黃學(xué)良

（中國船級社質(zhì)量認(rèn)證公司，北京 100006）

黨的十九大報(bào)告對基層黨組織建設(shè)提出了更高要求，“黨支部要擔(dān)負(fù)好直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用”。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，對于新時(shí)代基層黨支部政治、思想、組織、作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)及組織與黨員作用的發(fā)揮具有重要保障和固化作用。

一、制度的價(jià)值、限度與政黨制度建設(shè)

人類社會不斷發(fā)展的歷史就是制度持續(xù)變遷的歷史，制度伴隨了人類存在和發(fā)展過程的始終。制度在不同的學(xué)科研究、不同的學(xué)者有不同的界定。如馬克思主義學(xué)者往往把制度研究置于人類社會生成、運(yùn)行、變遷的大環(huán)境中來考察，從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的分析基礎(chǔ)上界定，認(rèn)為“現(xiàn)存的制度只不過是個(gè)人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物”①《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1996年版，第79頁。。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的基本觀點(diǎn)是“制度是集體行動控制、解放和擴(kuò)張個(gè)體行動”②康芒斯，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》上卷，商務(wù)印書館1962年版，第92頁。。而社會學(xué)者波普諾從制度生成視角把制度看作“能在相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)中、在整套目標(biāo)和價(jià)值觀的指導(dǎo)下，形成有序的運(yùn)行模式”③波普諾，《社會學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第194頁。。課題組認(rèn)為歷史唯物主義的制度界定體現(xiàn)出制度的本質(zhì)性特征，本文將制度定義為：人們處理社會關(guān)系實(shí)踐的產(chǎn)物，是在一定社會生產(chǎn)條件下人類社會關(guān)系和行為方式的規(guī)范體系。

制度是一個(gè)整體的表述概念，它在現(xiàn)實(shí)生活中具體表現(xiàn)為多領(lǐng)域、多層次和多形式的制度體系。結(jié)合現(xiàn)實(shí)分析，從制度分布領(lǐng)域類別區(qū)分，有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)等制度；從制度形態(tài)看，可以是正式約束（憲法、法律、法規(guī)等），也可以是非正式約束（習(xí)俗、慣例、意識形態(tài)等）；從制度結(jié)構(gòu)層次看，可分為規(guī)定社會根本性質(zhì)的基本制度（如資本主義制度和社會主義制度等）、規(guī)約人類基本關(guān)系的體制制度(政黨制度、人大制度、稅收體制、司法體制等)、調(diào)控社會生活微觀領(lǐng)域的具體規(guī)章制度，本文所研究的黨支部黨建制度體系就是這一層次的制度類別。

（一）制度的價(jià)值

制度自人類產(chǎn)生伊始便以一定的形式存在，亙古至今，究其原因，在于制度對于人類社會關(guān)系的規(guī)范和行為方式存在正向的功能價(jià)值：

（1）制度的規(guī)范和引導(dǎo)功能使社會有序的公共生活成為可能和導(dǎo)引人們行為發(fā)生的方向。制度規(guī)定了做什么、不能做什么、應(yīng)該做什么以及應(yīng)該怎么做，向人們明確了行為的邊界，從而為社會的公共生活提供了依據(jù)和現(xiàn)實(shí)行為標(biāo)準(zhǔn)。

（2）制度的防范和警示功能可以減少逾規(guī)者對社會和他人的損害。制度往往設(shè)定了行為活動的程序、步驟、方式、限度及超越限度的結(jié)果等內(nèi)容，使處于制度框架下的任何行為都有明確的約束，規(guī)避了企圖獲取不當(dāng)利益的行為，從而在很大程度上具有防范制度外行為的發(fā)生。而制度對越界行為的懲戒性規(guī)定則通過明示預(yù)期的行為結(jié)果對行為人起到了提醒和警示作用。當(dāng)然對超越制度邊界的懲罰案例更能使社會中的人感受到制度的警示功能。

（3）制度的懲罰與激勵功能實(shí)現(xiàn)社會關(guān)系和社會秩序的有序。制度的懲罰功能影響人們對行為前成本和收益的理性選擇，使違反制度者更加清晰成本高昂。制度的激勵作用則強(qiáng)化了守規(guī)者的收益，從而實(shí)現(xiàn)人們行為朝著制度設(shè)計(jì)的價(jià)值偏好選擇。通過制度壓抑某種行為而激勵另一種行為，最終有利于實(shí)現(xiàn)制度所要導(dǎo)向的社會關(guān)系及秩序目標(biāo)。

