匡 娟（上海機(jī)場建設(shè)指揮部， 上海 201207）

0 引 言

上海是中國重要的門戶口岸，連接世界的橋梁紐帶，也是中國大陸首座同時(shí)擁有兩個(gè)國際機(jī)場的城市，浦東機(jī)場和虹橋機(jī)場分別位于城市的東西兩側(cè)。為配合上海“國際航運(yùn)中心”的城市定位建設(shè)，進(jìn)一步適應(yīng)航空樞紐運(yùn)營的要求，上海機(jī)場集團(tuán)一直在加快軟硬件建設(shè)。上海浦東國際機(jī)場 T2 航站樓 2008 年 3 月投入運(yùn)營；作為虹橋綜合交通樞紐主體工程的上海虹橋國際機(jī)場 T2 航站樓和第二跑道 2010 年 3 月投入使用。根據(jù)上海市“十二五”規(guī)劃明確的上海重塑浦東－浦西兩翼、實(shí)現(xiàn)國際化與區(qū)域化有機(jī)融合的重要區(qū)域，浦東機(jī)場 T1 航站樓于 2014 年底完成改造；虹橋機(jī)場 T1 航站樓改造工程將于 2018 年 9 月竣工；浦東機(jī)場三期擴(kuò)建工程也計(jì)劃于 2019 年 6 月竣工。

上海機(jī)場建設(shè)指揮部（以下簡稱“指揮部”）承擔(dān)了上海機(jī)場所有的大型工程項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，2015 年～2018年累計(jì)完成工程建設(shè)項(xiàng)目投資約 200 億元，2017 年～2018 年 5 月累計(jì)完成建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、施工（甲供設(shè)備等除外）、服務(wù)采購等項(xiàng)目招標(biāo)共計(jì) 159 項(xiàng)，涉及金額 293 438 萬元。招投標(biāo)工作是建筑工程建設(shè)的重要階段，招投標(biāo)管理也是建筑工程項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容。本文結(jié)合上海機(jī)場近些年的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，主要對(duì)建筑工程招投標(biāo)管理進(jìn)行研究。

1 招標(biāo)管理辦法的制定及修編

為加強(qiáng)指揮部承建的上海機(jī)場工程項(xiàng)目招標(biāo)工作的規(guī)范化管理，確保工程進(jìn)度和質(zhì)量，提高投資效益，根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》《民航專業(yè)工程及貨物招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，指揮部編制了《建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作管理辦法和實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱“《細(xì)則》”）；于 2011年、2016 年和 2018 年，根據(jù)國家、地方及行業(yè)最新招投標(biāo)政策法規(guī)、工程項(xiàng)目審計(jì)單位提出的整改要求等，對(duì)指揮部招標(biāo)管理制度進(jìn)行了大規(guī)模的修編。

《細(xì)則》適用于指揮部所承擔(dān)建設(shè)的工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、施工、服務(wù)類等公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、詢價(jià)、競爭性談判、直接發(fā)包工作。甲供設(shè)備材料采購招標(biāo)工作不在此制度范圍。《細(xì)則》同時(shí)明確，指揮部工程的招標(biāo)工作，分別接受上海市下屬招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)、民航華東地區(qū)管理局的監(jiān)管，以及指揮部監(jiān)察室的監(jiān)督和監(jiān)察。其中，華東民航局負(fù)責(zé)監(jiān)管民航專業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)工作。

2 歸口管理及成立招標(biāo)工作小組

2.1 歸口管理

指揮部計(jì)劃財(cái)務(wù)部為指揮部招標(biāo)工作的歸口管理部門，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)指揮部設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、施工、服務(wù)各類招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施。

2.2 招標(biāo)工作小組

招標(biāo)工作小組是實(shí)施招標(biāo)工作的臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)。由計(jì)劃財(cái)務(wù)部會(huì)同項(xiàng)目實(shí)施的工程部或設(shè)計(jì)管理部或辦公室等相關(guān)部室，以及指揮部監(jiān)察室、招標(biāo)代理、法律顧問臨時(shí)組成。組長由項(xiàng)目實(shí)施的工程部或設(shè)計(jì)管理部或辦公室負(fù)責(zé)人承擔(dān)。招標(biāo)工作完成后，招標(biāo)工作小組的任務(wù)也隨之結(jié)束。

