王今誠

延安時期（1935—1948），中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政區(qū)域尤其是在陜甘寧邊區(qū)實(shí)行了以中國特殊實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，以新民主主義理論為依據(jù)的新民主主義經(jīng)濟(jì)制度，不僅構(gòu)建了一整套“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”的戰(zhàn)時體制，更是培育出了“自力更生，艱苦奮斗”的延安精神。局部執(zhí)政，指中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期，在局部地區(qū)和局部范圍掌握政權(quán)的政治形態(tài)。經(jīng)濟(jì)制度，是社會經(jīng)濟(jì)活動的根本原則與行為規(guī)范，在一定范圍內(nèi)具有一定的普遍性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性，是占主要地位的生產(chǎn)關(guān)系的總和。目前，有關(guān)局部執(zhí)政視域下的中共經(jīng)濟(jì)制度研究尚不算豐富，已有成果或概述經(jīng)濟(jì)體制與結(jié)構(gòu)，或?qū)Ｕ摻?jīng)濟(jì)政策與成績，或分析民商法規(guī)及其實(shí)踐，較少基于經(jīng)濟(jì)制度分析層面的綜合性成果①相關(guān)研究成果主要有：星光、張揚(yáng)《抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)財政經(jīng)濟(jì)史稿》，長江文藝出版社，2016年；黃正林《陜甘寧邊區(qū)社會經(jīng)濟(jì)史》，人民出版社，2006年；嚴(yán)艷《陜甘寧邊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局研究(1937-1950)》，陜西師范大學(xué)2005年博士論文；張煒達(dá)《陜甘寧邊區(qū)法制創(chuàng)新研究》，西北大學(xué)2010年博士論文。。因此，研究局部執(zhí)政視域下的經(jīng)濟(jì)制度，有利于從整體上認(rèn)識延安時期中國共產(chǎn)黨的經(jīng)濟(jì)思想、政策、制度與實(shí)踐的邏輯關(guān)系，能夠進(jìn)一步證實(shí)1949年以后中國經(jīng)濟(jì)“體制”區(qū)別于蘇聯(lián)體制的歷史緣由，也可為當(dāng)前正在進(jìn)行的全面深化改革提供一定歷史智慧。

一、延安時期中國共產(chǎn)黨的經(jīng)濟(jì)政策、理論與方針

延安時期，包含全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前夕（1935年10月—1937年6月）、全面抗戰(zhàn)時期（1937年7月—1945年8月）、解放戰(zhàn)爭前半期（1945年9月—1948年3月）等三個歷史階段。中共的經(jīng)濟(jì)政策在每個階段都有所不同：在第一階段實(shí)現(xiàn)了由土地革命到抗日民主大聯(lián)合的重大轉(zhuǎn)變，在第二階段確立了以“減租減息”為中心的土地政策和以公營經(jīng)濟(jì)為主體鼓勵資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新民主主義經(jīng)濟(jì)政策，在第三階段為配合解放戰(zhàn)爭開展了以“耕者有其田”為主要內(nèi)容的土地改革和保護(hù)民族工商業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策。不同階段的經(jīng)濟(jì)政策，體現(xiàn)了中共為團(tuán)結(jié)各種力量維護(hù)統(tǒng)一戰(zhàn)線而采用的具體策略。要堅持和維護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，就必須建立與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，削弱或廢除封建剝削，開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善人民生活，最大限度地鞏固和擴(kuò)大黨的階級基礎(chǔ)。

（一）延安時期中國共產(chǎn)黨的經(jīng)濟(jì)政策

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前夕，中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟(jì)政策的及時轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國革命新時期的到來，是推動局部執(zhí)政區(qū)域經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展和擴(kuò)大抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線力量的重要因素，為團(tuán)結(jié)各族各階層人民聯(lián)合抗日營造了必要的制度環(huán)境[1]。此一時期，中共經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在土地、工商業(yè)和對待富農(nóng)、地主的政策上。

