許 濤

(浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 金華 321004)*

義烏市是四十年改革開放中最具有創(chuàng)新意識的城市，通過勵精圖治、開拓進取，不僅扭轉(zhuǎn)了貧窮落后的局面，而且在改革開放中實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，一躍成為全球著名的小商品集散中心。義烏的發(fā)展是大膽創(chuàng)新和實踐的結(jié)果，不僅在商品貿(mào)易與市場管理等方面進行了諸多的創(chuàng)新與實踐，在社會治理層面也同樣進行了很多創(chuàng)新。隨著全球化趨勢的加速，我國對外交流日益頻繁，出入境人數(shù)大幅增長。自上世紀(jì)90年代末期以來，進入義烏的外籍人士迅猛增加，一方面，義烏逐步成為國際化城市；另一方面，義烏也像其它國際都市一樣面臨著外籍人士成分復(fù)雜、流動性大、來源廣泛以及違法犯罪案件攀升等問題。在此背景下，社會治理面臨著新的形勢與挑戰(zhàn)。如何在新形勢下探索管理外籍人士的新模式，提高社會治理水平，實現(xiàn)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展，是需要迫切解決的新課題。本文系統(tǒng)地梳理了義烏市在外籍人士管理中的創(chuàng)新與實踐，并進一步探討分析了其在外籍人士管理中的經(jīng)驗及啟示。

一、外籍人士管理與服務(wù)面臨的新形勢

從全國整體情況來看，首先，來華外籍人士數(shù)量增長迅速，構(gòu)成日益復(fù)雜。根據(jù)公安部出入境的數(shù)據(jù)顯示，2015年，入境中國的外國人共2 599.80萬人次，主要是來華觀光休閑、參加會議與商務(wù)活動、訪問、就業(yè)以及探親訪友、學(xué)習(xí)、定居以及其他目的，其人數(shù)分別為：825.24萬人次、483.62萬人次、54.19萬人次、88.79萬人次、79.77萬人次、26.61萬人次、28.63萬人次和662.70萬人次。[1]其次，分布地區(qū)日益廣泛。目前，我國已經(jīng)實現(xiàn)對外籍人士的全境開放，取消了他們定點住宿的要求。外籍人士活動范圍呈現(xiàn)出由大城市向中小城市、由沿海向內(nèi)陸擴散的趨勢，居住地點也呈現(xiàn)出由涉外酒店、賓館拓展至一般居民小區(qū)的特征。再次，高流動性。與以往外籍人士來華數(shù)量少、停留時間短、目的僅僅為留學(xué)或旅游的單一性特征相比，目前的來華外籍人士數(shù)量越來越多，停留時間越來越長，且來華目的多樣化，不僅有留學(xué)、旅游的，還有一部分是來華經(jīng)商與工作的，他們因工作、學(xué)習(xí)的需要頻繁往來于中國各個城市，由此，帶來了外籍人士的頻繁流動。

與此同時，涉外案件數(shù)量也不斷上升，涉外不安定因素增加。僅以杭州市為例，近15年來涉外案(事)件數(shù)量顯著增長，且呈現(xiàn)出刑事案件發(fā)案率遠超治安案件發(fā)案率的特征，各類涉外案件已由過去的單一化向復(fù)雜化和多元化轉(zhuǎn)變。[2]2007年，廣東省共查處“三非”外國人7 000余人，拘留審查700余人；2008年查處1.3萬人，同比大幅上升，其中涉及刑事犯罪的有210人，遍布47個國家26種罪名。[3]

義烏作為全球小商品貿(mào)易中心，吸引了大量的外籍人士。根據(jù)義烏市政府的統(tǒng)計，每年到義烏采購的境外客商近50萬人次，有超過1萬名境外客商常駐義烏，各類小商品已出口到全球215個國家和地區(qū)，市場外向度達到65%以上。[4]義烏的外籍人士不僅具備全國外籍人士的某些特征，也擁有一些特殊的特征。

1.來源廣泛。自20世紀(jì)90年代中期以來，隨著義烏國際商貿(mào)業(yè)的發(fā)展，大量境外人員赴義烏經(jīng)商。據(jù)統(tǒng)計，2012年義烏市入境客商突破41.7萬，2015年入境客商超過43萬，常駐外籍人口超過萬余人，其外籍人口數(shù)量不僅在全省排第一，超過了杭州、寧波等副省級城市，外籍人口密度也排全國第一位，外商常駐機構(gòu)數(shù)量亦居全國前列。[4]義烏市登記入住的外國人來自全球近兩百個國家和地區(qū)，主要來自中東、非洲、南亞的印度以及東亞的韓國、日本以及南美等國，歐洲、拉美、北美和大洋洲也均有客商來往，來源非常廣泛。

