康天軍，李軍波

(1.西安交通大學(xué) 法學(xué)院,西安710049； 2.西北政法大學(xué)，西安 710061)

我國(guó)是干旱及旱災(zāi)頻發(fā)國(guó)家,北方地區(qū)“十年九春旱”,長(zhǎng)江以南地區(qū)伏旱嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì),1950-1990年,我國(guó)有11年發(fā)生重特大干旱;1991-2009年,有8年發(fā)生重特大干旱,發(fā)生旱災(zāi)的時(shí)間間隔平均不到3年。1998年秋冬至1999年春季北方大范圍干旱,持續(xù)時(shí)間210多天,是歷史上最長(zhǎng)的干旱;2010年,我國(guó)西南地區(qū),包括江南部分地區(qū)發(fā)生了百年不遇的罕見(jiàn)旱災(zāi),持續(xù)近200天。2016年,青海南部、甘肅河?xùn)|、陜西南部等地出現(xiàn)不同程度的干旱;2017年,連續(xù)多年旱災(zāi)的山東,災(zāi)情更加嚴(yán)重;而遼寧、內(nèi)蒙古等地旱情也非常嚴(yán)重。我國(guó)干旱及旱災(zāi)的分布已從歷史上的“北旱南澇”擴(kuò)及到全國(guó)范圍,發(fā)生的頻率明顯加快,持續(xù)的時(shí)間也空前延長(zhǎng)。面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的干旱及旱災(zāi),中共中央國(guó)務(wù)院于2011年1月發(fā)布了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(以下簡(jiǎn)稱2011年一號(hào)文件),提出了新的歷史條件下水利改革發(fā)展的總體思路、基本原則和具體手段,為從根本上解決我國(guó)干旱及旱災(zāi)問(wèn)題指明了方向。在此基礎(chǔ)上,2012年至2018年發(fā)布的7個(gè)中央一號(hào)文件均不同層面地提到防災(zāi)減災(zāi)工作;黨的十八大報(bào)告從“水利宏觀布局”“水資源管理”“水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“水利改革創(chuàng)新”等方面對(duì)水利工作提出了更高要求;黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”?；谖覈?guó)防旱抗旱實(shí)際需求、政策實(shí)踐及相關(guān)法理,同時(shí)借鑒其他旱災(zāi)應(yīng)對(duì)法制發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn),從法律制度上完善防旱抗旱工作,落實(shí)防災(zāi)減災(zāi),實(shí)現(xiàn)人水和諧,保障國(guó)家生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全,推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明社會(huì)建設(shè),具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)防旱抗旱法制體系的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)歷來(lái)重視防旱抗旱政策及法律制度建設(shè),經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的制度建構(gòu)與實(shí)踐,我國(guó)防旱抗旱制度外觀基本經(jīng)歷了一個(gè)從黨和政府的應(yīng)對(duì)性政策到正式法律規(guī)范體系的嬗變過(guò)程,具體而言,經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明已具有實(shí)效性的防旱抗旱相關(guān)政策規(guī)定不斷成為各種法律規(guī)范的型塑資源。

縱觀現(xiàn)行專門(mén)規(guī)制防旱抗旱的各種法律規(guī)范表現(xiàn)形式,兩點(diǎn)特性尤其值得注意:一為低位階性;二為初級(jí)體系性。前者是指專門(mén)規(guī)制防旱抗旱的各類法律規(guī)范，多表現(xiàn)為部門(mén)規(guī)章或據(jù)其所產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件,行政法規(guī)位階上的規(guī)范群極少(僅一部),法律位階上的規(guī)范群至今尚告闕如。后者是指既有的各類低位階規(guī)范群因相互之間規(guī)制內(nèi)容的事實(shí)及邏輯聯(lián)系,已經(jīng)形成了防旱抗旱法制體系的雛形,此體系雖難謂健全,但其核心及制度骨架卻已顯現(xiàn)。詳言之,現(xiàn)行各類防旱抗旱規(guī)范群之間呈現(xiàn)出以行政法規(guī)性質(zhì)的《抗旱條例》(2009年2月11日國(guó)務(wù)院發(fā)布)為中心,規(guī)制特定領(lǐng)域的各部門(mén)規(guī)章(主要包括2004年財(cái)政部、水利部制定，2011年修訂的《中央防汛抗旱物資儲(chǔ)備管理辦法》;2008年水利部發(fā)布的《抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理辦法》;2011年財(cái)政部、水利部頒布的《特大防汛抗旱補(bǔ)助費(fèi)管理辦法》;2011年國(guó)家防總頒布的《縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)建設(shè)管理辦法》)圍繞其周?chē)蚁嗷ギa(chǎn)生關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行特色。此制度體系因其特性將無(wú)可避免的產(chǎn)生以下問(wèn)題:

(一)制度體系的低位階性產(chǎn)生嚴(yán)重的“法治障礙”

從防旱抗旱法制發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)可知,對(duì)旱災(zāi)發(fā)生期相關(guān)水資源的管制無(wú)一例外的成為防旱抗旱法律制度的核心內(nèi)容之一,當(dāng)既有的財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范已經(jīng)賦予將要受到公權(quán)管制的水資源正式的權(quán)利或習(xí)慣法上的利益時(shí),對(duì)這些既有水權(quán)及其蘊(yùn)含的水使用利益因管制而產(chǎn)生的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào),以及對(duì)相應(yīng)的公法損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)戎贫葍?nèi)容都是必不可少時(shí),寄望于部門(mén)規(guī)章甚至于其他規(guī)范性法律文件對(duì)這些涉及人民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制,明顯與法治要求有悖,因?yàn)樽鳛閷?shí)質(zhì)法治國(guó)家重要構(gòu)成要素的“法律保留原則”，要求任何“有關(guān)國(guó)家之重大決定,尤其對(duì)于一般性的與人民有密切關(guān)系者(如限制基本人權(quán)),應(yīng)由議會(huì)本身作成規(guī)律,亦即應(yīng)保留由立法者以形式之法律加以決議……行政活動(dòng)于此范圍內(nèi),僅得依法律之授權(quán)執(zhí)行?！盵1]