1.全面抗戰(zhàn)前夕，中共經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變。1935年7月25日至8月20日，共產(chǎn)國際第七次代表大會在莫斯科召開，大會通過了《論共產(chǎn)國際在帝國主義者準(zhǔn)備新的世界大戰(zhàn)的情況下的任務(wù)》的決議。這次大會把建立最廣泛的世界反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線作為各國共產(chǎn)黨的基本策略，要求糾正自1928年共產(chǎn)國際六大以來在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動中盛行的“左”傾關(guān)門主義傾向。8月1日，中共駐共產(chǎn)國際代表團(tuán)在莫斯科草擬《為抗日救國告全體同胞書》（即《八一宣言》）。 10月 1日，《八一宣言》正式以中國蘇維埃中央政府和中國共產(chǎn)黨中央委員會的名義在法國巴黎出版的中文報紙《救國時報》上發(fā)表。《八一宣言》號召“組織全中國統(tǒng)一的國防政府”以抗日救國，在經(jīng)濟(jì)方面主張：沒收日寇在華一切財產(chǎn)，充作對日戰(zhàn)費(fèi)；沒收漢奸賣國賊財產(chǎn)、糧食、土地，交給貧苦同胞和抗日戰(zhàn)士享用；廢除苛捐雜稅，整理財政金融，發(fā)展工農(nóng)商業(yè)；加薪加餉，改良工農(nóng)軍學(xué)各界生活；實(shí)行中國境內(nèi)各民族一律平等政策，保護(hù)僑胞在國內(nèi)外生命、財產(chǎn)、居住和營業(yè)的自由[2]。

共產(chǎn)國際七大戰(zhàn)略策略的轉(zhuǎn)變，中共駐共產(chǎn)國際代表團(tuán)的明確態(tài)度，對中國共產(chǎn)黨抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的制定起到了積極的推動作用。1935年11月28日，中共中央以中華蘇維埃共和國中央政府主席毛澤東、中國工農(nóng)紅軍革命軍事委員會主席朱德的名義，發(fā)布《中華蘇維埃共和國中央政府、中國工農(nóng)紅軍革命軍事委員會抗日救國宣言》，要求廢除一切苛捐雜稅，發(fā)展工商業(yè)；發(fā)展生產(chǎn)技術(shù)，救濟(jì)失業(yè)的知識分子[3]。

第一，對富農(nóng)政策的轉(zhuǎn)變。富農(nóng)是中國農(nóng)村中的資產(chǎn)階級，屬于先進(jìn)生產(chǎn)階級，他們占有土地、耕畜、勞動工具和相當(dāng)數(shù)量的資金，自己參加生產(chǎn)活動，伴有出租土地、雇工、放債、兼營工商業(yè)等經(jīng)營活動。中共對富農(nóng)政策的轉(zhuǎn)變，是基于建立廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，集中力量反對主要敵人，在廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線中爭取黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1935年12月6日，張聞天在中共中央政治局會議上作 《改變對富農(nóng)的策略》報告，反思了六屆四中全會以來極“左”關(guān)門主義的錯誤，指出：隨著民族危機(jī)的加深，必須擴(kuò)大革命的階級基礎(chǔ)，使蘇維埃不僅是代表工農(nóng)的，而且是代表全國民眾的。因此就要改變策略，使群眾覺得不僅政治上可以自由，而且可以大大的發(fā)展生產(chǎn)，使生活更加好起來。“在目前革命階段上，資本主義的發(fā)展對我們不是可怕的，而是有利的?！盵4]隨即，作出《中共中央關(guān)于改變對付富農(nóng)策略的決定》（1935年12月6日），要求改變過去把富農(nóng)與地主、豪紳同樣對待，全部沒收土地財產(chǎn)的政策[5]。

第二，對民族資本主義工商業(yè)政策的轉(zhuǎn)變。1935年12月25日，瓦窯堡會議通過《中共中央關(guān)于目前政治形勢與黨的任務(wù)的決議》，提出將“工農(nóng)共和國”的口號改為“人民共和國”，重申《八一宣言》關(guān)于成立國防政府和抗日聯(lián)軍的建議，確立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策。該決議第四部分《蘇維埃人民共和國》，再次強(qiáng)調(diào)了對富農(nóng)政策的改變，并提出了發(fā)展民族資本主義的策略，指出“蘇維埃人民共和國用比過去寬大的政策對待民族工商業(yè)資本家。在雙方有利的條件下，歡迎他們到蘇維埃人民共和國領(lǐng)土內(nèi)投資，開設(shè)工廠與商店，保護(hù)他們生命財產(chǎn)之安全，盡可能地減低租稅條件，以發(fā)展中國的經(jīng)濟(jì)。在紅軍占領(lǐng)的地方，保護(hù)一切對反日反賣國賊運(yùn)動有利益的工商業(yè)，使全國人民明白：蘇維埃人民共和國不但是政治上的自由，而且是發(fā)展中國工商業(yè)的最好的地方，并特別對海外華僑宣告，蘇維埃人民共和國“歡迎華僑資本家到蘇區(qū)發(fā)展工商業(yè)”[6]。