招標(biāo)工作小組主要職責(zé)是：對(duì)具體招標(biāo)工作制定實(shí)施計(jì)劃，編制資格預(yù)審文件（若需），編制招標(biāo)文件和評(píng)標(biāo)辦法，編制招標(biāo)控制價(jià)（若需），辦理招標(biāo)信息發(fā)布或投標(biāo)邀請(qǐng)函，辦理抽取評(píng)委申請(qǐng)（含指揮部評(píng)委），招投標(biāo)會(huì)務(wù)安排，組織發(fā)標(biāo)、踏勘現(xiàn)場、答疑、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)等事項(xiàng)，并對(duì)招投標(biāo)過程中形成的文件資料進(jìn)行整理歸檔（包括向檔案管理部門以及市屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)或華東民航局歸檔）。

3 建立合格供應(yīng)商庫及供應(yīng)商的評(píng)價(jià)機(jī)制

3.1 合格供應(yīng)商庫的建立

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)指揮部公開招標(biāo)以外的招標(biāo)項(xiàng)目供應(yīng)商（不包括零星采購，零星采購是指所購買的貨物單價(jià)低于2 000 元人民幣，且多為一次性購買商品）的管理，加強(qiáng)信息共享，促進(jìn)公平競爭，指揮部根據(jù)《上海機(jī)場（集團(tuán)）有限公司采購管理辦法（試行）》和《上海機(jī)場（集團(tuán)）有限公司供應(yīng)商信息庫管理規(guī)定（試行）》及有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合指揮部實(shí)際，于 2018 年 2 月完成了《上海機(jī)場建設(shè)指揮部供應(yīng)商信息庫管理實(shí)施細(xì)則（試行）》的制定。

指揮部供應(yīng)商信息庫按照工程類、設(shè)備類和服務(wù)類三大類進(jìn)行管理，服務(wù)類包括勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢、科研等。供應(yīng)商入庫申請(qǐng)有自薦和部門推薦兩種方式，對(duì)于 3年內(nèi)在指揮部范圍或集團(tuán)范圍履約且信用良好的供應(yīng)商，經(jīng)專家評(píng)審并報(bào)指揮部領(lǐng)導(dǎo)審批后入庫。

2018 年 5 月份，指揮部完成了合格供應(yīng)商信息庫統(tǒng)計(jì)、梳理、評(píng)審和建立工作，經(jīng)審核批準(zhǔn)的合格供應(yīng)商有工程類 68 家、設(shè)備類 137 家、服務(wù)類 71 家。該信息庫已于 2018 年 6 月 1 日起正式啟用實(shí)施，采用非公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施部門需在供應(yīng)商庫范圍內(nèi)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行選擇；如項(xiàng)目需要且供應(yīng)商庫沒有相應(yīng)的供應(yīng)商，則由項(xiàng)目實(shí)施部門推薦，經(jīng)指揮部領(lǐng)導(dǎo)審批同意后補(bǔ)充入庫。

3.2 供應(yīng)商評(píng)價(jià)機(jī)制

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的管理，指揮部對(duì)供應(yīng)商實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，實(shí)行保留和淘汰機(jī)制。由指揮部招標(biāo)歸口管理部門（計(jì)劃財(cái)務(wù)部）每年（次年的一季度）組織開展供應(yīng)商考核評(píng)價(jià)工作?？己嗽u(píng)價(jià)采用專家評(píng)議的方式，根據(jù)供應(yīng)商信用評(píng)價(jià)、履約質(zhì)量、響應(yīng)協(xié)同、服務(wù)情況等方面對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，經(jīng)評(píng)價(jià)為不合格的供應(yīng)商予以淘汰。

4 強(qiáng)化對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理

招投標(biāo)是造價(jià)控制的重要手段之一，通過招標(biāo)手段，合理、有效地轉(zhuǎn)移了部分風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)能力水平的高低往往影響著工程項(xiàng)目招標(biāo)的進(jìn)程與結(jié)果：招標(biāo)文件編制時(shí)間是否能滿足要求？工程承包范圍表述是否完全？工程量清單編制是否準(zhǔn)確？結(jié)算原則是否考慮了本工程招標(biāo)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)？評(píng)標(biāo)辦法能否保證優(yōu)秀單位中標(biāo)？指揮部一直在對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理進(jìn)行思考。

4.1 通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)

