趙 曉 峰

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 陜西省鄉(xiāng)村治理與社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心，陜西 楊凌 712100)

引 言

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),中國(guó)政府經(jīng)過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)扶貧和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)扶貧的長(zhǎng)期反貧困斗爭(zhēng)實(shí)踐探索出一條中國(guó)特色的扶貧道路,逐步建立起完善的減貧治理體系,提升了貧困治理能力,取得了舉世矚目的扶貧成效[1]。但是,長(zhǎng)期以來(lái),扶貧的精準(zhǔn)性問(wèn)題困擾著中國(guó)政府的反貧困實(shí)踐:一是貧困村和貧困戶的識(shí)別越來(lái)越難。有研究發(fā)現(xiàn)貧困村的瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤率高達(dá)48%,并且越來(lái)越多的貧困戶并沒(méi)有生活在貧困村中而是“插花式”分布在更廣大的農(nóng)村地區(qū),客觀上加大了貧困戶識(shí)別的難度[2]。二是扶貧資源的使用不夠精準(zhǔn),財(cái)政資源下鄉(xiāng)中存在著普遍的精英俘獲現(xiàn)象[3]。李小云等人的研究發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率僅有16%,而對(duì)中等戶與富裕戶的覆蓋率分別達(dá)到51%和33%,從而使真正貧困的農(nóng)戶遭遇排斥,失去了分享扶貧資源的資格[4]。隨著2020年全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的確定和“共享”成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心理念,如何解決扶貧“不精準(zhǔn)”難題就成為中國(guó)政府反貧困工作面臨的主要挑戰(zhàn)。

2013年11月3日,習(xí)近平總書(shū)記在考察湘西時(shí)提出“扶貧要實(shí)事求是,因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧,切忌喊口號(hào),也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！?2月18日,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中,首次將“精準(zhǔn)扶貧”寫(xiě)入中央文件。隨后,中國(guó)政府開(kāi)始積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作,致力于打贏新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。然而,政府的高度重視并沒(méi)能從根本上化解扶貧“不精準(zhǔn)”難題,精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行問(wèn)題,在實(shí)踐中表現(xiàn)出識(shí)別不精準(zhǔn)、幫扶不精準(zhǔn)、管理不精準(zhǔn)和考核不精準(zhǔn)等現(xiàn)象[5]。并且,精準(zhǔn)扶貧政策在基層實(shí)施中還帶來(lái)了意外的社會(huì)后果[6],引發(fā)諸如未能被列入建檔立卡貧困戶名單的次級(jí)貧困農(nóng)民上訪、已脫貧農(nóng)民為競(jìng)爭(zhēng)扶貧資源而與父母分家以使新獨(dú)立出的老人家庭符合貧困戶條件等各種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象,不利于鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)風(fēng)文明的和諧社會(huì)秩序的構(gòu)建。

學(xué)界非常關(guān)注精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行不力問(wèn)題,已有研究主要有三種視角:一是從國(guó)家信息能力建設(shè)的角度出發(fā)分析認(rèn)為,技術(shù)治理是精準(zhǔn)扶貧的基本策略,而數(shù)字下鄉(xiāng)則是技術(shù)治理的關(guān)鍵舉措,由于精準(zhǔn)扶貧中建檔立卡所需要的數(shù)字生產(chǎn)鏈條過(guò)于漫長(zhǎng),數(shù)字生產(chǎn)機(jī)制過(guò)于復(fù)雜,致使生產(chǎn)出的數(shù)字懸浮于基層社會(huì)治理過(guò)程和村莊社會(huì)生活而難以精準(zhǔn)[7];二是立足基層組織研究發(fā)現(xiàn),基層干部尤其是村干部承受著國(guó)家和農(nóng)民的雙重壓力和監(jiān)督,面對(duì)一系列政策執(zhí)行約束,承擔(dān)的任務(wù)又不斷加重,削弱了他們的社會(huì)治理能力和政策執(zhí)行能力,導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策無(wú)法有效落地[5];三是采用村莊視角分析得出,鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、農(nóng)民階層分化、資源精英俘獲、村干部自利性需求、貧困者心理脆弱、農(nóng)民集體行動(dòng)能力差等均是造成當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作目標(biāo)發(fā)生偏離的重要原因[8]。

綜合來(lái)看,已有研究采取了多元化的分析視角,但尚缺乏一種整體性視野,未能揭示精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的深層邏輯。本研究認(rèn)為,精準(zhǔn)扶貧政策需要從中央到地方分級(jí)落實(shí),不同層級(jí)的政府、基層組織和村莊里的農(nóng)民遵循不同的行動(dòng)邏輯,其間既有利益契合也有利益相悖的情況發(fā)生。同時(shí),作為正式制度的政策又在不斷調(diào)整,新舊政策內(nèi)容不一致的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這會(huì)引發(fā)劇烈的制度沖突,使政策落實(shí)的政治機(jī)制、行政機(jī)制和治理機(jī)制交纏在一起而難以融合,加重了精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐的負(fù)荷。鑒于目前精準(zhǔn)扶貧的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到戶,而貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別的難度依然很大,本文將圍繞貧困戶識(shí)別問(wèn)題,以西部地區(qū)Y省和F省的經(jīng)驗(yàn)為例來(lái)研究精準(zhǔn)扶貧政策的分級(jí)落實(shí)機(jī)制及其基層實(shí)踐困境。

一、政策分級(jí)落實(shí)與多元利益主體的行動(dòng)邏輯

文本形態(tài)或政府話語(yǔ)體系下的公共政策需要通過(guò)從中央到地方歷經(jīng)政策細(xì)化或再規(guī)劃的過(guò)程,落實(shí)到一定的地方場(chǎng)域,才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。這說(shuō)明公共政策的執(zhí)行具有明顯的層次性特征[9]。在精準(zhǔn)扶貧政策層層落實(shí)的框架中,要納入分析視野的不只是國(guó)家與農(nóng)民兩個(gè)行動(dòng)主體,而是可以分級(jí)細(xì)化成中央政府、省級(jí)政府、基層政府(市、縣、鄉(xiāng)及村)和村莊4個(gè)行動(dòng)主體。各個(gè)行動(dòng)主體有著各自不同的利益訴求,它們的利益差別表現(xiàn)在各自遵循的行動(dòng)邏輯中。但是,在中央集權(quán)的政治體制下,雖然不同層級(jí)的利益主體存在利益差異,都想擴(kuò)展自身的自主性空間,也無(wú)法形成真正意義上的分權(quán)[10],這就使精準(zhǔn)扶貧政策形成了分級(jí)落實(shí)的制度安排。