第三，土地政策的轉(zhuǎn)變。土地政策在蘇維埃各種政策中占據(jù)主要地位，是土地革命的核心內(nèi)容?？谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線要求蘇維埃現(xiàn)行各種政策，必須具有明確的人民性質(zhì)與深刻的民族性質(zhì)。自瓦窯堡會議后，中共在土地政策方面作了許多重要改變，已經(jīng)收到實(shí)際成效。但是，為使土地政策的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)清算封建殘余與盡可能地建立廣大的人民抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的目的，需要進(jìn)一步審查現(xiàn)施土地政策，并給以必要的改變。1936年7月22日，《中共中央關(guān)于土地政策的指示》發(fā)出，改變了過去沒收地主的商業(yè)部分和沒收土地財產(chǎn)以后不給地主分配耕地、生活資料的做法，并規(guī)定蘇區(qū)內(nèi)允許土地出租，但均須廢除舊時殘酷的和奴役的出租辦法，一律遵守蘇維埃政府所頒布的土地出租條例[7]。1937年2月10日，《中共中央致國民黨三中全會電》公開保證，“停止沒收地主土地之政策，堅決執(zhí)行抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線之共同綱領(lǐng)”[8]。中共中央7月15日交付中國國民黨，9月22日由國民黨中央社公開發(fā)表的《中共中央為公布國共合作宣言》，再次鄭重向全國宣言：愿為徹底實(shí)現(xiàn)三民主義而奮斗，“取消一切推翻國民黨政權(quán)的暴動政策及赤化運(yùn)動，停止以暴力沒收地主土地的政策”[9]。這一宣言，標(biāo)志著中共土地政策的徹底轉(zhuǎn)變。

第四，財政金融政策的轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，中國共產(chǎn)黨在《八一宣言》《中共中央關(guān)于目前政治形勢與黨的任務(wù)的決議》《中共中央關(guān)于土地政策的指示》等文件中一再聲明：財政收入方面采取新的沒收政策，即把土地革命時期沒收革命異己分子財產(chǎn)的政策轉(zhuǎn)變?yōu)闆]收漢奸賣國賊財產(chǎn)的政策，不再沒收富農(nóng)、大農(nóng)業(yè)企業(yè)主、小土地出租者的財產(chǎn)；金融信貸方面，取消高利貸，限制蘇區(qū)人民借貸利率，但商業(yè)借貸及勞動人民相互間的借貸不在取消之列，這樣既照顧了農(nóng)民的利益，又保護(hù)了債權(quán)人的利益，有利于農(nóng)村金融的活躍。1935年11月25日，西北辦事處出臺《發(fā)展蘇區(qū)工商業(yè)的布告》，鼓勵私人投資，實(shí)行投資開放政策，“允許蘇區(qū)內(nèi)外正當(dāng)?shù)拇笮≠Y本家來投資各種工業(yè)”，“白區(qū)的大小商人也可以自由到蘇區(qū)來營業(yè)”，同時取消一切捐稅，“把一切工商的捐稅都完全取消，甚至于連關(guān)稅、營業(yè)稅等均一概免收”，“除了糧食及軍用品外，蘇區(qū)的出產(chǎn)品均可自由輸出”[10]。

2.全面抗戰(zhàn)時期，中共土地政策的調(diào)整。為堅持抗戰(zhàn)到底，克服物資短缺困難，中共中央政治局于1942年1月28日通過《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》，進(jìn)一步調(diào)整了土地政策，使其更具統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)：（1）承認(rèn)農(nóng)民（包括雇農(nóng)在內(nèi)）是抗日與生產(chǎn)的基本力量；（2）承認(rèn)地主的大多數(shù)是有抗日要求的，黨的政策是扶助農(nóng)民與減輕封建剝削并行，須保障地主的人權(quán)、政權(quán)、地權(quán)、財權(quán)；（3）承認(rèn)資本主義生產(chǎn)方式是中國現(xiàn)時比較先進(jìn)的生產(chǎn)方式，黨的政策是在適當(dāng)?shù)母纳乒と松顥l件之下，獎勵資本主義生產(chǎn)與聯(lián)合資產(chǎn)階級，獎勵富農(nóng)生產(chǎn)與聯(lián)合富農(nóng)；（4）政府法令應(yīng)保護(hù)農(nóng)民與地主兩方面的利益，一方面規(guī)定地主應(yīng)該普遍的減租減息，另一方面規(guī)定農(nóng)民有交租交息的義務(wù)，有關(guān)土地及債務(wù)的契約的締結(jié)，須以雙方自愿，契約期滿，任何一方有解約之自由。在《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策決定的附件》中，對地租及佃權(quán)提出了12項具體限定[11]。這一決定及其附件公布后，成為各抗日根據(jù)地調(diào)整土地政策、加強(qiáng)土地立法的基本遵循，有效地幫助其渡過難關(guān)堅持抗戰(zhàn)到底。

