施德新(南通中房工程建設(shè)監(jiān)理有限公司, 江蘇 南通 226011)
近年來,工程建設(shè)監(jiān)理行業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展,取得了較好業(yè)績(jī),政府和社會(huì)各界對(duì)工程建設(shè)監(jiān)理行業(yè)也給予了較好的評(píng)價(jià)并寄予很大期望,這些都對(duì)工程監(jiān)理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。然而,從另一角度看,各方(包括監(jiān)理人員本身)在對(duì)監(jiān)理工作的認(rèn)識(shí)和具體執(zhí)行方法上,還存在一些偏差和誤區(qū)。如何準(zhǔn)確地依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度并借鑒 FIDIC 有關(guān)條款,吸收其有益理論、規(guī)則和方法,進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)各方行為,促進(jìn)和提高我國(guó)監(jiān)理水平,無疑具有十分重要的意義。
在工程實(shí)施中,監(jiān)理工程師對(duì)承包商申報(bào)的文件等進(jìn)行審核、審查。這不僅是有關(guān)法規(guī)、規(guī)范中明確要求的,也是監(jiān)理工程師對(duì)工程開工和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)控制所采取的必要措施、方法和手段。在實(shí)際工作中,監(jiān)理工程師在審核、審查這些文件時(shí)究竟應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任,業(yè)內(nèi)往往眾說紛紜。結(jié)論大抵包含以下 3 個(gè)方面。
一是既然監(jiān)理工程師已經(jīng)對(duì)這些文件進(jìn)行了審核與審查,按照其實(shí)施,一旦出了問題,就要承擔(dān)責(zé)任。
二是監(jiān)理工程師僅對(duì)文件提出了監(jiān)理審核與審查意見,只需承擔(dān)要求承包商進(jìn)行具體修改與補(bǔ)充的那部分責(zé)任,而對(duì)承包商編制的施工措施方案和進(jìn)度計(jì)劃等正確與否不負(fù)任何責(zé)任。
三是承包商應(yīng)對(duì)編制的文件的正確性和合適性負(fù)責(zé),而監(jiān)理工程師的審核與審查僅是例行程序,因而并不承擔(dān)任何責(zé)任。
針對(duì)監(jiān)理工程師因?qū)徍伺c審查承包商編制的施工措施方案和進(jìn)度計(jì)劃等所產(chǎn)生的規(guī)責(zé)問題,筆者提出以下見解。
(1)按照國(guó)家關(guān)于監(jiān)理所處的地位和所承擔(dān)工作的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)的有關(guān)規(guī)定,結(jié)合監(jiān)理合同中所明確監(jiān)理的權(quán)利與義務(wù),監(jiān)理方屬受托方,是受業(yè)主委托代表委托方開展監(jiān)理活動(dòng),提供的是服務(wù)而不是工程任務(wù)。按照國(guó)際慣例,此類服務(wù)應(yīng)歸入工程咨詢類服務(wù)(行業(yè)屬性),屬于業(yè)主方項(xiàng)目管理范疇。項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)依照工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定以及合同的要求,盡一切努力承擔(dān)監(jiān)理職責(zé)(實(shí)際上是業(yè)主的職權(quán)),使承包方的合同行為和結(jié)果受控,但不能保證承包合同目標(biāo)一定實(shí)現(xiàn)。監(jiān)理工程師并不是生產(chǎn)者,他對(duì)這些文件的審核與審查,只能起到減少承包方某些失誤或失職的作用。