(一)中央政府

國(guó)家活動(dòng)包括國(guó)家意識(shí)的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行兩個(gè)組成部分,其中中央政府扮演著國(guó)家意識(shí)表達(dá)的角色[11]。隨著精準(zhǔn)扶貧成為國(guó)家戰(zhàn)略,讓農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧成為國(guó)家意識(shí)的表達(dá)。根據(jù)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》的規(guī)定:黨中央、國(guó)務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定脫貧攻堅(jiān)大政方針,出臺(tái)重大政策舉措,完善體制機(jī)制,規(guī)劃重大工程項(xiàng)目,協(xié)調(diào)全局性重大問(wèn)題、全國(guó)性共性問(wèn)題;國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的綜合協(xié)調(diào),建立健全扶貧成效考核、貧困縣約束、督查巡查、貧困退出等工作機(jī)制,組織實(shí)施對(duì)省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核,組織開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)督查巡查和第三方評(píng)估,有關(guān)情況向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告。從中可見(jiàn),在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,國(guó)家在中央層面形成了以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組為主體,財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)改委等多部門(mén)共同參與協(xié)同推進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧工作分工格局。中央政府首先需要將國(guó)家意志轉(zhuǎn)換成國(guó)家的宏觀政策,為各級(jí)黨委政府提供精準(zhǔn)扶貧的合法性依據(jù)和操作原則。這是一個(gè)自上而下的政策分級(jí)落實(shí)過(guò)程,由于層級(jí)過(guò)多,中央政府制訂的國(guó)家政策具有全局性、原則性、指導(dǎo)性和模糊性等特征,缺乏直接操作的可能性,需要經(jīng)過(guò)各級(jí)政府的細(xì)化、再規(guī)劃才能轉(zhuǎn)換成可操作的規(guī)則。

但是,受“上有政策,下有對(duì)策”的官僚體制運(yùn)作邏輯的影響,中央政府需要克服和超越官僚制和科層制的弊病,保證精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的真正實(shí)現(xiàn)。因此,中央政府雖然不能通過(guò)制定政策繞過(guò)整個(gè)官僚體制直接面對(duì)貧困戶,卻會(huì)不斷加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè),強(qiáng)化對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督督查能力,壓縮、消除“下有對(duì)策”的操作空間,提高國(guó)家政策的執(zhí)行效率。為此,2014年5月,國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等部門(mén)在《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中,一方面指出各省(區(qū)、市)要根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局確定的分省(區(qū)、市)和分片區(qū)貧困人口規(guī)模,按照《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》中確定的貧困人口、貧困村規(guī)模分解和控制辦法,負(fù)責(zé)將貧困人口、貧困村規(guī)模逐級(jí)向下分解到村到戶,并負(fù)責(zé)市縣兩級(jí)相關(guān)人員培訓(xùn)、專項(xiàng)督查等工作;縣負(fù)責(zé)貧困戶、貧困村確定,并組織鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級(jí)做好建檔立卡工作。中央政府對(duì)貧困人口的規(guī)模依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局反饋的數(shù)據(jù)予以總量控制,但將貧困戶識(shí)別的具體操作工作賦權(quán)給縣級(jí)政府,由其負(fù)責(zé)組織實(shí)施。同時(shí),國(guó)務(wù)院扶貧辦采取兩套辦法來(lái)提升技術(shù)治理能力:一是通過(guò)制定《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》,明確貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序,為地方政府提供貧困戶識(shí)別的基本依據(jù);二是強(qiáng)調(diào)要對(duì)每個(gè)貧困戶建檔立卡,相關(guān)數(shù)據(jù)需錄入統(tǒng)一的應(yīng)用軟件系統(tǒng),聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。一旦貧困戶識(shí)別工作完成,全國(guó)統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)建成,中央政府就可以實(shí)現(xiàn)“到戶到人”的精準(zhǔn)識(shí)別目標(biāo),對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,獲取強(qiáng)大的信息資源處理能力。

為提高精準(zhǔn)扶貧工作效率,中央政府還需要積極開(kāi)展督促檢查和考核評(píng)估等工作,推進(jìn)政策落地生根。2014年12月,中共中央組織部和國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見(jiàn)》。2016年2月,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》;7月又印發(fā)了《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》;10月,新印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》。由此,中央政府不斷明晰考核辦法,強(qiáng)化各級(jí)黨委政府的主體責(zé)任意識(shí),建立起“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)制,構(gòu)建起“責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)”的責(zé)任體系。

(二)省級(jí)政府

中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制?！笆∝?fù)總責(zé)”意味著省級(jí)黨委和政府在國(guó)家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中擔(dān)負(fù)著主體責(zé)任,需要履行一定的政治職責(zé),必須將精準(zhǔn)扶貧列入重要議程,切實(shí)采取有效措施保障精準(zhǔn)扶貧政策順利實(shí)施。中央政府制定的政策是宏觀意義上的,省級(jí)政府需要將宏觀政策進(jìn)行再規(guī)劃,通過(guò)細(xì)化為具體可操行的程序、規(guī)范及技術(shù)指標(biāo),使之能夠適應(yīng)地方的發(fā)展實(shí)際。同時(shí),省級(jí)政府作為次于中央政府的一級(jí)政權(quán),還必須接受中央政府的監(jiān)督巡視,對(duì)上級(jí)政府反饋的問(wèn)題進(jìn)行整改。目前,在精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題上,中央政府正在實(shí)施最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度,開(kāi)展督查巡查,對(duì)不嚴(yán)不實(shí)、弄虛作假的行為,要求嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。并且,從2016年開(kāi)始到2020年,國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組每年都要對(duì)中西部22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府的扶貧開(kāi)發(fā)工作成效進(jìn)行考核。因此,省級(jí)政府也面臨晉升錦標(biāo)賽的考驗(yàn),雖然未必要爭(zhēng)取成為全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的先進(jìn)和典型,卻需要避免在全國(guó)省級(jí)單位考核中處于末位。如果在中央政府開(kāi)展的督查巡查工作中被發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,省級(jí)政府就需要制定整改方案,調(diào)整政策重心,修訂政策內(nèi)容,使轄區(qū)里適用的精準(zhǔn)扶貧政策在朝夕之間發(fā)生改變,從而給政策的穩(wěn)定和高效執(zhí)行帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。同時(shí),省級(jí)黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)還有可能受到不同程度和形式的批評(píng)或懲罰,使其工作陷入被動(dòng)狀態(tài)。