3.解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨土地政策的轉(zhuǎn)變。解放戰(zhàn)爭期間，為建立新民主主義的中國，中共領(lǐng)導(dǎo)人民建立了廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。此時，以減租減息為中心的土地政策已不能滿足“老解放區(qū)”農(nóng)民對土地的要求，中共隨即對土地政策進(jìn)行了重要改變。1946年5月4日，中共中央發(fā)布《關(guān)于土地問題的指示》（即 “五四指示”），決定將抗日戰(zhàn)爭以來實(shí)行的減租減息政策，轉(zhuǎn)變?yōu)闆]收地主土地分配給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。但這種改變，并不是“一刀切”，為鞏固和擴(kuò)大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，中共還需要根據(jù)實(shí)際情況在新、舊解放區(qū)實(shí)行不同的政策策略，所以減租政策在這一時期并沒有全部廢止[12]。當(dāng)然，“五四指示”確實(shí)極大地調(diào)動了人民群眾的積極性，為中共贏得解放戰(zhàn)爭奠定了堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（二）新民主主義經(jīng)濟(jì)理論與制度的創(chuàng)立

對于什么是新民主主義經(jīng)濟(jì)制度，中共經(jīng)歷了一個不斷深化認(rèn)識和實(shí)踐探索的過程。毛澤東的經(jīng)濟(jì)思想，既是理論的，更是實(shí)踐的；既表現(xiàn)為理論觀點(diǎn)，也表現(xiàn)為具體的經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)和經(jīng)濟(jì)政策[13]。通過《中國革命和中國共產(chǎn)黨》（1939年12月）、《新民主主義論》（1940年1月）等著作，毛澤東從理論高度系統(tǒng)闡釋了什么是新民主主義經(jīng)濟(jì)，回答了中國革命“兩步走”之間的銜接問題，解答了在民主革命時期如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)為革命斗爭服務(wù)的問題，找到了如何用馬克思主義經(jīng)濟(jì)理論改造中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的途徑，總結(jié)提煉了各抗日根據(jù)地尤其是陜甘寧邊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗[14]。他在《新民主主義論》中明確指出，新民主主義共和國在政治經(jīng)濟(jì)上必須都是新民主主義的，新民主主義政治是新民主主義經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)。新民主主義經(jīng)濟(jì)的基本制度：一是節(jié)制資本，大銀行、大工業(yè)、大商業(yè)，歸新民主主義共和國所有。二是平均地權(quán)，實(shí)行“耕者有其田”，沒收地主的土地，分配給無地和少地的農(nóng)民，掃除農(nóng)村中的封建關(guān)系，把土地變?yōu)檗r(nóng)民的私產(chǎn)；容許農(nóng)村的富農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在；不建立社會主義農(nóng)業(yè)，但發(fā)展具有社會主義因素的合作經(jīng)濟(jì)。無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下的新民主主義共和國的國營經(jīng)濟(jì)是社會主義性質(zhì)的，是整個國民經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力量[15]。

“中國共產(chǎn)黨特別需要嚴(yán)格地把共產(chǎn)主義觀察、研究、解決社會問題的方法，和新民主主義的實(shí)際政策相區(qū)別?！盵16]毛澤東指出黨的新民主主義經(jīng)濟(jì)制度是綜合“聯(lián)合”和“斗爭”的兩重性的政策，“在現(xiàn)在，是聯(lián)合一切不反對抗日的地主和資產(chǎn)階級……在勞動政策方面，是適當(dāng)?shù)馗纳乒と松詈筒环恋K資本主義經(jīng)濟(jì)正當(dāng)發(fā)展的兩重性的政策。在土地政策方面，是要求地主減租減息又規(guī)定農(nóng)民部分地交租交息的兩重性的政策。在政治權(quán)利方面，是一切抗日的地主資本家都有和工人農(nóng)民一樣的人身權(quán)利、政治權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，但又防止他們可能的反革命行動的兩重性的政策。國營經(jīng)濟(jì)和合作社經(jīng)濟(jì)是應(yīng)該發(fā)展的，但在目前的農(nóng)村根據(jù)地內(nèi)，主要的經(jīng)濟(jì)成分，還不是國營的，而是私營的，而是讓自由資本主義經(jīng)濟(jì)得著發(fā)展的機(jī)會，用以反對日本帝國主義和半封建制度”[17]。在新民主主義的國家制度下，一定要讓私人資本主義經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展。因為 “農(nóng)業(yè)國中的資本主義是向上的”，“新民主主義的資本主義將來還有用……它是革命的，有用的，有利于社會主義之發(fā)展的”[18]。