2.構(gòu)成復(fù)雜。來華客商中既有具備多國經(jīng)商經(jīng)驗而從事傳統(tǒng)家族生意的掌門人，也有從商經(jīng)驗有限但生意蒸蒸日上的新興群體，還有轉(zhuǎn)行而來的個體創(chuàng)業(yè)者。從宗教構(gòu)成上看，不僅有什葉派穆斯林，也有遜尼派穆斯林；既有基督教教徒，也有佛教教徒和非洲本土教派教徒。從年齡分布上看，既有白發(fā)蒼蒼的老者，也有風(fēng)華正茂的年輕人，既有身負家庭重擔(dān)的中年人，也有無憂無慮的幼童。從受教育文化程度上來說，盡管大部分外籍人士的學(xué)歷并不高，但也有不少接受過大專以上的教育，甚至有少部分接受過研究生層次的教育。

3.流動性大。雖然每年入境義烏的客商高達幾十萬，但只有接近3%的人會常駐義烏，大部分客商來義烏多半只是為了采購商品，采購?fù)瓿珊缶碗x開義烏返回自己的祖國，下次采購周期到來時再次來到義烏，循環(huán)往復(fù)。此外，每年有新增的客商來到義烏，并通過義烏走向全國各地的工廠。還有相當(dāng)一部分長期居住在義烏的非工作簽證的外國商戶，他們每年至少要出境一次回自己的國家重新申領(lǐng)簽證，然后再回到義烏，也在一定程度上導(dǎo)致了高流動性。

4.社會融合需求迫切。常駐義烏的外籍人士廣泛分布于全市各個社區(qū)，呈現(xiàn)大雜居、小聚居、相互交錯居住的特點。他們中間，有些人長期租住在社區(qū)，有些人則已經(jīng)把家安在了義烏，甚至購置了車輛和房屋。僅以江東街道的雞鳴山社區(qū)來說，這里長期居住著來自二十多個國家的約600名左右的客商，被形象地稱為“聯(lián)合國”社區(qū)，而與此類似的國際社區(qū)還有15個左右。這些常駐義烏的外籍客商已經(jīng)成為義烏的一部分，他們不再是過客，有著迫切融入義烏社會的需求，但由于語言、文化習(xí)俗等差異，面臨著各種融入阻礙和困難。

二、中國對外籍人士的管理體系及其存在問題

外籍人士的管理主要涵蓋涉外事務(wù)管理法律構(gòu)建、涉外事務(wù)管理體制建立、依法管理外國人、依法處理外國人違法犯罪行為和保護外國人合法權(quán)益等五個方面，我國對外籍人士的管理主要基于上述內(nèi)容形成了當(dāng)前的管理體制與辦法。

(一)外籍人士的管理體系

目前我國對外籍人士管理的法律體系主要由《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《中華人民共和國出境入境管理法》《外國人在中國永久居留審批管理辦法》以及相關(guān)的地方性法規(guī)構(gòu)成。

管理體系上主要借鑒了前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，國家層面實行橫向共同合作管理的模式，由公安出入境管理部門、外事部門、港務(wù)監(jiān)督部門、邊防檢查部門以及駐外使領(lǐng)館等共同行使出入境管理職能。其中，出入境管理局主要負責(zé)受理持普通護照的外國人出入境、過境以及居留事宜；外交部門或地方外事部門主要負責(zé)受理持外交、公務(wù)護照的外國人出入境事宜；港務(wù)部門主要負責(zé)辦理外籍海員的出入境事宜；中國駐外國的使(領(lǐng))館或其他駐外機關(guān)負責(zé)在國外受理外國人入境、過境的申請；各口岸的邊防檢查部門負責(zé)外國人的出入境檢查。[5]之后依據(jù)相關(guān)法律的精神，從中央到地方逐步成立了各級出入境管理部門，形成了自上而下的分層型出入境管理體系。

(二)管理方面存在的問題

1.相關(guān)法律法規(guī)滯后。首先，操作性不夠強，陷入難以落實的困境。例如對外籍人士的檢查和管理，相關(guān)法律規(guī)定只能由縣級及以上公安部門實施，這使得縣級以下基層派出所對外籍人士的日常管理與檢查處于無法可依狀態(tài)。各大城市對外籍流動人口的管理雖然進行了一定的創(chuàng)新，但所有的探索實踐都囿于基本的法律框架內(nèi)，無法突破，作用有限。其次，一些法律法規(guī)之間口徑不一，相互矛盾甚至沖突，急需統(tǒng)一和規(guī)范。此外，這種滯后性還表現(xiàn)為法律法規(guī)與現(xiàn)實需求脫節(jié)。例如由于永久定居證的獲得門檻太高，自1985年以來，僅有3 000人獲批，而這一數(shù)量不及在華常駐外籍人士的1%，顯然，審批管理工作與實際情況不相適應(yīng)。[6]