(2)FIDIC 有條款指出:“工程師的任何批準(zhǔn)、校驗(yàn)、同意、證書、檢查、檢驗(yàn)、指示、通知、整改、要求、試驗(yàn)或者類似行動(dòng)(包括未表示不批準(zhǔn)),不應(yīng)解除承包商根據(jù)合同應(yīng)承擔(dān)的任何責(zé)任,包括其錯(cuò)誤、遺漏、誤差和未遵守合同的責(zé)任。”換句話說,承包商應(yīng)該按照工程承包合同的約定承擔(dān)義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn),包括編制施工組織設(shè)計(jì)、施工方案、措施和進(jìn)度計(jì)劃的正確性、完備性和可行性,不能因有專業(yè)監(jiān)理工程師的監(jiān)督而推卸任何責(zé)任。因此,業(yè)主方和承包商不需認(rèn)清:任何承包商都不可以隨便將不符合要求的、不切實(shí)際的、甚至是錯(cuò)誤的施工組織設(shè)計(jì)、施工方案、措施和進(jìn)度計(jì)劃提交給監(jiān)理工程師進(jìn)行審核與審查,不得對(duì)事中、事后發(fā)生的情況置若罔聞。特別要強(qiáng)調(diào)遵循“誰施工,誰負(fù)責(zé)”的基本原則,正確履行好合同條款。
(3)監(jiān)理工程師對(duì)這些文件的審核與審查提出建議與要求,其宗旨是幫助承包方把關(guān),至于正確或采納與否以及采納程度,都應(yīng)由負(fù)責(zé)編制的承包商自主決斷。承包商在滿足合同和相關(guān)法規(guī)的情況下決定是否修改、調(diào)整和優(yōu)化這些文件,并承擔(dān)相應(yīng)編制、執(zhí)行結(jié)果的責(zé)任。
(4)作為有經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理工程師,理應(yīng)按照監(jiān)理計(jì)劃審核與審查相應(yīng)文件。如若存在違法強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求以及明顯缺陷和錯(cuò)誤的施工方案,應(yīng)及時(shí)指出并要求承包商修改;否則,該監(jiān)理工程師被視為未盡審核與審查之責(zé),是不稱職的,極有可能給業(yè)主帶來損失。這時(shí),監(jiān)理方應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任,但也不解除追究承包商的責(zé)任。
總承包商經(jīng)過業(yè)主方同意可以將部分工程進(jìn)行分包,如 FIDIC 條款中還有業(yè)主指定的分包。在我國(guó),工程分包一般分為專業(yè)分包與勞務(wù)分包。無論是我國(guó)的有關(guān)規(guī)定還是 FIDIC 條款,對(duì)總承包商與分包商、業(yè)主方和監(jiān)理方與分包商相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系與工作關(guān)系,都要做出明確的規(guī)定和界定。各方都應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定和合同要求開展工作,否則被視為違約。例如,GF—2003-0213《建設(shè)工程施工專業(yè)分包合同》及 FIDIC 條款中都指出,總承包商承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)可以依據(jù)分包合同部分轉(zhuǎn)移給分包商;但對(duì)業(yè)主方來講,不能解除總承包商承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),并就工程合同與分包商一起承擔(dān)連帶責(zé)任。同時(shí)也明確指出,總承包商對(duì)工程總負(fù)責(zé)并承擔(dān)管理、協(xié)調(diào)、審核、檢查等對(duì)分包商的監(jiān)督管理工作;分包商須服從總承包商轉(zhuǎn)發(fā)業(yè)主和監(jiān)理方與分包工程有關(guān)的指令等。未經(jīng)總承包商允許,分包商不得以任何理由與業(yè)主和監(jiān)理方發(fā)生直接工作關(guān)系,分包商不得直接致函業(yè)主和監(jiān)理方,也不得直接接受業(yè)主和監(jiān)理方的指令,否則被視為違約,須承擔(dān)違約責(zé)任。