（4）制度的凝聚與形塑功能有利于組織成員形成強(qiáng)大的凝聚力和戰(zhàn)斗力。制度在設(shè)計(jì)或形成過程中凝結(jié)著一定的價(jià)值目標(biāo)、理想信念、意識形態(tài)，通過制度建設(shè)則可以強(qiáng)化組織成員共同的價(jià)值取向、共同的理想信念和意識形態(tài)的自我認(rèn)同，有利于組織所有成員共同意志和集體行動的實(shí)現(xiàn)。

（二）制度的限度

制度對于人類社會發(fā)展具有重要的作用，但制度并不是絕對萬能的，也有其限度。

（1）制度在人類社會發(fā)展中并非起到根本決定性作用。制度屬于上層建筑的范疇，在影響社會發(fā)展的各要素中，制度處在中間的環(huán)節(jié)，其形式是由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的狀況決定的。正如馬克思所說“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從他們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，他們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”①《馬克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社，2009年。。制度并不是人類社會發(fā)展的根源性因素，在社會發(fā)展的邏輯中，制度可以規(guī)定、確認(rèn)、強(qiáng)化、調(diào)節(jié)和控制人際關(guān)系，但不能決定它的發(fā)生，起決定作用的是社會生產(chǎn)力，制度的作用是第二性的。

（2）制度作用還受制于制度制定和執(zhí)行主體的有限理性。制度具有合理性，因?yàn)橹贫鹊膬?nèi)容是人類一定范圍內(nèi)理性的外在體現(xiàn)，是人們理性選擇的產(chǎn)物。當(dāng)然制度形式合乎邏輯、規(guī)范而具有形式合理性。但制度的主體是人，人的理性畢竟是有限的，這就決定了制度的合理性是相對的，完全實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值目標(biāo)只是一種理想的狀態(tài)。制度合理性受制于人理性的有限性主要體現(xiàn)在：1）人們把握社會規(guī)律是一個(gè)過程，不是一勞永逸的結(jié)果狀態(tài)；2）即使人們能夠理性的把握規(guī)律，構(gòu)建的制度的科學(xué)性也是有限度的，制度的構(gòu)建和執(zhí)行受制于人的智慧、能力和努力程度等；3）制度作用的效果與執(zhí)行制度的主體有著直接的關(guān)系。

（3）制度作用范圍是有限度的。制度的價(jià)值功效在于規(guī)范人的行為，可以通過懲戒強(qiáng)制力規(guī)范人的外在行為，但卻不能用強(qiáng)制力控制人們的意識、思想、情感和價(jià)值觀，制度作用范圍并不是全覆蓋無空白的。另外，制度對人的行為約束在現(xiàn)實(shí)生活中也不能完全實(shí)現(xiàn)，如按照制度要求人們在崗勤勉工作，但并不能完全避免在崗工作時(shí)得過且過、磨洋工的問題。解決這個(gè)問題，強(qiáng)化責(zé)任意識、道德建設(shè)、意識形態(tài)等思想工作往往效果較為明顯。

（4）制度作用的發(fā)揮除了強(qiáng)制的力度，還受制于社會或組織中人們對所實(shí)施制度的認(rèn)同和服從程度。制度作用的實(shí)現(xiàn)除了外在強(qiáng)制力，更有賴于一定的主體條件，就是人們對制度的認(rèn)同及自覺服從。人們對制度的認(rèn)同和自覺服從往往取決于幾個(gè)因素：一是制度實(shí)踐要符合人們的利益追求，絕大多數(shù)人的行為取舍與利益追求正相關(guān)；二是制度及其執(zhí)行要符合人們的意識形態(tài)、道德、社會習(xí)俗、信仰或其他文化因素。當(dāng)一個(gè)組織的制度違背了上述因素，往往無法執(zhí)行，其作用自然也無法實(shí)現(xiàn)。

