楊 亮

（交通運(yùn)輸部，北京 100736）

十九大報(bào)告指出中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。與此同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?？偭坎粩嘣鲩L(zhǎng)，逐漸形成以高速公路為骨架，以普通干線為支撐，農(nóng)村公路為基礎(chǔ)的公路網(wǎng)絡(luò)。公眾對(duì)公路出行的品質(zhì)要求從“走得了、走得安全”發(fā)展到“走得便捷、走得舒適、走得更智慧”，而公路行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)也從追求路網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向提升路網(wǎng)運(yùn)行服務(wù)質(zhì)量與水平，路網(wǎng)管理已經(jīng)成為公路管理的重要組成部分，將直接關(guān)系未來公路行業(yè)能否全面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)與創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)建成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，率先實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化及實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、公路路網(wǎng)管理發(fā)展形勢(shì)分析

近年來我國高度重視路網(wǎng)管理工作，在路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、應(yīng)急能力建設(shè)、出行服務(wù)等方面開展了大量工作，不斷強(qiáng)化路網(wǎng)管理與服務(wù)升級(jí)，促進(jìn)路網(wǎng)運(yùn)行優(yōu)質(zhì)高效。

（一）路網(wǎng)管理體系初步形成

自2012年交通運(yùn)輸部路網(wǎng)中心機(jī)構(gòu)組建以來，全國陸續(xù)有14個(gè)?。▍^(qū)、市）組建了省級(jí)路網(wǎng)中心，其中既有能夠統(tǒng)籌高速公路和普通公路路網(wǎng)管理的省交通運(yùn)輸廳（委）下設(shè)機(jī)構(gòu)（基本為公益一類事業(yè)單位），亦有委托省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)或高速公路企事業(yè)承擔(dān)路網(wǎng)管理業(yè)務(wù)的分中心。其職能基本涵蓋了運(yùn)行監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置、出行服務(wù)（含聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)）3項(xiàng)核心業(yè)務(wù)。同時(shí)，各地路網(wǎng)中心積極圍繞重點(diǎn)職能業(yè)務(wù)，結(jié)合實(shí)際管理與工作需要，著力完善路網(wǎng)管理工作制度與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，突出強(qiáng)化應(yīng)急與服務(wù)體系建設(shè)取得了一定成效。

（二）制度規(guī)范體系逐步完善

交通運(yùn)輸部制定發(fā)布了《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《公路交通阻斷信息報(bào)送制度》等一系列規(guī)章制度，指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)急處置和出行信息服務(wù)等工作順利開展；發(fā)布了《全國公路網(wǎng)管理與應(yīng)急處置平臺(tái)建設(shè)指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)部省兩級(jí)路網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)與聯(lián)網(wǎng)；發(fā)布了《高速公路監(jiān)控技術(shù)要求》《高速公路通信技術(shù)要求》和《公路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與服務(wù)暫行技術(shù)要求》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范公路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與服務(wù)體系建設(shè)。各省交通運(yùn)輸主管部門也逐步形成了省、市兩級(jí)路網(wǎng)運(yùn)行管理業(yè)務(wù)規(guī)范體系，為全國路網(wǎng)運(yùn)行管理制度體系形成奠定了基礎(chǔ)。

（三）部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制加快形成

通過推動(dòng)部省聯(lián)合研判、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)、聯(lián)合值守等聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)開展，建立健全部省聯(lián)動(dòng)、區(qū)域協(xié)同、信息共享等跨區(qū)域路網(wǎng)運(yùn)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制；同時(shí)，交通運(yùn)輸部積極與公安交通、氣象、國土、地震、民政等部門推動(dòng)跨行業(yè)合作及信息資源共享，和中國氣象局簽署了共同開展公路交通氣象預(yù)報(bào)備忘錄，與中國地震局在交通工程設(shè)施防御地震災(zāi)害、信息共享與發(fā)布、應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)、建立常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制等領(lǐng)域展開進(jìn)一步合作。加快推動(dòng)路網(wǎng)運(yùn)行管理跨區(qū)域、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同架構(gòu)體系搭建，有效提升路網(wǎng)運(yùn)行管理效率及服務(wù)水平。

（四）路網(wǎng)管理基礎(chǔ)不斷夯實(shí)