(二)初級(jí)性的制度體系中關(guān)涉防旱抗旱實(shí)效性的許多重大制度安排過(guò)于原則甚至欠缺

防旱抗旱實(shí)效性的重大制度安排不合理，最典型的就是對(duì)全國(guó)統(tǒng)一的專業(yè)性旱災(zāi)監(jiān)測(cè)體系的簡(jiǎn)略性規(guī)定:《抗旱條例》在第15條中僅將“旱情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”作為縣級(jí)以上政府所編制的抗旱規(guī)劃的必備內(nèi)容進(jìn)行了列舉,授權(quán)各級(jí)政府視具體情況自行建設(shè)的立法意圖十分明顯,這在第26條中有明確體現(xiàn);《抗旱條例》第11條為“任何單位和個(gè)人”都設(shè)定了無(wú)差別的“參加抗旱”的法定義務(wù),而參與防旱抗旱的相關(guān)私主體人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障性規(guī)范欠缺。另外,值得注意的是,這些管理性規(guī)范內(nèi)容偏重于抗旱,重點(diǎn)著眼于旱災(zāi)來(lái)臨時(shí)的“危機(jī)管理”[2],對(duì)干旱的預(yù)防重視不夠,預(yù)防性法律規(guī)定偏少。如《抗旱條例》專設(shè)第二節(jié)“抗旱預(yù)防”,該節(jié)的20條規(guī)定涉及的主要是抗旱規(guī)劃、抗旱預(yù)案、水源建設(shè)、抗旱物資儲(chǔ)備等著眼于旱情來(lái)臨時(shí)的應(yīng)對(duì)性防御措施,與“防旱”的要求相去甚遠(yuǎn)。

(三)作為制度體系核心的《抗旱條例》存在諸多缺陷

我國(guó)現(xiàn)行的《抗旱條例》主要存在以下缺陷:(1)立法目的表述不周延、不明確。立法目的當(dāng)中的“減輕”,隱含著一個(gè)較為主觀武斷的前提性假定,即否認(rèn)了可以通過(guò)防旱“消除旱災(zāi)給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)的各種不利影響”[3],因此政府再努力作為也不足以“消除”干旱的全部損失,因而對(duì)于所造成的“根本”不可消除的損失,政府必然是無(wú)責(zé)的[4]。(2)由政府相關(guān)部門(mén)組成的協(xié)調(diào)、決議性質(zhì)的國(guó)家防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu),其職權(quán)缺乏明確規(guī)定,難以適應(yīng)旱災(zāi)應(yīng)對(duì)工作要求;對(duì)政府責(zé)任突出強(qiáng)調(diào)不夠,規(guī)定不具體、不到位、不嚴(yán)厲。(3)對(duì)旱災(zāi)造成的農(nóng)業(yè)損失的補(bǔ)償機(jī)制缺位。條例所言及之“補(bǔ)償”對(duì)象僅為受災(zāi)群眾之基本生活費(fèi)用以及災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)所需之基本農(nóng)用物資,并不補(bǔ)償農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的損失。(4)條例雖然特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)抗旱過(guò)程的扶持、鼓勵(lì)、支持責(zé)任,但具體怎么支持,支持的力度是多大,特別是針對(duì)不同事項(xiàng)財(cái)政支持的比例是多少,都未有明確的規(guī)定,這無(wú)疑會(huì)影響《條例》執(zhí)行的實(shí)際效果。(5)如果既存的各項(xiàng)涉水權(quán)利和利益在旱災(zāi)發(fā)生時(shí)因水資源短缺而無(wú)法充分實(shí)現(xiàn),因此所產(chǎn)生的權(quán)益沖突如何協(xié)調(diào)未有規(guī)定。(6)旱災(zāi)信息監(jiān)測(cè)、使用,抗旱服務(wù)組織建設(shè)等關(guān)鍵性制度過(guò)于原則,可適用性不強(qiáng)。

二、我國(guó)現(xiàn)行防旱抗旱法制體系完善的相關(guān)法理

根據(jù)我國(guó)立法成型的一般經(jīng)驗(yàn),執(zhí)政黨與國(guó)家的先行性政策常會(huì)對(duì)后生性立法的型塑或者既有立法的變遷產(chǎn)生巨大“牽引力”或“矯正力”,相關(guān)政策理念或措施藉由立法技術(shù)轉(zhuǎn)化為各類法規(guī)范構(gòu)成“因子”乃是此二力作用的一般機(jī)理。能夠針對(duì)防旱抗旱法制體系催生出“牽引力”和“矯正力”的政策類型,通常是充分彰顯執(zhí)政黨與國(guó)家水利事業(yè)發(fā)展根本思路與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的相關(guān)中央“一號(hào)文件”。