（三）制度的價(jià)值、限度對政黨制度建設(shè)的啟示

自從政黨產(chǎn)生以來，制度就是政黨建設(shè)成效的重要變量因素。制度的價(jià)值功能和限度問題也是政黨在制度建設(shè)中需要關(guān)注的基本理論問題。從制度角度分析，一方面，政黨建設(shè)需要重視制度建設(shè)。正如上文分析的制度價(jià)值功能，一個(gè)政黨通過制度體系，可以明確政黨組織成員的言論行為的邊界，從而引導(dǎo)政黨成員在政黨的理念和目標(biāo)方向下行動。如學(xué)習(xí)制度對于固化政黨黨員的理想信念和意識形態(tài)無疑也是一種強(qiáng)化和進(jìn)一步保障等；另一方面，政黨建設(shè)也要規(guī)避制度“萬能論”陷阱。制度很重要，但制度的重要作用在現(xiàn)實(shí)生活中被無限擴(kuò)大，甚至形成了一種“制度”萬能論的思潮。課題組認(rèn)為，制度“萬能論”是對制度作用的一種誤讀，如果政黨建設(shè)完全依賴于制度的建構(gòu)，否認(rèn)意識形態(tài)、倫理、文化的建構(gòu)，無異于陷入“陷阱”甚至自毀于前程。如上所述，制度因受制于其作用范圍的限度，對于黨員的思想、理想信念、意識形態(tài)和黨員意識，只具有影響和引導(dǎo)作用，意識形態(tài)的宣貫、黨員意識與倫理的建構(gòu)則具有更深層次作用。這也是十八大以來，習(xí)近平總書記在高度強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨、制度治黨”的同時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)要把思想建設(shè)和制度治黨緊密結(jié)合起來的主要理論依據(jù)。

二、新時(shí)代黨的基層黨支部制度體系建設(shè)的意義

黨的十九大對新時(shí)代黨建工作提出了更高更明確的要求，明確提出要堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，把制度建設(shè)始終貫穿于“五大建設(shè)”，新時(shí)代加強(qiáng)基層黨支部的制度體系建設(shè)具有十分重要意義。

（一）強(qiáng)化基層黨組織制度體系建設(shè)是貫徹落實(shí)十九大精神的重要體現(xiàn)

一是新時(shí)代黨的建設(shè)總要求對基層黨支部制度建設(shè)提出新的要求。十九大對新時(shí)代黨的建設(shè)總要求是：“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)……全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，……”①習(xí)近平，《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年。。求木之長者，必固其根本。對于世界第一大執(zhí)政黨而言，強(qiáng)基固本至關(guān)重要。這就需要抓基層黨支部建設(shè)工作越來越嚴(yán)、越來越實(shí)，通過真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)，把嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)的制度、嚴(yán)的紀(jì)律落實(shí)到基層黨支部建設(shè)中；二是推動管黨治黨全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展對黨的基層黨支部制度建設(shè)提出新的更高要求。黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨……必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”，要從根本上解決黨自身存在的問題，需要推動全面從嚴(yán)治黨橫向全面覆蓋，縱向向基層延伸，要從基本組織、基本隊(duì)伍、基本制度嚴(yán)起，在打牢基礎(chǔ)、補(bǔ)齊短板上下足功夫；三是黨的十九大對加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)提出最直接的具體要求。黨的十九大報(bào)告指出，“黨支部要擔(dān)負(fù)好直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。堅(jiān)持‘三會一課’制度……加強(qiáng)黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶……”①。從這些對基層黨組織建設(shè)部署的最直接具體要求來看，制度建設(shè)是基層黨組織建設(shè)的重要構(gòu)成之一，需要建立健全相關(guān)制度，保障其他建設(shè)順利進(jìn)行。

（二）強(qiáng)化制度體系建設(shè)有利于保持基層組織先進(jìn)性和純潔性

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話指出：“先進(jìn)性和純潔性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，我們加強(qiáng)黨的建設(shè)，就是要同一切弱化先進(jìn)性、損害純潔性的問題作斗爭，祛病療傷，激濁揚(yáng)清”②習(xí)近平，《習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，人民日報(bào)，2016年7月2日。。制度建設(shè)是黨的建設(shè)中帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的建設(shè)。沒有制度上的先進(jìn)性和純潔性，黨的先進(jìn)性和純潔性就沒有保障，也不可持續(xù)，強(qiáng)化制度體系建設(shè)有利于保持基層黨組織先進(jìn)性和純潔性。

