宋 琳

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化視閾下的地方債置換法律規(guī)制問題研究

宋 琳

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

地方債置換是國(guó)家為解決地方政府存量債務(wù)問題、減緩地方財(cái)政壓力而設(shè)計(jì)的政策性工具。作為一種具有過渡性的制度安排，地方債置換本身具有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化特征，但不能將其等同于域外的QE政策。針對(duì)地方債置換所存在的幾大風(fēng)險(xiǎn)：債券利率未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、增量債務(wù)增加帶來的地方債系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)上升以及商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)和未來違約風(fēng)險(xiǎn)的加劇。結(jié)合域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)完善我國(guó)地方債置換法律規(guī)制可參照以下路徑：首先，構(gòu)建地方債置換風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范制度；其次，強(qiáng)化地方債置換法律監(jiān)管機(jī)制；再次，確立地方債置換長(zhǎng)期問責(zé)制；最后，完善地方債置換財(cái)源保障制度。

地方債；地方債置換；債務(wù)置換；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化；法律規(guī)制

一、引 言

根據(jù)《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015》顯示，截至2014年底，我國(guó)地方政府總負(fù)債高達(dá)30.28萬億元[1]。2014年9月21日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，旨在通過文件進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展[2]。為進(jìn)一步落實(shí)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件精神，財(cái)政部于2015年3月、6月、8月分三批實(shí)施地方政府債務(wù)置換計(jì)劃，下達(dá)地方債置換額度，總額度達(dá)3.2萬億元。置換額度在各省級(jí)地方政府之間分配，地方政府需按照財(cái)政部下達(dá)的置換額度全額發(fā)行債券[3]。自地方債置換工作啟動(dòng)以來，截至2016年9月底，全國(guó)地方已發(fā)行置換債券達(dá)7.2萬億元[4]。地方債置換，是我國(guó)政府為解決存量債務(wù)問題，配合構(gòu)建規(guī)范的政府債務(wù)管理制度而設(shè)計(jì)的一種政策工具，它不僅能夠有效減緩地方財(cái)政壓力、改善債務(wù)可持續(xù)性，同時(shí)在一定程度上還可以利好銀行體系。然而，地方債置換作為一種應(yīng)急債務(wù)管理措施，其本質(zhì)帶有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化特征，制度安排的過渡性使其不可避免地具有實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。因此，國(guó)家在推行地方債置換的同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注其法律規(guī)制問題，保證地方債置換能夠在法律規(guī)定范圍內(nèi)運(yùn)行。本文在對(duì)我國(guó)地方債置換實(shí)踐進(jìn)行辯證考察、分析基礎(chǔ)之上，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化視閾下的地方債置換法律規(guī)制問題展開研究，結(jié)合相關(guān)域外經(jīng)驗(yàn)，以期通過提出相關(guān)制度完善構(gòu)想對(duì)降低制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)一步推動(dòng)地方債置換的科學(xué)平穩(wěn)運(yùn)作有所助益。

二、地方債置換內(nèi)在邏輯分析

在新《預(yù)算法》正式出臺(tái)之前，我國(guó)地方政府沒有直接發(fā)行債券的權(quán)利，也不允許存在赤字。但實(shí)際上，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)的非對(duì)稱性造成地方財(cái)政失衡，在巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)下，地方政府通過融資平臺(tái)貸款、信托貸款、城投貸款等各類方式舉債的做法已不鮮見。加之依靠投資刺激發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和以GDP為核心的地方官員政績(jī)考核體系的雙重壓力，大量地方政府債務(wù)應(yīng)運(yùn)而生[5]。地方債置換是國(guó)家為緩解地方償債壓力，打破地方政府長(zhǎng)期積累起來的高負(fù)債僵局而采取的財(cái)政政策；是在經(jīng)濟(jì)下行財(cái)政收入大幅放緩的背景下，財(cái)政部在甄別各省市存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，向各地區(qū)分配地方債置換額度，以地方政府自主發(fā)行債券的方式，把原來短期、高息、有風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)(如銀行貸款、信托融資、城投債、BT等)換成中長(zhǎng)期、低息、較安全的地方政府債券，以避免大量地方政府債務(wù)到期需集中償還而引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的集中釋放手段。