通過在中國采購與招標(biāo)網(wǎng)、中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)和上海機(jī)場集團(tuán)陽光平臺(tái)發(fā)布公開招標(biāo)信息，經(jīng)專家委員會(huì)對(duì)投標(biāo)單位的資質(zhì)水平、以往業(yè)績、響應(yīng)協(xié)同、項(xiàng)目組人員配置等的綜合評(píng)審，目前在指揮部參與工程項(xiàng)目建設(shè)的招標(biāo)單位有：上海市建設(shè)工程招標(biāo)咨詢公司、上海第一測量師事務(wù)所有限公司、上海東方投資監(jiān)理有限公司、上海明方復(fù)興工程造價(jià)咨詢有限公司、上海程建工程項(xiàng)目管理有限公司 5 家單位。目前這 5 家單位均已納入指揮部合格供應(yīng)商庫（服務(wù)類）。

4.2 通過合同條款進(jìn)一步明確對(duì)招標(biāo)代理單位工作的要求

（1）《招標(biāo)代理委托合同》均對(duì)招標(biāo)代理工作內(nèi)容、招標(biāo)文件（含評(píng)標(biāo)辦法、工作量清單）編制的質(zhì)量和時(shí)間要求、招標(biāo)代理人員配置及規(guī)范自律、招標(biāo)代理成果報(bào)告形式、招標(biāo)代理對(duì)業(yè)主的信息資料提供等方面對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提出了明確的工作要求。

（2）通過招標(biāo)代理費(fèi)支付節(jié)點(diǎn)的設(shè)置及違約處罰條款這樣的經(jīng)濟(jì)手段來加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管控。如：招標(biāo)代理費(fèi) 5% 的尾款需待項(xiàng)目完成全部竣工決算、通過審計(jì)并完成資產(chǎn)移交工作后方可支付；若發(fā)生招標(biāo)代理未經(jīng)同意調(diào)換或撤離項(xiàng)目經(jīng)理、實(shí)際派駐人員的人數(shù)不能達(dá)到要求、工作人員未達(dá)到投標(biāo)時(shí)所承諾的職稱和執(zhí)業(yè)資格等情況，則指揮部均將對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。

4.3 提高對(duì)招標(biāo)代理造價(jià)控制水平的要求

（1）招標(biāo)代理工作中與造價(jià)控制有關(guān)的工作成果，均需接受業(yè)主委托的全過程造價(jià)控制投資監(jiān)理的審核，并于招標(biāo)工作結(jié)束后將造價(jià)控制所需的相關(guān)資料移交投資監(jiān)理一份，且需要配合投資監(jiān)理單位在結(jié)算環(huán)節(jié)就招標(biāo)文件、工程量清單、投標(biāo)報(bào)價(jià)、合同等相關(guān)問題進(jìn)行釋疑；必要時(shí)參與費(fèi)用的審定和談判。

（2）為加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目概算執(zhí)行的管理，招標(biāo)代理需配合業(yè)主在指揮部自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)開發(fā)的投資控制管理系統(tǒng)平臺(tái)上完成相關(guān)業(yè)務(wù)信息的及時(shí)錄入，包括招標(biāo)管理等相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的信息化錄入，并由專人負(fù)責(zé)。

4.4 定期召開招標(biāo)代理工作例會(huì)

工作例會(huì)通常為一季度一次，并出具例會(huì)簡報(bào)。招標(biāo)代理例會(huì)召集所有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)參加，聽取各單位近階段工作總結(jié)及下階段工作打算，并就近期招投標(biāo)工作遇到的熱點(diǎn)問題和共性問題進(jìn)行深入研究討論、對(duì)招投標(biāo)最新政策進(jìn)行解讀學(xué)習(xí)。

5 加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)過程中廉政風(fēng)險(xiǎn)的管理

指揮部 2015 年至 2018 年累計(jì)完成工程建設(shè)項(xiàng)目投資約 200 億元，2017年至 2018 年 5 月累計(jì)完成建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、施工（甲供設(shè)備等除外）、服務(wù)采購等項(xiàng)目招標(biāo)共計(jì) 159 項(xiàng)，涉及金額 293 438 萬元。這么大的工程體量，指揮部至今能一直保持著“零案發(fā)”的廉政記錄，與加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)過程中廉政風(fēng)險(xiǎn)的管理是分不開的。