發(fā)展新民主主義經(jīng)濟(jì)的原則是：“主要民營，部分公營。擴(kuò)大國營企業(yè)不是新民主主義前期的事……只有在有了大工業(yè)時才能辦到?！盵19]因此，中共在發(fā)展公營經(jīng)濟(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)的同時，又采取減租減息和“讓自由資本主義經(jīng)濟(jì)得著發(fā)展的機(jī)會，用以反對日本帝國主義和半封建制度”的“中國的最革命的政策”[20]。加之當(dāng)時根據(jù)地處于建立個體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的、被敵人分割的、因而又是游擊戰(zhàn)爭的農(nóng)村環(huán)境，只有實(shí)事求是地發(fā)展公營工業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)，才能保障戰(zhàn)爭的供給。

隨著毛澤東經(jīng)濟(jì)思想的成熟，新民主主義的經(jīng)濟(jì)制度最終在抗日根據(jù)地得以確立。1941年1月，中共中央機(jī)關(guān)刊物《解放》雜志發(fā)表社論《論抗日根據(jù)地的各種政策》，系統(tǒng)總結(jié)抗戰(zhàn)3年來在抗日根據(jù)地發(fā)展新民主主義經(jīng)濟(jì)的主張和經(jīng)驗，有力地回答了國內(nèi)外的質(zhì)疑，為世人呈現(xiàn)了一幅新民主主義的經(jīng)濟(jì)政策、財政政策、勞動政策、土地政策圖景[21]。1941年5月1日，《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》（即“五一施政綱領(lǐng)”）正式公布，標(biāo)志著中共在抗日根據(jù)地正式建立起了新民主主義的經(jīng)濟(jì)制度。正如當(dāng)年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會表決通過《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》時指出的：“該綱領(lǐng)不但適合于邊區(qū)的需要，而且完全符合中國的國情，是唯一正確的邊區(qū)施政方針，也是團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)以救中國的良策。 ”[22]

經(jīng)過局部執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐，中共對于中國國情、民主革命的任務(wù)和性質(zhì)有了更深刻的認(rèn)識，并在黨的七大上將其進(jìn)行全面總結(jié)——我們主張的新民主主義的經(jīng)濟(jì)，是符合于孫先生的原則的，“中國的經(jīng)濟(jì)，必須是由國家經(jīng)營、私人經(jīng)營和合作社經(jīng)營三者組成。而這個國家經(jīng)營的所謂國家，一定要不是‘少數(shù)人所得而私’的國家，一定要是在無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下而‘為一般平民所共有’的新民主主義國家”[23]。

（三）延安時期經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本方針

延安時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的財經(jīng)工作總方針是“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”，具體為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營、軍民兼顧、生產(chǎn)與節(jié)約并重、農(nóng)業(yè)第一的經(jīng)濟(jì)工作方針。但由于條件的變化，抗日根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政策、方針又以1941年為界，分為兩個特點(diǎn)鮮明的階段：皖南事變以前，是“力爭外援，休養(yǎng)民力”，政策的基本點(diǎn)是爭取外援；皖南事變后，是“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”，政策的基本點(diǎn)是艱苦奮斗、自力更生。

1.1937—1940年，力爭外援，休養(yǎng)民力，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，支持長期抗戰(zhàn)。第二次國共合作正在“蜜月期”，對日戰(zhàn)爭主要在陜甘寧邊區(qū)外部進(jìn)行，其他抗日根據(jù)地處于開辟階段；同時，由于陜甘寧邊區(qū)成為全國抗日民主的模范區(qū)域和八路軍、新四軍的英勇戰(zhàn)績，中共在國內(nèi)外的影響大增，引起了國內(nèi)外人士的同情與擁護(hù)，獲得了巨大的財力物力援助。因此，為長期抗戰(zhàn)計，中共積極推行休養(yǎng)民力政策，減免民眾賦稅負(fù)擔(dān)，從而使根據(jù)地內(nèi)的民力獲得了一定的恢復(fù)和發(fā)展。此一階段，根據(jù)地的財政開支主要依靠國內(nèi)外的捐助籌集，軍餉由國民政府負(fù)責(zé)撥付，經(jīng)濟(jì)上對外依賴的程度很深。