近年來，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門、公路管理機(jī)構(gòu)相繼建設(shè)了基礎(chǔ)設(shè)施安全狀態(tài)監(jiān)測(cè)、交通量參數(shù)監(jiān)測(cè)、氣象監(jiān)測(cè)預(yù)警、橋梁隧道健康監(jiān)測(cè)等一系列路網(wǎng)安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)設(shè)施；建立了公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心，儲(chǔ)備了一定數(shù)量的機(jī)械設(shè)備和應(yīng)急物資，搭建了交通移動(dòng)應(yīng)急通信指揮平臺(tái)，強(qiáng)化了應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)；借助互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)等新媒體，搭建各類信息服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)服務(wù)區(qū)、停車區(qū)、觀景臺(tái)等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，為公眾出行提供力所能及的服務(wù)。

二、存在的問題

（一）網(wǎng)絡(luò)化管理思想尚未確立

截至2016年底，全國公路通車總里程達(dá)469萬公里，其中高速公路突破13萬公里，通車?yán)锍谭€(wěn)居世界第一。經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，一張布局合理、層次分明、干支協(xié)調(diào)、銜接順暢的公路網(wǎng)絡(luò)基本形成，我國公路事業(yè)發(fā)展邁上了新臺(tái)階。交通運(yùn)輸部黨組在“十二五”期就提出了“構(gòu)建全國一張公路網(wǎng)思想和工作新格局”，但受制于事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)、管理主體分散多元、管理模式不統(tǒng)一等多方面因素，實(shí)際進(jìn)展并不理想。

（二）路網(wǎng)管理政策制度體系亟待完善

目前，路網(wǎng)管理宏觀上缺乏“頂層設(shè)計(jì)”，業(yè)務(wù)定位不清、管理事權(quán)不明確、履職風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大等問題較為突出；路網(wǎng)管理具體業(yè)務(wù)與流程方面也缺乏綱領(lǐng)性、約束性文件指導(dǎo)，導(dǎo)致部、省、市（路段）在開展路網(wǎng)管理時(shí)存在諸多政策制度方面的障礙。近年來，在路網(wǎng)管理與服務(wù)領(lǐng)域特別是監(jiān)測(cè)感知、信息服務(wù)等方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)、智能擁堵研判分析、在線實(shí)時(shí)信息服務(wù)、無人機(jī)遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)等在行業(yè)內(nèi)應(yīng)用逐漸普及，但這些新技術(shù)、新系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用在行業(yè)政策指導(dǎo)層面還存在“不合拍”現(xiàn)象。

（三）路網(wǎng)管理工作機(jī)制亟需建立健全

當(dāng)前，公路網(wǎng)管理的“縱向貫通、橫向銜接、責(zé)權(quán)清晰、高效協(xié)同”機(jī)制尚未建成。長(zhǎng)期形成的以資產(chǎn)、地域單元為主體的管理體制，高速公路與普通公路相對(duì)獨(dú)立的“二元”架構(gòu)；“建管養(yǎng)運(yùn)”管理機(jī)構(gòu)分設(shè)的業(yè)務(wù)模式，以及“部門信息化”建設(shè)模式導(dǎo)致大量“煙囪”與“孤島”的出現(xiàn)，造成數(shù)據(jù)資源與應(yīng)用系統(tǒng)被分割在各個(gè)環(huán)節(jié)和機(jī)構(gòu)，集成平臺(tái)無法突破既有體制機(jī)制障礙，公路行業(yè)尚未形成鐵路、民航及城市交通運(yùn)行的“中樞系統(tǒng)”，公路網(wǎng)管理運(yùn)行效率不高。因此，亟需建立“網(wǎng)絡(luò)化”管理的配套機(jī)制，全面提高行業(yè)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)管理與出行服務(wù)的治理能力與服務(wù)水平。

（四）路網(wǎng)管理技術(shù)體系有待突破創(chuàng)新

當(dāng)前，我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，但公路路網(wǎng)信息化管理規(guī)模和質(zhì)量仍存在總體規(guī)模偏小、地區(qū)類型分布不均、系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)水平不高、智能功能開發(fā)不足、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善、運(yùn)維情況參差不齊等突出問題。更為緊迫的是公路信息化技術(shù)的理論基礎(chǔ)、技術(shù)原理、系統(tǒng)架構(gòu)大多源自20世紀(jì)60、70年代，隨著大量新技術(shù)、新設(shè)備、新資源的出現(xiàn)，使得行業(yè)多年累積的信息化基礎(chǔ)條件與技術(shù)優(yōu)勢(shì)出現(xiàn)了發(fā)展瓶頸?，F(xiàn)有設(shè)施設(shè)備獲取的信息資源和感知結(jié)果無法全面支撐全網(wǎng)、全時(shí)、全天候的路網(wǎng)運(yùn)行狀態(tài)評(píng)價(jià)需求，且與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)存在嚴(yán)重脫節(jié)現(xiàn)象。在“網(wǎng)絡(luò)化”時(shí)代，迫切需要重新建立一套能夠支撐公路網(wǎng)與“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)融合發(fā)展的新理論、新架構(gòu)、新體系，徹底解決“互聯(lián)網(wǎng)+”路網(wǎng)管理發(fā)展的技術(shù)瓶頸問題，并引領(lǐng)其健康、可持續(xù)發(fā)展。