然而,在實(shí)際工作中,有些業(yè)主方卻要求監(jiān)理方將分包商納入監(jiān)理工作范圍,直接對(duì)分包商進(jìn)行監(jiān)督管理。有的大集團(tuán)公司、監(jiān)管部門甚至發(fā)文明確提出工程監(jiān)理直接審核、審查和檢查分包商的施工行為和施工安全、進(jìn)度、質(zhì)量等,可直接向分包商發(fā)指令,而不是向總承包商。還有的總承包商沒有認(rèn)真履行應(yīng)負(fù)的職責(zé),放松對(duì)分包商的監(jiān)管工作,要么放任自流,要么直接將責(zé)任推給監(jiān)理。例如,對(duì)分包工程質(zhì)量事先不進(jìn)行檢查驗(yàn)收,直接發(fā)令給監(jiān)理進(jìn)行驗(yàn)收;對(duì)監(jiān)理在檢查分包工程中發(fā)現(xiàn)的問題,要求監(jiān)理直接與分包商商議;對(duì)分包工程的各種簽證、資料等也要求分包商直接與業(yè)主和監(jiān)理方協(xié)商辦理;等等。
在實(shí)際工作中,監(jiān)理工程師應(yīng)如何處理好與分包商的關(guān)系,如何對(duì)分包工程進(jìn)行監(jiān)理,筆者提出以下見解。
(1)總承包商應(yīng)以整個(gè)工程合同(包含分包工程)與業(yè)主方簽訂承包合同。盡管某些工程被分包,但從法律和合同上看,合同主體的雙方是業(yè)主方和總承包商,分包合同主體的雙方是總承包商和分包商,業(yè)主方與分包商之間沒有合同關(guān)系。但從法律和合約上來講,相對(duì)業(yè)主方,總承包商對(duì)分包工程承擔(dān)責(zé)任。分包商的違約視為總承包商的違約并承擔(dān)連帶責(zé)任。因此,業(yè)主方和監(jiān)理方,不能越過總承包商,直接面對(duì)分包商發(fā)生工作關(guān)系。
(2)從法律和合同的交底來講,總承包商是工程總負(fù)責(zé),即便不與相應(yīng)的管理費(fèi)用和利潤(rùn)發(fā)生關(guān)聯(lián),也要承擔(dān)分包商的管理、協(xié)調(diào)與檢查之責(zé)。一旦推卸或放任對(duì)分包商的監(jiān)管,直接將相應(yīng)的責(zé)任推向業(yè)主方和監(jiān)理方,即為違約。
(3)總承包商控制工程總目標(biāo),必然要求分包工程從項(xiàng)目目標(biāo)的整體性、相關(guān)性、技術(shù)性和工藝性等方面進(jìn)行計(jì)劃安排、協(xié)調(diào)和控制。分包工程涉及到總體工程的方方面面,包括各工程施工安裝界面、接口的劃分和銜接,施工作業(yè)場(chǎng)地、用水用電、運(yùn)輸?shù)缆贰踩珜?shí)施、進(jìn)度安排等,都要從工程的全局出發(fā)進(jìn)行通盤考慮,統(tǒng)籌兼顧,這樣才能保證分包和總體工程協(xié)調(diào)有序進(jìn)行,使質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用、安全等得到控制。如果分包商不通過總包商而直接與業(yè)主方和監(jiān)理方發(fā)生工作關(guān)系接受其指令,那么總包商便不能及時(shí)了解情況,不利于總體協(xié)調(diào)和決策,甚至?xí)斐刹槐匾拿芎褪д`。這也是業(yè)主方和監(jiān)理方不能直接面對(duì)分包商進(jìn)行監(jiān)管的原因之一。
所以,對(duì)分包工程的監(jiān)理只能通過總包商進(jìn)行。要求監(jiān)理方直接面對(duì)分包商進(jìn)行監(jiān)管,既不符合有關(guān)法律、法規(guī)和合同管理的要求,也不符合工程建設(shè)的慣例和規(guī)律。
在工程實(shí)施階段,工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用和安全目標(biāo)控制是相輔相成的,不能將其分隔或?qū)α⑵饋?。在一定約束條件下,質(zhì)量好、進(jìn)度快、安全佳,勢(shì)必會(huì)增加費(fèi)用;反之,費(fèi)用少,則質(zhì)量、進(jìn)度、安全的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此,項(xiàng)目監(jiān)理的核心任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的監(jiān)控,這就必須要系統(tǒng)地從相關(guān)工程項(xiàng)目目標(biāo)的整體性、關(guān)聯(lián)性上加以監(jiān)控。但在實(shí)際工作中,有些項(xiàng)目業(yè)主方往往只委托監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量控制上進(jìn)行監(jiān)理或在質(zhì)量、進(jìn)度和安全方面進(jìn)行監(jiān)理,而費(fèi)用方面則由業(yè)主進(jìn)行控制;或者工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和安全方面委托給一家監(jiān)理機(jī)構(gòu),而工程項(xiàng)目費(fèi)用方面則交給另一家監(jiān)理機(jī)構(gòu),進(jìn)行“投資監(jiān)理”或“跟蹤審計(jì)”等。有的工程項(xiàng)目施工的工程款支付不經(jīng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)審核,不管施工質(zhì)量?jī)?yōu)劣情況,業(yè)主直接撥付給承包商。
