楊帥

摘要：大學治理能力的不足是導致大學管理松弛、發(fā)展遲滯的主要因素。在黨的“四個全面”的戰(zhàn)略布局中，大學必須面向新常態(tài)作出積極的回應，通過加強大學的民主管理，讓大學管理者的決策符合人大多數(shù)人的利益，實現(xiàn)大學利益相關者對大學的“共同治理”，防止行政權力的過度釋放，使廣大的利益相關者更加積極主動地參與大學改革與發(fā)展的決策，使各項合法權益得到切實維護，重拾大學精神理想、學術規(guī)范和教育價值。

關鍵詞：大學 民主管理體系 全面從嚴治黨

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）01-0001-02

現(xiàn)階段我國的高等教育事業(yè)正處于體制機制改革發(fā)展的關鍵時期。由于我國的公立大學具有公法人地位，在辦學活動中對法人優(yōu)勢的發(fā)揮令大學成為教育產業(yè)化的重要推手，很多大學經過多年的發(fā)展，建設出了一批規(guī)模大、形式多樣的校辦產業(yè)。對于政府來說，由于管理高校的利益動機不同于管理國有企業(yè)，反倒是意味著長期的財政負擔和行政事務負擔，所以，為了減輕學校負擔、提高管理效能，政府開始通過各種方式廣泛下放大學的自主權、自治權。面對這些權利，如果大學內部治理能力不夠強大，就會在某些領域出現(xiàn)管理松弛甚至是真空地帶，令大學偏離教育與學術共同體的本質，異化為教育產業(yè)的經營者。因此，面向現(xiàn)代大學的發(fā)展要求，大學亟待完善以民主管理為主要內容的內部治理體系。

一、建設現(xiàn)代大學對民主管理的必然要求

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確了建設具有中國特色的現(xiàn)代化高校發(fā)展機制的奮斗目標，指出要“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”“完善黨委領導下的校長負責制”，充分體現(xiàn)出我國對現(xiàn)代大學學術權力和民主權力的關切。教育部2012年1月1日施行《高等學校章程制定》，要求大學必須根據(jù)章程構建內部治理機制，接受組織者、主管機關、教職工、學生、人民群眾的監(jiān)督與評估。“對于大學而言，每一次質的飛躍都以制度的結構性變革為前提，都是用一種有較高效率的制度代替效率較低的制度的過程，大學發(fā)展與進步背后的核心機制是制度的變遷”[1]。可以說，大學的發(fā)展史就是大學制度的創(chuàng)新史，中國特色的現(xiàn)代大學建設和高等教育改革首要面臨的問題是制度創(chuàng)新，辦好現(xiàn)代大學的基礎是解決好制度選擇和制度設計，建設好現(xiàn)代大學制度體系。

現(xiàn)代大學制度既要遵循大學發(fā)展的內在本質邏輯，又要與現(xiàn)代社會相契合?？v向上，現(xiàn)代大學制度分為兩個層次，第一層次是大學外部的制度，涉及大學與政府、大學與社會、大學與大學之間的關系，具體表現(xiàn)在大學的社會責任問題。第二層次是大學內部的制度，具體表現(xiàn)在大學內部的治理結構，同時，這也是大學的辦學理念和民主管理基本特征的綜合體現(xiàn)。

當然，當前大學仍然存在很多突出問題，比如有的大學規(guī)模擴大以后管理和辦學條件跟不上，專項教育經費的增加和內部管理的不到位形成強烈的反差，部分大學對此缺乏應有的認識，還仍然延續(xù)傳統(tǒng)的管理思想和管理方式，導致內部管理失控，重大突發(fā)事件頻發(fā)，社會對大學管理能力的關注度越來越高，質疑聲此消彼長。有的大學師資隊伍的建設機制缺乏活力，特殊骨干人才的成長通道越來越窄，還有少數(shù)大學成為社會關注反腐敗斗爭的新焦點。以上問題的出現(xiàn)不得不說是民主管理失當而導致。孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。只有權力才能制約權力?！盵2]除了進一步加強管理者本身的權力自我約束意識，大學應當尋求權力的民主監(jiān)督與制衡機制才能有效防止權力濫用。民主監(jiān)督機制如果缺位，不僅大學黨政權力和學術權力無法得到監(jiān)督，黨政權力亦會越位干預學術權力，大學的決議就不能準確體現(xiàn)教育邏輯，不能更好地兼顧到大學相關成員的權利、訴求，造成內部治理的無序。因此，大學民主管理體系的完備程度是保障與尊重廣大的利益相關者的自主權、發(fā)展權、參與權和選擇權的關鍵，也是大學向內涵發(fā)展、特色發(fā)展和需求發(fā)展方面轉向、實現(xiàn)民主管理必須破解的問題。