2.多頭管理，責(zé)任不清。中央政府授權(quán)各級公安機關(guān)管理地方出入境事務(wù)，客觀上存在事權(quán)、管理權(quán)、人事權(quán)與財權(quán)之間的分離與脫節(jié)，造成集權(quán)不集中，多頭管理不相統(tǒng)一的問題。[7]此外，外國人入境后的管理，涉及到公安、國安、民政、司法、工商、稅務(wù)、市場監(jiān)管等眾多部門，由于各部門只執(zhí)行部分管理功能，缺少一個明確的最終主管部門，導(dǎo)致主體不明，職責(zé)不清，在多頭共管的現(xiàn)實中，往往容易出現(xiàn)這樣的尷尬局面：當(dāng)無經(jīng)濟利益驅(qū)動的時候，沒有部門愿意過問；在有經(jīng)濟利益驅(qū)動的時候，各部門爭搶著管理。

3.信息共享效率低下。外籍人士的管理既涉及到入境前的個人信息、邀請函件等信息采集和核對，也涉及到入境后的住宿登記、出入境信息反饋、公安機關(guān)對外國人信息登記、變更以及注銷等各個方面，但目前各職能部門的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)還不能順利傳遞，缺少共享機制，導(dǎo)致大量的人力、物力和財力浪費在基礎(chǔ)信息采集與核查上。

4.重管理、輕服務(wù)。長期以來，我國對外籍人士主要采取以治安管理為主的控制性和防范型管理模式，往往把外籍人士作為純治安管理對象，以治安防控為主要目標(biāo)，重管控，輕服務(wù)，導(dǎo)致對常駐外籍人士的服務(wù)工作不到位。主要表現(xiàn)在：一是對相關(guān)法律法規(guī)宣傳不到位；二是在引導(dǎo)外國人融入居住社區(qū)、建立社區(qū)歸屬感方面的工作不夠；三是為外國人提供社會化服務(wù)的工作不夠，導(dǎo)致常駐外籍人士普遍面臨醫(yī)療服務(wù)語言不通、子女教育資源匱乏等問題。[3]

針對以上廣泛存在的問題，在外籍人士管理上，相關(guān)城市進行了管理方面的改革，取得了不少成績，[3][8]但仍然存在著需要改進的地方。首先，在管理模式中，政府扮演了最重要的角色，社會組織與社會力量參與不足。社區(qū)作為基層的自治單位，在外籍人士管理中并沒有完全發(fā)揮自治的主觀能動性，而是被動地履行行政單位要求的管理職責(zé)。對外籍人士的管理更多的是制度的剛性約束，缺少人性化的情感活動，致使外籍人士缺乏融入中國社會的動力，也缺少社區(qū)歸屬感。

其次，對外籍人士的社會服務(wù)供給方面依舊做得不夠。目前，外籍人士日常生活中普遍面臨雙語醫(yī)療缺乏、子女教育資源不足、社會保障欠缺等問題，存在與中國管理部門之間無法有效進行溝通的障礙。與此同時，由于社會治理力量參與不足，很多在正式部門無法解決的問題，在非正式部門也無法得到解決。整體上面臨舊問題無法解決，新問題又不斷產(chǎn)生的尷尬局面。因此，這種以單一政府力量為主體的重管理輕服務(wù)的外籍人士管理模式需要改變，一方面，需要轉(zhuǎn)變重管理輕服務(wù)的理念，加大對外籍人士的服務(wù)；另一方面，也應(yīng)該吸收社會力量實現(xiàn)多元社會治理。

三、義烏創(chuàng)新外籍人士管理與服務(wù)的舉措

義烏是全球最大的小商品集散中心、世界第一大市場，同時是首個也是惟一一個在縣級市實行國家級綜合改革試點的城市。在新形勢下，義烏在國際貿(mào)易、市場監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、物流推進、城市規(guī)劃與社會管理等方面進行了各種創(chuàng)新性的改革，為國家后續(xù)的城市綜合改革積累了經(jīng)驗和教訓(xùn)。作為外籍人士較多的城市，義烏較早面臨了如何管好外籍人士的問題，經(jīng)過不斷的實踐與摸索，義烏在外籍人士管理、服務(wù)供給以及外籍人士的社會融入等方面摸索積累了許多創(chuàng)新舉措。