（三）強(qiáng)化制度體系建設(shè)有利于基層黨支部及黨員作用的發(fā)揮

黨章規(guī)定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。黨支部是黨的基礎(chǔ)組織，擔(dān)負(fù)直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)③《中國共產(chǎn)黨黨章》，人民出版社，2017年10月。?；鶎狱h支部是黨組織的基礎(chǔ)，是構(gòu)成黨的強(qiáng)大肌體的細(xì)胞?；鶎狱h支部及黨員戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用關(guān)系黨的執(zhí)政之基是否穩(wěn)固?；鶎狱h支部及黨員的作用能否充分發(fā)揮取決于基層黨支部組織架構(gòu)的健全及有效運(yùn)行、黨員的素養(yǎng)、制度建設(shè)等，而制度的保障作用顯得尤為重要?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗雹茑囆∑剑饵h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，中共中央黨校出版社，2015年。。一套完備的制度體系對基層黨支部及黨員的作用發(fā)揮將起到極大的促進(jìn)作用。

（四）強(qiáng)化制度體系建設(shè)有利于基層黨支部黨建工作與中心工作融合并推進(jìn)事業(yè)發(fā)展

黨章規(guī)定了黨的基層組織的基本任務(wù)，同時(shí)也明確規(guī)定了不同類型組織中的黨的基層組織的職責(zé)，如：實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用①《中國共產(chǎn)黨黨章》，人民出版社，2017年10月。。黨章的上述規(guī)定明確了基層黨組織的定位，基層黨組織黨建工作和業(yè)務(wù)工作是相互依托、相互促進(jìn)的關(guān)系，通過黨建工作可以帶動業(yè)務(wù)工作開展，促進(jìn)業(yè)務(wù)工作更有效果；通過業(yè)務(wù)工作能使黨建工作有所依托、落到實(shí)處。要將黨章的上述規(guī)定和黨建工作與中心工作兩者的有機(jī)關(guān)系具體落到實(shí)處，需要細(xì)化規(guī)定的內(nèi)容，制定相應(yīng)的制度和程序予以保障，真正使黨建工作與中心工作有機(jī)融合，推進(jìn)基層單位部門事業(yè)健康有序發(fā)展。

三、案例分析——長江航務(wù)管理局基層黨支部規(guī)范化建設(shè)的探索與經(jīng)驗(yàn)

課題組對部分基層組織制度建設(shè)情況進(jìn)行了研究，這里主要以長江航務(wù)管理局（以下簡稱長航局）黨委開展的加強(qiáng)基層黨支部規(guī)范化建設(shè)為案例，總結(jié)其主要經(jīng)驗(yàn)，借鑒其有益的做法。

（一）加強(qiáng)基層黨支部規(guī)范化建設(shè)的基本情況與初步成效

長航局是交通運(yùn)輸部在長江上的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對四川宜賓至上海長江口2 808公里長江干線行使政府行業(yè)管理職能。全系統(tǒng)各級黨組織1 043個(gè)，其中基層黨支部900多個(gè)，中共黨員約1.5萬人，約占職工總數(shù)的43%。2016年初開始，長航局黨委提出了力爭從基礎(chǔ)工作抓起、從基本制度嚴(yán)起、從具體問題改起、種好全面從嚴(yán)治黨的“責(zé)任田”的要求，制定了《長航局黨委關(guān)于基層黨支部規(guī)范化建設(shè)的意見》和《長航局系統(tǒng)基層黨支部規(guī)范化建設(shè)考評細(xì)則》，2016年底，局黨委會審議通過并以黨委文件正式下發(fā)實(shí)施，切實(shí)推進(jìn)基層黨支部規(guī)范化建設(shè)。截止2017年12月，已完成了799個(gè)基層黨支部規(guī)范化建設(shè)的考核驗(yàn)收工作。

從實(shí)際效果看，1年多的理論研究和實(shí)踐探索，在加強(qiáng)基層黨支部建設(shè)上邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，全系統(tǒng)基層黨組織管黨治黨的責(zé)任意識進(jìn)一步提升，黨支部整體功能進(jìn)一步提升，黨員整體素質(zhì)進(jìn)一步提升，服務(wù)能力進(jìn)一步提升。

（二）長航局系統(tǒng)基層黨支部規(guī)范化建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

（1）制度的合理性，保障了制度的有效落實(shí)。從兩個(gè)文件規(guī)定來看，既明確規(guī)定了基層黨支部規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)要求，同時(shí)又明確規(guī)定了規(guī)范化建設(shè)的具體內(nèi)容要求和監(jiān)督考核的具體要求，使基層黨支部書記既明確了基層支部的工作職責(zé)、內(nèi)容和程序，明確了做什么，怎么做，同時(shí)也明確了需要做到什么程度，具有很強(qiáng)的操作性。