（1）通過邀請(qǐng)檢察院、黨校等人士來指揮部召開專題講座，組織員工參觀反腐教育展覽、影片，將每年的 9 月 9 日定為“廉潔日”等一系列活動(dòng)，從思想上牢固樹立廉政意識(shí)。

（2）利用現(xiàn)代化科技手段加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)環(huán)節(jié)的管理。機(jī)場集團(tuán)自主研發(fā)了“上海機(jī)場集團(tuán)陽光平臺(tái)”，指揮部所有項(xiàng)目除在政府平臺(tái)發(fā)布招標(biāo)信息外均需同時(shí)在此平臺(tái)發(fā)布招標(biāo)信息，非公開招標(biāo)項(xiàng)目亦通過此平臺(tái)在整個(gè)機(jī)場集團(tuán)專家?guī)旆秶鷥?nèi)抽取專家。“上海機(jī)場集團(tuán)陽光平臺(tái)”為“限額以下”不在政府監(jiān)管范圍的項(xiàng)目提供了公開、公平、公正的招投標(biāo)平臺(tái)。

（3）建立內(nèi)部專家?guī)?，加?qiáng)對(duì)內(nèi)部評(píng)委的管理。指揮部工程納入政府監(jiān)管體系招標(biāo)項(xiàng)目，外部評(píng)委會(huì)的組成由政府監(jiān)管部門按其規(guī)定程序由監(jiān)管部門抽取，內(nèi)部評(píng)委則按機(jī)場集團(tuán)及指揮部有關(guān)專家抽取的規(guī)章制度執(zhí)行。指揮部 2014 年編制了《上海機(jī)場建設(shè)指揮部內(nèi)部評(píng)委庫管理暫行辦法》并選定了指揮部內(nèi)部專家名錄。機(jī)場集團(tuán) 2018 年6 月也建立了機(jī)場集團(tuán)內(nèi)部專家?guī)?，同時(shí)要求各下屬單位非公開招標(biāo)項(xiàng)目的專家組成為：本單位不超過專家總?cè)藬?shù)的1/3，其余需在“上海機(jī)場集團(tuán)陽光平臺(tái)”抽取集團(tuán)范圍內(nèi)的外單位專家。

（4）定期進(jìn)行自查。為加強(qiáng)對(duì)指揮部建設(shè)項(xiàng)目的廉政監(jiān)督，指揮部紀(jì)檢監(jiān)察室定期要求指揮部招標(biāo)歸口管理部門（計(jì)劃財(cái)務(wù)部）從招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)各環(huán)節(jié)對(duì)年度招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行自查并出具自查報(bào)告。經(jīng)自查，指揮部應(yīng)公開招標(biāo)項(xiàng)目的公開招標(biāo)率為 100%。

6 招標(biāo)思考及案例分析

為滿足上海浦東機(jī)場 2019 年 8 000 萬旅客吞吐量的目標(biāo)，機(jī)場集團(tuán)新建浦東機(jī)場三期擴(kuò)建工程，概算總投資約206 億元，其中衛(wèi)星廳工程作為浦東機(jī)場三期擴(kuò)建工程的主體工程之一，建筑面積達(dá) 62 萬 m2，是迄今全球最大的單體衛(wèi)星廳。由于工程體量大，指揮部采用根據(jù)工程進(jìn)度分階段招標(biāo)的模式，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展分階段啟動(dòng)工程結(jié)算。

因在衛(wèi)星廳鋼結(jié)構(gòu)工程及指揮部負(fù)責(zé)的其他鋼結(jié)構(gòu)工程結(jié)算時(shí)，指揮部、投資監(jiān)理及施工單位對(duì)招標(biāo)文件約定的結(jié)算條款理解不一致，對(duì)于深化設(shè)計(jì)產(chǎn)生的工程量是否納入結(jié)算范圍產(chǎn)生了較大爭議，影響結(jié)算進(jìn)度。指揮部招標(biāo)工作小組根據(jù)以往招標(biāo)文件編制、工程結(jié)算經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過認(rèn)真分析、思考，為預(yù)防此類情況發(fā)生，從衛(wèi)星廳幕墻招標(biāo)開始，在招標(biāo)文件中逐步明確了深化設(shè)計(jì)增加量與投標(biāo)單價(jià)的關(guān)聯(lián)，明確結(jié)算時(shí)應(yīng)以何種方式認(rèn)定深化設(shè)計(jì)工作量可以予以計(jì)量，以及由誰（設(shè)計(jì)）來認(rèn)定。