(一)管理方面的創(chuàng)新舉措

1.涉外事務(wù)管理法律法規(guī)的細化

國家制定的相關(guān)法律法規(guī)，一般多是原則性和指導(dǎo)性的，因此在具體的外籍人士的日常管理上，往往面臨無具體實施細則與指導(dǎo)意見的困境。對此，針對義烏外籍人士日常管理的現(xiàn)實，義烏在國家法律法規(guī)的指導(dǎo)下，結(jié)合自身情況制定了一些地方性的規(guī)章制度。比如針對外籍人士的日常信息登記不規(guī)范問題，義烏市制定了《義烏市散居境外人員臨時住宿登記管理工作規(guī)范》；為了規(guī)范外籍人士商務(wù)邀請函件的管理，制定了《境外駐義商務(wù)機構(gòu)邀請函發(fā)放登記簿》；針對大量外籍人士入住社區(qū)的現(xiàn)實，制定了《義烏市境外人員社區(qū)管理和服務(wù)實施辦法(試行)》；針對近年來外籍人士違法犯罪等突出問題，制定了《關(guān)于辦理外國人犯罪案件的若干意見》等相關(guān)規(guī)范和條例。這些規(guī)范和條例的出臺及時解決了日常管理中無具體指導(dǎo)意見的困境，為外籍人士的規(guī)范管理奠定了基礎(chǔ)。

2．簽證的簽發(fā)與管理

作為縣級市的義烏，按照相關(guān)規(guī)定并不具備對外簽證服務(wù)的資質(zhì)，但在義烏的外國人簽證和居留許可需求數(shù)量眾多，超過浙江全省的1/3，外籍商人為了辦理簽證等相關(guān)事宜，不得不到金華市辦理，費時又費力。針對這一現(xiàn)實，經(jīng)過多方努力，2005年10月24日，義烏市公安局出入境管理局成立，成為全國惟一能辦理外國人簽證和居留許可的縣級公安機關(guān)。這一特殊舉措，為外籍人士提供了極大的便利。

很多持Z簽證的長駐義烏的外籍客商，面臨一個繁瑣的問題，即每年要花幾個月時間準(zhǔn)備相關(guān)材料申請新的《外國人就業(yè)證》，據(jù)此進行簽證的延期。為方便外國人在義烏就業(yè)經(jīng)商，義烏市對《外國人就業(yè)證》的有效期限作了有條件的延期，只要原持有人社保繳費記錄情況正常，在義烏誠信守法，且就業(yè)單位無變更，有長期在義烏工作的愿望，可給予該《外國人就業(yè)證》延長2年的有效期。[9]這一政策的實施，不僅極大地方便了長期居留義烏的外籍人士，也增強了他們對義烏未來的信心。

3．日常管理由靜態(tài)向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變

一是將境外人員的臨時戶口申報工作延伸到各社區(qū)。在雞鳴山社區(qū)、五愛社區(qū)、永勝社區(qū)等16個外國人相對集中居住的社區(qū)設(shè)立外國人臨時戶口申報點，并招聘有英語特長的大學(xué)生擔(dān)任社區(qū)外事專管員，協(xié)助外籍人士進行信息申報。還在義烏工商學(xué)院等47家單位安裝了“境外人員信息社會采集系統(tǒng)”，方便外國人及時申報住宿登記信息。二是健全信息收集網(wǎng)絡(luò),建立由樓棟長、房東、協(xié)管員、治保干部、社區(qū)民警、外事專管民警等組成的多層次全方位的情報信息網(wǎng),及時收集深層次、預(yù)警性、內(nèi)幕性信息,維護國家政治和社會安全。[10]三是在國內(nèi)公安出入境管理工作中率先創(chuàng)立《境外駐義商務(wù)機構(gòu)邀請函發(fā)放登記簿》制度，及時掌握境外駐義烏商務(wù)機構(gòu)邀請對象的構(gòu)成及變動情況。此外，義烏市公安局還開發(fā)了一套“義烏市境外人員管理系統(tǒng)”，將在各派出所收集的數(shù)據(jù)及時更新到出入境管理部門的數(shù)據(jù)庫，并且利用“境外人員非法居留預(yù)警系統(tǒng)”，在居留即將到期時，主動提醒境外人員。[11]

4．對違法犯罪的外籍人士進行規(guī)范化管理與人性化服務(wù)