（2）強(qiáng)化宣傳提升制度意識，為兩個(gè)文件的實(shí)施提供了基礎(chǔ)。通過文件的宣貫、召開現(xiàn)場會等方式，使基層支部班子明確了具體要求，更明確了支委一班人在黨組織中的責(zé)任和作用，激發(fā)了基層支部支委成員開展規(guī)范化建設(shè)的活力。如有的單位明確支委“三個(gè)清單”，有的支部提出“十項(xiàng)舉措”，有的支部精心印制各類應(yīng)知應(yīng)會、操作手冊和實(shí)踐指南。

（3）創(chuàng)新方式、注重實(shí)效，與中心工作結(jié)合實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化建設(shè)的作用。各黨支部嚴(yán)格黨內(nèi)政治生活，認(rèn)真落實(shí)“三會一課”等各項(xiàng)制度，同時(shí)不斷豐富組織生活形式，增強(qiáng)了組織生活的吸引力，使廣大黨員進(jìn)一步明確了黨員身份，增強(qiáng)了黨員的使命感、責(zé)任感、自豪感，發(fā)揮了黨員示范帶頭作用。有的黨支部倡導(dǎo)“三小三微”工作法（小交流、小感悟、小關(guān)懷，微黨課、微論壇、微平臺）；有的黨支部推出“支部黨建”APP和黨建公眾號，上好“指尖上的黨課”。有些基層黨支部直面問題、對癥下藥，運(yùn)用“查研定改評”黨建工作法解決海事監(jiān)管和黨建工作的難題，實(shí)現(xiàn)了基層黨建工作和海事“三化”建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4）強(qiáng)化監(jiān)督考核是基層黨支部規(guī)范化建設(shè)的保障。各黨支部對照兩個(gè)文件要求，嚴(yán)格按照“一崗雙責(zé)”和“兩個(gè)責(zé)任”的要求，查漏補(bǔ)缺，限時(shí)整改；也有的黨支部將黨建工作與中心工作同部署、同落實(shí)、同檢查、同考核；當(dāng)然長航局黨委抽調(diào)黨建專家組成考核組進(jìn)行的檢查考核促進(jìn)了基層黨組織規(guī)范化建設(shè)的積極性、主動性，為規(guī)范化建設(shè)的推進(jìn)發(fā)揮了重要的保障。

四、基層黨支部制度體系建設(shè)存在的主要問題及原因

為更好把握當(dāng)前基層黨支部制度體系建設(shè)工作情況，找準(zhǔn)問題，對癥下藥，課題組進(jìn)行了日常面談和問卷調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題如下。

（一）主要問題

（1）基層黨支部制度體系建設(shè)總體上基本滿足現(xiàn)實(shí)需求，但仍有一定的差距。在對“您認(rèn)為基層黨支部黨建工作制度建設(shè)的總體情況（單選）”問卷中，71%被調(diào)查者認(rèn)為總體情況較好或很好,說明基層支部制度體系基本健全。但不容忽視的是仍有27%的被調(diào)查者認(rèn)為“一般”，甚至有2%的被調(diào)查者認(rèn)為“較差”，這也客觀地反映出當(dāng)前基層黨支部制度體系建設(shè)總體情況，反映出基層黨支部制度體系建設(shè)與新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)、堅(jiān)持推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的要求及廣大黨員期望仍有一定的差距。

（2）基層黨支部制度執(zhí)行情況與從嚴(yán)治黨的要求仍有較大差距。在“你認(rèn)為基層黨支部黨建工作制度執(zhí)行情況如何（單選）”問卷中，認(rèn)為執(zhí)行好和較好的被調(diào)查者僅為60%，認(rèn)為一般和不好高達(dá)40%。

（3）從制度執(zhí)行效果來看，各種制度均不同程度存在執(zhí)行不到位問題。在“您認(rèn)為基層黨支部哪些制度執(zhí)行的效果較好?（可多選）”問卷中，被調(diào)查者認(rèn)為執(zhí)行較好的制度從高到低依次有黨費(fèi)收繳管理（84%）、“三會一課”（72%）、組織生活會（67%）、黨員發(fā)展工作（61%）。談心談話制度（11%）、黨員聯(lián)系群眾（13%）、黨務(wù)公開制度（26%）、民主評議制度（25%）執(zhí)行較差。另一個(gè)調(diào)查題“您認(rèn)為基層黨支部哪些制度執(zhí)行的效果較差?（可多選）”也驗(yàn)證了相似的結(jié)果。