省級(jí)政府作為地方政權(quán)中的高層政權(quán),在扮演國(guó)家意志執(zhí)行的角色時(shí),還代表著地方的利益,需要代表地方向中央政府反饋意見(jiàn),爭(zhēng)取有利政策。2014年,國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在分配貧困村和貧困戶指標(biāo)時(shí)主要依據(jù)的是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算提供的數(shù)據(jù)。這個(gè)數(shù)據(jù)落實(shí)到各省時(shí)可能并不完全符合地方的實(shí)際情況,客觀上存在高估或低估貧困村與貧困戶規(guī)模的可能性。由于貧困村和貧困戶的規(guī)模決定著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付額度,圍繞著貧困村和貧困戶指標(biāo)的確定就會(huì)成為中西部22個(gè)省級(jí)政府展開(kāi)資源爭(zhēng)奪的工作重心。從地方的利益出發(fā),各省級(jí)政府都會(huì)盡量夸大貧困村和貧困戶的規(guī)模,向以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組為主要代表的中央政府“訴窮”,以爭(zhēng)取更多的指標(biāo)。而貧困村和貧困戶指標(biāo)的增多,一方面會(huì)為地方帶來(lái)超額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金,另一方面還會(huì)減輕省級(jí)政府實(shí)施精準(zhǔn)脫貧工作的壓力,那些原本嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)不符合條件卻因指標(biāo)寬松而被列入幫扶名單的貧困村和貧困戶可以很快脫貧,從而得以在短期內(nèi)很快提高脫貧成功率。因此,省級(jí)政府就會(huì)遵循向上要指標(biāo)、要資源的行政邏輯,這在客觀上會(huì)引發(fā)基層政府弄虛作假的行政行為,使指標(biāo)的分配與地方的實(shí)際情況不能很好的契合,給精準(zhǔn)扶貧帶來(lái)新的難題。

(三)地方政府

精準(zhǔn)扶貧分級(jí)落實(shí)中的地方政府包括市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府,其中縣是關(guān)鍵,它處于官僚體制的中樞位置,要負(fù)責(zé)貧困村和貧困戶的確定,對(duì)上要接受中央和省市政府的督查巡查,對(duì)下要負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)和村兩級(jí)做好建檔立卡工作。將市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)政府放在一起分析,是因?yàn)樗鼈兙堑胤秸喂餐w的利益相關(guān)方,它們中的每級(jí)政府都會(huì)與它的直接上級(jí)政府相互配合,共同采取各種策略來(lái)應(yīng)對(duì)更上級(jí)政府的政策法令和檢查監(jiān)督,引發(fā)基層政府間的“共謀現(xiàn)象”[12]。因此,市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧中扮演著國(guó)家意志執(zhí)行的角色,承擔(dān)著將中央政府制訂和省級(jí)政府再規(guī)劃后的政策推行到鄉(xiāng)村,直至建檔立卡的重任。同時(shí),如果中央政府或省級(jí)政府開(kāi)展督查巡查活動(dòng),這三級(jí)政府就會(huì)快速結(jié)成利益共同體,“共謀”迎檢,爭(zhēng)取優(yōu)異的考核結(jié)果。

雖然縣級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧的分級(jí)落實(shí)中占據(jù)著關(guān)鍵位置,但是真正承擔(dān)建檔立卡工作任務(wù)的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和官僚化程度越來(lái)越高的村民委員會(huì)。他們?cè)谡麄€(gè)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的鏈條中處于中間環(huán)節(jié),上要執(zhí)行國(guó)家政策,下要面對(duì)村情民意。如果國(guó)家政策能夠與村莊社會(huì)無(wú)縫對(duì)接,比如在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中,自上而下下達(dá)的貧困村和貧困戶指標(biāo)恰好符合地方實(shí)際,政策就比較容易得到貫徹實(shí)施。如果上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)不符合地方實(shí)際,無(wú)論下達(dá)指標(biāo)是多還是少,都有可能引發(fā)爭(zhēng)議,導(dǎo)致政策落實(shí)遇到阻力或遭到變通執(zhí)行。整體來(lái)看,如果國(guó)家政策保持長(zhǎng)期穩(wěn)定,相關(guān)政策具有連續(xù)性,地方政府執(zhí)行政策的壓力就會(huì)相對(duì)減少。如果高層政府主動(dòng)或被動(dòng)地對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策予以修訂,尤其是改變關(guān)鍵內(nèi)容或操作規(guī)則,致使政策發(fā)生變動(dòng),就會(huì)給地方政府執(zhí)行政策帶來(lái)困難,而且新舊政策間隔時(shí)間越短,上級(jí)政府傳達(dá)的壓力越大,落實(shí)政策的時(shí)間越短,地方政府就會(huì)越被動(dòng),困難也就越大。因?yàn)榕f政策的執(zhí)行,已經(jīng)在地方場(chǎng)域社會(huì)形成制度慣性,其內(nèi)容已被基層干部和村民所熟悉,制度變遷的路徑依賴會(huì)對(duì)新政策的執(zhí)行形成無(wú)形壓力,而強(qiáng)制推行則會(huì)激發(fā)新舊制度的內(nèi)在矛盾,激化基層矛盾。

(四)村莊(村民)

無(wú)論扶貧政策的制定和落實(shí)在上層如何運(yùn)作,最終都必須進(jìn)村入戶才能生效。從村莊的視角來(lái)看,精準(zhǔn)扶貧政策雖好,卻會(huì)遭遇落實(shí)困難,以貧困戶識(shí)別為例,阻力來(lái)自以下3個(gè)方面:

1.農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的貨幣化測(cè)算難以精準(zhǔn)。農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)收入包括家庭經(jīng)營(yíng)收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等,涵蓋的范圍很廣,標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一,測(cè)算缺乏公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。農(nóng)戶同樣種1畝地,種的作物不一樣,作務(wù)水平不一樣,農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)不一樣,賣(mài)的價(jià)格就會(huì)有很大差異;同樣都是打工,從事的工種不一樣,技術(shù)嫻熟程度不一樣,收入自然也不一樣。即便是到每個(gè)農(nóng)戶家里訪談或詢問(wèn),農(nóng)民一般都會(huì)刻意瞞報(bào)收入事項(xiàng),故意低報(bào)收入水平,同時(shí)絕大多數(shù)農(nóng)民都無(wú)記賬習(xí)慣,對(duì)自家的真實(shí)收入也缺乏認(rèn)知,報(bào)給村組干部的收入今天和昨天就有可能不一樣。農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)收入無(wú)法精準(zhǔn)化、數(shù)字化,就難以為精準(zhǔn)識(shí)別提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基本依據(jù)。

2.農(nóng)民公平觀念的影響。困難群眾或低收入群眾在國(guó)家層面是一個(gè)階層或群體意義上的概念,精準(zhǔn)扶貧在國(guó)家層面是要通過(guò)幫扶低收入群眾,拉窄困難群體和富裕群體的收入差異水平,使其能夠共享改革發(fā)展的成果。這是社會(huì)主義社會(huì)建立公平正義的分配制度的必然要求,是社會(huì)主義社會(huì)制度優(yōu)越性的客觀體現(xiàn)形式。然而,當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策到戶到人后,其扶助的對(duì)象就從階層和群體落到了個(gè)體。而在村落社會(huì)里,“民不患寡而患不均”是一種常態(tài)。從基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,地方政府對(duì)絕對(duì)困難的農(nóng)戶基本不存在識(shí)別不出的問(wèn)題,關(guān)鍵是對(duì)相對(duì)貧困農(nóng)戶的識(shí)別則會(huì)經(jīng)常性存有爭(zhēng)議。受農(nóng)民樸素的公平觀念影響,游離在貧困線附近的農(nóng)戶,家庭收入彼此相差無(wú)幾,誰(shuí)進(jìn)誰(shuí)沒(méi)進(jìn)貧困戶名單都會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議和質(zhì)疑,“收入都差不多,憑啥他家能進(jìn),我家就不能進(jìn)?”由此,精準(zhǔn)識(shí)別到戶作為國(guó)家意志的表達(dá),卻難以“落地”得到不折不扣的執(zhí)行,致使貧困戶指標(biāo)均分現(xiàn)象在各地都屢見(jiàn)不鮮。

“精準(zhǔn)扶貧在老百姓的眼中,他們會(huì)認(rèn)為和民政救濟(jì)一樣的。民政(救濟(jì))是你家窮,政府會(huì)通過(guò)低?；蛘咂渌緩浇o你錢(qián)或者其他東西。在老百姓眼中,精準(zhǔn)扶貧就是我家窮,國(guó)家要把我扶持起來(lái),那就是要給我錢(qián)或者東西,老百姓都想要,就出現(xiàn)了均分的情況?！珳?zhǔn)扶貧是2014年開(kāi)始的嘛,那個(gè)時(shí)候,貧困戶(指標(biāo))基本上是平分,根據(jù)各家的情況,你們家給你2個(gè)(指標(biāo)),他們家給他3個(gè)(指標(biāo))”(Y省某鄉(xiāng)長(zhǎng)的訪談/2016.8)。

3.“差序格局”[13]的鄉(xiāng)村邏輯與村落內(nèi)部派系政治的影響。村落社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì),村民都處于由血緣關(guān)系和地緣關(guān)系編織成的復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中,他們以跟自己關(guān)系的遠(yuǎn)近來(lái)待人處事。雖然鄉(xiāng)土社會(huì)正在經(jīng)歷史無(wú)前例的現(xiàn)代性入侵,但是農(nóng)民的宗族觀念或“自己人”意識(shí)依然在對(duì)農(nóng)民的日常行為產(chǎn)生影響[14]。在識(shí)別貧困戶時(shí),無(wú)論是村組干部,還是普通村民都希望優(yōu)先推薦本家族中的農(nóng)戶,而這會(huì)在貧困戶指標(biāo)有限時(shí)引發(fā)不同宗族間的派系競(jìng)爭(zhēng)與派系沖突,加重政策執(zhí)行的難度。即便是在2017年新一輪貧困戶識(shí)別工作不限指標(biāo)的情況下,派系政治也會(huì)影響精準(zhǔn)識(shí)別政策的落實(shí)。在一些宗族關(guān)系緊張的村落中,每個(gè)宗族的人都不愿意讓其他宗族里的農(nóng)戶優(yōu)先獲得貧困戶資格,使相對(duì)貧困戶基本都失去了獲得貧困戶資格的機(jī)會(huì),從而導(dǎo)致這些村落由村民民主推薦產(chǎn)生的貧困戶數(shù)量相對(duì)較少。而在宗族關(guān)系和諧的村落中,每個(gè)宗族都可以將自認(rèn)為符合條件的貧困戶推薦出來(lái),使相對(duì)貧困戶也都能獲得貧困戶資格,從而使這些村落由村民民主推薦產(chǎn)生的貧困戶數(shù)量相對(duì)較多。