然而，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，不難發(fā)現(xiàn)，地方債置換的內(nèi)在邏輯不外乎財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。財(cái)政部在1996年出臺(tái)的《國(guó)家財(cái)政困難與風(fēng)險(xiǎn)問題及振興財(cái)政的對(duì)策研究》中最早提出了“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的概念：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指在財(cái)政發(fā)展過程中由于某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素影響，給財(cái)政運(yùn)行造成波動(dòng)和混亂的可能性，集中表現(xiàn)為巨額財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化則是指政府憑借行政權(quán)力，利用金融手段來防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象[6]。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化是政府消弭和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要手段之一，具體方式是政府利用貨幣發(fā)行權(quán)，以濫用貨幣的方式來消除其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[7]。地方債置換通過債務(wù)形式、成本以及期限的轉(zhuǎn)換能夠?qū)崿F(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的暫時(shí)性轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)就是政府通過金融化手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此，地方債置換的內(nèi)在邏輯就是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。財(cái)政和金融是兩種最為重要的宏觀調(diào)控手段，財(cái)政負(fù)責(zé)政府資金的籌集和運(yùn)用，金融負(fù)責(zé)信貸資金的存入與投放，兩者在共同作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的過程中會(huì)呈現(xiàn)出高度的資金滲透性和風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性，這是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化得以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)[8]。

地方債置換的實(shí)現(xiàn)方式除了由商業(yè)銀行、信托、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)直接購(gòu)買，還可以通過引入央行的方式，即央行通過PSL(Pledged Supplementary Lending)或再貸款給商業(yè)銀行，再由商業(yè)銀行進(jìn)行債券的購(gòu)買。這種模式使很多人將地方債置換視為中國(guó)版QE(Quantitative Easing)*QE，即量化寬松政策，是指中央銀行在實(shí)行零利率或近似零利率政策后，通過購(gòu)買國(guó)債等中長(zhǎng)期債券，增加基礎(chǔ)貨幣供給，向市場(chǎng)注入大量流動(dòng)性資金以鼓勵(lì)開支和借貸的干預(yù)方式，也被簡(jiǎn)化形容為間接增印鈔票。QE是美聯(lián)儲(chǔ)在2008年至2014年間較常使用的財(cái)政政策，也是歐洲央行自2015年開始啟動(dòng)的購(gòu)債模式。。雖然從地方債置換的運(yùn)行機(jī)制上看，它似乎與QE一樣，都是利用擴(kuò)大央行資產(chǎn)負(fù)債表緩解流動(dòng)性緊張，但我國(guó)地方債置換并不是QE，其二者有著顯著區(qū)別：一是購(gòu)買主體不同，QE政策中的直接購(gòu)買主體是國(guó)家或地區(qū)央行，而我國(guó)地方債置換的直接購(gòu)買主體并非央行，我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》第29條明確規(guī)定了“人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券”，因此，地方債置換并不直接影響我國(guó)央行的資產(chǎn)負(fù)債表；二是市場(chǎng)流動(dòng)性不同，QE具有永久性，其流動(dòng)性規(guī)模由央行提前確定并主動(dòng)購(gòu)買，能夠直接增加市場(chǎng)流動(dòng)性，而我國(guó)地方債券存在到期期限，雖然被納入到抵押和質(zhì)押品范圍內(nèi)，但其更多是出于保障地方債置換順利進(jìn)行而作出的制度性安排，流動(dòng)性規(guī)模主要根據(jù)銀行需求而定，不會(huì)直接增加大規(guī)模流動(dòng)性；三是運(yùn)作目的不同，QE主要是在短期利率接近于零以及價(jià)格型貨幣政策失效的情況下，政府出于通過增加流動(dòng)性以刺激投資消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的而實(shí)行的非常規(guī)性政策，而我國(guó)地方債置換則主要是為了置換存量債務(wù)，從而達(dá)到減緩地方財(cái)政負(fù)擔(dān)、化解短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制、促進(jìn)財(cái)稅體制改革的目的。概言之，我國(guó)地方債置換是非等同于QE的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。

三、我國(guó)地方債置換的風(fēng)險(xiǎn)檢視

為保證地方債置換的順利開展，此次地方政府債券在發(fā)行制度上作出了三項(xiàng)創(chuàng)新以吸引更多投資者：首先，從債券發(fā)行目的上看，主要用于置換地方政府存量債務(wù)，其中定向發(fā)行債券將按照市場(chǎng)化原則由地方政府財(cái)政部門與特定債權(quán)人協(xié)商開展并進(jìn)行置換；其次，從發(fā)行方式上看，以省級(jí)地方政府財(cái)政部門作為發(fā)行主體，突出各主體發(fā)揮發(fā)行和償還等功能性作用，取代了以往財(cái)政部代發(fā)模式，同時(shí)，在置換額度內(nèi)有一定額度采用定向承銷方式發(fā)行；最后，從發(fā)行條件上看，將債券納入抵押和質(zhì)押品范圍內(nèi)，這大大增強(qiáng)了地方債的流動(dòng)性。地方債置換政策的出臺(tái)具有顯著的即時(shí)效應(yīng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，其不僅能夠緩解地方財(cái)政壓力，防止地方在建項(xiàng)目因資金鏈斷裂而停滯，從而造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)斷崖式下跌，與此同時(shí)，地方債置換還有助于建立規(guī)范的地方政府融資機(jī)制和財(cái)政資金運(yùn)作機(jī)制，為管控地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了條件[9]。此外，地方債置換還有助于降低貸存比，提高流動(dòng)性以及改善銀行系統(tǒng)的資產(chǎn)質(zhì)量等。

地方債置換在一定程度上確實(shí)能夠起到暫緩財(cái)政壓力的有效作用，但無論其采用何種運(yùn)行模式，仍然無法改變自身財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的內(nèi)在邏輯。從目前各地區(qū)地方債置換的運(yùn)行情況來看，置換債券有四點(diǎn)較為突出的風(fēng)險(xiǎn)性問題：其一，利率市場(chǎng)化仍有待加強(qiáng)。地方債置換未建立起風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，置換債券的利率與國(guó)債利率有著很高的協(xié)同性，且一般債券與專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)也無明顯差異，*一般債券與專項(xiàng)債券相比，由于兩者在償債資金上的顯著差異，理論上一般債券的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)應(yīng)低于專項(xiàng)債券。這不符合風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制的一般規(guī)律[10]。因此，置換債券的利率市場(chǎng)化程度并不高，這與我國(guó)目前推進(jìn)利率市場(chǎng)化的改革方向無法契合；其二，增量債務(wù)增加地方債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府存量債務(wù)的認(rèn)定本就存在出入的前提下，地方債置換雖能夠起到更新債務(wù)的作用，但也不可避免地會(huì)帶來地方債務(wù)的實(shí)質(zhì)性增發(fā)[11]。發(fā)行債券類型與存量債務(wù)類型不匹配會(huì)造成置換債券資金支出效率較低，與此同時(shí)，置換債券資金使用不規(guī)范[12]，資金不?？顚Ｓ矛F(xiàn)象存在，很多置換資金將會(huì)轉(zhuǎn)化成為地方政府又一輪盲目擴(kuò)大投資規(guī)模的資本，形成新的地方債務(wù)膨脹和危機(jī)，從而增加地方債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；其三，地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)上升。地方政府信用觀念不強(qiáng)，誠(chéng)信建設(shè)力度不夠，財(cái)政信息透明度較低，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一般無法獲取地方政府完整的資產(chǎn)負(fù)債情況。在這種情況下，此次地方政府債券的發(fā)行并未實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化，存在一定程度的政府干預(yù)。債務(wù)置換并未從根本上有效改善政府內(nèi)生性債務(wù)融資能力和還款能力，帶有行政干預(yù)色彩的地方債置換反而容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，造成地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的上升[13]；其四，加劇商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)及未來違約風(fēng)險(xiǎn)。由于置換債券利率低于一般貸款利率，商業(yè)銀行的債券置換積極性并不十分高漲，很多地方債置換都是“強(qiáng)推”定向承銷。銀行盈利壓力背后的高收益偏好與政府期望降低負(fù)債成本之間的博弈結(jié)果是銀行向地方政府作出讓利。地方債置換不僅減少了銀行的收益，更加重了“短存長(zhǎng)貸”現(xiàn)象，置換后資產(chǎn)期限的延長(zhǎng)不僅加劇了銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)，*目前，地方債置換中被置換的債務(wù)主要是2015年或2016年到期的平臺(tái)貸款，平均剩余期限在一年左右，定向承銷發(fā)行的置換債券的加權(quán)平均期限近六年，兩者之間的久期缺口為五年左右，加上置換債券的流通性較弱，地方債置換會(huì)強(qiáng)化銀行的“短存長(zhǎng)貸”現(xiàn)象，繼而加劇銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。由于債務(wù)展期只是暫時(shí)消除了債務(wù)違約的可能性，但同時(shí)也增加了銀行承擔(dān)的未來違約風(fēng)險(xiǎn)[14]。

四、債務(wù)置換域外實(shí)踐評(píng)述與借鑒

從世界范圍來看，大多數(shù)國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府，都擁有合法的舉債權(quán)。20世紀(jì)90年代以來，地方政府債務(wù)的重要性開始逐漸受到人們的重視，這是由重要的結(jié)構(gòu)性變化趨勢(shì)促成的。隨著地方政府債務(wù)在GDP中的比重不斷上升，地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率也隨之提高，特別是當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入減少時(shí)，地方政府的債務(wù)融資規(guī)模與可持續(xù)性會(huì)相應(yīng)受到影響，嚴(yán)重時(shí)甚至引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)[15]。若發(fā)生債務(wù)危機(jī)，各國(guó)政府普遍會(huì)通過債務(wù)調(diào)整的方式化解危機(jī)，而債務(wù)置換就成為一些國(guó)家進(jìn)行債務(wù)調(diào)整的手段之一。因此，債務(wù)置換在國(guó)外通常是發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)后，政府用于化解危機(jī)而使用的應(yīng)急性非常規(guī)調(diào)控手段。雖然國(guó)外有過債務(wù)置換實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家數(shù)量并不多，且他國(guó)的制度實(shí)施背景與我國(guó)有著較大差異，但“他山之石，可以攻玉”，我們?nèi)钥稍诳偨Y(jié)地方債置換域外實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇性的經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而為完善我國(guó)地方債置換相關(guān)制度、降低債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)提供啟發(fā)性思路。

巴西是在進(jìn)行債務(wù)置換實(shí)踐中比較具有代表性的國(guó)家。巴西的地方政府債務(wù)問題由來已久，自1980年至今，巴西共發(fā)生過三次地方債務(wù)危機(jī)。在第三次危機(jī)處理過程中，巴西聯(lián)邦政府與州政府經(jīng)過談判并簽訂協(xié)議，采取債務(wù)置換的方式幫助地方政府化解債務(wù)危機(jī)：將州政府原有的銀行債務(wù)以及因發(fā)行債券而產(chǎn)生的債務(wù)用欠財(cái)政部債務(wù)的形式取代，置換后的債務(wù)大部分為30年到期，實(shí)際年利率為6%，這一利率遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的平均利率水平。州政府以其自有收入和分享收入作為置換后債務(wù)的擔(dān)保，置換后的最高年償債率限定在13%，個(gè)別州達(dá)到15%，超出此上限的部分將自動(dòng)被重新確定償債時(shí)間。通過這種債務(wù)置換方式，巴西州政府的償債壓力得到大大降低[16]。澳大利亞為了應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐漸形成了以預(yù)算管理、規(guī)?？刂啤⑿庞迷u(píng)級(jí)、透明度要求以及債務(wù)化解為內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)管理框架。關(guān)于州債務(wù)，聯(lián)邦與各州訂立協(xié)議，對(duì)債務(wù)的轉(zhuǎn)期與調(diào)換進(jìn)行協(xié)定，聯(lián)邦與州之間協(xié)議的執(zhí)行和修改不受聯(lián)邦《憲法》、州《憲法》以及聯(lián)邦議會(huì)或州議會(huì)所制定的法律的影響。南非政府建立了較為完善的制度約束型地方政府債務(wù)管理模式，在債務(wù)置換方面，地方政府可以舉借長(zhǎng)期債務(wù)替換年度內(nèi)資本項(xiàng)目的短期融資，長(zhǎng)期債務(wù)必須納入資本預(yù)算且政府必須為其提供必要的償還保障措施，與此同時(shí)，《市政財(cái)政管理法》還對(duì)債務(wù)管理中可能存在的違法違規(guī)行為進(jìn)行了嚴(yán)格的懲罰性規(guī)定[17]。除此之外，美國(guó)、印度、阿根廷以及意大利也曾實(shí)踐過地方債務(wù)置換。例如：美國(guó)紐約州為應(yīng)對(duì)政府破產(chǎn)危機(jī)，通過建立市政援助公司代表紐約州發(fā)行長(zhǎng)期債券，以長(zhǎng)期債券融資資金償還即將到期的短期債務(wù)并以紐約市新征稅項(xiàng)目資金作為長(zhǎng)期債券的還債來源。印度政府通過發(fā)行15年期免稅的“電力債券”化解地方政府債務(wù)危機(jī)，為避免債務(wù)置換過程中產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題，印度中央政府明確表示這次債務(wù)置換是一次性救急方案，不會(huì)重復(fù)實(shí)施，并以此作為契機(jī)加強(qiáng)對(duì)地方政府的債務(wù)管理。2004年，阿根廷政府為化解債務(wù)危機(jī)，公布了用新債券置換到期未償債券的債務(wù)重組方案，發(fā)行3種新債券對(duì)2001年到期未還的178種公共債券進(jìn)行轉(zhuǎn)換。20世紀(jì)70年代初，由于意大利地方政府在舉債渠道、金額及條件上較少受到限制，政府大肆舉債融資，造成大量地方政府債務(wù)積壓。1977年3月，意大利國(guó)會(huì)決定用10年期財(cái)務(wù)部公債對(duì)地方政府的全部短期債務(wù)進(jìn)行置換，從而降低地方政府巨大的償債壓力。

通過對(duì)債務(wù)置換域外實(shí)踐與已有文獻(xiàn)的研究來看，國(guó)外對(duì)地方政府債務(wù)問題的研究相對(duì)較為成熟，但對(duì)地方債置換問題的系統(tǒng)性研究尚少。簡(jiǎn)言之，債務(wù)置換作為政府進(jìn)行債務(wù)調(diào)整的手段之一，各國(guó)的實(shí)施方式主要是以發(fā)行利率較低或低于一般債券利率的較長(zhǎng)期債券置換即將到期的短期債券，部分國(guó)家地方政府以其收入或基金的形式為債務(wù)提供擔(dān)保以保證債務(wù)的償還。*為化解2007年至2008年因金融危機(jī)誘發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，墨西哥地方政府同意以“雨天基金”未來收入作為融資債務(wù)擔(dān)保。還有部分國(guó)家將債務(wù)收入納入政府財(cái)政預(yù)算，作為預(yù)算收入的一部分。此外，美國(guó)與歐洲央行還將地方政府債務(wù)納入到合格抵押品范疇以獲取更多的流動(dòng)性融資。國(guó)外地方政府債務(wù)置換中的個(gè)別經(jīng)驗(yàn)確實(shí)值得我們學(xué)習(xí)與借鑒，尤其是政府為置換債券提供擔(dān)保以保證債務(wù)償還以及將債務(wù)收入納入財(cái)政預(yù)算的做法。然而，在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到，關(guān)于地方債置換問題的討論，必須以不同國(guó)家具體國(guó)情以及經(jīng)濟(jì)體制為分析背景。我們應(yīng)當(dāng)在綜合評(píng)價(jià)和理性判斷的基礎(chǔ)上，有選擇性地吸收，取其精華，去其糟粕，盲目地全盤照搬、只知模仿，反而會(huì)起到負(fù)效應(yīng)。

五、我國(guó)地方債置換法律規(guī)制完善建議

地方債置換為解決地方政府債務(wù)問題指明了方向，用“時(shí)間”換來了“改革”空間，是一種創(chuàng)新性地方債務(wù)危機(jī)化解機(jī)制，也是加快我國(guó)地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型的良好契機(jī)。自2014年新《預(yù)算法》賦予地方政府債券發(fā)行權(quán)至今，我國(guó)各地方政府債券發(fā)行實(shí)踐期尚短，而地方債置換作為國(guó)家允許政府自行發(fā)債后的新嘗試，其“資歷”更淺，故我國(guó)有關(guān)地方債置換的相關(guān)理論及實(shí)務(wù)研究都比較薄弱，還不成熟。然而，地方債置換在具體落實(shí)過程中不可能完全規(guī)避任何風(fēng)險(xiǎn)性問題，仍需通過制度設(shè)計(jì)尤其是構(gòu)建相關(guān)法律制度對(duì)其加以規(guī)范。故筆者在考察、分析我國(guó)地方債置換實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)地方債置換法律規(guī)制提出以下完善建議：

(一)構(gòu)建地方債置換風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范制度

(1)地方債置換風(fēng)險(xiǎn)事前識(shí)別和評(píng)價(jià)制度。金融行業(yè)中風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制需要通過建立行之有效的金融風(fēng)險(xiǎn)事前識(shí)別和評(píng)價(jià)制度，起到風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范作用，這種思路同樣適用于我國(guó)地方債置換問題。地方債置換所涉及的財(cái)政資金巨大，需要建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)事前識(shí)別和評(píng)價(jià)制度，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家組成專家意見組，對(duì)地方政府債務(wù)置換可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前識(shí)別與評(píng)價(jià)，進(jìn)而在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)進(jìn)行債務(wù)置換；(2)以全口徑預(yù)算為基礎(chǔ)的政策性擔(dān)保法律制度和地方債置換償債基金。當(dāng)擔(dān)保法律制度的價(jià)值追求從確保債權(quán)安全轉(zhuǎn)移到增強(qiáng)特定領(lǐng)域主體擔(dān)保能力從而實(shí)現(xiàn)政府特殊政策上時(shí)，其就會(huì)起到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能[18]，這種具有特定政策內(nèi)涵的擔(dān)保制度被稱之為政策性擔(dān)保法律制度。對(duì)于地方置換債券而言，由于其收益率不高、兌現(xiàn)期較長(zhǎng)，加之具有行政干預(yù)色彩，市場(chǎng)對(duì)其接受度并不十分積極。因此，需要通過建立與其相配套的政策性擔(dān)保法律制度和地方債置換償債基金[19]，以地方政府未來某一部分收益而不僅僅是政府信用作為債券擔(dān)保以及債券償還資金以保障債權(quán)人權(quán)益，從而降低置換債券的流通風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，因涉及到政府財(cái)政收益，此類制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以全口徑預(yù)算為基礎(chǔ)，將其納入全口徑政府預(yù)算體系當(dāng)中；(3)地方債置換限額管理制度。地方債置換的數(shù)量和規(guī)模不能無所限制，由于政府尋租具有其自發(fā)性和不可規(guī)避性，地方債在置換過程中難免“摻水”。故而需要規(guī)定一條紅線，即設(shè)立地方債置換限額管理制度，中央在甄別各省份、各地區(qū)存量債務(wù)的類別、性質(zhì)、數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政實(shí)力等基礎(chǔ)上，劃定不同的債券置換限額，任何地區(qū)的債務(wù)置換數(shù)不能超過這個(gè)警戒值，并且要以最大可能減低增量債務(wù)為置換標(biāo)準(zhǔn)之一；(4)地方債置換風(fēng)險(xiǎn)防火墻制度。由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系密切并能相互傳導(dǎo)，地方債置換本身又是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的表現(xiàn)，故實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)則尤為關(guān)鍵。此處，筆者建議確立地方債置換風(fēng)險(xiǎn)防火墻制度，除限額內(nèi)的債務(wù)置換外，強(qiáng)調(diào)并發(fā)揮中央銀行的獨(dú)立性，徹底切斷財(cái)政通向央行的融資渠道、取消財(cái)政性再貸款，防止財(cái)政赤字貨幣化，從而根治銀行對(duì)財(cái)政的暗補(bǔ)現(xiàn)象，有效阻隔財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)與升級(jí)[8]。

(二)強(qiáng)化地方債置換法律監(jiān)管機(jī)制

(1)規(guī)范并集中的地方債置換強(qiáng)制信息披露制度。債券市場(chǎng)與股市風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制邏輯相同，規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，就一定要有充分、真實(shí)的市場(chǎng)信息。市場(chǎng)信息的真實(shí)性與可靠性需要規(guī)范、集中的強(qiáng)制信息披露機(jī)制保障，而不能僅依靠債券發(fā)行方的自覺性。對(duì)于地方債置換所囊括的海量信息：債務(wù)類型、發(fā)債主體、債券期限、償債財(cái)源、資金去向、違約等等，國(guó)家應(yīng)該規(guī)定由發(fā)債方，即政府進(jìn)行強(qiáng)制性的信息披露，讓當(dāng)事人進(jìn)行充分的信息甄別，在理性判斷的基礎(chǔ)上“用腳投票”。上萬億的置換債券信息過于龐大且呈碎片化，政府必須保證信息披露的規(guī)范和集中，通過建立相關(guān)信息平臺(tái)，讓公眾更容易看懂“賬簿”，作出理性選擇，提高地方債置換的市場(chǎng)化程度。此外，對(duì)地方債置換進(jìn)行強(qiáng)制信息披露也有助于公眾行使監(jiān)督權(quán)，不僅能夠防止地方政府借機(jī)置換類型和性質(zhì)與規(guī)定不符的舊有債務(wù)，同時(shí)，通過橫向與縱向?qū)Ρ?，公眾可以了解同?jí)政府、上下級(jí)政府間的債務(wù)情況，資產(chǎn)負(fù)債的健康狀況等等，發(fā)揮監(jiān)督政府、推動(dòng)地方政府治理轉(zhuǎn)型的功效；(2)市場(chǎng)化的政府信用評(píng)級(jí)制度。引入市場(chǎng)化的信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)強(qiáng)化地方債置換的法律監(jiān)管具有重要意義。對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，讓政府接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)，不僅可以有效解決投資者與政府之間信息不對(duì)稱的問題，還可以為置換債券在債券市場(chǎng)的資本定價(jià)提供重要參考[19]。在我國(guó)，對(duì)地方政府開展獨(dú)立性的信用評(píng)級(jí)具有一定的現(xiàn)實(shí)性困難，國(guó)家需要采取循序漸進(jìn)的推進(jìn)策略，建議先在各別省份或地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積累一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行推廣。對(duì)地方政府進(jìn)行市場(chǎng)化的信用評(píng)級(jí)可重點(diǎn)考慮以下幾方面因素：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方政府財(cái)政收入的適恰性、地方政府預(yù)算管理水平、地方政府財(cái)政資金使用效率、地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和結(jié)構(gòu)以及地方政府財(cái)政信息透明度等。

(三)確立地方債置換長(zhǎng)期問責(zé)制

地方債置換是將即將到期的短期債置換為長(zhǎng)期債以緩解政府財(cái)政壓力，政府償還債務(wù)的期限延長(zhǎng)，就必然會(huì)涉及到與政府任期沖突的問題。上屆政府與下屆政府的工作交接處于地方債置換期內(nèi)，很可能存在上一屆政府通過置換逃廢債務(wù)，隨后將爛攤子丟給下一屆政府的情況。因此，對(duì)于地方債置換，確立長(zhǎng)期的問責(zé)制很有必要。問責(zé)制(Accountability)是一種超越違法責(zé)任的責(zé)任機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)中成員的角色和義務(wù)權(quán)責(zé)，并施以有效的常規(guī)化督促，若有違背或落空則必當(dāng)追究，不允許“脫法”，是一種由角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)和違法責(zé)任共同組成的問責(zé)系統(tǒng)[20]。在地方債置換問題上，政府作為發(fā)債主體應(yīng)當(dāng)明確自身的角色承擔(dān)，本著誠(chéng)實(shí)守信、實(shí)事求是的工作態(tài)度和原則，審慎履行角色義務(wù)。問責(zé)制要求政府對(duì)涉及債務(wù)置換的各類問題進(jìn)行及時(shí)的說明回應(yīng)，就公眾的質(zhì)疑作出合理解釋。這樣的制度設(shè)計(jì)能夠通過一種動(dòng)態(tài)的日常制度化或非制度化督促或監(jiān)管，保障實(shí)現(xiàn)角色責(zé)任。違法責(zé)任要求政府為其在債務(wù)置換中實(shí)施的任何違法行為承擔(dān)必要的消極后果，這種責(zé)任承擔(dān)不受政府任期限制，具有長(zhǎng)期追蹤性，即使上屆政府任期屆滿而離任也可對(duì)其追究責(zé)任。概言之，地方債置換長(zhǎng)期問責(zé)制的確立能夠有效保證地方債務(wù)置換的連續(xù)性和完整性，同時(shí)能夠打消置換債券購(gòu)買人的顧慮，為地方債置換提供可靠的法治保障。

(四)完善地方債置換財(cái)源保障制度

地方債置換的設(shè)立初衷在于化解地方政府長(zhǎng)期積債的窘境，然債務(wù)置換只是權(quán)宜之計(jì)而非長(zhǎng)久之策，其只是為減緩政府還債壓力而設(shè)置的“緩沖帶”。即使大量政府債務(wù)被置換了，最終還是要依法進(jìn)行償還。故而，如何保障置換債務(wù)的按期償還是對(duì)地方債置換進(jìn)行法律規(guī)制所面臨的關(guān)鍵性問題，此處，筆者建議按照“內(nèi)生性財(cái)源制度建設(shè)+外生性財(cái)源制度建設(shè)”的模式完善地方債置換財(cái)源保障制度，從而實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制地方債置換的輔助性功能。(1)內(nèi)生性財(cái)源制度建設(shè)。簡(jiǎn)言之，內(nèi)生性財(cái)源制度建設(shè)的主要著力點(diǎn)是確立地方稅收立法權(quán)和收益權(quán)。央地事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等造成了央地財(cái)政關(guān)系的失衡，地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道是我國(guó)地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要原因，而這與我國(guó)地方稅權(quán)薄弱有著直接關(guān)系。解決問題終須追根溯源，在維持央地收入格局大體不變的前提下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵循法治化改革思維，全面反思地方稅收的建構(gòu)，以法律形式合理確定地方的稅收立法權(quán)、稅收收益權(quán)[21]。中央有必要下放部分稅種的立法權(quán)，在對(duì)其進(jìn)行必要的限制和監(jiān)督的前提下，使地方擁有相對(duì)完整的稅權(quán)，這是化解地方債務(wù)危機(jī)、破解地方財(cái)政困難、合理建構(gòu)央地財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)考量，同時(shí)也具有法理上的正當(dāng)性和邏輯上的自洽性[22]。在構(gòu)建地方稅收立法權(quán)的同時(shí)還要堅(jiān)持稅收法定原則，依法保障地方稅收收益權(quán)，以確保地方政府擁有合理穩(wěn)定的財(cái)源。(2)外生性財(cái)源制度建設(shè)。短期內(nèi)，有限的地方債置換額度還不能完全承擔(dān)地方政府負(fù)債融資的重任，同時(shí)，由于地方存量債務(wù)的甄別存在模糊性與不確定性，地方債置換很可能會(huì)帶來地方債務(wù)的實(shí)質(zhì)性增發(fā)。因此，通過外生性財(cái)源制度建設(shè)拓寬償還地方債務(wù)的財(cái)源渠道非常有必要。為解決這一問題，政府可借助PPP(Public Private Partnership)模式引入社會(huì)資本，有效釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能夠降低置換債務(wù)明減實(shí)增帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部為落實(shí)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件中要求的存量債務(wù)處理工作，擬定《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》，該文件明確了對(duì)于存量債務(wù)的處置，應(yīng)當(dāng)引入PPP模式支持。顯然，這種模式已經(jīng)被視為解決地方存量債務(wù)問題的重要方式，它能夠更好地發(fā)揮契約化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)法律機(jī)制效率，實(shí)現(xiàn)多方雙贏[23]。此外，近年來不斷受到推廣的“飛地經(jīng)濟(jì)”*“飛地經(jīng)濟(jì)”是指兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。模式也是一種推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政收入的創(chuàng)新性經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，也可作為外生性財(cái)源制度建設(shè)項(xiàng)目之一。不同地區(qū)之間借助資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)梯度、區(qū)位差異、政策扶持以及利益共享等有利條件發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”[24]，打破地方政府債務(wù)僵局，可有效減少存量債務(wù)，減輕地方債置換壓力，從而降低其可能帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

解決地方債置換乃至地方債問題不僅需要探索以上法律規(guī)制路徑，同時(shí)也要對(duì)必要的輔助性機(jī)制加以強(qiáng)化以完善地方政府債務(wù)管理制度，如：地方政府債券市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制、貸款期限預(yù)警機(jī)制、地方政府債務(wù)審計(jì)體系建設(shè)以及宏觀調(diào)控法律制度的協(xié)調(diào)與對(duì)接等。同時(shí)，隨著實(shí)踐的發(fā)展與立法的不斷推進(jìn)，國(guó)家可以考慮在適當(dāng)時(shí)機(jī)出臺(tái)一部《地方債券法》，對(duì)地方債券相關(guān)問題進(jìn)行系統(tǒng)性的闡釋與規(guī)定。[25]鑒于篇幅有限，本文不再贅述。

六、結(jié) 論

我國(guó)地方債置換是政府為解決地方存量債務(wù)問題、減緩地方財(cái)政壓力而采取的一種應(yīng)急債務(wù)管理措施，究其本質(zhì)，可將其內(nèi)在邏輯概括為非等同于QE的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。對(duì)于地方債置換本身所存在的幾大風(fēng)險(xiǎn)：債券利率未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、增量債務(wù)增加帶來的地方債系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)上升以及商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)和未來違約風(fēng)險(xiǎn)的加劇。針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)，需通過制度設(shè)計(jì)尤其是構(gòu)建相關(guān)法律制度對(duì)其加以控制，從而使地方債置換能夠得到有效規(guī)范。筆者在考察、分析我國(guó)地方債置換實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)地方債置換法律規(guī)制提出以下完善建議：首先，地方債置換需構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范制度，其主要包括：地方債置換風(fēng)險(xiǎn)事前識(shí)別和評(píng)價(jià)制度、以全口徑預(yù)算為基礎(chǔ)的政策性擔(dān)保法律制度和地方債置換償債基金、地方債置換限額管理制度和地方債置換風(fēng)險(xiǎn)防火墻制度；其次，要強(qiáng)化地方債置換法律監(jiān)管機(jī)制，包括規(guī)范并集中的地方債置換強(qiáng)制信息披露制度和市場(chǎng)化的政府信用評(píng)級(jí)制度；再次，確立地方債置換長(zhǎng)期問責(zé)制；最后，通過建立內(nèi)生性財(cái)源制度和外生性財(cái)源制度完善地方債置換財(cái)源保障制度。

地方財(cái)政負(fù)債問題由來已久，問題的解決也不可能畢其功于一役。然而，地方債問題普遍存在，政府債務(wù)不僅僅是發(fā)展中國(guó)家面臨的問題，即使是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，也同樣面臨巨大的財(cái)政赤字壓力。對(duì)于地方債問題，我們應(yīng)當(dāng)以辯證方式加以看待，政府性債務(wù)經(jīng)過多年形成，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮的重要作用不可否認(rèn)。我國(guó)地方政府性債務(wù)的形成，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也有體制、機(jī)制以及政策等方面的原因，是一個(gè)由多重因素疊加產(chǎn)生的復(fù)雜問題，故問題的復(fù)雜性也決定了解決方式的多元性。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)案》)，同時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》作為《預(yù)案》配套性文件。這一系列文件是繼國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文發(fā)布之后，針對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)領(lǐng)域發(fā)布的又一組重磅文件，充分體現(xiàn)了國(guó)家接下來整治地方政府債務(wù)問題的決心和信心。地方債置換只是化解地方債危機(jī)的有效路徑之一，即使再成熟的制度實(shí)施也不足以完全消除地方債產(chǎn)生的諸多頑固性問題。要解決地方政府債務(wù)的最終出路還是在于深化財(cái)政體制改革，通過完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，改進(jìn)預(yù)算管理機(jī)制，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，從根本上解決地方債的擴(kuò)張。任何短期的改革都是艱難的，只有建立長(zhǎng)效機(jī)制，將地方債問題放在中央、地方財(cái)權(quán)改革背景當(dāng)中綜合考慮，地方政府債務(wù)問題才能得到真正改善，才是解決危機(jī)的關(guān)鍵所在。

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10.13718/j.cnki.xdsk.2018.01.007

2017-10-12

宋琳，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，博士研究生。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究”(14ZDC008)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：馮玉軍；教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法問題研究”(08JA82036)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：徐孟洲。

F832

A

1673-9841(2018)01-0062-08

責(zé)任編輯 張穎超