三、發(fā)展要求及目標(biāo)

黨的十九大，對(duì)我國的發(fā)展進(jìn)行了分析和研判，提出中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化成人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提出了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，勾畫了中國社會(huì)發(fā)展的“分兩步走”的新征程。同時(shí)，十九大將交通強(qiáng)國上升為我國的一項(xiàng)重要發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)我國公路路網(wǎng)管理發(fā)展提出了新的要求。

（一）發(fā)展要求

1.路網(wǎng)管理要不斷滿足社會(huì)公眾的出行需求

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公路交通流量迅速增長(zhǎng)，社會(huì)公眾的公路出行需求發(fā)生重大變化，在保障通暢、安全等需求的基礎(chǔ)上，更加注重快捷、舒適、智能等方面的體驗(yàn)。路網(wǎng)管理要充分考慮公眾出行需求，加強(qiáng)路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)，確保公路基礎(chǔ)設(shè)施處于良好運(yùn)行狀態(tài)，強(qiáng)化應(yīng)急能力建設(shè)，為公眾出行提供必要的安全保障，提升公眾服務(wù)能力，滿足多樣化的出行需求。

2.路網(wǎng)管理要不斷緊跟現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展節(jié)奏

“互聯(lián)網(wǎng)+”自2014年正式提出，以“綠色、智能、泛在”為特征的技術(shù)變革正在孕育，“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)為主的信息技術(shù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中快速發(fā)展。由于互聯(lián)網(wǎng)具有平等、開放、共享的特點(diǎn)，其引發(fā)的技術(shù)和商業(yè)模式變革，對(duì)于改進(jìn)政府治理、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)服務(wù)創(chuàng)新具有十分重要和深刻的啟發(fā)促進(jìn)作用。隨著國家大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，其在公路管理領(lǐng)域的滲透與影響也日益加大。路網(wǎng)管理作為公路管理的重要部分，要積極適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展節(jié)奏，探索發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”路網(wǎng)管理，形成具有中國特色的路網(wǎng)管理“新模式”與出行服務(wù)“新方案”。

3.路網(wǎng)管理要不斷適應(yīng)公路交通的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，我國公路發(fā)展的主要矛盾由基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的供需矛盾，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)能力與社會(huì)要求不適應(yīng)的新矛盾。公路交通的發(fā)展，必須由過去以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主向建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，深入貫徹“更好地為公眾服務(wù)”的理念，優(yōu)化路網(wǎng)管理的方法，提高路網(wǎng)管理的效率。

（二）發(fā)展目標(biāo)

根據(jù)黨的十九大戰(zhàn)略部署，力爭(zhēng)到21世紀(jì)中葉前率先建成交通強(qiáng)國，提出新時(shí)代公路路網(wǎng)管理的發(fā)展目標(biāo)：

從當(dāng)前到2020年，是決勝全面建成小康社會(huì)和交通強(qiáng)國的準(zhǔn)備階段。逐步完善技術(shù)體系和政策制度體系，初步建成部級(jí)路網(wǎng)管理“數(shù)據(jù)中心”與“服務(wù)平臺(tái)”，健全路網(wǎng)管理工作機(jī)制，為全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從2021年到2035年，是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的階段。深化完善技術(shù)體系和政策制度體系，全面建成部省兩級(jí)路網(wǎng)管理“數(shù)據(jù)中心”與“服務(wù)平臺(tái)”，為廣大人民群眾提供更加經(jīng)濟(jì)便捷的出行服務(wù)，適度超前實(shí)現(xiàn)公路路網(wǎng)管理現(xiàn)代化。

從2036年到2050年，是把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國階段。建設(shè)完成新一代國家公路控制網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、泛在感知，人車路實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同、和諧有序，全面提升道路交通安全水平和通行效率，形成安全、高效和環(huán)保的道路交通系統(tǒng)。