伴隨著到義烏經(jīng)商、旅游、就業(yè)的外籍人士的迅猛增長，涉外案件頻發(fā)。2009年到2011年，在義烏案發(fā)的外國人犯罪案件共有22件26人，案件量居浙江省各縣市之首。針對這一現(xiàn)實，一方面，義烏積極采取措施預(yù)防并嚴厲打擊外籍人士的違法與犯罪行為；另一方面，又切實保障違法犯罪外籍人士的權(quán)益。新《刑事訴訟法》將外國人犯罪案件的管轄權(quán)下放基層后，義烏公檢法司和外事與僑務(wù)辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理外國人犯罪案件的若干意見》(下稱《意見》)。該《意見》規(guī)定，司法機關(guān)應(yīng)告知外國籍犯罪嫌疑人，被告人有權(quán)委托辯護人，并為其提供翻譯。檢察院制作的所有的起訴、裁決等文書必須附有被告人通曉的外文譯本。[12]這一規(guī)定有效地保護了外籍人士的各項權(quán)益。

此外，近年來，義烏市拘留所積極探索外籍人員管教新模式。為方便溝通，義烏市拘留所招聘了精通外語的大學(xué)生協(xié)助民警管教外籍人士。尊重被拘外籍人員宗教信仰，在不影響同拘室他人的前提下，允許他們在拘室內(nèi)做禮拜、禱告。鑒于所內(nèi)醫(yī)療條件有限，義烏市拘留所從相關(guān)衛(wèi)生院引入專職醫(yī)生駐所，對關(guān)押入所的人員開展健康檢查與診治，最大限度地預(yù)防和減少監(jiān)獄與拘留所內(nèi)人員因患病而引起的問題。[13]

(二)服務(wù)供給方面的舉措

1.一站式服務(wù)供給

為了解決外國人辦事過程中在不同部門之間來回跑的困境，義烏市于2012年1月6日正式啟用了國際貿(mào)易服務(wù)中心，初步完成了義烏市涉外政務(wù)服務(wù)的有效整合,為外商提供“一站式”政務(wù)、商務(wù)、生活咨詢和服務(wù)。

該中心分辦事窗口、服務(wù)超市以及國際交流服務(wù)三個功能區(qū)塊。辦事窗口區(qū)主要設(shè)置工商局、商務(wù)局、外僑辦、人力社保局、國安局、出入境管理局等辦事窗口32個，集中受理各類涉外行政許可和服務(wù)類項目；服務(wù)超市區(qū)，設(shè)置窗口6個，提供翻譯、法律援助、航空票務(wù)等便捷服務(wù)；國際交流服務(wù)區(qū)，設(shè)置了對外展示廳、外賓接待中心、多功能廳等展廳，用于開展國際交流活動和展示。同時還設(shè)立了郵政快遞與商務(wù)服務(wù)中心，真正實現(xiàn)一站式服務(wù)。[14]國際貿(mào)易服務(wù)中心的投入使用，改善了義烏投資與國際交流環(huán)境，也促進了義烏市的經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.多渠道解決外籍人士子女的教育問題

為了解決外籍人士子女的入學(xué)需求，義烏市批準(zhǔn)了19所學(xué)校招收外籍學(xué)生，未來將增加至25所。在入學(xué)理念上，義烏堅持“國民待遇”、“一致、平等融合”的原則讓外籍學(xué)生與中國學(xué)生混合編班在公辦學(xué)校隨班就讀；在教學(xué)內(nèi)容與教學(xué)方式上堅持與中國學(xué)生同步統(tǒng)一，并統(tǒng)一納入全國學(xué)籍系統(tǒng)進行管理。針對外籍人士對高質(zhì)量國際雙語教育的需求，義烏引進了楓葉國際教育并成立了本土化的楓葉國際學(xué)校，提供高端雙語教育的同時，仍然重視傳統(tǒng)中國文化的傳播，有力地促進了中外文化的融合與理解。

3.建立世界商人之家

為“增進各國商人友誼,匯聚全球商人力量”，在義烏市商務(wù)局的推動下,義烏世界商人之家于2015年6月5日正式成立。義烏世界商人之家分組設(shè)立決策咨詢俱樂部、經(jīng)貿(mào)俱樂部、公益俱樂部、運動俱樂部，以及網(wǎng)上國際社區(qū),為各類外商提供了交流平臺。[15]世界商人之家成立后，開展了“世界商人之家萬國文化巡演”、世界商人之家慈善文化沙龍等活動，既豐富了大家的文化生活，又促進了中外居民之間的溝通與交流。