黨建制度執(zhí)行不到位問題凸顯，一些重要的制度均存在不同程度執(zhí)行不到位的情況，尤其是談心談話、民主評議黨員、黨員聯(lián)系群眾和黨務(wù)公開制度執(zhí)行較差。具體表現(xiàn)如：“三會一課”不按時(shí)開展、流于形式、質(zhì)量不高；開展批評與自我批評不認(rèn)真、不嚴(yán)肅；支部開展談心交心不經(jīng)常、不及時(shí)；民主評議黨員未按要求開展或評議不動真碰硬、敷衍應(yīng)付走過場。

（4）基層黨支部制度建設(shè)存在明顯制度不健全、不接地氣等問題。在“目前基層黨支部黨建工作制度建設(shè)上存在問題有（多選）”問卷中，被調(diào)查者認(rèn)為制度不接地氣（73%）、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全（64%）問題較為凸顯，同時(shí)也存在制度不完備（28%）、制度滯后（23%）等情況。

從調(diào)查情況總體分析，基層黨支部黨建制度體系不系統(tǒng)不健全，主要有以下幾方面：一是制度不完備或滯后，表現(xiàn)在制度有缺失、制度與上級規(guī)定不符或未能及時(shí)更新；二是制度不接地氣，表現(xiàn)在制度規(guī)定“依葫蘆畫瓢”，與基層支部實(shí)際結(jié)合不夠，或制度規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性，或制度規(guī)定與中心工作結(jié)合不夠。在“您認(rèn)為新形勢下基層黨建工作的突出問題是？”問答調(diào)查回復(fù)中，高度集中于制度建設(shè)與實(shí)際脫離，兩張皮問題是反映最為聚焦的現(xiàn)實(shí)問題；三是監(jiān)督機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)在制度中缺少監(jiān)督考核，或監(jiān)督考核要求不明確不具體。從“解決基層黨支部建設(shè)突出問題最有效方式方法”問答調(diào)查內(nèi)容統(tǒng)計(jì)顯示看，建立健全基層黨支部考核制度是被調(diào)查對象提出的第一位“有效方式方法”。

（5）黨員培訓(xùn)、不合格黨員處置、激勵關(guān)懷幫扶及黨員評議制度4項(xiàng)制度成為基層黨支部制度體系建設(shè)最明顯短板。問卷對最需健全完善的制度進(jìn)行了調(diào)查，被調(diào)查者的反饋顯示了不同的基層組織最需完善制度需求的差異性，而黨員集中輪訓(xùn)學(xué)習(xí)制度（65%）、規(guī)范處置不合格黨員的標(biāo)準(zhǔn)（58%）、黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶制度（47%）、黨員評議制度（45%）等4項(xiàng)制度的健全完善需求相對較為集中。

而“您認(rèn)為在新形勢下加強(qiáng)基層黨支部制度體系建設(shè)有無必要（單選）”問卷中，作出的“有必要”的回答比例高達(dá)“95%”，這也從正面的角度說明了上述加強(qiáng)基層支部制度建設(shè)，特別是上述4方面制度已成為基層黨員干部的共識。

（二）原因分析

（1）對習(xí)近平同志全面從嚴(yán)治黨要求領(lǐng)會不夠，對加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的重要性和意義認(rèn)識不足，部分基層黨組織對抓好黨建工作及其中的制度建設(shè)重視程度不夠，存有重業(yè)務(wù)、輕黨建的傾向；特別是基層黨支部書記的認(rèn)識程度更為關(guān)鍵，從調(diào)研數(shù)據(jù)看，它是僅次于黨務(wù)工作者能力的因素。

（2）黨務(wù)工作者的能力水平、黨支部主要負(fù)責(zé)人的重視程度能力素養(yǎng)，是影響制度建設(shè)成效的主要因素。一些黨務(wù)工作者對如何通過制度建設(shè)來保障基層支部黨建工作落實(shí)的重要性必要性認(rèn)識不足，對于上級黨組織制定下發(fā)的宏觀規(guī)章制度不加以認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，只講究制度“不走樣”，不結(jié)合本支部的客觀實(shí)際一味強(qiáng)調(diào)“原文轉(zhuǎn)發(fā)”，或制度制定時(shí)對基層支部及其所在組織的實(shí)際情況沒做充分考慮。課題組設(shè)計(jì)了“您認(rèn)為影響黨支部制度建設(shè)成效的影響因素有（可多選）”問題，調(diào)研結(jié)果顯示影響因素從高到低依次是專兼職黨務(wù)工作者能力水平（64%）、黨支部主要負(fù)責(zé)人重視程度（58%）、黨員活動時(shí)間安排（58%）、支部工作制度科學(xué)性（55%）、黨內(nèi)政治生態(tài)（39%）、黨支部活動經(jīng)費(fèi)保障（37%）。不難看出，對于制度執(zhí)行的效果主要受制于人的因素，專兼職黨務(wù)工作者能力水平和黨支部主要負(fù)責(zé)人的重視程度和能力素養(yǎng)基本上決定了制度執(zhí)行的實(shí)際效果。