2.1941—1945年，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給，堅持抗戰(zhàn)勝利。全面抗戰(zhàn)進(jìn)入戰(zhàn)略相持階段后，中國共產(chǎn)黨面臨的壓力和困難日益增大：一方面日本侵略者調(diào)轉(zhuǎn)矛頭瘋狂掃蕩敵后抗日根據(jù)地；另一方面，國民政府不僅停發(fā)八路軍和新四軍的軍餉、制造皖南事變，而且還構(gòu)筑封鎖線企圖將中共中央困死延安。因此，中共中央決定開展大生產(chǎn)運(yùn)動，提出“自己動手，豐衣足食”的號召，動員各機(jī)關(guān)部隊學(xué)校從發(fā)展農(nóng)工商業(yè)中獲得經(jīng)濟(jì)上的半自給和全自給。自此，生產(chǎn)運(yùn)動成為中共解決根據(jù)地財政經(jīng)濟(jì)困難，粉碎日軍、偽軍和國民黨頑固派經(jīng)濟(jì)封鎖的基本方法。1939年4月，晉察冀邊區(qū)行政委員會公布《經(jīng)濟(jì)建設(shè)的原則方案》，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是各級政府1939年的中心工作和鞏固邊區(qū)的決定條件，全面提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體任務(wù)；中共中央蘇魯皖分局確定了財政經(jīng)濟(jì)工作的八項任務(wù)，要求在根據(jù)地內(nèi)部建立自給自足的財政經(jīng)濟(jì)，建立統(tǒng)一的供給制度，開展反貪污浪費(fèi)運(yùn)動[24]。1942年12月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)高級干部會議上作《抗日時期的經(jīng)濟(jì)問題和財政問題》的報告，旗幟鮮明地指出，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給，是我們的經(jīng)濟(jì)工作和財政工作的總方針……財政政策的好壞固然足以影響經(jīng)濟(jì)，但是決定財政的卻是經(jīng)濟(jì)。未有經(jīng)濟(jì)無基礎(chǔ)而可以解決財政困難的，未有經(jīng)濟(jì)不發(fā)展而可以使財政充裕的”[25]。但必須注意的是，相對于環(huán)境較為和平的陜甘寧邊區(qū)，毛澤東并沒有一概要求其他抗日根據(jù)地完全通過自力更生而達(dá)到豐衣足食，只是要求“每一根據(jù)地，組織幾萬黨政軍的勞動力和幾十萬人民的勞動力（取按家計劃、變工隊、運(yùn)輸隊、互助社、合作社等形式，在自愿等價的原則下，把勞動力和半勞動力組織起來）以從事生產(chǎn)”[26]。

二、延安時期中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)管理體制

延安時期，中國共產(chǎn)黨主管經(jīng)濟(jì)的工作部門經(jīng)歷了由分散到統(tǒng)一集中的過程，體現(xiàn)出黨“加強(qiáng)一元化”領(lǐng)導(dǎo)的時代特征。1937年以前，根據(jù)斗爭形勢需要，中共中央層面并沒有獨(dú)立設(shè)置的主管經(jīng)濟(jì)工作的專門部門或委員會，其經(jīng)濟(jì)工作主要由蘇維埃政權(quán)系統(tǒng)具體負(fù)責(zé)。第二次國共合作實(shí)現(xiàn)后，為堅持長期抗戰(zhàn)，中共中央先后增設(shè)財政經(jīng)濟(jì)部、財政經(jīng)濟(jì)委員會、生產(chǎn)運(yùn)動委員會等經(jīng)濟(jì)工作部門或委員會，并在發(fā)展較好的抗日根據(jù)地尤其是陜甘寧邊區(qū)建立了完善的經(jīng)濟(jì)管理體制，實(shí)行了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)方式和組織原則。

（一）延安時期，中共中央的經(jīng)濟(jì)工作機(jī)構(gòu)