(一)立法思路:利益導(dǎo)向

縱觀2011年至2018年中央一號(hào)文件可知,2011年一號(hào)文件對(duì)于研究防旱抗旱法律體系而言最具有直接性、指引性的一部文件。2012年至2018年的一號(hào)文件均零星地提到防旱抗旱,但內(nèi)容更多是宣示性的，對(duì)2011年一號(hào)文件相關(guān)內(nèi)容的語(yǔ)義重復(fù)與再次強(qiáng)調(diào),均未超過(guò)后者的框架與內(nèi)容范圍。因此,2011年一號(hào)文件的樣本價(jià)值并未過(guò)時(shí),甚至更為凸顯;分析其對(duì)現(xiàn)行防旱抗旱法制體系完善之指引,并不違背邏輯的周延性;其理念、思路與框架也并不滯后,依然保持前沿。2011年一號(hào)文件明確闡述了新形勢(shì)下水利的地位和作用,將水的功用按照水資源對(duì)人類需要的重要性,界分為人們?nèi)粘Ｉ畹谋貍湫?、農(nóng)業(yè)建設(shè)的“不可或缺性”、生態(tài)環(huán)境改善的“不可分割性”,并據(jù)此強(qiáng)調(diào)“供水安全、糧食安全、生態(tài)安全”等三重利益。其后具體政策措施的設(shè)置也基本以此三重利益的保障與實(shí)現(xiàn)為前提,比如關(guān)于解決工程性缺水問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)村飲水安全建設(shè)等制度性安排,體現(xiàn)了對(duì)人們生活必備性的保障;關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)的強(qiáng)化舉措,體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)及糧食安全的水利保障;關(guān)于水土保持和生態(tài)保護(hù)的嚴(yán)格要求,體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的強(qiáng)力推進(jìn)。實(shí)際上,水之于人的利益不止以上三重,比如還有對(duì)于工業(yè)生產(chǎn)的“不可或缺性”等。但對(duì)于水之于人的利益的強(qiáng)調(diào),映射出一種更加合乎理性、周延性及具有實(shí)效性的防旱抗旱立法思路,即應(yīng)當(dāng)以旱災(zāi)所可能影響到的利益類型為基礎(chǔ)，基于特定價(jià)值判斷有次序地進(jìn)行相關(guān)法制安排,這可以稱為“利益導(dǎo)向的立法思路”[5],或者稱為“利益保障”的立法思路。這種立法思路具有明顯優(yōu)點(diǎn):一是價(jià)值取向正確?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想和價(jià)值判斷,將立法內(nèi)容及規(guī)范設(shè)置都圍繞人民群眾根本利益和更高層次美好生活需要來(lái)設(shè)定,體現(xiàn)了我國(guó)防旱抗旱立法的本質(zhì)目的。二是實(shí)踐效果理想。由于對(duì)旱災(zāi)所涉及的相關(guān)利益作了明確界定區(qū)分,能夠使法律制度最大限度地顧全相關(guān)利益的保障和實(shí)現(xiàn),增強(qiáng)法律制度的針對(duì)性、法律實(shí)施的實(shí)效性、人民群眾的認(rèn)同感,提升實(shí)踐效果的理想程度。這些優(yōu)勢(shì)相較于習(xí)慣運(yùn)用政府公權(quán)力對(duì)防旱抗旱進(jìn)行應(yīng)對(duì)管理的做法,抑制了公權(quán)力行使的主觀性和任性,也抑制了可能產(chǎn)生的權(quán)力尋租和導(dǎo)向偏離群眾利益的政績(jī)觀。將“利益導(dǎo)向的立法思路”中所蘊(yùn)含的相關(guān)利益的實(shí)現(xiàn)程度“化為”最基本的價(jià)值評(píng)判依據(jù),并據(jù)以約束“防旱”“抗旱”兩階段所涵攝的公權(quán)行為,可能是彌補(bǔ)現(xiàn)行“管理導(dǎo)向的立法思路”諸多缺陷的制度變遷成本最低的進(jìn)路。

(二)立法理念:風(fēng)險(xiǎn)管理

旱災(zāi)是危機(jī),也是風(fēng)險(xiǎn);要抗擊,更需防范。如何把旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的災(zāi)害后果和不良影響降到最低限度,就不僅要具有對(duì)旱災(zāi)進(jìn)行臨時(shí)性、緊急性、有效性處置的“危機(jī)應(yīng)對(duì)”體系,還必須樹(shù)立和強(qiáng)化防范旱災(zāi)的“風(fēng)險(xiǎn)管理”理念。2011年一號(hào)文件將“防災(zāi)減災(zāi)并重、治標(biāo)治本兼顧”確定為防旱抗旱的基本原則,意味著確立了“風(fēng)險(xiǎn)管理”的理念。黨的十八大以來(lái)更是強(qiáng)調(diào)防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn)。

“風(fēng)險(xiǎn)管理”是前瞻性、過(guò)程性管理,需要對(duì)旱災(zāi)發(fā)生規(guī)律獲得科學(xué)認(rèn)識(shí),并據(jù)此建立有規(guī)劃的、全面系統(tǒng)科學(xué)的、長(zhǎng)效性的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制,從而做到識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、估測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),最大限度防止或減小災(zāi)害結(jié)果的產(chǎn)生。這種應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的科學(xué)理念客觀反映了人類認(rèn)識(shí)旱災(zāi)的氣象學(xué)、水文學(xué)等科學(xué)基礎(chǔ),因此早已成為各國(guó)旱災(zāi)防治的基本理念。美國(guó)聯(lián)邦政府在20世紀(jì)60至90年代以一系列短期性或臨時(shí)援助性計(jì)劃項(xiàng)目應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的做法被審計(jì)署批評(píng)為“無(wú)效率”及“缺乏協(xié)調(diào)性”[6]。其后,美國(guó)防旱抗旱政策發(fā)生了從“危機(jī)應(yīng)對(duì)”向“風(fēng)險(xiǎn)管理”理念的轉(zhuǎn)變。美國(guó)《1998年國(guó)家干旱政策法》(National Drought Policy Act of 1998)開(kāi)篇即指出:制定本法是因?yàn)閲?guó)會(huì)認(rèn)為在聯(lián)邦層面上對(duì)旱災(zāi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理而非單純的危機(jī)管理的必要性越來(lái)越強(qiáng)。美國(guó)聯(lián)邦技術(shù)評(píng)估辦公室(OTA)將旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理或風(fēng)險(xiǎn)最小化法制措施歸納為4類(旱災(zāi)評(píng)估、立法及公共政策的制定、公共意識(shí)的提升、干旱應(yīng)對(duì)計(jì)劃)共16種[7]。這些法制措施對(duì)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理賦之以具體、詳細(xì)、可行的操作性和強(qiáng)有力的制度保障,其中對(duì)政府責(zé)任的強(qiáng)調(diào)是一個(gè)突出特點(diǎn),此外還可以歸納出計(jì)劃性、綜合性、協(xié)調(diào)性、全國(guó)性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn),構(gòu)成了一個(gè)十分全面系統(tǒng)的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。這也與澳大利亞、以色列和非洲地區(qū)的防旱抗旱管理理念不謀而合[8]。