二、現(xiàn)代大學民主管理體系的建構策略

大學的民主管理即為高校管理者的決策符合大多數(shù)人的利益。實現(xiàn)大學民主管理可以進一步理解為在管理中采用民主的策略和方法，兼顧大學、政府以及和大學各種資源相關的主體的利益關系，也就是允許、提倡和實行被領導者和被管理對象反身參與大學治理。筆者認為，大學民主管理的基本目標是實現(xiàn)大學利益相關者對大學的“共同治理”，即在堅持黨的領導毫不動搖的前提下，讓廣大師生員工以主人翁地位和合法權益主體，自主地、能動地、有組織地參與學校的管理，同時，政府管理者、學生家長、校友、資金捐助者、社會合作人士等大學利益的相關者也應當有權利、有途徑參與大學治理。

（一）訂立科學完備的大學章程

大學章程一定要真正成為國家教育法律體系中自然、合法、具有可操作性的延伸，成為高校內部關于重大和基本問題的綱領性文件。大學章程應當以師生員工、政府管理者、學生家長、校友、資金捐助者、社會合作人士等大學利益的相關者為主體，共同參與完成，也必須涵蓋大學利益相關者的權利與義務。盡管當前絕大多數(shù)大學已經完成了大學章程的制定，但是因為違背章程而遭到追責的情形卻極為少見，如果大學章程的法律效力不能夠獲得普遍認可和共同遵守，那么照章辦學也就只能是空談而已。

（二）廓清黨委領導、校長負責的權責邊界

2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發(fā)〔2014〕55號），大學應當依法廓清權責邊界。要健全完善大學黨委會、校長辦公會的議事規(guī)則和程序，明確凡屬“三重一大”事項必須由學校領導班子集體研究作出決定。要逐項完善大學發(fā)展建設各項決策機制與程序，規(guī)范決策行為，提高決策水平，建立健全決策、指揮、執(zhí)行與監(jiān)督相對分離、有機結合的運行機制。

（三）以“服務型”行政思維保障學術組織相對獨立行使職權endprint

大學中，行政權力的行使很大程度上是為學術活動服務的，是為了充分保障教學、科研功能的實現(xiàn)。機構繁冗、效能低下、非專業(yè)型的行政機構必定會對大學的學術活動造成損害。因此，現(xiàn)代大學必須明確界定出行政、學術組織的關系。行政職能部門必須摒棄衙門思維和官僚作風，建設服務型行政機構，明確其行政事務性權力，不得越位和干預教學、科研等學術權力。要完善學術委員會制度，作為大學最高的學術機構，大學必須保障學術委員會統(tǒng)籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。

（四）強化校內各類組織效能

以教師為主體的教職工代表大會制度和以學生為主體的學生代表大會、研究生代表大會制度是國家法定必須存在的校內組織。構建民主管理體系必須注重發(fā)揮這些組織應有的作用，充分調動其民主參與、民主監(jiān)督的積極性和參與效率。學生是大學中人數(shù)最多的群體，雖然大學的教育管理決策與學生息息相關，但學生卻往往是最容易被忽視的權力主體，因此涉及學生事務的行政決策必須廣泛吸納學生代表參與，要發(fā)揮學生代表大會、研究生代表大會參與民主管理和監(jiān)督的組織優(yōu)勢。大學的教職員工、各民主黨派、無黨派人士和社會團體更要遵循大學“共治”的管理理念，依法參與民主管理和監(jiān)督，維護合法權益，以民主集中制為組織原則，在學校黨委領導下開展工作。