為搞好陜甘寧邊區(qū)的生產(chǎn)運(yùn)動，中共中央書記處于1938年12月14日召開會議，決定成立中共中央財政經(jīng)濟(jì)部，以林伯渠為部長。1939年1月26日，中共中央書記處再次討論邊區(qū)生產(chǎn)問題，決定成立總的中共中央生產(chǎn)運(yùn)動委員會。該委員會不僅負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)陜甘寧邊區(qū)的生產(chǎn)，而且負(fù)責(zé)監(jiān)督軍事工業(yè)生產(chǎn)，林伯渠擔(dān)任主任，李富春為副主任；同日，還決定成立中共中央財政經(jīng)濟(jì)委員會，以“統(tǒng)一與集中”的方法解決陜甘寧邊區(qū)財政經(jīng)濟(jì)問題，及批準(zhǔn)黨、政、軍三方面各種預(yù)決算。1941年6月18日，中央政治局會議決定以林伯渠、朱德、任弼時、李富春、高崗組織成中共中央經(jīng)濟(jì)委員會，以林伯渠為主任，第一副主任為李富春[27]。

通過中共中央生產(chǎn)運(yùn)動委員會、中共中央經(jīng)濟(jì)委員會，中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)入了新階段：一方面加強(qiáng)了各抗日根據(jù)地實(shí)施黨的經(jīng)濟(jì)政策的一致性、統(tǒng)一性，使新民主主義經(jīng)濟(jì)體制在更為廣泛的區(qū)域得到確立，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，擴(kuò)大了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；另一方面加強(qiáng)了中共統(tǒng)籌抗日根據(jù)地物資的調(diào)度能力，使其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面形成一定程度的互補(bǔ)，從而為堅持抗戰(zhàn)到底提供有效保障。

（二）延安時期，中共各中央局、分局的經(jīng)濟(jì)工作機(jī)構(gòu)

為保證根據(jù)地的建設(shè)與民主制度的實(shí)行，1942年9月1日，中共中央政治局通過《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，規(guī)定：黨領(lǐng)導(dǎo)一切軍隊、政府與民眾團(tuán)體，每個根據(jù)地應(yīng)有一個統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會，以確保根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一化與一元化[28]。此后，各抗日根據(jù)地逐步實(shí)現(xiàn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，大多數(shù)中共中央派出機(jī)構(gòu)建立了統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)工作委員會，以集中領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與斗爭。

1942年6月8日，中共中央書記處為實(shí)行晉西北與陜甘寧兩個區(qū)域財政經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一籌劃事宜，決定組織西北財政經(jīng)濟(jì)委員會，以林伯渠為主任，并在其下設(shè)立財政辦事處，賀龍任主任，曹菊如任秘書長[29]。同年10月，西北財政經(jīng)濟(jì)委員會正式開始工作并召開整財會議，決定從組織上保障和加強(qiáng)財政工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)——各分區(qū)設(shè)財經(jīng)委員會分委會，各縣政府政務(wù)會議吸收同級黨、軍、民負(fù)責(zé)人參加，以研究、統(tǒng)籌、計劃地方財經(jīng)工作，從而克服混亂現(xiàn)象。中共中央北方局于當(dāng)年8月成立華北財經(jīng)委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)華北抗日根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)工作，彭德懷兼任書記；中共中央山東分局于9月設(shè)立山東財政經(jīng)濟(jì)委員會，黎玉為書記[30]。

1943年8月，為貫徹黨的經(jīng)濟(jì)政策，使各公營商店能在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線上集中力量統(tǒng)一步調(diào)，正確執(zhí)行政策，發(fā)揮應(yīng)有作用，中共中央晉綏分局設(shè)立工商管理委員會。1944年2月，晉綏分局設(shè)立財政經(jīng)濟(jì)委員會、生產(chǎn)運(yùn)動委員會（兼群眾運(yùn)動委員會）；4月1日，成立審計委員會。中共中央晉察冀分局也建立了經(jīng)濟(jì)工作委員會，但又于1944年4月1日予以取消。1945年5月，中共中央華中局成立財經(jīng)委員會，曾山擔(dān)任書記[31]。

（三）延安時期，根據(jù)地政權(quán)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)管理體制

抗日根據(jù)地的政權(quán)組織（參議會及政府）是權(quán)力機(jī)關(guān)，其法令具有強(qiáng)制性，其工作關(guān)系到所轄區(qū)域的方方面面?！蛾P(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦。黨對參議會及政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團(tuán)（須無條件執(zhí)行），黨委及黨的機(jī)關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機(jī)關(guān)[32]。一般而言，政權(quán)形態(tài)發(fā)展越完備的抗日根據(jù)地，貫徹黨的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針、政策的能力就越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成績也就越大。