4.推進外籍人士參與社會保險

針對外籍人士缺少社會保障等問題，根據(jù)《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》(人社部2011年16號令)規(guī)定，義烏于2012年11月1日起實施外籍人士社會保險參保工作，在義烏工作的外籍人士可憑有效護照相關(guān)證件，到社保中心或相關(guān)窗口辦理社會保險，享受和本地普通市民相同待遇。僅從醫(yī)療保險參保來看，外籍人士參保積極，截至2016年三月份，已有106個國家的3 926名外籍人士參加義烏市職工基本醫(yī)療保險，人數(shù)居浙江省首位。其他類型社會保險參保工作也有序推進。[16]此外，針對義烏外國人就醫(yī)時的語言溝通障礙問題，目前義烏市中心醫(yī)院及其它醫(yī)院正在逐步推進和完善英語就醫(yī)門診，切實消除外籍人士的就醫(yī)障礙。

(三)促進社會融入方面的舉措

1.推進外籍人員融入社區(qū)

外籍人士在義烏經(jīng)商生活的同時，也產(chǎn)生了學(xué)習(xí)漢語、法律咨詢等方面的強烈需求。為此，義烏市政府與同悅社工服務(wù)中心簽訂“政府購買公益服務(wù)”合同，由義烏市財政支出，購買同悅社工的專業(yè)服務(wù)。購買服務(wù)合同生效半年來，同悅社會工作服務(wù)中心在社區(qū)為外商舉辦免費漢語以及中國法律培訓(xùn)班兩期，累計服務(wù)2 000人次；舉行社區(qū)文化活動6次，邀請外商參與300多人次。[17]與此同時，針對多數(shù)初次到達義烏的外籍人士，義烏在出入境大廳以及各社區(qū)便民服務(wù)站提供中英、中韓文對照的《三六五便民服務(wù)手冊》和《境外人員法律知識手冊》，供境外人員免費領(lǐng)取閱讀。

2.吸收外籍人士參與社會治理

一是召開義烏外籍人士座談會。每年義烏兩會期間會邀請多名外籍人士旁聽義烏市長作的《政府工作報告》，之后會召集這些外籍人士開座談會，讓他們暢所欲言，為義烏發(fā)展建言獻策，促使政府及時調(diào)整相關(guān)管理政策。義烏市的外籍人士座談會已經(jīng)成為外籍人士及時和義烏政府溝通的重要途徑。

二是吸收外籍人士參與社區(qū)管理。雞鳴山等涉外社區(qū)搭建了“惠民議事會”平臺，外籍人士可通過“惠民議事會”直接參與社區(qū)活動。對有關(guān)社區(qū)重大事項的討論，他們與本社區(qū)居民擁有同等的發(fā)言權(quán)。未來，該社區(qū)還計劃在社區(qū)換屆選舉中賦予外籍人士選舉權(quán)，只要在該社區(qū)居住3年以上，具備中文溝通能力的外籍人士，提出書面申請并經(jīng)社區(qū)選舉委員會審核同意，可登記為選民，進一步可推選為居民代表、參與調(diào)解委員會委員或選舉為居委會兼職委員，據(jù)此，境外人員直接參與了社區(qū)管理和民主決策。[18]

隨著義烏跨境貿(mào)易量的增長，商品貿(mào)易中產(chǎn)生的涉外糾紛也大量涌現(xiàn)。為了更好地解決這些經(jīng)濟糾紛，2013年，在司法局的領(lǐng)導(dǎo)下，義烏開創(chuàng)性地成立了涉外糾紛人民調(diào)解委員會，組建了一支來自12個不同國家誠實守信商人的涉外糾紛調(diào)解隊伍。由于成員由外籍人士構(gòu)成，破除了外國人對調(diào)解中中國人只幫中國人的顧慮，使得雙方能夠更加公正、公開和公平地進行調(diào)解。[19]

3.外籍人士待遇國民化：發(fā)放外籍商友卡

為了促進外籍人士融入義烏社會，增強他們對義烏的認同感和歸屬感，義烏面向外商推行外籍商友卡。外籍商友卡不僅具有與護照類似的身份證明功能，同時還具備義烏市民卡·e隨行卡的全部功能，符合條件的領(lǐng)卡外商將享受基本養(yǎng)老、子女教育等社會保障,這表明他們將享受與義烏市民的同等待遇。[20]