二、扶貧政策分級(jí)落實(shí)的三套機(jī)制與國(guó)家治理邏輯

(一)2016-2017年Y省和F省精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過(guò)程

2015年11月底,中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)“必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路和辦法,堅(jiān)決打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)”。2016年,Y省按照“八個(gè)比對(duì)”原則在10月和12月連續(xù)開(kāi)展了2輪精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”工作,而在此之前，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)先后開(kāi)展過(guò)三輪精準(zhǔn)識(shí)別工作。F省則調(diào)整了精準(zhǔn)識(shí)別政策:一是將省貧困線標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)家貧困線人均年純收入2 855元的基礎(chǔ)上提高了160元;二是制訂了 “九條紅線”和“八不準(zhǔn)”政策,增添了貧困戶識(shí)別的多維指標(biāo),提升了貧困戶的區(qū)分度。但是,Y省和F省各市、縣、鄉(xiāng)和村的貧困戶指標(biāo)仍然采用自上而下分解劃撥的老辦法。2016年底到2017年2月,按照《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》的規(guī)定,國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織,對(duì)各省的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理成效和減貧效果進(jìn)行了考核。3月底,習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局會(huì)議,聽(tīng)取2016年省級(jí)黨委和政府脫貧攻堅(jiān)工作成效考核情況匯報(bào),對(duì)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作提出明確要求:實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)(農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困線摘帽、消除區(qū)域性整體貧困)是我們黨對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾。必須把從嚴(yán)要求貫穿脫貧攻堅(jiān)工作全過(guò)程、各方面,嚴(yán)格落實(shí)脫貧攻堅(jiān)工作報(bào)告制度、責(zé)任制度、考核制度、督查巡查制度,確保實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)工作目標(biāo)任務(wù)。而在2016年省級(jí)黨委和政府脫貧攻堅(jiān)工作成效考核中,Y省的排名比較靠前而F省的排名則相對(duì)靠后。

2017年4月,F省強(qiáng)調(diào)要把精準(zhǔn)扶貧列為當(dāng)年全省重點(diǎn)工作之首,并將政治壓力層層傳達(dá),逐級(jí)召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)部署安排工作。F省調(diào)整了貧困戶識(shí)別原則,不再自上而下下達(dá)貧困戶規(guī)模指標(biāo),而是采取自下而上的程序由村莊開(kāi)始嚴(yán)格按照“九條紅線”、“八不準(zhǔn)”原則和人均年純收入的貧困線標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別、上報(bào)貧困戶名單。但是,從部分市、縣核查和數(shù)據(jù)清洗的情況來(lái)看,相對(duì)前一年已經(jīng)建檔立卡的貧困戶規(guī)模,貧困戶識(shí)別后的剔除比率有的高達(dá)30%～40%。如果嚴(yán)格按照新識(shí)別后確定的貧困戶名單上報(bào)指標(biāo),就在一定程度上意味著前一年的貧困戶識(shí)別出現(xiàn)了大比率的識(shí)別不精準(zhǔn)問(wèn)題,可能會(huì)給中央政府造成2016年F省精準(zhǔn)識(shí)別工作不認(rèn)真、失誤率高等負(fù)面印象。為此,F省很快調(diào)整政策,要求不再唯“九條紅線”和“八不準(zhǔn)”原則,主要依據(jù)人均年純收入指標(biāo),并結(jié)合“兩不愁,三保障”原則來(lái)界定、識(shí)別貧困戶。各級(jí)地方政府再次調(diào)整政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),重新識(shí)別貧困戶,降低了貧困戶剔除率,保持了貧困戶規(guī)模穩(wěn)中有降。7月,F省脫貧攻堅(jiān)問(wèn)題整改及任務(wù)落實(shí)成效得到了國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組巡查組的肯定,全省精準(zhǔn)扶貧工作的政治壓力得到有效緩解。同時(shí),Y省雖然在考核中取得了較好的成績(jī),但也仍然在2017年7月開(kāi)展了第六次“回頭看”的精準(zhǔn)識(shí)別工作。從其下轄的H市的情況來(lái)看,Y省也和F省一樣遭遇到了貧困戶大進(jìn)大出而不得不進(jìn)行政策調(diào)整或技術(shù)處理的現(xiàn)象。

“通過(guò)‘最后一次’回頭看工作(‘第六次’回頭看),實(shí)際我市清退31 074萬(wàn)人、新增27 549萬(wàn)人。為向國(guó)扶辦交賬,省局通過(guò)技術(shù)處理,反饋我市清退家庭人數(shù)592人(我縣49人,實(shí)際清退1 943人,其中整戶清退496戶1 284人,單人清退659人),整戶新增438戶(55戶,實(shí)際整戶新增82戶310人)。在接下來(lái)的交叉檢查和國(guó)扶貧辦暗訪及以后的匯報(bào)中均以單人清退49人,整戶新增55戶為準(zhǔn)”(Y省某縣扶貧與移民工作局內(nèi)部材料《關(guān)于全市扶貧對(duì)象調(diào)整工作培訓(xùn)會(huì)情況匯報(bào)》)。

(二)構(gòu)建政策執(zhí)行“雙軌制”:精準(zhǔn)扶貧的政治機(jī)制

折曉葉在研究縣域政府治理模式的新變化時(shí)指出,政治機(jī)制是由行政統(tǒng)合權(quán)延伸出來(lái)的非常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式,旨在打破傳統(tǒng)科層制的束縛,依靠政治動(dòng)員增加治理的靈活性,使組織或個(gè)人權(quán)威得以跨級(jí)跨界繞過(guò)既定規(guī)則設(shè)計(jì)而產(chǎn)生影響力[15]。扶貧攻堅(jiān)是由黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,各級(jí)政府要在“十三五”期間完成的“政治任務(wù)”。因此,精準(zhǔn)扶貧中的政治機(jī)制是由中央集權(quán)的政治體制孕育出的一種非常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式,由中央政府負(fù)責(zé)采用政治動(dòng)員或其他非體制性的辦法,使國(guó)家意志能夠穿透?jìng)鹘y(tǒng)科層制的阻隔跨級(jí)跨界地在基層社會(huì)得到高效執(zhí)行。這意味著中央政府必然要依靠而又要監(jiān)督各級(jí)地方政府,克服官僚體制的內(nèi)在頑疾,才能保障精準(zhǔn)扶持政策得到貫徹落實(shí),使國(guó)家意志得到真正執(zhí)行。為此,中央政府構(gòu)建起精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的“雙軌制”,為政治機(jī)制的啟動(dòng)提供制度保障。

