度上，對工程變更的控制成了施工階段投資控制的關(guān)鍵因素。尤其是涉及到費用增減的設(shè)計變更，必須經(jīng)設(shè)計、業(yè)主、監(jiān)理、施工四方共同簽字認可方能生效，力爭做到“一事一洽，先算后干”。而且應(yīng)盡早實施變更的工作內(nèi)容，因為已完成或部分完成的工程內(nèi)容如需拆除，勢必造成重大變更損失。因此需規(guī)范工程變更程序，實行事前把關(guān)，主動監(jiān)控，工程變更的造價才能得到有效控制。

督促施工單位按圖施工，嚴格控制變更洽商、材料代用、現(xiàn)場簽證、額外用工及各種預(yù)算外費用。對必要的變更，及時計算所增減的費用，隨時掌握項目費用額度。避免工程由于現(xiàn)場簽證不嚴謹，給工程結(jié)算帶來不必要的麻煩，導(dǎo)致不必要的經(jīng)濟損失，因此嚴格現(xiàn)場簽證管理，也是施工階段控制工程投資的重點。

及時、公正、嚴格地審核工程竣工結(jié)算工作。重點是嚴格依據(jù)施工合同的規(guī)定，對工程量計算與計價、相關(guān)費用的核定、設(shè)計變更、工程簽證的手續(xù)符合性及實際竣工項目的一致性進行審核，確保計算無誤、計價正確、結(jié)論清楚、資料齊全。對于工程實施過程中設(shè)計變更或洽商數(shù)量較多的工程項目，必要時進行現(xiàn)場勘察，檢查實際施工是否與竣工結(jié)算資料相符。

正確處理和防范施工索賠，工作中應(yīng)注重基礎(chǔ)資料的積累，在處理索賠事項時必須以合同為準繩，以事實為依據(jù)，及時、合理地處理各類索賠事項，對可能引起的索賠進行預(yù)測，減少和避免索賠事項的發(fā)生。同時做好反索賠工作，督促施工單位履行合同約定的義務(wù)，使工程保質(zhì)保量按時完成。

六、結(jié)束語

“一會三函”是北京市持續(xù)推進投融資體制改革和貫徹國務(wù)院投資體制改革決定的重大舉措之一，實現(xiàn)了審批流程和工程流程并行，有效地解決了項目前期手續(xù)辦理慢的問題，能夠快速推進項目開工建設(shè)項目。但同時也帶來了諸如政策法規(guī)、建設(shè)標(biāo)準以及設(shè)計和投資等方面的風(fēng)險，需要項目建設(shè)單位和項目管理單位加強對政策的理解和掌握，提高管理能力和水平，既要有高瞻遠矚的定位，又要有具體細致的管理方法和手段，以實現(xiàn)政府投資項目的效益最大化。