綜上所述，在外籍人士服務(wù)供給與社會融入方面，義烏搭建了四個平臺：一是建立了外籍人士學(xué)習(xí)交流平臺；二是建立了外籍人士生活服務(wù)平臺；三是建立了外籍人士參與社區(qū)民主議事平臺；四是建立了外籍人士政治事務(wù)參與平臺。在學(xué)習(xí)交流和生活服務(wù)平臺上，一方面，社區(qū)通過動員并吸收外籍人士參與文化節(jié)、文化周及中國的傳統(tǒng)節(jié)日活動，使外籍人士了解了中國傳統(tǒng)文化與風(fēng)俗民情；另一方面各社區(qū)邀請外籍人士講解外國的文化習(xí)俗，使中國居民了解了異國風(fēng)情，由此，雙向互動形成了國際化社區(qū)的文化氛圍。這類交流平臺的搭建以及文化活動的開展，構(gòu)建了中外文化的互融機制，促進了中外居民之間的溝通以及文化融合；社區(qū)議事與政治事務(wù)平臺的搭建，吸引了外籍人士參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，不僅使他們樹立起了社區(qū)建設(shè)和公共事務(wù)管理的責(zé)任感，志愿參加平安巡邏、文明勸導(dǎo)、美化環(huán)境等活動，還讓他們有了社區(qū)歸屬感與責(zé)任感，為融入中國社會奠定了基礎(chǔ)。通過文化互融、責(zé)任共建與社區(qū)凝聚，有力地促進了外籍人士的社會融入。

四、小結(jié)與討論

針對目前國內(nèi)對外籍人士傾向于管理而缺少服務(wù)的現(xiàn)實，義烏創(chuàng)新性地在加大對外籍人士的服務(wù)的同時，吸收了社會力量以及外籍人士自身參與社會治理，形成了一種特有的義烏管理模式，該模式同傳統(tǒng)管理模式相比，實現(xiàn)了三個方面的轉(zhuǎn)變：

首先,保守管理向開放服務(wù)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)觀念下，政府行政部門幾乎是管理外籍人士的惟一主體，在管理實踐中往往將外籍人士作為防范和控制的對象，幾乎很少考慮被管理對象的需求和服務(wù)供給。如今，很多長期居留的外籍人士已經(jīng)成為當(dāng)?shù)厣鐣囊粏T，與過去大量外籍人士僅僅是觀光旅游、短暫學(xué)習(xí)的情況已很不一樣了。常駐義烏的1萬多人，絕大部分遵紀(jì)守法，在義烏經(jīng)商，不僅繁榮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，也給當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展貢獻了力量，且相當(dāng)多的外籍人士已經(jīng)繳納稅收和社會保險，成為當(dāng)?shù)厣鐣闹匾M成部分。在此背景下，義烏轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)重管理輕服務(wù)的陳舊觀念，大力推進對外籍人士的社會服務(wù)。從便民宣傳手冊以及相關(guān)法律小冊子的多語種印制，到外籍人士簽證、工作申請等政務(wù)服務(wù)、涉外生活咨詢服務(wù)和國際交流于一體的一站式國際貿(mào)易服務(wù)中心的啟用，再到市政府聽取外籍人士建言獻策的座談會的召開，以及外籍人士參與經(jīng)濟糾紛的調(diào)節(jié)和社區(qū)決策的參與，無不體現(xiàn)了義烏對外籍人士持開放心態(tài)，注重服務(wù)供給的理念轉(zhuǎn)變。

其次，單一管理向多元治理轉(zhuǎn)變。中共十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變，是我國經(jīng)濟與社會發(fā)展過程中的必然要求。過去對外籍人士的管理一直強調(diào)公安、出入境、邊防海關(guān)等政府行政部門的單一管理，但要實現(xiàn)社會持續(xù)的良性和穩(wěn)定運行，必須借助社會組織以及社會成員等多種力量的共同參與，形成政府、社會和公民之間的良性合作機制，激發(fā)社會活力。義烏在外籍人士的管理方面積極轉(zhuǎn)變觀念，大膽創(chuàng)新，不僅引入市場力量為外籍人士提供日常生活以及商貿(mào)咨詢和貿(mào)易服務(wù)，而且還吸收外籍人士參與自我管理，比如開創(chuàng)了外籍人士調(diào)解中外經(jīng)濟糾紛的涉外調(diào)解先河，邀請境外居民的代表參加或列席社區(qū)居民代表大會，在發(fā)放居民代表意見征求表時征求他們的意見，所有這些創(chuàng)新性舉措極大地激發(fā)了外籍人士參與管理的熱情，事實也證明吸收外籍人士參與社會治理不僅效果好而且深入人心。一定程度上，義烏對外籍人士的管理已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T、市場力量、社會組織、外籍人士自身參與的多方協(xié)作的社會治理。