（3）部分基層黨務(wù)工作者尤其是非專職的黨務(wù)工作者，對基層支部的工作職責(zé)及履職要求不熟悉，對開展黨建活動的具體程序和要求缺乏必要了解；調(diào)查問卷顯示，現(xiàn)實(shí)工作中，黨務(wù)工作者大都為非專職，精力和時(shí)間難以做好工作；存在能力素養(yǎng)上不能適應(yīng)基層黨建需求；還有個(gè)別不關(guān)心基層黨支部工作問題。

（4）基層黨支部督查、考核制度不健全不僅是基層黨支部制度建設(shè)本身問題，同樣也是影響基層黨支部黨建工作質(zhì)量的重要原因。督查考核不健全導(dǎo)致了制度體系建設(shè)不系統(tǒng)，制度執(zhí)行不力等諸多問題；完善對黨員、黨支部工作定期考核制度成為廣大黨員干部的基本共識。

五、加強(qiáng)基層黨支部制度體系建設(shè)的對策建議

（一）提高黨務(wù)工作者的認(rèn)識

基層黨務(wù)工作者對加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨要求的認(rèn)識直接影響基層黨支部的制度建設(shè)和黨建工作的開展，因此，必須提高基層黨務(wù)工作者的認(rèn)識，使基層黨務(wù)工作者：一是充分認(rèn)識到加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要性和必要性，加強(qiáng)黨支部建設(shè)、提升黨支部的凝聚力、戰(zhàn)斗力的重大意義；二是充分認(rèn)識到制度建設(shè)是加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要保障，充分認(rèn)識制度建設(shè)是落實(shí)“兩學(xué)一做”常態(tài)化制度化的必然要求；三是提高政治站位，從貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平同志全面從嚴(yán)治黨論述的大局出發(fā)，從尊崇黨章的大局出發(fā)，高度重視黨支部的制度建設(shè)，把抓好黨支部制度建設(shè)的重要性和必要性深入腦海中、落實(shí)到行動中。

（二）切實(shí)提高制度體系建設(shè)的科學(xué)性

一是加強(qiáng)制度建設(shè)的整體謀劃。凡事謀定而后動，黨支部制度建設(shè)也需要在充分了解情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)行整體系統(tǒng)謀劃，確定方案，再制定制度。整體規(guī)劃制度建設(shè)時(shí)要掌握、理解黨內(nèi)法規(guī)的要求并把握其精髓和實(shí)質(zhì)，熟悉了解黨支部的基本任務(wù)、職責(zé)、地位和作用，明確黨支部需開展的各項(xiàng)黨建活動，為制度建設(shè)厘清源頭。系統(tǒng)學(xué)習(xí)研究上級黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，對規(guī)定明確、具體、具有操作性的制度，可直接照章執(zhí)行，對不能直接采納使用的文件，應(yīng)結(jié)合基層黨支部的實(shí)際情況進(jìn)行轉(zhuǎn)化、落地。根據(jù)業(yè)務(wù)工作的實(shí)際、基層支部黨員群眾期望和需求，以問題為導(dǎo)向，謀劃基層黨支部的制度體系框架，確定制度制修訂的計(jì)劃，明確每個(gè)制度制修訂的任務(wù)、職責(zé)、時(shí)限及要求，落實(shí)到人；二是堅(jiān)持制度建設(shè)與中心工作有機(jī)融合?；鶎狱h支部在策劃制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮與中心工作的有機(jī)融合，對相似、相近的職能要求，如文件管理、培訓(xùn)教育、檔案管理等制度可作為通用文件制定，對黨員黨建工作的目標(biāo)與業(yè)務(wù)工作目標(biāo)應(yīng)“同謀劃、同部署、同考核”，確保黨建工作與業(yè)務(wù)工作的有機(jī)結(jié)合，同時(shí)又有助于黨員干部一崗雙責(zé)的落實(shí)；三是做到制度體系的與時(shí)俱進(jìn)。任何一項(xiàng)制度，都有著很強(qiáng)的時(shí)效性，需要隨著形勢的發(fā)展、內(nèi)外部環(huán)境的變化而不斷改進(jìn)完善，黨支部的制度也不例外?；鶎狱h支部制度體系要隨著時(shí)間、隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，對制度體系進(jìn)行動態(tài)管理，做到與時(shí)俱進(jìn)，以保持制度的活力和生命力。