（1）衛(wèi)星廳幕墻工程招標(biāo)文件表述：本工程投標(biāo)單位應(yīng)以招標(biāo)圖紙和技術(shù)要求為基礎(chǔ)，綜合考慮設(shè)計(jì)優(yōu)化、施工方案調(diào)整、深化設(shè)計(jì)等風(fēng)險(xiǎn)因素，并以此報(bào)價(jià)。

（2）衛(wèi)星廳公共區(qū)裝飾招標(biāo)文件表述：對(duì)于招標(biāo)施工圖紙中尚未反映的而又必須增設(shè)的構(gòu)件（特別針對(duì)涉及安全但又不影響建筑效果的，例如吊頂反支撐、石材背栓龍骨等，經(jīng)計(jì)算須增設(shè)的構(gòu)件）均須在深化設(shè)計(jì)圖中予以全面考慮，并計(jì)入相關(guān)分部分項(xiàng)工程量清單子目的綜合單價(jià)中，綜合單價(jià)閉口包干。由于中標(biāo)單位深化設(shè)計(jì)未達(dá)到設(shè)計(jì)技術(shù)要求或國家、行業(yè)各類強(qiáng)制性規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的，中標(biāo)單位須無條件整改到位，且不得因此要求調(diào)整投標(biāo)報(bào)價(jià)。結(jié)算時(shí)，以招標(biāo)方確認(rèn)的施工圖、設(shè)計(jì)變更、工程變更及相關(guān)簽證、竣工圖為結(jié)算計(jì)價(jià)依據(jù)。

（3）衛(wèi)星廳貴賓室裝修工程招標(biāo)文件表述：設(shè)計(jì)優(yōu)化中，對(duì)于招標(biāo)施工圖紙中尚未反映的而又必須增設(shè)的構(gòu)件、因版面排布產(chǎn)生的損耗，以及裝飾面收頭均須在設(shè)計(jì)優(yōu)化圖中予以全面考慮，并計(jì)入相關(guān)分部分項(xiàng)工程量清單子目的綜合單價(jià)中，綜合單價(jià)閉口包干。由于中標(biāo)單位設(shè)計(jì)優(yōu)化未達(dá)到設(shè)計(jì)技術(shù)要求或國家、行業(yè)各類強(qiáng)制性規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的，中標(biāo)單位須無條件整改到位，且不得因此要求調(diào)整投標(biāo)報(bào)價(jià)。結(jié)算時(shí)，以招標(biāo)方確認(rèn)的施工圖、設(shè)計(jì)變更、工程變更及相關(guān)簽證、竣工圖為結(jié)算計(jì)價(jià)依據(jù)。設(shè)計(jì)深化圖紙如作為結(jié)算依據(jù)，必須得到招標(biāo)方、設(shè)計(jì)院的書面確認(rèn)或以設(shè)計(jì)變更方式確認(rèn)。

指揮部通過不斷地總結(jié)多年的招標(biāo)管理經(jīng)驗(yàn)，不斷地反思招標(biāo)管理工作中遇到的問題，招標(biāo)文件條款設(shè)置對(duì)結(jié)算工作帶來的影響，為擇優(yōu)選定價(jià)格合理、質(zhì)量優(yōu)秀的中標(biāo)單位而努力改進(jìn)招標(biāo)管理水平。

7 結(jié) 語

由于指揮部領(lǐng)導(dǎo)高度重視，細(xì)化國家地方招投標(biāo)法律法規(guī)，并要求嚴(yán)格執(zhí)行指揮部《建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作管理辦法和實(shí)施細(xì)則》《上海機(jī)場（集團(tuán)）有限公司采購管理辦法（試行）》，借助招標(biāo)代理專業(yè)力量，指揮部各相關(guān)部門認(rèn)真履行、各盡其職、通力配合，針對(duì)不同項(xiàng)目、不同特征編制符合項(xiàng)目的特點(diǎn)招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)辦法、結(jié)算原則，為指揮部擇優(yōu)選擇中標(biāo)單位奠定了重要基石，同時(shí)也為工程造價(jià)控制打下了良好的基礎(chǔ)。