其實(shí),從工程項(xiàng)目投資控制角度看,相對(duì)設(shè)計(jì)階段,施工階段投資對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目投資的影響僅占20%~30%。施工階段投資與其說是控制項(xiàng)目投資,不如說是控制工程施工的質(zhì)量、進(jìn)度、安全以及施工行為、狀況等費(fèi)用。
《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確規(guī)定:“未經(jīng)總監(jiān)理工程師簽字,建設(shè)單位不得撥付工程款”。在 FIDIC 條款中也有類似規(guī)定且制定了可操作的相應(yīng)條款。對(duì)項(xiàng)目投資的控制,包括對(duì)費(fèi)用索賠的控制,其主要有如下手段。
(1)確保質(zhì)量合格,這也是支付的必要條件。
(2)符合合同條件。
(3)變更項(xiàng)目必須有工程師變更通知。
(4)支付金額必須大于期中支付證書規(guī)定的最小金額。
(5)承包人的工作使工程師滿意。
為了確保工程師在工程管理中的核心地位,利用經(jīng)濟(jì)手段約束承包人履行合同的各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù),F(xiàn)IDIC 條款充分賦予了工程師經(jīng)濟(jì)制約權(quán)力。即使達(dá)到了上述支付條件,但由于承包人在其他方面的工作未能令工程師滿意,工程師可通過任何期中支付證書對(duì)他簽發(fā)過的任何證書進(jìn)行修正或更改,也有權(quán)在任何期中支付證書刪去和減少該工作的價(jià)值,等等。
顯然,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,必須要用經(jīng)濟(jì)手段來管理和約束各方履行工程合同,才能確保項(xiàng)目目標(biāo)如期按約實(shí)現(xiàn)。唯有這樣,才能確保監(jiān)理工程師各種監(jiān)督管理權(quán)利、作用和價(jià)值得到體現(xiàn),也才能改變目前監(jiān)理“有職無權(quán)、充當(dāng)配角”的尷尬。
現(xiàn)在,監(jiān)理與項(xiàng)目業(yè)主的關(guān)系問題最為突出的是,有些項(xiàng)目業(yè)主夸大了自己所擁有的權(quán)利。他們認(rèn)為,既然花錢聘請(qǐng)了監(jiān)理,那么監(jiān)理就必須言聽計(jì)從,事事按業(yè)主的要求去辦,如若不然,動(dòng)輒以“不要你監(jiān)理了”等進(jìn)行訓(xùn)誡指責(zé);有的業(yè)主方不通過監(jiān)理,直接對(duì)工程任意指揮或修改;還有的業(yè)主方在開展對(duì)施工工地進(jìn)行檢查活動(dòng)時(shí),往往事先不通知監(jiān)理,完全打亂了正常的施工作業(yè)和工作,使監(jiān)理對(duì)工程管理處于十分困難的境地;等等。
事實(shí)上,監(jiān)理工程師雖受聘于項(xiàng)目業(yè)主方,為工程建設(shè)管理提供服務(wù),但監(jiān)理工程師的工作是委托性質(zhì),是委托合同中的受托人,因而與業(yè)主方處于平等的地位,這與在法律上既有共性又有個(gè)性的一般代理人有著本質(zhì)的區(qū)別。例如,有的業(yè)主方出于自己利益考慮,隨意壓縮合同有效工期或者刻意指定不符合要求的設(shè)備材料供應(yīng)商等,這時(shí)候,監(jiān)理工程師就必須維護(hù)合同實(shí)施的嚴(yán)肅性,按要求執(zhí)行有關(guān)規(guī)定,不能按業(yè)主方意愿行事。這就是監(jiān)理服務(wù)的特殊性。