對(duì)照組應(yīng)用疝環(huán)充填式疝修術(shù)：去下腹斜切口，逐層切開(kāi)腹外斜肌腱膜，分離上下兩片腹外斜肌腱膜，顯露聯(lián)合腱，并切開(kāi)提睪肌以及精索內(nèi)筋膜，分開(kāi)疝囊周?chē)M織，高位結(jié)扎疝囊，并進(jìn)行完整封閉疝囊重建，最后縫合切口。

(三)核心性措施:基礎(chǔ)性措施與保障性措施

根據(jù)國(guó)情和水情,我國(guó)防旱抗旱法制體系所涵括的旱災(zāi)防治核心性措施起碼應(yīng)當(dāng)有兩大類(立基于2011年一號(hào)文件,結(jié)合其后歷年一號(hào)文件以及十八大、十九大報(bào)告,可以概括為此兩類),即基礎(chǔ)性措施與保障性措施。前者以直接預(yù)防和應(yīng)對(duì)干旱災(zāi)害為目的,后者則以保障前者的順利開(kāi)展為目的。

基于上述立法思路與立法理念,防旱抗旱法制體系中基礎(chǔ)性措施的完善應(yīng)該包括以下內(nèi)容:(1)抗旱應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)以“協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”為運(yùn)作目標(biāo),因此,運(yùn)作高效且又不超越法定界限的相關(guān)部門(mén)職權(quán)(責(zé))間的協(xié)調(diào)秩序或曰機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為法制構(gòu)建之重點(diǎn)。(2)為建立健全全國(guó)統(tǒng)一、專業(yè)的旱情旱災(zāi)監(jiān)控信息網(wǎng)絡(luò),應(yīng)在旱災(zāi)預(yù)測(cè)、應(yīng)急機(jī)動(dòng)監(jiān)測(cè)及水利信息化等機(jī)制方面采取建設(shè)性政策措施。(3)對(duì)基層水利服務(wù)組織而言,應(yīng)采取以下健全性政策措施——組織型塑的地域重點(diǎn),為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域;組織的主要職能,為水資源管理、防旱應(yīng)對(duì)、抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能;組織的扶持措施為明確機(jī)構(gòu)、編制人員、保障經(jīng)費(fèi)(納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算)。

保障性措施應(yīng)當(dāng)主要包括4個(gè)方面,并確保切實(shí)發(fā)揮其價(jià)值。(1)“水利建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助金”“節(jié)水、抗旱設(shè)備補(bǔ)貼”“水利建設(shè)財(cái)政貼息”等財(cái)政授益性措施,能在一定程度上矯正相關(guān)利益因管制性措施而生的失衡狀態(tài),從而局部激發(fā)相關(guān)私主體主動(dòng)參與或配合防旱抗旱的積極性,利益誘導(dǎo)性內(nèi)容也因此在防旱抗旱法制體系中變得必要且亟需。(2)財(cái)政投入規(guī)制性政策措施,即在防旱抗旱法制體系中應(yīng)當(dāng)明確、具體設(shè)計(jì)有關(guān)財(cái)政預(yù)算投入的剛性條款,明確預(yù)算投入比例、用途以及穩(wěn)固的資金來(lái)源。(3)區(qū)域傾斜性政策措施。鑒于我國(guó)地域遼闊、區(qū)域差別大的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)針對(duì)一些特別地區(qū)建立適應(yīng)其地域特點(diǎn)的特殊旱災(zāi)應(yīng)對(duì)制度。(4)在經(jīng)營(yíng)性水利工程領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制,對(duì)在現(xiàn)行防旱抗旱法制體系中型塑私主體“自主性”應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的行為模式具有借鑒意義——基于此思路,塑造能極大激發(fā)相關(guān)私主體逐利意愿的水(利)資源(產(chǎn))經(jīng)營(yíng)管理模式,能夠節(jié)約旱災(zāi)應(yīng)對(duì)行政成本,提高旱災(zāi)應(yīng)對(duì)效率。

特別要強(qiáng)調(diào)的是,核心性措施的制定必須站在國(guó)家發(fā)展和國(guó)家安全的高度,做到突出中央政府的統(tǒng)籌主導(dǎo)作用與落實(shí)地方政府責(zé)任、發(fā)揮地方政府積極性能動(dòng)性有機(jī)結(jié)合,確保全國(guó)一盤(pán)棋與給予地方靈活性有機(jī)結(jié)合。這也是旱災(zāi)應(yīng)對(duì)法治發(fā)達(dá)國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

三、我國(guó)現(xiàn)行防旱抗旱法制體系的完善

(一)形式層面:提升整體法制位階

現(xiàn)行以《抗旱條例》為核心的防旱抗旱法制體系整體立法位階不高的缺陷已如前述,因此應(yīng)以提升核心規(guī)范群的法制位階為切入點(diǎn),帶動(dòng)整體法制群上一個(gè)效力層次。具體而言:(1)制定《中華人民共和國(guó)防旱抗旱法》,使我國(guó)擁有一部防旱抗旱基本法,從國(guó)家層面對(duì)防旱抗旱的法治理念、基本原則、制度規(guī)范、法律責(zé)任進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)制,以此作為防旱抗旱法制體系的核心規(guī)范群。(2)脫卸現(xiàn)行《抗旱條例》作為旱災(zāi)應(yīng)對(duì)法制體系核心的“不能承受之重”,將其歸位為進(jìn)一步細(xì)化防旱抗旱基本法原則性或基礎(chǔ)性規(guī)制內(nèi)容的“施行法”。(3)對(duì)于“施行法”尚無(wú)法容納的重要內(nèi)容,再行制定專門(mén)性的“輔助性”行政法規(guī),對(duì)于國(guó)家旱災(zāi)應(yīng)對(duì)管理體制內(nèi)部的技術(shù)性、程序性或財(cái)政性行為,則可授權(quán)制定部門(mén)規(guī)章予以規(guī)制。

基于以上原則，現(xiàn)行《抗旱條例》的內(nèi)容需要分解,將本應(yīng)屬于防旱抗旱基本法規(guī)制的內(nèi)容(如國(guó)家應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的基本理念、政策目標(biāo)、基本管理體制等)“上交”,將由于本身規(guī)制力之限制需要專門(mén)法規(guī)規(guī)制的內(nèi)容“讓渡出去”。

(二)理念層面:吸收先進(jìn)的旱災(zāi)應(yīng)對(duì)理念

2.“風(fēng)險(xiǎn)管理”理念的吸收。基于前述美國(guó)的旱災(zāi)防治立法及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),我們可以抽離出有啟示性的三個(gè)要點(diǎn):(1)必須確保旱災(zāi)應(yīng)對(duì)措施的及時(shí)性、整體性,即必須建立完善的機(jī)制,在對(duì)可能引發(fā)旱災(zāi)的各類信息的監(jiān)測(cè)評(píng)估基礎(chǔ)上,及時(shí)做出應(yīng)對(duì)旱災(zāi)發(fā)生的相應(yīng)決策,直至必要時(shí)形成國(guó)家層面的干預(yù)措施;而各級(jí)、各類旱災(zāi)應(yīng)對(duì)措施之間以及與之相關(guān)的其他措施之間必須形成整體協(xié)調(diào)性;應(yīng)對(duì)措施的實(shí)施效果應(yīng)當(dāng)能夠及時(shí)評(píng)估并及時(shí)進(jìn)行必要修正;鑒于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況,尤其需要強(qiáng)調(diào)突出和強(qiáng)化政府責(zé)任,這種責(zé)任必須具體、細(xì)化,責(zé)任追究必須嚴(yán)格。(2)必須形成旱災(zāi)應(yīng)對(duì)的公眾參與機(jī)制,即在旱災(zāi)發(fā)生后,廣泛動(dòng)員組織人民群眾有序參與抗災(zāi)減災(zāi),政府注重通過(guò)廣泛而便捷的提供旱災(zāi)應(yīng)對(duì)方法和相關(guān)服務(wù)信息,提升公眾自主化(緩)解災(zāi)情的能力。不僅在美國(guó),這種自立理念在澳大利亞早期的農(nóng)業(yè)旱災(zāi)應(yīng)對(duì)法制體系中也一直存在[9]。在我國(guó),籍以充分發(fā)揮基層群眾自治和協(xié)商民主的作用,這一機(jī)制將具有特別的優(yōu)勢(shì)。(3)必須構(gòu)建旱災(zāi)應(yīng)對(duì)的公益訴訟機(jī)制,即積極發(fā)揮國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、有關(guān)職能部門(mén)、社團(tuán)組織的能動(dòng)作用,對(duì)損害防旱抗旱的行為依法提起公益訴訟,保護(hù)民眾的公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

(三)制度層面:構(gòu)建核心制度及其輔助(施行)法規(guī)

1.型塑?chē)?guó)家旱災(zāi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)構(gòu)成及其運(yùn)行的基礎(chǔ)規(guī)范。(1)旱災(zāi)監(jiān)測(cè)及認(rèn)定的信息基礎(chǔ)。氣象信息及水文信息一直是旱災(zāi)應(yīng)對(duì)法治發(fā)達(dá)國(guó)家所據(jù)以評(píng)價(jià)旱災(zāi)的科技性基礎(chǔ),理應(yīng)成為旱災(zāi)監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)。其次,對(duì)于影響人們?nèi)粘Ｉ?、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)保護(hù)等方面的水變化信息,因?yàn)閷儆谏婕啊袄姹Ｕ稀钡睦嬗绊懶孕畔?在特定條件下也應(yīng)納入監(jiān)測(cè)。隨著氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)步,還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化、明確應(yīng)當(dāng)監(jiān)測(cè)的相關(guān)信息內(nèi)容。防旱抗旱基本法對(duì)信息監(jiān)測(cè)可分兩個(gè)層次加以規(guī)制,對(duì)于上述基礎(chǔ)性重點(diǎn)信息規(guī)定為統(tǒng)一監(jiān)測(cè)及認(rèn)定,對(duì)于由這些信息所衍生的各種具體技術(shù)指標(biāo),則可授權(quán)“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》予以具體化?？紤]到我國(guó)國(guó)情,一些水情特殊地區(qū)如資源性、工程性缺水地區(qū),其旱災(zāi)監(jiān)測(cè)及指標(biāo)認(rèn)定必須嚴(yán)于普通地區(qū),對(duì)此,防旱抗旱基本法應(yīng)當(dāng)明確要求“施行法”做出具體規(guī)制。(2)旱災(zāi)監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。為了構(gòu)建完備的國(guó)家干旱監(jiān)測(cè)預(yù)警制度,應(yīng)當(dāng)由法律授權(quán)國(guó)務(wù)院組建“國(guó)家旱災(zāi)信息管理中心”[10],其職能是收集、整理、分析、研判、傳送全國(guó)各地各類旱災(zāi)基礎(chǔ)性信息,法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定該“中心”的基本構(gòu)成及基礎(chǔ)運(yùn)行規(guī)則,至于“中心”的具體成員組成、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、工作方式、各地分支機(jī)構(gòu)設(shè)置等,可授權(quán)“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》進(jìn)行規(guī)制。(3)旱情信息發(fā)布及應(yīng)對(duì)指導(dǎo)制度的設(shè)置。在制度設(shè)計(jì)上可以采用分類分級(jí)分別傳送信息、針對(duì)性發(fā)送指導(dǎo)建議模式,即“國(guó)家旱災(zāi)信息管理中心”在對(duì)收集到的各類旱災(zāi)信息進(jìn)行分析研判的基礎(chǔ)上,對(duì)其中確認(rèn)為真實(shí)有效的信息,按照影響公眾日常生活、影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其他行業(yè)建設(shè)、影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行分類,將不同類別信息分別發(fā)送給不同層級(jí)、不同地區(qū)的有關(guān)政府或其主管機(jī)關(guān)、職能部門(mén),并提出針對(duì)性的具體應(yīng)對(duì)指導(dǎo)建議。根據(jù)實(shí)際情況,也可以針對(duì)具體地區(qū)、單位進(jìn)行個(gè)別發(fā)送,使效率更高、實(shí)效性更強(qiáng)。收到信息及建議的地方和單位必須確保及時(shí)、有效傳達(dá)給本轄區(qū)和本系統(tǒng)相關(guān)利益可能受損的公民、法人和其他組織。對(duì)此,應(yīng)在防旱抗旱基本法及其施行條例中分別做出原則性和具體的規(guī)定。

2.型塑?chē)?guó)家防旱抗旱基本管理體制。(1)“多部門(mén)協(xié)作式”的旱災(zāi)應(yīng)對(duì)決策機(jī)構(gòu)及其基本職權(quán)(責(zé))。防旱抗旱基本法在塑造各級(jí)旱災(zāi)應(yīng)對(duì)決策機(jī)構(gòu)時(shí),應(yīng)當(dāng)吸收現(xiàn)行《抗旱條例》“多部門(mén)協(xié)作”的基本思路,將“多部門(mén)協(xié)作”機(jī)構(gòu)定位為旱災(zāi)應(yīng)對(duì)議事協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu),也可理解為組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),而不是咨詢抑或顧問(wèn)機(jī)構(gòu),對(duì)其基本職權(quán)(責(zé))應(yīng)規(guī)定為兩個(gè)方面:一是決策權(quán),即在旱災(zāi)發(fā)生時(shí)的危機(jī)處置權(quán),主要有對(duì)于是否已形成旱災(zāi)進(jìn)行判定并宣布的權(quán)力,根據(jù)具體實(shí)際境況決定是否啟動(dòng)抗旱預(yù)案的權(quán)力,決定對(duì)有關(guān)涉水私權(quán)采取一定時(shí)空限制的權(quán)力,決定對(duì)有關(guān)公私設(shè)施、設(shè)備等進(jìn)行應(yīng)急征用的權(quán)力等;二是協(xié)調(diào)權(quán),可分為危機(jī)處置時(shí)的應(yīng)急協(xié)調(diào)和平時(shí)的制度協(xié)調(diào),前者是一種組織領(lǐng)導(dǎo)和決定權(quán),各有關(guān)方面必須服從;后者是為確保國(guó)家旱災(zāi)應(yīng)對(duì)的方針和法律政策得到一致遵行,通過(guò)一定的機(jī)制、程序,對(duì)各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員單位制定實(shí)施的制度、規(guī)定、措施及涉水項(xiàng)目等進(jìn)行審查,對(duì)其中與上位法相抵觸或者相互之間存在理念、規(guī)范等沖突的,通過(guò)協(xié)調(diào)使之實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)一性。為此必須構(gòu)建一套內(nèi)外部相結(jié)合、自行協(xié)調(diào)與組織協(xié)調(diào)相結(jié)合的溝通協(xié)調(diào)解決機(jī)制。對(duì)于全國(guó)各級(jí)旱災(zāi)應(yīng)對(duì)決策機(jī)構(gòu)的組織形式及職責(zé)權(quán)限,應(yīng)當(dāng)在法律中予以明確規(guī)定,確保落實(shí)。(2)專門(mén)性的旱災(zāi)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。防旱抗旱基本法可以考慮成立專門(mén)執(zhí)行旱災(zāi)應(yīng)對(duì)決策機(jī)構(gòu)生效決策的工作部門(mén)?？墒跈?quán)“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》對(duì)旱災(zāi)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、基本職權(quán)及其實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容予以細(xì)化。

3.構(gòu)建防旱抗旱財(cái)政預(yù)算保障制度。財(cái)政保障是政府在防旱抗旱中的基本義務(wù)和重要職責(zé)。防旱抗旱基本法應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政投入做出明確的規(guī)制性條款,明確財(cái)政投入的基本要求、基本條件、基本用途、主要方式、剛性額度和保障措施?？紤]到這類職責(zé)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中有自由裁量的余地(所謂預(yù)算裁量),要規(guī)定有效措施防止濫用,對(duì)不執(zhí)行該條款或者執(zhí)行不到位的情形相應(yīng)規(guī)定明確的制裁措施,確保這一條款成為剛性條款,增強(qiáng)法律實(shí)施的實(shí)效性和約束力。各地可以根據(jù)各自實(shí)際情況和旱災(zāi)應(yīng)對(duì)需要,規(guī)定具體的年度旱災(zāi)應(yīng)對(duì)財(cái)政預(yù)算總額和支出機(jī)制,并應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)算資金和支出機(jī)制。中央政府還應(yīng)當(dāng)明確對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和防旱抗旱任務(wù)較重地區(qū)的財(cái)政支持政策,健全中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付措施和機(jī)制。

為了細(xì)化上述基礎(chǔ)性規(guī)范,防旱抗旱基本法可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定專門(mén)條例(如可命名為《防旱抗旱財(cái)政保障條例》)對(duì)各類旱災(zāi)應(yīng)對(duì)事項(xiàng)或科目融入各級(jí)財(cái)政預(yù)算的方式、支出額的計(jì)算基準(zhǔn)及方法、實(shí)效預(yù)算的支出監(jiān)督、違反支出義務(wù)的法律責(zé)任及補(bǔ)救方式、突發(fā)事件發(fā)生時(shí)相關(guān)預(yù)算額度的調(diào)整、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算基準(zhǔn)、具體用途及支付方式等進(jìn)行具體規(guī)制。對(duì)于一些財(cái)政管理體制內(nèi)部的技術(shù)性或規(guī)程性內(nèi)容,條例亦可授權(quán)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行規(guī)定。

4.構(gòu)建防旱抗旱基層服務(wù)組織體系。防旱抗旱基本法應(yīng)當(dāng)對(duì)旱災(zāi)應(yīng)對(duì)基層組織體系的建設(shè)設(shè)置基礎(chǔ)性規(guī)范。在確定基層防旱抗旱服務(wù)組織設(shè)立的地域基準(zhǔn)時(shí),“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與“小流域”應(yīng)當(dāng)成為重點(diǎn);服務(wù)組織的類型可基本確定為直接隸屬于基層政府的公益性組織與經(jīng)營(yíng)性組織兩類,與這種分類相對(duì)應(yīng)的運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)及運(yùn)作機(jī)制應(yīng)有不同。前者的基本運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)可設(shè)置為:旱災(zāi)信息的定向發(fā)布,農(nóng)田水利建設(shè)指導(dǎo),水土保持技術(shù)推廣,節(jié)水設(shè)施與技術(shù)的推廣,旱災(zāi)應(yīng)對(duì)建議的提供,抗旱設(shè)備、物資、機(jī)具的供應(yīng)、租賃、維修等;其日常運(yùn)營(yíng)所需之經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)全額納入地方財(cái)政。后者則是指由社會(huì)主體以經(jīng)營(yíng)為目的自行組建的防旱抗旱服務(wù)組織,法律應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家財(cái)政扶持、鼓勵(lì)的組織類型。

為進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)基礎(chǔ)性規(guī)范,防旱抗旱基本法還應(yīng)當(dāng)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定專門(mén)的輔助性法規(guī)(可命名為《防旱抗旱基層服務(wù)組織建設(shè)與管理?xiàng)l例》),對(duì)公益性基層防旱抗旱服務(wù)組織的具體設(shè)置及其歸口管理、技術(shù)人員與管理人的任職資格及比例、具體職責(zé)、服務(wù)類型及方式、地方財(cái)政的保障與中央財(cái)政的支持等內(nèi)容,以及經(jīng)營(yíng)性基層防旱抗旱服務(wù)組織的成立要件、基本經(jīng)營(yíng)規(guī)則、管理規(guī)范、中央及地方財(cái)政的扶持等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)制。

5.構(gòu)建特別地區(qū)防旱抗旱援助制度。防旱抗旱基本法應(yīng)當(dāng)根據(jù)2011年一號(hào)文件的啟示,明確中央對(duì)工程性缺水、資源性缺水及生態(tài)脆弱等特別地區(qū)的財(cái)政援助義務(wù)。特別地區(qū)的劃定,必須統(tǒng)籌考慮各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、工程性及資源性缺水狀況、水生態(tài)實(shí)際狀況等,研究制定科學(xué)合理的劃定基準(zhǔn),在此基礎(chǔ)上,針對(duì)不同特別地區(qū)分別制定不同的防旱抗旱制度措施,確保旱災(zāi)應(yīng)對(duì)取得實(shí)效。比如,水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、水生態(tài)脆弱地區(qū)水土保持經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn),應(yīng)當(dāng)向邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困落后地區(qū)及存在特殊、緊迫需要的地區(qū)傾斜。對(duì)于資源性缺水地區(qū),在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)把區(qū)域水資源調(diào)配網(wǎng)線建設(shè)作為援助重點(diǎn)。

細(xì)化法律基礎(chǔ)性規(guī)范的可行途徑為:由防旱抗旱基本法授權(quán)國(guó)務(wù)院專門(mén)制定輔助性法規(guī)(可命名為《特殊地區(qū)防旱抗旱援助條例》),其內(nèi)容重點(diǎn)有兩個(gè)方面:一是特別地區(qū)的認(rèn)定,包括認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定機(jī)構(gòu)、認(rèn)定程序等;二是援助內(nèi)容和援助方式,既包括各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)補(bǔ)助援助,也可以通過(guò)項(xiàng)目化實(shí)施進(jìn)行援助,還可以采取地區(qū)之間或者中央部門(mén)對(duì)地方進(jìn)行對(duì)口援助等方式。

6.型塑旱災(zāi)損失補(bǔ)償制度。防旱抗旱基本法在型塑旱災(zāi)損失補(bǔ)償基礎(chǔ)性規(guī)范時(shí),首先應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償?shù)幕绢愋?兩種補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是必需的:一是抗旱征用物資之補(bǔ)償;二是旱災(zāi)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失之補(bǔ)償。對(duì)于第一種補(bǔ)償,抗旱急需之前提以及完全補(bǔ)償原則應(yīng)當(dāng)在法律中列明;對(duì)于第二種補(bǔ)償,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)是較為可取的,但對(duì)于未參加保險(xiǎn)項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者,還需設(shè)置特別的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償制度。這里需注意兩點(diǎn):一是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)物化成本的投入,并不應(yīng)包含預(yù)期所得的損失,意在幫助罹災(zāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者恢復(fù)再生產(chǎn);二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)包括政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),兩種保險(xiǎn)的補(bǔ)償范圍一般都應(yīng)包含物化成本及預(yù)期損失,補(bǔ)償額度均應(yīng)與參保人繳納的保費(fèi)相掛鉤。

法律在設(shè)置農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)性規(guī)范時(shí),應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出對(duì)政策性旱災(zāi)保險(xiǎn)的普遍推廣態(tài)度,可考慮將政策性旱災(zāi)保險(xiǎn)與既已推行的各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及旱災(zāi)應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼聯(lián)系起來(lái),將參與特定政策性旱災(zāi)保險(xiǎn)作為獲得較高檔補(bǔ)貼給付的前提。法律還應(yīng)為各級(jí)政府設(shè)置對(duì)參加政策性旱災(zāi)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者給予保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政義務(wù)。對(duì)于商業(yè)性旱災(zāi)保險(xiǎn),法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出鼓勵(lì)的態(tài)度,在稅費(fèi)、投保信息等方面都應(yīng)做出優(yōu)惠性規(guī)定。

“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》在具體化上述基礎(chǔ)性規(guī)范時(shí),應(yīng)當(dāng)主要從以下兩個(gè)方面入手:其一,對(duì)抗旱征用物資的具體公共用途、毀損(破壞)時(shí)計(jì)算補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的主張對(duì)象及救濟(jì)途徑等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定;其二,對(duì)政策性旱災(zāi)保險(xiǎn)的具體險(xiǎn)種、經(jīng)營(yíng)主體、保費(fèi)補(bǔ)貼額度或比例、保險(xiǎn)賠償額的計(jì)算、損害勘查及理賠、救濟(jì)途徑等進(jìn)行具體規(guī)制。

7.型塑水權(quán)(利益)協(xié)調(diào)與補(bǔ)償制度。發(fā)生在旱災(zāi)這一特定情境下的水權(quán)協(xié)調(diào)與補(bǔ)償有其獨(dú)特性,應(yīng)當(dāng)注意在制定法律規(guī)范時(shí)予以體現(xiàn)。

作為法律規(guī)范的水權(quán)(利益)協(xié)調(diào),具有臨時(shí)應(yīng)急性,必要時(shí)還必須賦予其一定強(qiáng)制性。當(dāng)旱災(zāi)導(dǎo)致一定區(qū)域水資源短缺而無(wú)法滿足所有水權(quán)訴求時(shí),如何對(duì)各項(xiàng)水權(quán)益的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行優(yōu)先性判定,進(jìn)而據(jù)此做出水權(quán)益實(shí)現(xiàn)急迫性的先后安排,以及如何對(duì)涉及的相關(guān)水權(quán)內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,都應(yīng)當(dāng)由明確的法律規(guī)范予以規(guī)制。防旱抗旱基本法應(yīng)當(dāng)基于利益實(shí)現(xiàn)性理念,將生活用水權(quán)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺之用水權(quán)、生態(tài)用水權(quán)依次列為優(yōu)先性水權(quán)。水權(quán)的具體調(diào)整機(jī)制，即具體踐行水權(quán)實(shí)現(xiàn)調(diào)整內(nèi)容的方式和方法,主要有行政調(diào)整和水權(quán)主體間協(xié)商調(diào)整兩種做法,考慮到既有法制和現(xiàn)實(shí)需要,行政調(diào)整應(yīng)成為防旱抗旱基本法的主體性選擇;相關(guān)水權(quán)主體之間的協(xié)商必須不影響危機(jī)管理、不損害公共利益,其協(xié)商不成時(shí)由相關(guān)水務(wù)行政機(jī)關(guān)予以協(xié)調(diào)指導(dǎo);對(duì)于可能發(fā)生的糾紛,應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形建立通過(guò)行政途徑解決或者通過(guò)司法途徑解決的制度規(guī)范。

旱災(zāi)是公共事件,水權(quán)益的調(diào)整是為了公共利益,因此由于水權(quán)調(diào)整而產(chǎn)生的水權(quán)損失補(bǔ)償,就應(yīng)當(dāng)具有公益性、適度性。防旱抗旱基本法在設(shè)置此類規(guī)范時(shí),應(yīng)當(dāng)明確對(duì)相關(guān)水權(quán)益損失是“補(bǔ)償”而并非“賠償”,補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是代表國(guó)家的各級(jí)政府,補(bǔ)償?shù)膶?duì)象限于私主體,補(bǔ)償?shù)南薅葢?yīng)當(dāng)限于實(shí)際損失而不包括預(yù)期利益,并應(yīng)當(dāng)根據(jù)水權(quán)益受損的類型,具體規(guī)定損失計(jì)算方法和國(guó)家補(bǔ)償?shù)脑瓌t、條件、程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn),對(duì)有些類型的水權(quán)損失補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)設(shè)定必要的數(shù)額上限。

對(duì)于水權(quán)(利益)協(xié)調(diào)與補(bǔ)償制度的具體實(shí)現(xiàn)性規(guī)范內(nèi)容,防旱抗旱基本法可授權(quán)施行法性質(zhì)的《抗旱條例》予以具體規(guī)制。