四、主要舉措

（一）構(gòu)建系統(tǒng)完善的路網(wǎng)管理政策制度體系

對(duì)接交通強(qiáng)國建設(shè)，深入開展路網(wǎng)管理法規(guī)政策研究。一是開展公路法、公路安全保護(hù)條例相關(guān)條款適用性研究，明確路網(wǎng)管理工作職責(zé)、定位及內(nèi)容，通過“立、改、釋”等途徑，重點(diǎn)針對(duì)路網(wǎng)管理日常監(jiān)測(cè)、應(yīng)急管理、出行服務(wù)等環(huán)節(jié)，有序推進(jìn)相關(guān)立法、修法、釋法等工作；二是開展路網(wǎng)管理制度研究。建立健全全行業(yè)縱向貫通、橫向銜接、責(zé)權(quán)清晰的路網(wǎng)運(yùn)行管理制度，實(shí)現(xiàn)部對(duì)省級(jí)、省級(jí)對(duì)市縣各類路網(wǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一接入和按需調(diào)用。完善國、省、市、縣四級(jí)公路交通應(yīng)急預(yù)案體系，細(xì)化部級(jí)應(yīng)急管理制度，指導(dǎo)省級(jí)完善公路應(yīng)急管理制度。構(gòu)建政府和社會(huì)互動(dòng)的出行信息采集、共享和應(yīng)用制度，初步實(shí)現(xiàn)普遍性公益服務(wù)與個(gè)性化定制服務(wù)相結(jié)合的公路出行信息服務(wù)體系。

（二）構(gòu)建先進(jìn)完備的路網(wǎng)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

以智慧公路基礎(chǔ)設(shè)施、智慧運(yùn)行管理系統(tǒng)、智慧公路服務(wù)系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)綜合管理與智慧決策支持系統(tǒng)、營(yíng)運(yùn)車輛自動(dòng)駕駛和車路協(xié)同示范等為主攻方向，指導(dǎo)示范試點(diǎn)省份開展智慧公路創(chuàng)新技術(shù)試點(diǎn)示范，充分體現(xiàn)北斗高精度定位、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、智能駕駛、車路協(xié)同等技術(shù)在交通運(yùn)輸管理和服務(wù)方面的創(chuàng)新應(yīng)用，加強(qiáng)信息資源互聯(lián)互通和共建共享，提升區(qū)域協(xié)同治理和出行服務(wù)智能化水平，積極推動(dòng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。立足國情和行業(yè)實(shí)際，建立完善路網(wǎng)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，一是接口規(guī)范。明確數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)和交互接口規(guī)范；二是運(yùn)行監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)對(duì)多元信息融合、決策管理以及運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供基礎(chǔ)支持；三是出行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，分別從信息提供、安全預(yù)警信息和輔助駕駛等對(duì)信息準(zhǔn)確性、時(shí)效性方面予以規(guī)定。另外，還需要對(duì)路網(wǎng)決策與管理以及聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)運(yùn)營(yíng)服務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

（三）逐步建成部級(jí)路網(wǎng)運(yùn)行管理平臺(tái)及數(shù)據(jù)中心

一是以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，初步建成公路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)管理與服務(wù)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部級(jí)層面公路網(wǎng)運(yùn)行管理相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、平臺(tái)化應(yīng)用，提升各類管理業(yè)務(wù)的協(xié)同運(yùn)行效率；二是初步建設(shè)公路網(wǎng)運(yùn)行管理與服務(wù)大數(shù)據(jù)資源中心，推動(dòng)公路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)信息一次采集、多級(jí)共享，路網(wǎng)突發(fā)事件一次填報(bào)、多級(jí)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)部級(jí)有關(guān)單位，省級(jí)公路主管部門，公安交管、氣象、國土、地質(zhì)等行業(yè)主管部門所掌握的與公路網(wǎng)運(yùn)行相關(guān)信息資源在交通運(yùn)輸部路網(wǎng)中心的全面匯聚及融合共享，為開展多級(jí)聯(lián)動(dòng)的路網(wǎng)一體化管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）引入戰(zhàn)略合作機(jī)制，深入探索服務(wù)創(chuàng)新

鼓勵(lì)社會(huì)資本采用PPP等方式積極參與公路服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資與運(yùn)營(yíng)，提高公路服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量和供給效率。鼓勵(lì)行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合成立“出行服務(wù)運(yùn)營(yíng)商”，創(chuàng)新公益與市場(chǎng)融合服務(wù)模式并提供高效增值服務(wù)方面。引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展大數(shù)據(jù)開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，形成滿足出行大數(shù)據(jù)應(yīng)用需求的產(chǎn)品系統(tǒng)和解決方案。

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[4] 楊傳堂.堅(jiān)持五大發(fā)展理念 推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革 為全面建成小康社會(huì)當(dāng)好先行——在2016年全國交通運(yùn)輸工作會(huì)議上的講話[J].交通財(cái)會(huì)，2016，（1）.