“雙軌政治”是費(fèi)孝通[13]在解讀基層行政體制僵化時(shí)提出的分析概念,既有縣政與村治上下分治的治理領(lǐng)域(甲橛與乙橛)劃分意涵,也有政務(wù)傳遞與壓力反饋上下通達(dá)的信息溝通意涵[16]。本文中的“雙軌制”主要取后者之意,一方面中央政府將制訂的國(guó)家政策通過(guò)層層設(shè)置的地方政府傳遞到鄉(xiāng)村社會(huì),使政策能夠進(jìn)村入戶,直接面向分散的村民。中央政府采用技術(shù)治理機(jī)制,將法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化等技術(shù)理性原則滲透到國(guó)家政策中,統(tǒng)一制訂貧困人口、貧困村規(guī)模分解和控制辦法及識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序,以壓縮地方政府政策變通的空間;同時(shí),通過(guò)“數(shù)字下鄉(xiāng)”,建立國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng),并將建檔立卡的貧困戶輸入信息系統(tǒng),加強(qiáng)中央政府的信息能力建設(shè)。另一方面中央政府撇開(kāi)自上而下的政治軌道,自下而上地構(gòu)建了扶貧開(kāi)發(fā)工作成效信息反饋軌道,采用第三方評(píng)估等辦法對(duì)各級(jí)政府的政策執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查,并將之作為對(duì)省級(jí)黨委和政府工作考核的主要依據(jù)。其中,自下而上的信息反饋軌道,還包括中央政府利用國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)中建檔立卡貧困人口的變動(dòng)情況對(duì)省級(jí)黨委和政府的減貧成效進(jìn)行直接考核。

國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織開(kāi)展的2016年度省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核,就是借用自下而上的政治軌道,通過(guò)委托第三方直接面對(duì)貧困戶收集原始調(diào)研數(shù)據(jù),將之與其他各部門(mén)反饋的數(shù)據(jù)資源和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合加以綜合利用開(kāi)展的考核。考核后,國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)省級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談,督促要求整改落實(shí)。中央政府啟動(dòng)的政治機(jī)制,對(duì)省級(jí)及其下層黨委和政府產(chǎn)生了極大的政治威懾力,使他們必須提高政治站位,更加重視和慎重對(duì)待精準(zhǔn)扶貧工作。

(三)變動(dòng)的政策與政策的懸浮:精準(zhǔn)扶貧的行政機(jī)制與治理機(jī)制

行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,被委托給一個(gè)個(gè)的地方政治共同體來(lái)承擔(dān)其職能[11]。雖然行政服務(wù)于政治,行政依托科層制,秉持事本主義的理性原則,遵循常規(guī)性、程序性、規(guī)范性的方式處理問(wèn)題,重在政策的執(zhí)行,但是承擔(dān)行政職能的地方政治共同體,他們也有自身的利益訴求,同時(shí)也經(jīng)常被賦予一定的政策再規(guī)劃?rùn)?quán)限?！睹撠毠?jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》明確指出:省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)總責(zé),并確保責(zé)任制層層落實(shí);全面貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的大政方針和決策部署,結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定政策措施,根據(jù)脫貧目標(biāo)任務(wù)制定省級(jí)脫貧攻堅(jiān)滾動(dòng)規(guī)劃和年度計(jì)劃并組織實(shí)施。 因此,Y省和F省黨委和政府結(jié)合本省實(shí)際,調(diào)整了貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),制訂了內(nèi)容更為詳細(xì)也更具操作性的政策。本文講的行政機(jī)制主要是針對(duì)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府來(lái)講的,指的是地方政府依托官僚政治體制賦予的法理型權(quán)威,在上級(jí)政府下達(dá)的精準(zhǔn)扶貧政策的制度框架內(nèi),遵循事本主義的原則執(zhí)行國(guó)家政策,推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施。

地方政府雖然能夠感受到強(qiáng)大的政治壓力,但是在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)遵循的是“政治問(wèn)題行政化”的官僚體制邏輯,通過(guò)啟動(dòng)常規(guī)化的行政機(jī)制來(lái)對(duì)接動(dòng)員型的政治機(jī)制,從而將政治問(wèn)題納入行政體制中,以他們熟悉的、慣常的行政辦法以推進(jìn)扶貧工作。地方政府以上級(jí)政府下達(dá)的政策為行政依據(jù),如果政策符合地方實(shí)際,就積極執(zhí)行政策。反之,地方政府就會(huì)陷入政策執(zhí)行困境,一方面必須被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)政策,卻限于權(quán)力和資源困境而難以真正落實(shí)政策;另一方面還需要以層級(jí)間政府“共謀”的形式應(yīng)對(duì)更高層級(jí)政府的督查巡查,以營(yíng)造政策得到執(zhí)行的假象,這會(huì)使自下而上的信息反饋渠道失效,造成整個(gè)行政體制的僵化。進(jìn)一步講,對(duì)地方政府積極行使行政權(quán)來(lái)講,更具破壞性的是政策的頻繁變動(dòng)。作為正式制度的扶貧政策可以因政府部門(mén)的決策而在頃刻間發(fā)生變化,但是從文化中衍生出的非正式制度以及舊的扶貧政策卻難以對(duì)新政策作出即時(shí)反應(yīng),成為制度變遷中的路徑依賴[17]。而地方政府尤其是直接與農(nóng)民打交道的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)的威信來(lái)源于其國(guó)家權(quán)力代理人和法理型權(quán)威的身份。也就是說(shuō),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)是代表國(guó)家在執(zhí)行政策。如果內(nèi)容頻繁變動(dòng),政策就會(huì)失去其權(quán)威性,也會(huì)打擊地方政府執(zhí)行政策的積極性,從而使政策遭遇更大的執(zhí)行困境。因?yàn)?當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)入村莊社會(huì),政策落實(shí)就會(huì)成為一個(gè)治理問(wèn)題,治理機(jī)制就會(huì)發(fā)生作用。

“上面的政策變動(dòng)太快了,先是說(shuō)只惟‘九條紅線’,不限貧困戶指標(biāo),實(shí)事求是,有多少報(bào)多少。才過(guò)了兩個(gè)星期,剛把貧困戶數(shù)據(jù)清洗完,上面就又發(fā)話說(shuō),不惟‘九條紅線’,(貧困戶)數(shù)據(jù)不能大進(jìn)大出。再把剛剔除出去的貧困戶加進(jìn)來(lái),前面說(shuō)的話就不當(dāng)話了,你說(shuō)這工作咋做?”(F省某副鎮(zhèn)長(zhǎng)的訪談/2017.6)

行政是政府統(tǒng)治的一部分,其權(quán)力運(yùn)作方向是自上而下的,通過(guò)運(yùn)用政府的政治權(quán)威,以細(xì)化和再規(guī)劃中央政府制訂的政策并加以執(zhí)行的方式來(lái)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。但是,治理則與此不同。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程,主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。因此,治理中的權(quán)力向度是多元的、相互的[18]。而村莊社會(huì)處于政策落實(shí)的末端,構(gòu)成地方政府、村干部、非貧困戶、相對(duì)貧困戶和絕對(duì)貧困戶等不同行動(dòng)者活動(dòng)的場(chǎng)域,不同的行動(dòng)者都會(huì)利用各種策略與技術(shù)來(lái)保證或改善他們?cè)趫?chǎng)域中的位置,不斷在場(chǎng)域中展開(kāi)斗爭(zhēng)以捍衛(wèi)自身權(quán)益[19]。治理機(jī)制在這里指的就是村莊社會(huì)中,不同參與主體在協(xié)同、博弈和互動(dòng)基礎(chǔ)上的資源利用和權(quán)力運(yùn)作[20]。精準(zhǔn)扶貧中治理機(jī)制的核心是資源分配機(jī)制,而其關(guān)鍵即為貧困戶識(shí)別。由于農(nóng)戶的人均年純收入難以精確測(cè)算,再加上農(nóng)民樸素的公平觀念和“差序格局”的鄉(xiāng)村邏輯等因素的影響,貧困戶的識(shí)別就顯得非常困難,尤其是貧困戶指標(biāo)自上而下層層分配的情況下更是如此,這會(huì)直接導(dǎo)致錄入國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)的貧困戶信息不夠準(zhǔn)確,從而造成政策的“懸浮”。

“村里貧困的就那么幾十個(gè)人(絕對(duì)貧困戶),評(píng)他們做貧困戶大家也沒(méi)有意見(jiàn)。但是給了這么多指標(biāo),評(píng)了一些大家有爭(zhēng)議的農(nóng)戶(相對(duì)貧困戶),這些農(nóng)戶和那些沒(méi)有評(píng)上貧困戶的生活差別不大,結(jié)果搞的那些沒(méi)有被評(píng)上的農(nóng)戶很有意見(jiàn),還不如不要這么多指標(biāo)”(課題組報(bào)告《關(guān)于某省2017年貧困戶數(shù)據(jù)核實(shí)與清洗工作的建議》)。

由于農(nóng)戶收入測(cè)算無(wú)法精準(zhǔn),而相對(duì)貧困戶之間經(jīng)濟(jì)分化不明顯,多出絕對(duì)貧困戶數(shù)量的貧困戶指標(biāo)就成為相對(duì)貧困戶相互競(jìng)爭(zhēng)的資源。如何配置這些指標(biāo)和配套資源,就成為鄉(xiāng)村基層組織面臨的一個(gè)棘手難題。從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村干部的關(guān)系上講,一方面,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府會(huì)從“講政治”的高度,再三給村干部強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識(shí)別要嚴(yán)格按照政策執(zhí)行,尤其是精準(zhǔn)扶貧款要杜絕挪用,否則就會(huì)受到處分。2017年,F省已經(jīng)多次通報(bào)精準(zhǔn)扶貧中的村干部腐敗現(xiàn)象。另一方面,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府還會(huì)竭力維護(hù)村干部的利益,保護(hù)他們的工作積極性,使鄉(xiāng)村利益共同體的關(guān)系在扶貧政策落實(shí)中得以維系。

“精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)‘政治任務(wù)’,誰(shuí)都不能在這個(gè)問(wèn)題上犯糊涂。扶貧中的一分錢(qián),都不能挪用,誰(shuí)出事,誰(shuí)負(fù)責(zé)。出了事,誰(shuí)也保不了你”。(F省某鎮(zhèn)黨委書(shū)記在全鎮(zhèn)村支部書(shū)記和村委會(huì)主任全體會(huì)議上的發(fā)言/2016.8)

“前些天,縣上領(lǐng)導(dǎo)拿著檔案到一個(gè)貧困戶家里核實(shí)數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶說(shuō)的數(shù)據(jù)跟檔案中記錄的數(shù)據(jù)有比較大的出入,要求鎮(zhèn)上給為那個(gè)貧困戶建檔立卡的村干部一個(gè)處分,我們到現(xiàn)在都沒(méi)有同意。我們提出,如果要給處分,你縣上領(lǐng)導(dǎo)隨便找個(gè)貧困戶,今天去調(diào)研問(wèn)個(gè)數(shù)據(jù),明天采用同樣的辦法再去問(wèn)個(gè)數(shù)據(jù),如果兩個(gè)數(shù)據(jù)算下來(lái)完全一樣,你要求給啥處分都行?貧困戶的收入,他們自己都說(shuō)不清楚,你在不同的時(shí)間問(wèn)他們,他們告訴你的數(shù)據(jù)都不一樣,村干部有啥辦法呢?”(與F省某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)的訪談/2017.7)

(四)扶貧政策落實(shí)中的國(guó)家治理邏輯

精準(zhǔn)扶貧政策分級(jí)落實(shí)中蘊(yùn)藏著中國(guó)國(guó)家治理的邏輯。常規(guī)型治理和運(yùn)動(dòng)型治理是中國(guó)國(guó)家治理中的兩種常見(jiàn)的理想類型。常規(guī)性治理是常態(tài)社會(huì)中國(guó)家治理的主導(dǎo)模式,它依托官僚體制,建立在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)上,體現(xiàn)在穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過(guò)程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行活動(dòng)中[21]。精準(zhǔn)扶貧政策分級(jí)落實(shí)中的行政機(jī)制通過(guò)自上而下的官僚體制發(fā)揮作用,是常規(guī)型治理的一種典型的表現(xiàn)形式。常規(guī)性治理以國(guó)家政策和法律法規(guī)等正式制度為地方政府的行政依據(jù),而正式制度與非正式制度之間的緊張關(guān)系又客觀存在。在中國(guó)帝制時(shí)代,二者通過(guò)“準(zhǔn)官員”踐行的“半正式治理”的基層行政實(shí)踐方式得以有機(jī)銜接,使官僚體制中的行政問(wèn)題轉(zhuǎn)換成村落社會(huì)的治理問(wèn)題,國(guó)家政策的執(zhí)行被交由“準(zhǔn)官員”按照非正式制度的民間方式自行解決[22]。但現(xiàn)在的問(wèn)題是,國(guó)家越來(lái)越推崇技術(shù)治理,強(qiáng)調(diào)正式制度的價(jià)值,政策執(zhí)行不再是單純的目標(biāo)導(dǎo)向,而非常重視程序和規(guī)則是否得到遵循的過(guò)程,這使官僚體制中的行政問(wèn)題不能再用村莊內(nèi)部治理中的民間機(jī)制予以解決[14]。由此,我們看到當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中的行政機(jī)制與治理機(jī)制無(wú)法有效銜接時(shí),精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)退出等政策就會(huì)“懸浮”于村莊之上,政策的執(zhí)行就成為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府雇人做材料或組織公職人員到網(wǎng)吧一起做材料等形式主義泛濫的現(xiàn)象,從而使精準(zhǔn)扶貧政策無(wú)法得到真正的貫徹落實(shí)。