（五）完善民主管理的校內外監(jiān)督機制

高等教育改革的基本點在于賦予大學高度的辦學自主權，與之相適應的必須有合理有效的校內外民主監(jiān)督機制，以確保大學辦學自主權的依法實施?？梢越梃b國外大學和企業(yè)治理結構中的監(jiān)事會制度，輔助學校紀檢監(jiān)察和審計部門，共同行使監(jiān)督職能。此外，大學要把民主監(jiān)督作為一項基本制度，結合國家及各級政府信息公開工作的要求，進一步完善各類黨務、政務信息公開制度，通過校內櫥窗、網站、微信微博平臺、辦公系統(tǒng)等多渠道，在各類招生考試、財務收費、人事招聘、教學質量、學生管理服務、學風建設、學位和學科、校內資源、后勤保障、組織發(fā)展等對外交流與合作等方面加大信息公開力度，保障大學利益相關者對學校重大事項、重要制度的知情權。要暢通信息、信訪渠道，探索建立新聞發(fā)言人制度，及時準確回應師生和社會關切的問題，接受利益相關方的監(jiān)督?？梢砸肷鐣谌秸{研、征詢機制，通過實地調研、問卷、網上征詢等渠道，征求各方對學校發(fā)展建設、人才培養(yǎng)、學科和專業(yè)建設、課程體系改革等方面的意見和建議，還要注重教育主管部門、社會團體、同類高校等對學校的監(jiān)督評價作用。

（六）健全以章程為統(tǒng)領、規(guī)范的辦學制度體系

利益相關主體實現(xiàn)對大學的民主管理有賴于制度體系的設計。一要依據(jù)法律和章程，制定、梳理和完善教學、科研、人事、財務、學生管理、后勤等方面自主管理的制度規(guī)范，建立健全各種辦事程序、內部機構組織規(guī)則、議事規(guī)則，實現(xiàn)自主權運行和監(jiān)督有章可循、有據(jù)可依。二要制定和完善各種制度規(guī)范和程序規(guī)范。各項規(guī)章制度的制訂、修改、廢止以程序章程為依據(jù)，重點對人財物資源管理制度進行清理、修訂，強化制度的權威性和約束力。三要實現(xiàn)民主管理重心下移，強化基層學術組織、二級學院的辦學主體地位，要本著事權相宜和權責一致的原則，在人財物等方面賦予基層學術組織或二級學院相應的管理權力，支持其辦學自主，擴大其自主分配權，指導和推進其建立科學合理、符合實際、有針對性的績效分配辦法。四要建立科學的管理考核機制。對教學科研類單位應當實行水平性評價、發(fā)展性評價和績效評價相結合的多元化目標責任管理考核評價制度；對行政性職能部門實行以工作職責完成情況、改革創(chuàng)新能力、服務管理水平為主要內容的目標責任管理考核評價制度。

綜上，構建大學民主管理體系就是對大學內部權力結構的厘清，解決政治權力與法人權力的交疊、行政權力的越位、學術權力的式微、民主監(jiān)督權力的缺位等等問題。大學如能切實有效實現(xiàn)民主管理，需要以黨委領導、校長負責為前提，以教授治學為核心，以民主監(jiān)督為基礎，以依法治校為保障，以實現(xiàn)“共同治理”為最終目標。惟其如此，才能協(xié)調大學內部權利配置，實現(xiàn)權責清晰、分工明確的治理機制，發(fā)揮多元利益主體的智慧和能力，表達多元主體的利益訴求，這不僅是對高等教育深化改革的迎合，更是對全面從嚴治黨和依法治國作出有價值的回應。

參考文獻：

[1]王寶璽.改革開放三十年高等教育制度變遷分析[J].黑龍江高教研究，2008（12）.

[2]（法）孟德斯鳩.論法的精神[M].張晏深譯.北京：商務印書館，1961：154.endprint