李明秋，石鵬鵬，牛海鵬

(河南理工大學(xué) 土地經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心，河南 焦作 454150)

繼2008年中共十七屆三中全會(huì)首次提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策之后,在中共第十九次全國(guó)代表大會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào):要“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”,反映了“長(zhǎng)久不變”政策在新時(shí)期農(nóng)村土地制度變革中的基礎(chǔ)性地位。這一命題提出后,學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了不同的解讀,但這些解讀大多是圍繞著承包期限展開(kāi)的,并未將其置于農(nóng)村土地制度的大框架下進(jìn)行分析,解讀的結(jié)果難免存在局限性。此外,任何事物都具有兩面性。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?cè)诜€(wěn)定農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)預(yù)期、給農(nóng)民吃“定心丸”的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一些隱憂(yōu)。系統(tǒng)分析該政策實(shí)施產(chǎn)生的隱憂(yōu)及化解的對(duì)策,對(duì)于確保此政策的順利實(shí)施具有重要意義。

一、農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的內(nèi)涵

2008年國(guó)家首次提出保持現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策后,學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵特別是承包期限問(wèn)題從不同的角度進(jìn)行了解讀。概括起來(lái)主要有兩種觀(guān)點(diǎn):一是無(wú)限期的長(zhǎng)久不變。大部分學(xué)者認(rèn)為,將現(xiàn)有的土地承包關(guān)系,包括承包關(guān)系的主體(農(nóng)戶(hù))和客體(土地)永久地固化下來(lái),即將有期限的土地承包制度轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)限期的土地承包制度[1-4];二是有限期的長(zhǎng)久不變。部分學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)借鑒城鎮(zhèn)土地使用權(quán)最高年限70年(城鎮(zhèn)住宅用地)的規(guī)定,提出土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的實(shí)質(zhì)是土地承包“長(zhǎng)期化”,而非永久化,承包期限不應(yīng)超過(guò)70年[5-6]。但就政策本意和黨的十八大以來(lái)中央出臺(tái)的相關(guān)政策來(lái)看,土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變不僅僅是農(nóng)村土地承包期限長(zhǎng)短的問(wèn)題,而且涉及到整個(gè)農(nóng)村土地制度的重大變革。因此,只有將其置于農(nóng)村土地制度的大框架下進(jìn)行分析,才能全面準(zhǔn)確地把握其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。筆者認(rèn)為,土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變除了承包關(guān)系主體(農(nóng)戶(hù))和承包關(guān)系客體(土地)長(zhǎng)久固化外,還應(yīng)包括堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制長(zhǎng)久不變、實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)分置并行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)久不變和以家庭經(jīng)營(yíng)為主、其他經(jīng)營(yíng)方式為輔的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式的長(zhǎng)久不變。以上四個(gè)“長(zhǎng)久不變”共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的新型農(nóng)村土地制度,它們?cè)诩涌焱七M(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中相互依存,相互促進(jìn),缺一不可。農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)農(nóng)村土地制度的根基,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制是確保中國(guó)特色社會(huì)主義道路的重要基石。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和保持現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下,實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)長(zhǎng)期分置,以穩(wěn)定土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)預(yù)期,保障土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,從而加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),進(jìn)而構(gòu)建以家庭經(jīng)營(yíng)為主、多種經(jīng)營(yíng)形式并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織體系。可以說(shuō),農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變是三權(quán)分置得以有效落實(shí)和實(shí)現(xiàn)其政策目的的前提和基礎(chǔ),而三權(quán)分置則是構(gòu)建以家庭經(jīng)營(yíng)為主、多種經(jīng)營(yíng)形式并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織體系的前提和基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地集體所有制是馬克思主義公有制理論與中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物,是中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分。農(nóng)村土地集體所有制建立以來(lái)的農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐已充分證明,該制度具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。因此,“土地制度無(wú)論怎么改,都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。這是農(nóng)村改革的一條底線(xiàn)”[7]。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制,一是要充分發(fā)揮集體在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和行使過(guò)程中的監(jiān)督管理職能和為土地經(jīng)營(yíng)者提供公共服務(wù)的組織功能;二是要確保三權(quán)分置下土地承包權(quán)的擁有者必須是本集體成員。農(nóng)戶(hù)擁有的承包權(quán)在承包期內(nèi)既可以選擇流轉(zhuǎn),也可以選擇退出,但承包權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于本集體內(nèi)部的成員之間,且須征得發(fā)包方同意。

實(shí)行三權(quán)分置的目的是在穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)的前提下,促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其本質(zhì)是將農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能和生產(chǎn)要素功能分離,即通過(guò)穩(wěn)定土地承包權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能,通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素功能,即效率功能[8]。三權(quán)分置下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民所擁有的土地承包權(quán),以消除部分農(nóng)民因擔(dān)心失去承包權(quán)而不愿流轉(zhuǎn)的顧慮,其次是將土地經(jīng)營(yíng)者通過(guò)流轉(zhuǎn)所獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為與所有權(quán)和承包權(quán)并行的一項(xiàng)權(quán)利而獨(dú)立運(yùn)行,實(shí)行同等保護(hù),并賦予其更多的權(quán)能,如抵押權(quán)能等。

家庭經(jīng)營(yíng)作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式,因其具有適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和勞動(dòng)過(guò)程無(wú)需監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)；決定了它是其他任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式所不能完全替代的,正如原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文所說(shuō):“不是家庭選擇了農(nóng)業(yè),而是農(nóng)業(yè)選擇了家庭,世界各國(guó)概莫能外”[9]。當(dāng)然,強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營(yíng)在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)微觀(guān)組織體系中的主體地位,并不意味著家庭經(jīng)營(yíng)是今后唯一的組織形式,也不意味著農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)組織形式不發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。實(shí)際上,當(dāng)今世界各國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中都不存在唯一的組織形式,而是以家庭經(jīng)營(yíng)為主,多種經(jīng)營(yíng)形式并存。集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等其他非家庭經(jīng)營(yíng)形式是在家庭承包的基礎(chǔ)上,通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的。

二、農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的隱憂(yōu)

(一)集體土地所有權(quán)的虛置

我國(guó)《物權(quán)法》第三十九條明確規(guī)定:所有權(quán)是“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。因此,集體土地所有權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地依法享有的占用、使用、收益和處分的權(quán)利,包含了占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。在上述四項(xiàng)權(quán)能中,收益權(quán)和處分權(quán)無(wú)疑是所有權(quán)最重要的兩項(xiàng)權(quán)能,它們的喪失或弱化與否直接決定著集體土地所有權(quán)的虛置與否。從收益權(quán)能看,自從我國(guó)為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消農(nóng)業(yè)稅和村提留后,集體不能從土地承包中收取任何費(fèi)用用于農(nóng)田水利、村內(nèi)道路等基本設(shè)施建設(shè)維護(hù)和其他集體福利事業(yè),從而基本上喪失了集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能;從處分權(quán)能看,在土地承包制下根據(jù)本集體人口的變化情況定期對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整是集體行使其處分權(quán)能的重要手段,也是確保集體成員之間公平享有集體土地承包權(quán)的重要措施,但隨著土地承包關(guān)系的固化(無(wú)論是永久固化還是長(zhǎng)期固化)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(或“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn))必須尊重承包農(nóng)戶(hù)意愿的原則規(guī)定,處分權(quán)能也隨之弱化?；締适Я耸找鏅?quán)能和弱化了部分處分權(quán)能的集體土地所有權(quán)必然是虛置的所有權(quán)。

(二)集體成員之間的不公平性

公平與效率之間既存在矛盾的一面,同時(shí)也存在統(tǒng)一的一面。片面追求效率最大化有可能導(dǎo)致人們收入差距的擴(kuò)大,從而會(huì)威脅社會(huì)的公平正義和社會(huì)穩(wěn)定,最終也會(huì)妨礙效率的提高;反之,片面追求公平也會(huì)導(dǎo)致平均主義,從而抑制效率的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。公平既是制約效率的因素,也是人民生存的主觀(guān)要求,因此,在處理各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾時(shí),必須堅(jiān)持效率與公平的統(tǒng)一。

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī),農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是集體。集體不是一個(gè)空泛的概念,它是由一定區(qū)域內(nèi)(村民小組或不設(shè)村民小組的行政村)的具體成員所構(gòu)成,集體所有就是集體內(nèi)部所有合法成員的共同所有,成員的合法權(quán)利不受性別、年齡、加入集體時(shí)間不同而有所差異,也就是說(shuō),只要是某個(gè)集體的合法成員,其依法享有的權(quán)利是平等的。我國(guó)《土地承包法》第五條明確規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。因此,每個(gè)合法的集體成員都依法享有承包本集體土地的權(quán)利。但對(duì)于一個(gè)特定集體而言,其成員的數(shù)量不是固定的,特別對(duì)集體內(nèi)部的單個(gè)家庭而言,其成員的數(shù)量也會(huì)隨時(shí)間的推移而發(fā)生變化,而且不同家庭之間成員數(shù)量變化情況也是有差異的。在我國(guó)農(nóng)村土地第一輪和第二輪承包時(shí),集體土地的分配很多地區(qū)是按照分配時(shí)點(diǎn)的人口數(shù)量，以家庭為單位按人頭平均分配,這種分配方式充分體現(xiàn)了集體成員之間在土地承包權(quán)利上的平等性,但這種平等性?xún)H限于分配時(shí)點(diǎn)。隨著時(shí)間的推移,土地分配的不平等性及由此導(dǎo)致的利益不平等性逐漸顯現(xiàn)。土地分配的不平等性主要表現(xiàn)為新增人口不能獲得土地承包權(quán)。同時(shí),正是由于新增人口不能獲得土地承包權(quán),使他們喪失了包括土地流轉(zhuǎn)收益、糧食直補(bǔ)收益和入股分紅收益等諸多收益。解決這種不平等的手段是承包到期后按照新的人口數(shù)量再重新分配。但隨著我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證和土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變政策的實(shí)施,完全固化(無(wú)論是永久固化還是長(zhǎng)期固化)了集體成員(分配時(shí)點(diǎn)的主體)與集體土地(客體)的對(duì)應(yīng)關(guān)系,這種固化的對(duì)應(yīng)關(guān)系使新增集體成員(土地承包后出生的集體成員和嫁入本村的女性集體成員)喪失了承包土地的權(quán)利,喪失了《土地承包法》所賦予他們的依法承包本集體土地的權(quán)利,從而造成集體成員之間的不平等性。當(dāng)然,新增成員較多的家庭可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán),但這種獲得方式與初始承包土地不同,是有償獲得而不是無(wú)償獲得。貴州湄潭縣1987年以實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的農(nóng)地制度改革試點(diǎn)而聞名全國(guó),但曾參加該項(xiàng)改革試點(diǎn)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心劉守英研究員2011年到湄潭調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),竟然有93%的農(nóng)民不反對(duì)重新調(diào)整土地,絕大多數(shù)農(nóng)民要求調(diào)整土地,包括人少地多的改革受益者也要求調(diào)整土地[10]。盡管試點(diǎn)地區(qū)并不能代表全部,但從一個(gè)側(cè)面反映了農(nóng)民在農(nóng)村土地制度改革方面對(duì)于歷經(jīng)幾千年所形成的公平文化的堅(jiān)守。另?yè)?jù)陳小君等人的調(diào)查,在湖北省等地有54%的被訪(fǎng)者認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”的政策“不好”,認(rèn)為“好”的僅占25%[11]。由此可見(jiàn),土地的合理調(diào)整已嵌入到農(nóng)村社會(huì)的制度安排當(dāng)中,具有強(qiáng)大的社會(huì)心理基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)[12]。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體——集體土地的分散零碎性能否從根本上得到改善

20世紀(jì)80年代初以家庭為單位采用逐條地塊均分的家庭承包責(zé)任制的實(shí)施,直接導(dǎo)致了土地的分散零碎。據(jù)調(diào)查,實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營(yíng)后,我國(guó)農(nóng)民戶(hù)均占有耕地0.56公頃,分割為9.7塊,平均每塊0.06公頃[13]。農(nóng)地地塊的分散零碎不僅不利于包括農(nóng)田水利設(shè)施在內(nèi)的大中型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及日常維護(hù),而且限制了大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用。在大量農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的大背景下,通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定期調(diào)整,摒棄“逐條地塊均分”的分配辦法,并輔之以合理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制,是擴(kuò)大農(nóng)戶(hù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、降低土地分散性的有效途徑。但隨著土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久化,土地的分散零碎也隨之固化。學(xué)界和決策部門(mén)把降低土地分散零碎性寄希望于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中連片流轉(zhuǎn),但在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿的原則規(guī)定下和不同農(nóng)戶(hù)在人口、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)條件等存在巨大差異的現(xiàn)實(shí)條件下,農(nóng)戶(hù)之間要達(dá)成流轉(zhuǎn)一致困難重重,連片流轉(zhuǎn)在全國(guó)很多地方舉步維艱。此外,盡管目前我國(guó)的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)土地承包權(quán)能否繼承的問(wèn)題做出明確規(guī)定,學(xué)界對(duì)此也有正反兩個(gè)方面的意見(jiàn),但從現(xiàn)有土地承包關(guān)系不斷強(qiáng)化的發(fā)展方向看,允許土地承包權(quán)繼承也只是時(shí)間問(wèn)題。但不同于很多歐洲國(guó)家的長(zhǎng)子繼承制,我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)的繼承主要采取諸子均分方式,這種繼承方式或?qū)?huì)導(dǎo)致土地進(jìn)一步細(xì)碎化。

(四)不斷提高農(nóng)地質(zhì)量的目的能否實(shí)現(xiàn)

保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的一個(gè)重要目的是穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)承包土地的權(quán)利預(yù)期,從而激發(fā)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地投資特別是中長(zhǎng)期投資的積極性,不斷提高農(nóng)地質(zhì)量。但筆者認(rèn)為,保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變能否實(shí)現(xiàn)上述目的還存在疑問(wèn)。因?yàn)檗r(nóng)民能否增加對(duì)農(nóng)地的中長(zhǎng)期投資進(jìn)而提高農(nóng)地質(zhì)量既取決于農(nóng)民的投資意愿,也取決于農(nóng)民的投資能力,兩者缺一不可，這涉及農(nóng)戶(hù)的分化問(wèn)題。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn),農(nóng)戶(hù)之間呈現(xiàn)出明顯的分化趨勢(shì)。分化后的農(nóng)戶(hù),其對(duì)農(nóng)地中長(zhǎng)期投入的意愿和能力存在著巨大差異。分化后的農(nóng)戶(hù)大致分為三大類(lèi):即純農(nóng)戶(hù)、兼業(yè)農(nóng)戶(hù)和非農(nóng)戶(hù)。所謂純農(nóng)戶(hù)是以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的農(nóng)戶(hù),家庭收入全部或絕大部分來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn);非農(nóng)戶(hù)是指完全放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并已在城市定居且有相對(duì)穩(wěn)定的工作和收入;兼業(yè)農(nóng)戶(hù)是指既從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),但也不放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn),家庭收入部分來(lái)自于非農(nóng)收入，部分來(lái)自于農(nóng)業(yè)收入。

對(duì)于純農(nóng)戶(hù)而言,由于其家庭主要收入來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),因而具有較強(qiáng)的對(duì)農(nóng)地中長(zhǎng)期投入的意愿,但限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效性和家庭收入的有限性,往往缺乏投入的能力;對(duì)于兼業(yè)農(nóng)戶(hù)而言,盡管這類(lèi)農(nóng)戶(hù)沒(méi)有放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所獲得的收入十分有限,家庭收入也主要依靠從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),因而,兼業(yè)農(nóng)戶(hù)具有一定的投資能力,但投資意愿較低;對(duì)于非農(nóng)戶(hù)而言,由于這類(lèi)農(nóng)戶(hù)在城市擁有相對(duì)穩(wěn)定的工作和收入,基本上放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但鑒于土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變所帶來(lái)的土地資產(chǎn)增值預(yù)期，長(zhǎng)期形成的戀土情節(jié)或?yàn)榻窈蟮耐寺分?他們一般不會(huì)輕易放棄農(nóng)地承包權(quán),而是在保留承包權(quán)的前提下，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給本村的其他農(nóng)戶(hù)。但由于流轉(zhuǎn)期限的不固定[注]土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變只是代表土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變，并不代表三權(quán)分置下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行的政策規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的長(zhǎng)短由土地承包權(quán)人和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人雙方協(xié)商決定，但考慮到農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不穩(wěn)定性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限一般較短且不固定。和流轉(zhuǎn)地塊的分散性,通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)也缺乏中長(zhǎng)期投資的意愿,土地利用的短期行為所導(dǎo)致的土地質(zhì)量退化也就難以避免。如果在當(dāng)?shù)卣虼寮w的干預(yù)下,能夠?qū)崿F(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中連片流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)的期限較長(zhǎng),種植收益較高的經(jīng)濟(jì)作物,獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者(不限于農(nóng)戶(hù))有投資的意愿和能力,有可能會(huì)提高土地質(zhì)量。

綜上所述,保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變政策產(chǎn)生的隱憂(yōu)可分為兩類(lèi):一是實(shí)施可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。(1)將進(jìn)一步弱化集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能,進(jìn)而導(dǎo)致本已虛置的集體土地所有權(quán)雪上加霜;(2)從根本上限制了集體根據(jù)人口和土地的變化情況在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,定期或不定期地對(duì)承包地進(jìn)行合理調(diào)整的權(quán)力,使得集體成員之間的不公平性問(wèn)題更加突出;(3)固化了本已嚴(yán)重細(xì)碎化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體(集體土地),在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中連片流轉(zhuǎn)舉步維艱的現(xiàn)實(shí)情況下,土地的細(xì)碎化程度難以通過(guò)定期調(diào)整得以改善。二是主要目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。該政策的實(shí)施將進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)承包土地的權(quán)利預(yù)期和土地財(cái)富增值的心理,在持有成本近乎為零的情況下,有可能導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民既不愿退出土地承包權(quán),也不愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)給既有投資意愿也有投資能力的新型經(jīng)營(yíng)主體,不利于提高農(nóng)地質(zhì)量政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

三、化解土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變隱憂(yōu)的對(duì)策

我國(guó)地域遼闊,在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地對(duì)農(nóng)民的依賴(lài)程度等方面存在著較大的區(qū)域差異。因此,為化解上述隱憂(yōu),應(yīng)允許不同地區(qū)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、不斷探索農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提下,根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和廣大農(nóng)民的意愿靈活實(shí)施土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變政策。鑒于上述隱憂(yōu)的產(chǎn)生均與集體土地所有權(quán)的虛置，特別是土地所有權(quán)處分權(quán)能的弱化存在著直接或間接的關(guān)系,筆者認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在如何落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)上,特別是如何落實(shí)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能。落實(shí)集體土地所有權(quán)也是堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制的應(yīng)有之義,是農(nóng)村土地制度改革的前提。

而對(duì)如何落實(shí)收益權(quán)能,筆者建議：(1)重構(gòu)在土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和農(nóng)村土地三權(quán)分置背景下的集體積累新機(jī)制。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),應(yīng)允許村集體適當(dāng)收取少量的土地承包費(fèi),以體現(xiàn)土地所有權(quán)的收益權(quán)能,并將其納入集體公益金,用于集體內(nèi)部的公益事業(yè),取之于農(nóng),用之于農(nóng),使之成為集體具備發(fā)揮“統(tǒng)”的職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。適當(dāng)收取少量的土地承包費(fèi),盡管在一定程度上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān),但由于所收取的土地承包費(fèi)主要用于集體內(nèi)部的公共事業(yè)建設(shè)和公共設(shè)施的日常維護(hù),從而有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,最終可以提高農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入,改善農(nóng)民的生活條件。此外,收取少量的土地承包費(fèi)還可以提高土地承包權(quán)的持有成本,減少土地撂荒。(2)對(duì)于長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住并將承包地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù),應(yīng)將流轉(zhuǎn)收益在承包戶(hù)和村集體之間分成,分成比例由國(guó)家統(tǒng)一確定,分成收益同樣納入集體公益金由集體統(tǒng)一使用。(3)對(duì)于不適合農(nóng)戶(hù)承包的“四荒地”,由集體對(duì)外拍賣(mài),以增加集體收益。當(dāng)然,對(duì)集體公益金和公積金的使用要按照“公平、公正、公開(kāi)”的原則,制定嚴(yán)格的使用程序,以確保其取之于農(nóng)、用之于農(nóng)。

對(duì)于如何落實(shí)處分權(quán)能,筆者建議：(1)為配合土地流轉(zhuǎn)收益的分成工作和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理,可要求對(duì)外流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶(hù),將流轉(zhuǎn)情況在集體統(tǒng)一登記,包括流轉(zhuǎn)土地的位置、流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)期限、承租人、流轉(zhuǎn)金額等。(2)對(duì)既不耕種又不流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù),應(yīng)比照城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的相關(guān)規(guī)定,撂荒不超過(guò)3年的,撂荒期間,由集體收取土地撂荒費(fèi)并停止發(fā)放包括糧食直補(bǔ)在內(nèi)的各種涉農(nóng)補(bǔ)貼；超過(guò)3年的,由集體無(wú)償收回并對(duì)外出租,租賃費(fèi)由集體統(tǒng)一使用。(3)為最大限度降低農(nóng)用地特別是耕地的細(xì)碎化程度,在尊重農(nóng)戶(hù)意愿的基礎(chǔ)上,應(yīng)允許各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整或歸并。(4)對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃、私自改變土地用途的承包者,集體有權(quán)責(zé)令其恢復(fù)原有用途,對(duì)拒不恢復(fù)的,集體應(yīng)收回其土地承包權(quán)。(5)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變并不等于土地承包期限是無(wú)限期的。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)畢竟是設(shè)立在集體土地所有權(quán)之上的他物權(quán),他物權(quán)都是有續(xù)存限期的,否則,他物權(quán)就變成了事實(shí)上的所有權(quán)了,土地公有制就變成了事實(shí)上的土地私有制,這與堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制背道而馳。建議將土地承包期限設(shè)定為最長(zhǎng)30年。