當(dāng)常規(guī)型治理的績(jī)效不夠明顯,國(guó)家就會(huì)啟動(dòng)政治機(jī)制,采用運(yùn)動(dòng)型治理來(lái)應(yīng)對(duì)官僚制的低效率。運(yùn)動(dòng)式治理的典型特征是暫時(shí)打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過(guò)程,意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制,代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)[21]。2014年,國(guó)務(wù)院扶貧辦在全國(guó)范圍內(nèi)組織80萬(wàn)人進(jìn)村入戶開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別工作,共識(shí)別12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、2 948萬(wàn)貧困戶、8 962萬(wàn)貧困人口。2015年8月到2016年6月,全國(guó)動(dòng)員近200萬(wàn)人開(kāi)展建檔立卡完善工作,補(bǔ)錄貧困人口807萬(wàn),剔除識(shí)別不準(zhǔn)人口929萬(wàn)[23]。從中可見(jiàn),中央政府非常重視精準(zhǔn)識(shí)別工作。當(dāng)常規(guī)型治理無(wú)法承擔(dān)精準(zhǔn)識(shí)別任務(wù)時(shí),中央政府就采用“高位推動(dòng)”[9]策略,通過(guò)第三方考核、中央約談、巡視巡查及整改等措施,用政治機(jī)制來(lái)施壓地方政府,整治官僚體制的慣性邏輯。通過(guò)將“行政問(wèn)題再政治化”的運(yùn)動(dòng)型治理,迫使地方政府不能再以慣常的常規(guī)型治理邏輯來(lái)應(yīng)對(duì)扶貧政策的落實(shí),這就為政策執(zhí)行注入了新的動(dòng)力和活力。受此影響,省級(jí)政府就要行動(dòng)起來(lái),修訂扶貧政策。而扶貧政策的頻繁變動(dòng)又會(huì)激發(fā)政策分級(jí)落實(shí)中行政機(jī)制和治理機(jī)制的潛在矛盾,帶來(lái)新的執(zhí)行難題。因此,精準(zhǔn)識(shí)別政策不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象產(chǎn)生的體制原因在于政策分級(jí)落實(shí)中政治機(jī)制、行政機(jī)制與治理機(jī)制之間的內(nèi)在張力。這種現(xiàn)象將會(huì)持續(xù)存在于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的全過(guò)程,隨著三大機(jī)制內(nèi)在張力的逐漸緩解而逐步變得不再普遍。

三、結(jié)論與討論

本文以Y省和F省為例,分析了精準(zhǔn)扶貧政策分級(jí)落實(shí)中多元利益主體的行動(dòng)邏輯,闡述了政治機(jī)制、行政機(jī)制和治理機(jī)制對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別政策執(zhí)行的影響,指出行政機(jī)制意味著地方政府只會(huì)遵循官僚制的慣性邏輯,把“政治問(wèn)題行政化”,將精準(zhǔn)扶貧從一個(gè)宏觀政治層面上的戰(zhàn)略問(wèn)題轉(zhuǎn)換成為一個(gè)官僚體制內(nèi)部行政層面的政策執(zhí)行問(wèn)題,按照事本主義的原則落實(shí)精準(zhǔn)識(shí)別政策;治理機(jī)制反映出村莊場(chǎng)域中不同利益參與主體在貧困戶指標(biāo)的分配中遵循著鄉(xiāng)村邏輯,影響了精準(zhǔn)識(shí)別政策的落地;行政機(jī)制與治理機(jī)制間未能建立起良好的銜接關(guān)系,造成形式主義在基層行政中的泛濫,并帶來(lái)精準(zhǔn)識(shí)別政策的“懸浮”。這促使中央政府啟用政治機(jī)制,發(fā)起運(yùn)動(dòng)型治理,將“行政問(wèn)題再政治化”以克服官僚體制的內(nèi)在弊病,促進(jìn)精準(zhǔn)識(shí)別政策的落實(shí)。但是,接到政治壓力信號(hào)的省級(jí)政府在多重因素的影響下不得不調(diào)整政策,而政策的變動(dòng)又加重了地方政府執(zhí)行政策的難度,從而使識(shí)別不精準(zhǔn)成為精準(zhǔn)扶貧政策分級(jí)落實(shí)中的一個(gè)頑疾。

從政策分級(jí)落實(shí)的視角來(lái)看,如果精準(zhǔn)識(shí)別政策遵循貧困戶指標(biāo)自下而上和自上而下相結(jié)合的制度邏輯,由村莊場(chǎng)域中的農(nóng)民按照共同體內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別并層層上報(bào)貧困戶指標(biāo),再由中央政府根據(jù)各省市上報(bào)的指標(biāo)予以自上而下的配置資源,顯然有利于政策的推進(jìn)落實(shí)。但是,即便是在理想的狀態(tài)下,以這種方式確定的貧困戶都是村莊里的絕對(duì)貧困戶,還有一批相對(duì)貧困戶,他們的生活依舊困難。再加上鄉(xiāng)村的貧困具有動(dòng)態(tài)性的典型特征,一些農(nóng)戶隨時(shí)有返貧的危機(jī)。因此,完全按照鄉(xiāng)村的邏輯選定貧困戶,既不利于全國(guó)統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧政策的制訂,也不利于真正保護(hù)貧困戶，尤其是相對(duì)貧困戶正當(dāng)?shù)纳婧桶l(fā)展權(quán)益,因此，我們需要辯證地看待精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)難的現(xiàn)象。