（三）強(qiáng)化對基層黨支部制度的學(xué)習(xí)宣傳貫徹

制度的價(jià)值在于執(zhí)行，熟悉、理解制度的要求是確保制度執(zhí)行的前提。一是重點(diǎn)加強(qiáng)對基層黨務(wù)工作者的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使其熟悉了解制度制定的背景、目的和意義，知道自身所在崗位及承擔(dān)的黨建工作職責(zé)，熟悉開展黨建工作需遵守的制度和具體要求，做到熟悉并掌握開展黨建工作的“應(yīng)知應(yīng)會”，提升基層黨務(wù)工作者的能力；二是加強(qiáng)對全體黨員宣傳，讓普通黨員知道制度制定的背景、目的和意義，了解各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容和要求，同時(shí)掌握

自身需執(zhí)行的具體要求；三是普通黨員適當(dāng)參與制度建設(shè)過程，這有助于讓普通黨員更好地理解制度、宣傳制度、執(zhí)行制度。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督、督查和考核

制度執(zhí)行與否、執(zhí)行程度如何、執(zhí)行的效果如何，需要強(qiáng)化監(jiān)督、督查和考核。一是建立制度執(zhí)行情況的監(jiān)督考核機(jī)制。制度建設(shè)中應(yīng)明確適度的監(jiān)督考核的要求，如監(jiān)督考核的職責(zé)、時(shí)機(jī)、頻次、監(jiān)督考核方式方法及主要內(nèi)容；二是落實(shí)監(jiān)督考核的責(zé)任主體，確定監(jiān)督考核的責(zé)任人，確保按規(guī)定實(shí)施監(jiān)督考核；三是借鑒質(zhì)量管理體系中的內(nèi)部審核及管理評審的方式，對支部黨建工作及制度的執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)評價(jià)；四是將黨建工作監(jiān)督考核結(jié)果與業(yè)務(wù)工作考核結(jié)果相結(jié)合，納入績效考核內(nèi)容。

（五）探索創(chuàng)新、注重實(shí)效

基層黨支部制度建設(shè)中，應(yīng)將創(chuàng)新作為抓手，注重實(shí)效作為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)基層黨支部黨建工作開展。一是樹立創(chuàng)新的意識，以實(shí)現(xiàn)黨建目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，通過制度創(chuàng)新、方式創(chuàng)新、載體創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)黨建活動的有效開展；二是適應(yīng)信息化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，前瞻性的考慮以此為載體開展黨建工作的必要性和可能性，實(shí)現(xiàn)黨建制度建設(shè)與信息化的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)信息化條件下黨建工作的開展，如信息化條件下的宣傳教育、民主評議黨員、黨務(wù)公開，等等；三是基層黨支部制度建設(shè)中明確黨建工作創(chuàng)新的激勵機(jī)制；四是制度建設(shè)務(wù)必注意實(shí)效，要把提高基層黨支部黨建工作質(zhì)量作為立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)基層黨支部黨建活動的規(guī)范化。制度建設(shè)切忌不考慮自身組織實(shí)際，照搬照抄，最后變成了“寫在紙上、掛在墻上”的擺設(shè)，同時(shí)也要避免出現(xiàn)黨建活動教條化和標(biāo)準(zhǔn)化的情況。

正如前文所述，制度無論對基層黨支部政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)，還是對于組織戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員模范作用發(fā)揮都有保障及固化成果作用。但制度具有局限性，基層黨支部制度建設(shè)自然要避免“唯制度論”或“制度絕對化”的“萬能論”陷阱。基層黨支部黨建要把制度建設(shè)貫穿于政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)之中，特別要把思想建設(shè)和制度治黨緊密結(jié)合起來，把全面從嚴(yán)治黨的要求真正落到實(shí)處，把基層黨支部建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘。