張占力

(中國社會科學(xué)院美國研究所、世界社保研究中心，北京，100720)

隨著人口預(yù)期壽命的增長，第一支柱養(yǎng)老金難以維持體面的退休生活，進(jìn)而需要第二、三支柱繳費(fèi)積累以補(bǔ)充養(yǎng)老儲蓄、提升養(yǎng)老保障水平，這已成為社會共識。作為繳費(fèi)確定型制度設(shè)計(jì)，第二支柱所能支持的養(yǎng)老保障水平，直接取決于個(gè)人向賬戶繳費(fèi)積累的多寡以及投資收益的高低。由美國雇主主導(dǎo)、私人部門實(shí)施的401(K)企業(yè)年金作為重要的第二支柱，賬戶資金積累沒有持續(xù)攀升反而出現(xiàn)下降趨勢，這令人對第二支柱提升養(yǎng)老待遇充足性的作用和前景產(chǎn)生擔(dān)憂。Vanguard數(shù)據(jù)顯示，接近退休人群(55～64歲)的401(K)賬戶戶均積累額由2013年7.64萬美元下降至2016年6.66萬美元，[1]個(gè)中緣由固然與管理費(fèi)用高企、加入或退出機(jī)制不完善等有關(guān)，或更與美國企業(yè)年金積累過程中存在“政策漏斗”，[注]企業(yè)年金積累的“政策漏斗”是筆者為可以從企業(yè)年金積累額中提前提款用作他途的一種形象描述。企業(yè)年金不斷積累，但可以向企業(yè)年金貸款、在職提取、離職提取等規(guī)定，使企業(yè)年金積累出現(xiàn)流出的漏斗，積累額減少，進(jìn)而影響未來的養(yǎng)老金待遇。即“可以退休前支取賬戶積累的養(yǎng)老金并移作他用”相聯(lián)。本文旨在探討這一現(xiàn)象，并簡要分析其產(chǎn)生的影響和提出可能的改進(jìn)建議。

一、401(K)計(jì)劃積累過程中的“政策漏斗”：三種主要政策規(guī)定

20世紀(jì)80年代前，美國退休保障主要依賴DB型養(yǎng)老金制度，個(gè)人根據(jù)工作年限和退休前的收入情況領(lǐng)取養(yǎng)老金。401(K)計(jì)劃起源于1978年美國《國內(nèi)稅收法》，因是第401條第(K)項(xiàng)而得名，并自此在多支柱養(yǎng)老體系中崛起，作用日隆。401(K)計(jì)劃是一個(gè)基于稅收優(yōu)惠政策的養(yǎng)老金方案，政府希望通過非歧視原則，即不得優(yōu)惠高薪職員、實(shí)現(xiàn)員工普惠的形式，使計(jì)劃盡可能覆蓋雇員。401(K)計(jì)劃建立了個(gè)人退休賬戶制度，個(gè)人向賬戶繳費(fèi)，企業(yè)通常情況下也會按一定比例向賬戶存入資金。個(gè)人和企業(yè)的繳費(fèi)稅前扣除，賬戶資金在取現(xiàn)或者退休領(lǐng)取時(shí)才需繳納稅款。[注]本文研究的重點(diǎn)在于傳統(tǒng)型401(K)計(jì)劃。與傳統(tǒng)401(K)計(jì)劃相反，羅斯401(K)計(jì)劃繳費(fèi)時(shí)不享受稅收優(yōu)惠，但投資收益和領(lǐng)取賬戶資金時(shí)將給予稅收減免。401(K)計(jì)劃初始是以DB型和利潤分享養(yǎng)老金之外的“補(bǔ)充”養(yǎng)老金的角色出現(xiàn)的，401(K)計(jì)劃的雇員被賦予更多自主決定權(quán)，比如參加與否、繳費(fèi)比例、投資方式以及何時(shí)以何種方式提取賬戶資金。其雖然靈活性較強(qiáng)，但退休金的投資與管理責(zé)任從雇主轉(zhuǎn)到參保雇員自身，個(gè)人需為養(yǎng)老承擔(dān)起更多責(zé)任和后果。目前401(K)計(jì)劃早已不是養(yǎng)老保障制度的“補(bǔ)充”角色，據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在2000年參加401(K)計(jì)劃的雇員占比高達(dá)71%(1983年僅為12%)，占DC型養(yǎng)老金制度參保人數(shù)的85%，[2]401(K)計(jì)劃成為美國養(yǎng)老保障體系中無可替代的中流砥柱。盡管如此，制度建立之初允許提取賬戶資金的寬松規(guī)定得以延續(xù)，主要政策體現(xiàn)在三個(gè)方面。

(一)在職提領(lǐng)個(gè)人賬戶資金(In-service Withdrawls)

在職提領(lǐng)401(K)計(jì)劃賬戶資金是指非因離職或退休，個(gè)人在遇到經(jīng)濟(jì)困難或者到59.5歲年齡的情況下，提早提取部分個(gè)人賬戶資金。具體可分兩種類型。

一是因困難而提款。根據(jù)美國國稅局的規(guī)則，困難提款參保人必須滿足以下條件：有“緊急和沉重”的資金需要，沒有其他途徑可以取得資金支持，且提款金額以所需資金為限。[3]同時(shí)根據(jù)美國國稅局安全港(Safe Harbor Distribution)的規(guī)定，有些雖不是緊急但可以預(yù)見的情形，也歸屬在“困難情況”清單中，這包括6種情形：

情形1，雇員本人、配偶或受撫養(yǎng)人、受贍養(yǎng)人、受益人的醫(yī)療費(fèi)用支出；

情形2，雇員購買主要住宅的相關(guān)費(fèi)用(房貸不包含在內(nèi)，一般用于購房首付款)；[注]美國法律將地產(chǎn)分為主要住宅(Principal Residence)，第二套房(Second Home)和出租房(Rental Property)等。提前提款只能是用于購買主要住宅。

情形3，12個(gè)月內(nèi)發(fā)生的雇員、配偶或受撫養(yǎng)人、受贍養(yǎng)人、受益人的高中后的教育相關(guān)費(fèi)用，包括學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)；

情形4，無法支付房租而面臨被驅(qū)逐，或無法償還自住房屋貸款而導(dǎo)致銀行沒收抵押的房產(chǎn)；

情形5，雇員、配偶或受撫養(yǎng)人、受贍養(yǎng)人、受益人的喪葬費(fèi)用；

情形6，雇員主要住宅的特定修繕費(fèi)用。

雇員困難提款，需提供相應(yīng)證明材料，以表明不能從其他途徑獲得資金支持。雇員因困難提取的資金，可以是自己繳費(fèi)部分，有些計(jì)劃也允許雇員提取雇主配繳部分。因困難而提前提取的款項(xiàng)將作為收入繳納所得稅，同時(shí)受到10%的稅收罰款；[注]提前提款金額可以涵蓋這些稅收。如一個(gè)401(K)計(jì)劃參與者需要提前提款1萬美金支付大學(xué)學(xué)費(fèi)，那么他可以提取超出1萬美金的款項(xiàng)，以抵消稅收扣款的影響。但雇員出現(xiàn)永久殘疾或者失能、支付高額醫(yī)療支出等情況，可免于稅收罰款。[4]提前領(lǐng)款獲批后，雇員從401(K)計(jì)劃賬戶提取的資金不能返還，賬戶資金也不能向其他401(K)賬戶或者個(gè)人退休賬戶(IRA)轉(zhuǎn)移，且提取資金后6個(gè)月內(nèi)禁止雇員和雇主向賬戶繼續(xù)繳費(fèi)。

二是非因困難提款。當(dāng)雇員年齡達(dá)到59.5歲時(shí)，可以領(lǐng)取401(K)計(jì)劃賬戶資金，此時(shí)領(lǐng)取可免除國家稅務(wù)局10%的稅收罰金。之所以有此規(guī)定，是因?yàn)?9.5歲接近退休年齡，可以提取賬戶資金以備養(yǎng)老之需。但美國退休年齡為67歲，賬戶資金仍有繼續(xù)積累的必要。數(shù)據(jù)顯示，59.5歲后提取賬戶資金多是為退休前整合各種退休賬戶，把賬戶資金轉(zhuǎn)移至其他401(K)計(jì)劃賬戶或者個(gè)人退休賬戶，但也有約30%左右的資金被挪作他用而非用于養(yǎng)老金。[5]

(二)離職時(shí)個(gè)人賬戶提現(xiàn)(Cash Outs)

離職時(shí)個(gè)人賬戶提現(xiàn)主要有以下幾種情況。第一，離職時(shí)提取。雇員離職時(shí)，可以一次性將賬戶資金全部提取出來，原雇主同意的情況下也可將賬戶余額繼續(xù)留在原401(K)計(jì)劃，也可將其轉(zhuǎn)移至個(gè)人退休賬戶或者新雇主的401(K)計(jì)劃。部分401(K)計(jì)劃會特約只有到65歲或者法定退休年齡才可領(lǐng)取資金。[6]另外，401(K)賬戶余額低于5000美元時(shí)，雇主可以把錢全部提取給離職雇員，從而關(guān)閉這一賬戶。離職提取需繳納收入所得稅，且要受到10%的稅收罰款。第二，年齡在55歲之后的離職領(lǐng)取。加入計(jì)劃的雇員年滿55歲，在其退休、離職或者被解雇后，若原雇主401(K)計(jì)劃資金不做任何變動(不能轉(zhuǎn)移到其他計(jì)劃或者IRA)，其可以從原401(K)計(jì)劃提款并免于10%的罰款。[7]第三，離職時(shí)等額分期提款(equal periodic payments)。此種提取方式與雇員預(yù)期壽命，或者與雇員及其指定受益人的平均壽命密切相關(guān)，領(lǐng)取金額是用401(K)賬戶余額除以雇員的預(yù)期剩余壽命。若據(jù)此規(guī)定提款，必須持續(xù)5年或直至滿59.5歲，以時(shí)間長者為準(zhǔn)。這種方式同樣需要繳納個(gè)人所得稅，但免于10%的稅收罰款。[8]

(三)個(gè)人賬戶貸款(Loans)

大多數(shù)401(K)計(jì)劃允許雇員貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，90%以上的401(K)計(jì)劃為參保者提供貸款。[9]401(K)計(jì)劃規(guī)模的大小決定了貸款是否易于獲得。如果401(K)計(jì)劃規(guī)模較小，一般不提供貸款；反之則更傾向提供貸款。401(K)貸款并不是傳統(tǒng)意義的信用工具，而是雇員向自己的401(K)計(jì)劃儲蓄賬戶貸款，只不過借還貸款不需要繳納稅收，也免于10%的稅收罰款。[10]美國國家稅務(wù)局規(guī)定，參與401(K)計(jì)劃的雇員最高貸款額為賬戶賬面金額的50%或50000美元，以金額低者為限。特殊情況除外，即在雇員賬面金額的50%少于10000美元時(shí)，雇員的借貸限額為10000美元。[注]IRC §72(p)(2)(A)(i-ii)。例如，雇員賬戶金額為80000美元，最多可以得到40000美元貸款；當(dāng)賬戶金額為15000美元時(shí)，可以最多獲得10000美元貸款，而不受賬戶金額50%的限制。值得注意的是，貸款金額是否超過限制，是根據(jù)貸款金額累計(jì)計(jì)算的。如某雇員賬戶金額為12000美元，貸款7000美元；第二年該雇員又申請貸款7000美元，此時(shí)其第一筆貸款未償還金額為5000美元，賬戶金額為20000美元。那么他兩次貸款額共計(jì)為12000美元，超出了賬戶金額(20000美元)的50%，其中的2000美元是要被征稅和收取稅收罰金的。貸款一旦獲準(zhǔn)，雇員需要為貸款支付一定水平的利息，利率水平一般高于美國銀行最優(yōu)惠貸款利率(prime rate)1～2個(gè)百分點(diǎn)，利息和還款一并被納入個(gè)人賬戶；同時(shí)，大部分情況下雇員在貸款時(shí)還需支付一筆一次性的貸款費(fèi)用。貸款必須在1～5年內(nèi)返還，并且至少是每季度還貸一次，但用于購買主要住宅的借貸不受5年期限制。貸款不繳納個(gè)人所得稅；還貸時(shí)直接從工資扣除，也不需要繳稅；但貸款利息需用稅后收入支付。如果5年返還期間，雇員離開雇主的公司，雇主有權(quán)要求雇員償還全部剩余債務(wù)。如果雇員無法償還，且年齡未達(dá)到59.5歲，剩余的貸款不僅要作為雇員的收入被征收個(gè)人所得稅，而且還要受到10%的稅收罰款。如果雇員可以在離開原雇主后的60天之內(nèi)，將此筆貸款的還款存入個(gè)人退休賬戶，則可以避免收入所得稅的處罰。

除上述政策規(guī)定外，59.5歲前可以提取賬戶資金的情況還包括雇員完全喪失工作能力及死亡等，這里不再進(jìn)行討論。具體提取情形及演變過程見表1。

表1 401(K)計(jì)劃賬戶資金流失的相關(guān)政策規(guī)定

注：a表示死亡、殘疾、中斷就業(yè)、計(jì)劃終止等情形除外；b表示如賬戶50%低于10000美元，則上限為10000美元；Y表示適用于此項(xiàng)內(nèi)容。

資料來源：U.S.Government Accountability Office.Better Information and Sponsor Guidance Could Improve Oversight and Reduce Fees for Participants.Report No.GAO-09-641[EB/OL].[2009-09].https://www.gao.gov/new.items/d09641.pdf;GAO.Retirement Savings:Better Information and Sponsor Guidance Could Improve Oversight and Reduce Fees for Participants.GAO-09-641[EB/OL].[2009-09].https://www.gao.gov/products/GAO-09-641.

二、“政策漏斗”對養(yǎng)老金流失規(guī)模的分析

盡管有稅收罰款、所得稅等約束，但上述三類政策規(guī)定仍不可避免地給雇員401(K)賬戶帶來養(yǎng)老金儲備的流失。短期看，雇員會因部分提前提款受到稅收罰款，或者支付相關(guān)費(fèi)用(如貸款需要交納一筆一次性費(fèi)用)而減少養(yǎng)老資金；長期看，將賬戶資金退休前提前支取會造成養(yǎng)老儲備總量減少，也勢必會降低退休時(shí)可獲得的養(yǎng)老金。每年401(K)計(jì)劃造成多少資金流出？最終會產(chǎn)生多少養(yǎng)老儲蓄損失？問題的回答依賴于針對性的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)預(yù)測，目前看美國尚未建立相應(yīng)的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。為評估“政策漏斗”對養(yǎng)老金損失規(guī)模的影響，本文結(jié)合多項(xiàng)研究成果，以期得出一個(gè)粗略的概覽。

(一)在職提領(lǐng)個(gè)人賬戶資金的損失：約占賬戶資金的1%

Vanguard公司是管理美國401(K)計(jì)劃的大型公司之一，每年定期發(fā)布管理年報(bào)，從其年報(bào)可對個(gè)人賬戶資金流失情況窺見一斑。2016年在Vanguard公司管理的401(K)計(jì)劃中，84%的計(jì)劃可以申請困難提款，87%的允許59.5歲后提款；2016年3%的計(jì)劃參保人在職提領(lǐng)個(gè)人賬戶資金，金額占其個(gè)人賬戶總額的32.3%，占401(K)計(jì)劃全部資金總額的1%。這與2013年數(shù)據(jù)基本相同，彼年4%的參保人在職提領(lǐng)個(gè)人賬戶資金，其中因困難提款的占比為1/3，其余為非困難提款，如59.5歲后提取，提取資金占401(K)計(jì)劃資金總額的1%。[11]2009年美國審計(jì)總署通過收入與項(xiàng)目參與調(diào)查(Survey of Income and Program Participation，SIPP)對1998年、2003年、2006年三個(gè)年度因困難在職提取資金的情況做了跟蹤調(diào)查和分析，調(diào)研發(fā)現(xiàn)15～60歲年齡段的人群中，困難提款占比為4%，這與Vanguard公司的比例基本相當(dāng)，2006年因困難提取造成賬戶資金流失的數(shù)量約占賬戶總額的0.3%。

在職提取個(gè)人賬戶資金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著一定的關(guān)聯(lián)，Vanguard公司數(shù)據(jù)顯示，2007—2016年，困難提取賬戶資金人數(shù)呈現(xiàn)出先穩(wěn)步上升、而后穩(wěn)步下降的情況。2007年困難提取增幅為6%，2008年為11%，2009年為10%，2016年為零增長。[12]

(二)個(gè)人賬戶提現(xiàn)對賬戶資金流失的影響：約為0.4%

個(gè)人離職時(shí)，原401(K)賬戶資金有以下幾種方式可供選擇：一是維持在原賬戶(如果原雇主允許)；二是將賬戶資金轉(zhuǎn)移到新401(K)計(jì)劃中；三是將401(K)賬戶資金轉(zhuǎn)移到個(gè)人退休賬戶；四是從賬戶中完全或者部分提取賬戶資金。第一、二種方式不會造成賬戶資金的流失，后兩種則會帶來賬戶資金損失。第三種情況，涉及IRA，IRA屬于第三支柱，即個(gè)人主導(dǎo)繳費(fèi)補(bǔ)充養(yǎng)老金的一種形式。401(K)賬戶資金和轉(zhuǎn)移到IRA的資金，成為美國雇員最主要的退休收入保障，比公共養(yǎng)老金更為重要。[13]傳統(tǒng)IRA 是根據(jù)《職工退休收入保障法》(ERISA)于1974 年設(shè)立的，為所有雇員提供一種積累退休儲蓄的工具。同時(shí)，IRA通過一次性滾存轉(zhuǎn)換的方式，使雇員能夠享受到雇主發(fā)起式養(yǎng)老金計(jì)劃提供的稅收補(bǔ)貼和增值機(jī)會。1998 年首次推廣的羅斯養(yǎng)老金賬戶(Roth IRAs)，旨在創(chuàng)造一種積累養(yǎng)老儲蓄的稅后工具，使得該賬戶中滿足條件的支取能夠免稅。此外，政策制定者們還增設(shè)雇主發(fā)起式IRA(SEP IRAs,SAR-SEP IRAs 和SIMPLE IRAs)，以便通過簡化應(yīng)稅計(jì)劃(Tax-qualified Plans)適用的計(jì)稅規(guī)則，鼓勵(lì)小型企業(yè)主提供養(yǎng)老金計(jì)劃。

401(K)賬戶資金在IRA之間轉(zhuǎn)移，可能出現(xiàn)三種形式的流失。

第一種情況發(fā)生在轉(zhuǎn)移過程中，個(gè)人沒有將賬戶資金完全轉(zhuǎn)入到IRA，帶來約20%的資金流出。截至2017 年末，IRA在家庭金融資產(chǎn)中的占比從1987 年的3%上升到11%。同期，其他DC 計(jì)劃占比從5%增長至10%，其中包括占家庭金融資產(chǎn)7%的401(K)計(jì)劃，IRA資產(chǎn)在家庭金融資產(chǎn)中的占比高出401(K)計(jì)劃4個(gè)百分點(diǎn)。[14]2017年1季度，IRA資產(chǎn)規(guī)模為8.2萬億美元，401(K)為5.8萬億美元，前者比后者高出41%的主要原因是大量401(K)賬戶資產(chǎn)在雇員退休或者換工作時(shí)轉(zhuǎn)移到IRA中。[15]根據(jù)早期美國人口普查局當(dāng)期人口調(diào)查(Current Population Survey)數(shù)據(jù)，一次性提取401(K)計(jì)劃賬戶資金的，將賬戶資金完全轉(zhuǎn)移到IRA或者其他401(K)計(jì)劃賬戶的占比為20%，40%的人轉(zhuǎn)移部分資金，剩余40%則根本沒有轉(zhuǎn)移，而是將該部分用作其他支出。[16]Hewitt Company 1996年的研究發(fā)現(xiàn)，40%的個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移到IRA或其他計(jì)劃，約占提取資金的79%，如此推算，也至少有20%的賬戶資金沒有轉(zhuǎn)移，而是被用于其他方面。[17]

表2 401(K)計(jì)劃和IRA在免稅10%的異同

資料來源：作者整理歸納。

第三種情況是轉(zhuǎn)移困難導(dǎo)致離職群體賬戶碎片化，進(jìn)而導(dǎo)致賬戶資金損失。401(K)計(jì)劃賬戶資金在計(jì)劃內(nèi)部以及與IRA之間的轉(zhuǎn)移并非一帆風(fēng)順。個(gè)人從401(K)賬戶轉(zhuǎn)移到IRA，可以通過直接或者間接的方式。直接方式指將賬戶資金或者見票即付支票直接轉(zhuǎn)移到新賬戶。但這一方式存在諸多不便。原因有多種，擇要而言：一是轉(zhuǎn)移資金意味原雇主減少自己發(fā)起計(jì)劃的資金池，沒有動力和積極性做好轉(zhuǎn)出服務(wù)；二是在新雇主是否接收上也沒有法律要求，其完全出于自愿；三是美國審計(jì)總署認(rèn)為一些雇主在接受新員工轉(zhuǎn)移401(K)計(jì)劃賬戶時(shí)設(shè)有等待期，通常從幾周到幾個(gè)月不等；[21]四是轉(zhuǎn)移煩瑣，涉及大量認(rèn)證程序，以確保轉(zhuǎn)移資金符合稅收優(yōu)惠條件；五是401(K)計(jì)劃之間的轉(zhuǎn)移沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；六是美國國稅總局特別要求將轉(zhuǎn)移到新401(K)計(jì)劃的見票即付支票給個(gè)人，再由個(gè)人交由賬戶管理人，這無形中延長了轉(zhuǎn)移過程，增加了當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。間接轉(zhuǎn)移指將見票即付支票給離職個(gè)人，個(gè)人必須在60天以內(nèi)將其存入新401(K)計(jì)劃或者IRA，如果個(gè)人60天到期沒有存儲，將面臨20%的預(yù)繳稅金處罰。舉例而言，雇員A離職時(shí)將401(K)賬戶中的10萬美元提取后轉(zhuǎn)移到其他401(K)計(jì)劃或IRA中，那么他只能得到8萬元見票即付支票，2萬元被留下來作為預(yù)繳稅金(預(yù)繳稅金為提取額度的20%)，個(gè)人需在60天以內(nèi)從別的渠道補(bǔ)齊2萬美元，連同見票即付支票的8萬美元一起存入401(K)計(jì)劃或者IRA中，這樣才能使預(yù)繳稅金免受損失。這對沒有多余積蓄的個(gè)人來說將是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)。于是，大多數(shù)人沒有提取401(K)賬戶資金，多次離職的個(gè)人，會存在多個(gè)碎片化401(K)賬戶的現(xiàn)象。根據(jù)美國審計(jì)署的研究，2005—2015年，401(K)計(jì)劃參保人中有2500萬離職過，每人至少有一個(gè)401(K)計(jì)劃未做轉(zhuǎn)移等相關(guān)處理。[22]大量碎片化的賬戶對養(yǎng)老儲蓄形成巨大挑戰(zhàn)。首先，碎片化賬戶面臨消失風(fēng)險(xiǎn)，許多企業(yè)在重組、更名或者倒閉后，401(K)計(jì)劃也會被更名、合并或者關(guān)閉；其次，與只有一個(gè)賬戶的個(gè)人相比，擁有多個(gè)碎片化賬戶的個(gè)人更不重視賬戶投資中的資產(chǎn)配置是否符合本人的風(fēng)險(xiǎn)與收益偏好，更易接受默認(rèn)的投資組合方案，[23]從而使投資收益下降；第三，個(gè)人賬戶資金較少時(shí)，個(gè)人更傾向提取賬戶資金。根據(jù)美國密歇根大學(xué)健康與退休研究(HRS)的調(diào)查結(jié)果，401(K)賬戶低于5000美元的，提取比例為58%，5000美元～20000美元的提取比例下降至37%，賬戶金額越高，提取可能性越小。[24]

個(gè)人賬戶提現(xiàn)對賬戶基金流失的影響更為直接，因而也更值得被關(guān)注和重視。Vanguard數(shù)據(jù)表明：2016年約10%的參保人辭職且符合提現(xiàn)資格，資產(chǎn)占Vanguard資產(chǎn)總值的7%；辭職的參保人中，69%選擇繼續(xù)維持賬戶資金，31%進(jìn)行了提取和轉(zhuǎn)移；被提取或轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)中，有94%轉(zhuǎn)入新401(K)賬戶和IRA繼續(xù)被用作養(yǎng)老儲備。由此可以推算，2016年度離職導(dǎo)致的401(K)賬戶損失資產(chǎn)約為0.4%(即7%×6%)。[25]

(三)個(gè)人賬戶貸款造成的養(yǎng)老金損失：最多約為0.2%

401(K)計(jì)劃可以為雇員提供貸款，且計(jì)劃規(guī)模越大，允許貸款的可能性也越大，這可能與計(jì)劃管理費(fèi)用有直接的關(guān)系。總體來看，貸款對賬戶資金影響較小，絕大多數(shù)貸款都能得到償還。Vanguard數(shù)據(jù)表明：2012年有76%的401(K)計(jì)劃可以申請貸款，2016年這一比例上升至79%；2016年申請貸款的參保者占比為16%，貸款總額約等于賬戶總額的10%，平均貸款額度為9693美元；且隨著臨近退休年齡，貸款呈現(xiàn)下降趨勢(見表3)。截至2016年底，90%以上的貸款被還清，未償還貸款金額約為賬戶資產(chǎn)總額的2%。[26]

貸款逾期的主要原因是就業(yè)中止。雇員向計(jì)劃貸款時(shí)，可以繼續(xù)向賬戶繳費(fèi)，并定期還款，因而貸款絕大多數(shù)可以償清。貸款違約行為多是由于貸款期間就業(yè)中止而造成貸款短期內(nèi)難以償還，而非雇員有意違約。2011年，美國金融知識中心(Financial Literacy Center)對430萬401(K)計(jì)劃參與者的貸款行為進(jìn)行研究和分析，發(fā)現(xiàn)：有貸款不能清償?shù)恼急葹?0%；貸款期間發(fā)生就業(yè)中止的占比為20%，但在發(fā)生就業(yè)中止的人員中，有80%的貸款者沒有如期償還貸款，可見未能如期還貸的集中于就業(yè)中止的人群。此項(xiàng)研究還發(fā)現(xiàn)，收入低、401(K)賬戶余額少、退休養(yǎng)老資產(chǎn)缺乏的人更易貸款違約。此外，貸款逾期也與貸款次數(shù)有關(guān)系，多次貸款的參保人員比僅貸款1次者逾期概率更大。總體而言，每10個(gè)貸款者中會有1個(gè)出現(xiàn)逾期現(xiàn)象。[27]

表3 不同年齡段貸款分布

資料來源：Vanguard.How America Saves:A Report on Vanguard DC Plan Data[M].Valley Forge,PA:Vanguard Institutional Investor Group，2017：90.

美國審計(jì)署2009年的報(bào)告，通過收入與項(xiàng)目參與調(diào)查(Survey of Income and Program Participation，SIPP)和5500表格[注]雇主每年必須向美國國稅局提交 5500 表格。這份表格提供有關(guān)計(jì)劃及其擔(dān)保人的報(bào)告和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并提交遵守 401(k)法律要求的證明。離職或者辭退發(fā)生就業(yè)中止造成貸款未能清償?shù)模瑫谶@個(gè)表格中得到體現(xiàn)。兩組數(shù)據(jù)對貸款影響進(jìn)行了研究。SIPP數(shù)據(jù)顯示，約有8%～10%的參與者申請了貸款；而5500表格也表明，有貸款違約行為的占比僅有0.02%，貸款違約人員占比非常之少。值得一提的是，Bryant等人在2011年利用2007年5500表格數(shù)據(jù)對貸款違約進(jìn)行了類似研究，結(jié)論也與上述結(jié)論驚人的一致，未償還貸款的人數(shù)占比僅為0.02%。[28]2014年Lu等人也對5500表格數(shù)據(jù)做了研究，認(rèn)為現(xiàn)有正在參加401(K)計(jì)劃的雇員，在貸款違約人員中的占比不足10%，因就業(yè)中止造成401(K)賬戶資產(chǎn)流失的數(shù)額占總賬戶資產(chǎn)的0.2%，雖然10倍于美國審計(jì)署的測算，但仍然是一個(gè)非常低的數(shù)值。[29]

資料來源：作者整理歸納。

三、“政策漏斗”評價(jià)及相關(guān)建議

(一)“政策漏斗”是一把雙刃劍

對于“政策漏斗”不能一概而論其“錯(cuò)與對”，無論對401(K)計(jì)劃還是對參保者個(gè)人而言，這一政策設(shè)計(jì)都是一把雙刃劍。

首先，對401(K)計(jì)劃本身而言，“政策漏斗”既有推動計(jì)劃發(fā)展的一面，也有背離計(jì)劃設(shè)立初衷的一面。第一，從推動方面來說，由于“政策漏斗”，個(gè)人可以預(yù)期退休前遇到緊急情況(如疾病、購房、教育、償還房貸等)時(shí)，能夠從賬戶積累提現(xiàn)以作應(yīng)急之需，因而更有意愿和積極性參加401(K)計(jì)劃，且一旦參加，個(gè)人在繳費(fèi)水平上也會傾向更高的繳費(fèi)率檔次。美國審計(jì)署(GAO)曾對401(K)貸款的作用進(jìn)行評估，認(rèn)為貸款機(jī)制提升401(K)計(jì)劃參保率6個(gè)百分點(diǎn)，提高繳費(fèi)水平達(dá)35%。[30]第二，就背離方面而言，可以在退休前通過某種形式提取賬戶積累的規(guī)定，必然會削弱401(K)計(jì)劃對退休養(yǎng)老的保障功能。

其次，對參保者而言，“政策漏斗”能夠起到平滑個(gè)人生命周期消費(fèi)的作用，但會給個(gè)人老年退休擁有體面生活帶來隱患。401(K)計(jì)劃提前提取機(jī)制，在某種程度上起到儲蓄的作用，提前支取的資金可以用于購買家庭住房、教育支出、必要的生活消費(fèi)，甚至可以作為失業(yè)期間的一種失業(yè)保險(xiǎn)金，起到平滑個(gè)人生命周期消費(fèi)的作用，經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期尤為如此。提前提取也帶來其他效益：如通過提取賬戶資金購買房屋，避免銀行貸款的高額利息，畢竟房產(chǎn)也是未來養(yǎng)老的重要資產(chǎn)；又如提取賬戶支付學(xué)費(fèi)，有助于增加子女就業(yè)后的收入，這也可以被視為養(yǎng)老資產(chǎn)的增加，畢竟子女也是父母養(yǎng)老的重要保障之一。當(dāng)然此消彼長仍不可避免，用于他途的同時(shí)，必然減少養(yǎng)老資金的積累。

高校獨(dú)立學(xué)院，是由國家公辦本科院校結(jié)合社會資金舉辦的“二級學(xué)院”。獨(dú)立學(xué)院作為我國高等教育改革的一種新型辦學(xué)形式，已發(fā)展成為高等教育走向大眾化的中堅(jiān)力量和生力軍。近年來隨著我國高等教育領(lǐng)域的競爭日趨激烈，以及從2016年開始全國逐步推行新高考政策的改革，獨(dú)立學(xué)院目前都面臨著如何從量的擴(kuò)張向質(zhì)的提升的轉(zhuǎn)型升級問題。高素質(zhì)的教師是學(xué)校發(fā)展不可或缺的重要資源和核心能力，也是獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。如何提高師資管理水平，吸引、留住并有效激勵(lì)教師員工，已成為獨(dú)立學(xué)院未來發(fā)展的重中之重。

因此，單純要禁絕“政策漏斗”或者進(jìn)一步放松提取限制，都不是科學(xué)和謹(jǐn)慎的態(tài)度。政策制定者和專家學(xué)者需要在兩者之間找到最優(yōu)解和平衡點(diǎn)。一方面要盡可能將更多養(yǎng)老儲蓄留在401(K)計(jì)劃；另一方面也要使計(jì)劃保持必要的流動性，以激勵(lì)人們的參保積極性并提高其繳費(fèi)水平。“政策漏斗”的具體機(jī)制設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步科學(xué)研究驗(yàn)證。但從近年來401(K)改革情況看(表4)，提取401(K)計(jì)劃賬戶資金有更為寬松的政策傾向。

表4 近年來美國有關(guān)401(K)賬戶資金提取的部分法案

資料來源：Jon Vogler.Legislative Update:2018 [EB/OL].[2018-03-03].https://www.invesco.com/portal/site/us/investors/contentdetail?contentId=46002fd306054610VgnVCM1000006e36b50aRCRD&title=washington-insights-spring-2018.

(二)在合理必要的范圍內(nèi)減少政策漏斗造成的養(yǎng)老金流失

既然難以完全禁絕退休前提取賬戶積累的途徑，那么在現(xiàn)有的政策框架內(nèi)盡可能減少政策漏斗造成的養(yǎng)老資產(chǎn)流失，則顯得更為必要。歸納言之，針對性舉措可以分為兩類：一是努力減少現(xiàn)有政策下的養(yǎng)老金流失；二是增加儲蓄以避免向401(K)賬戶尋求緊急資金支持。由于貸款和在職困難提取對401(K)賬戶損失較小，下面就針對轉(zhuǎn)換工作時(shí)提現(xiàn)的措施做重點(diǎn)說明。

1.順暢401(K)賬戶之間的轉(zhuǎn)移，維持賬戶資金以避免提取

轉(zhuǎn)換工作提取賬戶資金的一個(gè)重要原因在于401(K)賬戶之間轉(zhuǎn)移不暢，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。順暢轉(zhuǎn)移有助于降低提取賬戶資金的概率。為此，要立法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，且需規(guī)定新、舊賬戶直接轉(zhuǎn)移的時(shí)間要求，并將相關(guān)轉(zhuǎn)移過程標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)簡化對轉(zhuǎn)移賬戶資金免稅認(rèn)證的手續(xù)，使之簡便易行。IRS自2014年開始已簡化轉(zhuǎn)移賬戶資金的認(rèn)證，填寫一個(gè)5500表格即可完成認(rèn)證。[31]此外，可以通過建立全國性企業(yè)年金登記機(jī)構(gòu)、設(shè)立賬戶清算中心等進(jìn)一步解決。

第一，建立全國性的企業(yè)年金登記機(jī)構(gòu)，減少小額賬戶的丟失或提現(xiàn)。目前美國沒有全國性的養(yǎng)老金登記機(jī)構(gòu)，大量碎片化小額賬戶由于企業(yè)倒閉、401(K)計(jì)劃更名、整合等難以接續(xù)，這造成賬戶丟失和養(yǎng)老金的損失。盡管2016年美國參議院有議員提出過《養(yǎng)老儲蓄丟失找尋法案》(Retirement Savings Lost and Found Act of 2016)，但法案并未獲得通過。反觀丹麥、荷蘭、比利時(shí)、澳大利亞等國，已為參保者的企業(yè)年金賬戶建立了全國性的在線信息查詢系統(tǒng)，既可以查詢有效賬戶信息，亦可查詢失效賬戶信息(見表5)。

表5 四個(gè)國家養(yǎng)老金登記機(jī)構(gòu)的主要情況

資料來源：U.S.Government Accountability Office.Federal Action Could Help State Efforts to Expand Private Sector Coverage.Report No.GAO-15-556.Washington, DC.[EB/OL].[2015-09-10].https://www.gao.gov/products/GAO-15-556.

目前美國社會保障總署為即將退休的人員郵寄關(guān)于潛在私人退休金信息(SSA’s Potential Private Retirement Benefit Information)的提示信件，包含401(K)賬戶的名稱、賬戶管理者的名稱和地址、參保人員的社保號碼、賬戶余額以及結(jié)束日期，以確保參保人員知曉賬戶利益，并在退休時(shí)獲得相應(yīng)養(yǎng)老金。個(gè)人雖也可以退休前向社保部門查詢，但美國社會保障總署沒有動力提升信息查詢的便捷性，也沒有將隸屬于雇員的多個(gè)賬戶信息整合統(tǒng)一告知，2013年僅受理了760件查詢申請。[32]美國審計(jì)署建議美國社會保障總署將整合的企業(yè)年金賬戶信息和社會保險(xiǎn)報(bào)表(Social Security Statement)[注]該報(bào)表每5年發(fā)送一次，包含參保人的收入記錄及今后的退休、殘疾和遺屬福利預(yù)估。一并提供給參保人，但后者以沒有足夠的專業(yè)能力回答涉及私人部門企業(yè)年金方面的法律詢問為由拒絕了該建議。

美國現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)，如美國社會保障總署、美國養(yǎng)老金給付擔(dān)保公司(Pension Benefit Guaranty Corporation)[注]美國養(yǎng)老金給付擔(dān)保公司系依據(jù)美國國會1974年通過的《雇員退休收入保障法令》(Employee Retirement Income Secu-rity Act)組建，旨在為收益確定型企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人提供再保險(xiǎn)保障的專門機(jī)構(gòu)，具有半官方的性質(zhì)?，F(xiàn)階段不能承擔(dān)起企業(yè)年金賬戶數(shù)據(jù)庫的職責(zé)，因此有必要建立一個(gè)全國性的企業(yè)年金登記機(jī)構(gòu)，提供企業(yè)年金登記數(shù)據(jù)服務(wù)，具體的業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管要求和財(cái)務(wù)管理等可由政府協(xié)調(diào)后統(tǒng)一制定。

第二，探索設(shè)立賬戶清算中心(Clearinghouse)，實(shí)現(xiàn)401(K)賬戶之間自動接續(xù)，解決賬戶便攜性問題。美國夏洛特市的一家名為Retirement Clearinghouse的數(shù)控公司宣稱其有經(jīng)驗(yàn)和能力提供數(shù)據(jù)平臺以實(shí)現(xiàn)401(K)賬戶之間的轉(zhuǎn)移，401(K)賬戶轉(zhuǎn)移期間，資金可暫時(shí)轉(zhuǎn)移到IRA，依據(jù)賬戶金額每月收取1.5美元～3美元不等的保管費(fèi)，轉(zhuǎn)移至新賬戶時(shí)一次性收取49美元的電匯費(fèi)用。[33]盡管自動轉(zhuǎn)移401(K)賬戶資金技術(shù)上可行，但意在進(jìn)軍這一領(lǐng)域承擔(dān)轉(zhuǎn)移任務(wù)的公司必須是遵守美國國家政策規(guī)定，并能整合401(K)賬戶的相關(guān)金融公司。在此領(lǐng)域已有相關(guān)公司進(jìn)行了實(shí)踐：波士頓研究集團(tuán)(Boston Research Group)對一家大型醫(yī)療保健公司401(K)賬戶整合轉(zhuǎn)移過程進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，自動接續(xù)回報(bào)巨大。該醫(yī)療保健公司401(K)計(jì)劃參保人員超過19萬人，平均每年人事變更涉及4萬人，為控制成本并更好地服務(wù)參保人，公司對401(K)計(jì)劃引入了自動加入(roll in)機(jī)制以便新員工將原有賬戶資金整合到本公司401(K)計(jì)劃賬戶，同時(shí)也方便離職員工將公司企業(yè)年金賬戶資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其新的賬戶。該項(xiàng)措施為公司企業(yè)年金計(jì)劃節(jié)省了600萬美元的運(yùn)營成本，因換工作而提取賬戶資金的人員數(shù)量減少50%，并且顯著提升了企業(yè)年金計(jì)劃規(guī)模，新員工帶來原有企業(yè)年金計(jì)劃資產(chǎn)以及IRA資產(chǎn)合計(jì)約6500萬美元。[34]此外，政府機(jī)構(gòu)也做出諸多努力，如ERISA Advisory Council對單一便攜式401(K)賬戶的優(yōu)勢已進(jìn)行論證，2014年IRS關(guān)于賬戶轉(zhuǎn)移的規(guī)定能夠?qū)D(zhuǎn)移的賬戶資金是否符合稅收減免更快地做出認(rèn)定。當(dāng)然自動轉(zhuǎn)移過程仍需遵守美國勞工部勸告性的規(guī)定(advisory ruling)，同時(shí)誰來承擔(dān)賬戶轉(zhuǎn)移過程中資金托管人的角色也至關(guān)重要。因此，有專家建議可以先從小額賬戶(資產(chǎn)低于5000美元)自動轉(zhuǎn)移啟動試點(diǎn)。

美國兩黨政策中心退休保障和個(gè)人儲蓄委員會(Commission on Retirement Security and Personal Savings of Bipartisan Policy Center)提出了一個(gè)更為激進(jìn)或者說一步到位的方案，即建立全國性退休保障清算中心。根據(jù)該方案，美國勞工部和財(cái)政部需召集利益相關(guān)者制定便捷DC計(jì)劃之間以及與IRA之間轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)化流程，進(jìn)而401(K)計(jì)劃依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)能夠整合參保人員的賬戶及其資產(chǎn)。[35]

從理論上講，設(shè)立賬戶清算中心與建立全國性的登記機(jī)構(gòu)目的不盡相同，前者是便利于賬戶之間的轉(zhuǎn)移，后者則是使所有賬戶的信息可以追溯，避免賬戶滅失。有必要讓二者互相結(jié)合共同推進(jìn)，這需要美國勞工部、財(cái)政部及其他涉及這兩種職能的公辦或民營的機(jī)構(gòu)共同參與進(jìn)來，以有效提升管理401(K)的能力。

2.加強(qiáng)對從401(K)賬戶轉(zhuǎn)移到IRA的資金保護(hù)

根據(jù)法律規(guī)定，個(gè)人可以選擇將401(K)賬戶資金轉(zhuǎn)移至IRA，雇主也可以對低于5000美元的小額賬戶直接轉(zhuǎn)移至雇員的IRA(雇員本人對賬戶有特別安排的除外)。因此有必要順暢401(K)賬戶至IRA的轉(zhuǎn)移，并減少因賬戶管理費(fèi)用造成的養(yǎng)老資金的損失。

從401(K)賬戶轉(zhuǎn)移至IRA，養(yǎng)老資金監(jiān)管環(huán)境由嚴(yán)格變?yōu)檩^為寬松。401(K)計(jì)劃受ERISA保護(hù)，雇主作為計(jì)劃發(fā)起者扮演了受托人的角色，需要為參保的雇員利益最大化承擔(dān)責(zé)任。而對于IRA，投資選擇更為多樣，但對賬戶投資的經(jīng)紀(jì)公司的要求僅為“‘合適’(suitability)的投資選擇即可”，這使IRA資金面臨著更多投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要改變IRA監(jiān)管規(guī)則，將適用于401(K)賬戶的信托規(guī)則(Fiduciary Rule)擴(kuò)展至IRA。事實(shí)上，信托原則適用范圍擴(kuò)展至IRA本身就是一個(gè)信托的行為，畢竟401(K)計(jì)劃和IRA都屬于養(yǎng)老保障的重要資產(chǎn)組成部分。經(jīng)過漫長的討論，2016年信托原則千呼萬喚始出來，但在2017年12月后又進(jìn)入了一個(gè)長期審核階段，強(qiáng)制性規(guī)則被拖延至2019年7月1日，但結(jié)果仍存在不確定性。[36]

美國審計(jì)署在2009年的研究報(bào)告也指出，轉(zhuǎn)移至IRA，賬戶管理費(fèi)用更高。[37]401(K)計(jì)劃的管理費(fèi)用由于受美國勞工局的費(fèi)用信息披露規(guī)則的約束，需要以簡潔明了的方式告知參保人和計(jì)劃發(fā)起人，因而得到有效控制；但管理IRA的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)并不受這一規(guī)則約束，因而有必要使IRA費(fèi)用置于費(fèi)用披露規(guī)則的制約下，公開透明地告知賬戶持有人，從而有助于通過市場競爭的手段降低賬戶管理費(fèi)用。

3.直接減少“政策漏斗”造成的養(yǎng)老資金損失

前兩種辦法是通過順暢401(K)賬戶之間的轉(zhuǎn)移，或者通過保護(hù)從401(K)計(jì)劃轉(zhuǎn)移到IRA的養(yǎng)老資產(chǎn)，來實(shí)現(xiàn)對養(yǎng)老儲備的保護(hù)，對于其他途徑造成的資金流失難以起到直接有效的幫助。政策制定者在制定政策之初，多大程度上允許參保者提前提取用于養(yǎng)老的賬戶資金，取決于兩個(gè)相互矛盾的設(shè)計(jì)初衷：其一，盡可能將養(yǎng)老金留在賬戶；其二，適當(dāng)允許提前提取以促使更多人員的參與和制度繳費(fèi)。有專家建議通過對參保人員教育等方式，提高人們對未來的養(yǎng)老意識以減少提前提取的行為。[38]更直接有效的辦法或許是增加人們應(yīng)急性的儲蓄規(guī)模，以減少緊急情況下求助于401(K)計(jì)劃或者IRA的概率。

首先，在職提領(lǐng)個(gè)人賬戶資金方面，進(jìn)一步約束提取條件，并提高免于稅收處罰的年齡。盡管困難提取可以幫助家庭渡過經(jīng)濟(jì)難關(guān)，但為了進(jìn)一步縮小提取賬戶資金的范圍，可以將困難提取的條件局限于若干不可測的、重大的事項(xiàng)中，如出現(xiàn)傷殘、高額醫(yī)療支出以及失業(yè)等情況?？梢灶A(yù)見的事項(xiàng)，如購買房屋、高等教育費(fèi)用等應(yīng)該被剔除在外。[39]對于59.5歲后的提取，可以提高免于稅收處罰的年齡，至于提高到何種程度，或許可以和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡保持一致。

其次，離職時(shí)個(gè)人賬戶提現(xiàn)，可以通過完全禁止離職時(shí)提取賬戶資金的方式加以解決。離職時(shí)個(gè)人賬戶提現(xiàn)對賬戶資金的保持影響最大，為此完全可以取消或者禁止離職時(shí)提取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。當(dāng)雇員離職時(shí)，可以將401(K)計(jì)劃賬戶資金留在原雇主發(fā)起的計(jì)劃，或者轉(zhuǎn)入新雇主發(fā)起的計(jì)劃，如個(gè)人離開勞動力市場的則轉(zhuǎn)移至本人的IRA。這一改革需要借助于401(K)計(jì)劃之間、401(K)計(jì)劃與IRA之間順暢轉(zhuǎn)移才能夠更好地實(shí)現(xiàn)。上述相關(guān)建議和舉措見表6。

表6 減少401(K)賬戶資金的直接或間接辦法

資料來源：作者整理。

(三)對我國企業(yè)年金發(fā)展的啟示

我國企業(yè)年金參與職工增長率2015年為1%，2016年為0.39%，2017年為0.03%，2018年2季度為0.06%，[40]連續(xù)多年企業(yè)年金擴(kuò)面減緩甚至近乎停滯。提升企業(yè)年金參與率，需要一攬子設(shè)計(jì)，制度吸引力應(yīng)是其中重要因素之一?，F(xiàn)行《企業(yè)年金辦法》領(lǐng)取年金的條件僅有達(dá)到退休年齡或完全喪失勞動能力、出國定居、死亡三種情形，沒有困難情況提取的規(guī)定，一定程度上會弱化制度吸引力。為進(jìn)一步做好擴(kuò)面工作和提高職工參與度，可考慮增加部分“政策漏斗”，允許職工退休前因特定事項(xiàng)提取賬戶資金(如重大疾病支出，購買首套房產(chǎn)，住房也可視為一種養(yǎng)老資產(chǎn))，從而提升參保積極性，美國401(K)計(jì)劃的實(shí)踐以及相關(guān)實(shí)證研究也支持這一觀點(diǎn)。只有讓更多職工加入企業(yè)年金，才能夠更有效應(yīng)對人口老齡化，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而為增強(qiáng)人民群眾的獲得感提供更堅(jiān)實(shí)的保障。