再次，社會管控向社會融入轉(zhuǎn)變。如果外籍人士到達某個城市只是短暫停留，然后離開，對外籍人士實行必要的防控是理所當(dāng)然的；如果外籍人士是長期在某個城市工作和生活，除了必要的防控外，積極促進外籍人士融入當(dāng)?shù)厣鐣矐?yīng)該是建構(gòu)和諧友好型社會的應(yīng)有之意。義烏每年不僅有大量暫短停留的客商，也有數(shù)量龐大的常駐義烏的持工作簽證的外籍商人，面對這一現(xiàn)實，義烏在外籍人士的管理上積極轉(zhuǎn)變思想，探索由社會管控向促進外籍人士融入當(dāng)?shù)厣鐣D(zhuǎn)變。當(dāng)?shù)卣徺I了專門針對外籍人士融入社區(qū)的專業(yè)社工服務(wù)，免費向常駐義烏的外籍人士提供漢語培訓(xùn)、法律法規(guī)講解等服務(wù)，商界還建立了世界商人之家，既豐富了大家的文化生活，又縮短了中外居民之間的距離；各社區(qū)則積極組織娛樂活動，促進中外文化交流。

總體來看，義烏對外國人的管理突破了許多城市重管理輕服務(wù)的觀念，有效地引入了多元社會力量參與外籍人士的管理與服務(wù)，取得了許多的成績，解決了很多城市在外籍人士管理方面的短板，這些經(jīng)驗與做法對其它城市也有重要的啟示意義。

首先，對外籍人士的管理中，各職能部門要最大程度地實現(xiàn)信息溝通和共享，同時，在日常管理中要實現(xiàn)由靜態(tài)的管控向動態(tài)管控轉(zhuǎn)變，以滿足今后外籍人士“大出大進”的管理需求。其次，轉(zhuǎn)變重管理輕服務(wù)的觀念。未來全球化將會進一步加速，各個國家將會面臨各類人才的爭奪與競爭，中國應(yīng)該未雨綢繆，盡快建立起對外籍人士的服務(wù)理念，才能在未來的競爭中取得先機，為今后的長久發(fā)展打下基礎(chǔ)。再次，鼓勵外籍人士融入中國社會。如果能吸引外籍人士主動參與社會治理，將會大大提高對他們的管理效率，同時，也會激發(fā)他們的熱情，培育他們的歸屬感，從而為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會創(chuàng)造條件。

與此同時，有些方面仍值得注意。目前，跨國婚姻尤其是中非跨國婚姻大量出現(xiàn)，偏見與歧視可能引發(fā)社會不穩(wěn)定。由于中國傳統(tǒng)文化對黑人存在一定的誤解與偏見，導(dǎo)致民眾對中非跨國婚姻的雙方以及中非混血兒童有一定程度的誤解與偏見，如何在管理與服務(wù)的同時，引導(dǎo)公眾正確認識跨國婚姻及混血兒童，倡導(dǎo)開放的社會氛圍，破除傳統(tǒng)觀念的桎梏，促進不同文化族群、跨種族婚姻人群的和諧共處，仍需要進一步的探索。

重大流行性疾病的監(jiān)控與應(yīng)急也應(yīng)該提上議程。同非流動人口相比較，流動人口由于其極強的流動性，更容易患上流行性疾病。人口的跨境流動會增加流行性疾病傳播的可能性。我們應(yīng)該建立完善的針對外籍人士重大流行性疾病監(jiān)控體系并做好應(yīng)急預(yù)案。

此外，也應(yīng)該對潛在的種族與文化沖突有足夠的認識。多民族、多文化群體相互接觸時，既可能促進不同族群之間的溝通，進而產(chǎn)生文化交融，也有可能產(chǎn)生文化上乃至宗教上的沖突。

我們也應(yīng)該清楚地認識到，雖然為外籍人士提供服務(wù)是將來社會治理的重要內(nèi)容，但這并不意味著我們可以放松對外籍人士的管理，尤其是對外籍人士的違法犯罪行為的預(yù)防與打擊。從外籍人士來說，他們進入中國首先應(yīng)該遵守中國的法律與規(guī)范；其次，也應(yīng)該入鄉(xiāng)隨俗，主動融入中國社會。在這個過程中，我們可以給與遵紀(jì)守法的外籍人士與中國居民同等的國民待遇，為他們提供相應(yīng)的服務(wù)，但不能因為他們是外籍人士，就區(qū)別對待，也不能因為他們的外籍身分就給與他們超國民待遇。