監(jiān)理工程師對(duì)工程建設(shè)管理享有監(jiān)督管理的權(quán)利,既要授權(quán)于業(yè)主方,又要遵循職業(yè)道德。而業(yè)主方的命令、意見、變更,也要經(jīng)監(jiān)理工程師同意方可執(zhí)行。否則,工程實(shí)行監(jiān)理制度絲毫沒有意義。由此可見,工程建設(shè)管理領(lǐng)域?qū)嵭斜O(jiān)理制度,不僅是項(xiàng)目業(yè)主方的需求,也是社會(huì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和專業(yè)分工日益細(xì)化的產(chǎn)物,是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益集約化、最大化的必由之路。
筆者在監(jiān)理實(shí)踐中遇到一些問題,集中表現(xiàn)在當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)監(jiān)理認(rèn)知程度較低且不全面,監(jiān)理市場(chǎng)體系不夠健全,運(yùn)行機(jī)制還不夠完善等。這就需要監(jiān)理人在推行監(jiān)理制度時(shí),無論是在監(jiān)理的理論方法,還是在實(shí)施過程和擴(kuò)大影響等方面,都要不懈努力和不斷完善。尤其要研究和借鑒 FIDIC 條款與規(guī)范,吸收其有益的理論方法,促進(jìn)和提高我國(guó)的監(jiān)理水平,這無疑是十分必要的,也是可行的。為此,筆者提出以下建議。
(1)要利用報(bào)刊、廣播、電視等媒體廣泛宣傳工程監(jiān)理的制度、理念、規(guī)定、方法、程序等知識(shí)和理論,可結(jié)合實(shí)際案例精選分析講解,以提高社會(huì)和公眾對(duì)監(jiān)理的認(rèn)識(shí)度,擴(kuò)大監(jiān)理在建設(shè)各行業(yè)中的影響力。
(2)按照 FIDIC 條款的主要特點(diǎn),結(jié)合我國(guó)頒布的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、制度和具體實(shí)踐,制定我國(guó)的工程施工合同應(yīng)用指南、業(yè)主/監(jiān)理工程師標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)協(xié)議等文件,并且達(dá)到全面性和可操作性,旨在指導(dǎo)和規(guī)范各方的工程建設(shè)行為。
(3)學(xué)習(xí)和宣傳《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》和《相關(guān)工程管理?xiàng)l例》等文件,主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人、監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員等的宣傳培訓(xùn)教育工作。尤其是需要結(jié)合監(jiān)理實(shí)踐和具體案例編寫培訓(xùn)教材,深入細(xì)致地分析示范,切實(shí)掌握文件實(shí)質(zhì),以提高監(jiān)理工作的水平和能力。
(4)主管部門、監(jiān)理行業(yè)協(xié)會(huì)可針對(duì)在監(jiān)理實(shí)踐中普遍存在的一些問題,制定和采取切實(shí)可行的計(jì)劃和措施,借助有關(guān)刊物、網(wǎng)絡(luò)、研討會(huì)等開展專題討論、答疑等活動(dòng),著力提高監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理工程師的素質(zhì)和能力。
當(dāng)前,我國(guó)正在全面建設(shè)小康社會(huì),堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀為監(jiān)理事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了廣闊的空間和良好的機(jī)遇,學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際公認(rèn)的、通用的權(quán)威性文件和實(shí)施工程管理準(zhǔn)則,加快總結(jié)出具有中國(guó)特色建設(shè)監(jiān)理的理論方法以指導(dǎo)監(jiān)理實(shí)踐,這對(duì)推動(dòng)監(jiān)理事業(yè)持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義。