陜甘寧邊區(qū)作為模范抗日根據(jù)地，建成了體系完整的行政法規(guī)和政權(quán)系統(tǒng)，擁有功能齊全的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)。1935年11月10日，經(jīng)中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會決定，中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處在瓦窯堡成立，下設(shè)財政部、糧食部、土地部、國民經(jīng)濟(jì)部、勞動部和工農(nóng)檢察局等有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的機(jī)關(guān)。后來，為了加強(qiáng)中央政府及西北根據(jù)地的對外聯(lián)絡(luò)，實(shí)行財經(jīng)制度上的預(yù)決算，監(jiān)督蘇維埃財政方針的實(shí)行和反對貪污浪費(fèi)，西北辦事處先后于1936年1月下旬和1937年2月，設(shè)立了外交部和審計委員會[33]。

1937年9月6日，西北辦事處在延安更名改制為陜甘寧邊區(qū)政府，根據(jù)《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》（1937年5月12日通過）規(guī)定，下設(shè)建設(shè)所、財政所、審計處等經(jīng)濟(jì)行政、監(jiān)督機(jī)關(guān)。1939年和1941年，又兩次對陜甘寧邊區(qū)政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)濟(jì)行政、監(jiān)管機(jī)關(guān)最終定型為財政廳、建設(shè)廳、審計處等。

為規(guī)范經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的組成和活動原則，對其進(jìn)行明確授權(quán)，抗日根據(jù)地政府制定頒布了財政、建設(shè)、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)的組織規(guī)程或章程。例如陜甘寧邊區(qū)政府及相關(guān)工作機(jī)關(guān)先后頒布《陜甘寧邊區(qū)財政廳組織規(guī)程草案》（1941）、《陜甘寧邊區(qū)糧食局組織規(guī)程》（1941）、《陜甘寧邊區(qū)各級稅務(wù)機(jī)關(guān)組織規(guī)程》（1941）、《陜甘寧邊區(qū)林務(wù)局組織規(guī)程 （草案）》（1941）、《陜甘寧邊區(qū)物資局組織暫行規(guī)程》（1942）、《陜甘寧邊區(qū)鹽務(wù)管理委員會暫行組織章程》（1941）、《陜甘寧邊區(qū)貨物稅估價委員會組織章程》（1941）、《陜甘寧邊區(qū)鹽務(wù)局組織規(guī)程草案》（1942）、《統(tǒng)一緝私機(jī)關(guān)的組織與工作條例（草案）》（1943）等；晉冀魯豫邊區(qū)政府頒布了《晉冀魯豫邊區(qū)稅務(wù)局組織規(guī)程》（1941）、《晉冀魯豫邊區(qū)稅務(wù)工商部門監(jiān)察委員暫行工作規(guī)程》（1942）等[34]。

陜甘寧邊區(qū)財政廳是主管全邊區(qū)財政工作的政府組成部門，其職能職責(zé)包括稅務(wù)公款及公債、預(yù)算決算編制、金庫收支、公物公產(chǎn)管理、糧食調(diào)整及倉庫管理、金融監(jiān)督調(diào)整取締及其他有關(guān)邊區(qū)財政事項，下設(shè)糧食局、稅務(wù)局、鹽務(wù)局、金庫等二級機(jī)構(gòu)。建設(shè)廳是主管全邊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的政府組成部門，其職能職責(zé)包括農(nóng)林畜牧工商礦業(yè)的計劃管理、保護(hù)、獎進(jìn)等，合作事業(yè)的指導(dǎo)與獎進(jìn)，道路交通建設(shè)，動植物病蟲害防治及益鳥益蟲保護(hù)，農(nóng)林畜牧工商礦業(yè)產(chǎn)品陳列及檢查，經(jīng)濟(jì)團(tuán)體指導(dǎo)，度量衡檢查監(jiān)督，移民及新村建設(shè)，不屬土地行政范疇之測丈及其他實(shí)業(yè)行政事項；先后附設(shè)林務(wù)局、貿(mào)易局、工業(yè)局、交通運(yùn)輸局、合作指導(dǎo)局、工程局等二級機(jī)構(gòu)。審計處是主管全邊區(qū)審核審查工作的政府組成部門，其職能職責(zé)包括審核行政機(jī)關(guān)預(yù)算決算、物資審查調(diào)整、征稅征糧及其他有關(guān)收支證據(jù)、審核金庫收支、審核公營事業(yè)收支、審核由政府補(bǔ)助民營事業(yè)收支、檢舉貪污舞弊及浪費(fèi)款項等事項[35]。

先后兼任或擔(dān)任邊區(qū)財政廳廳長的林伯渠、霍維德、南漢宸，擔(dān)任建設(shè)廳廳長的高自立、副廳長曹菊如，或者是中共中央財政經(jīng)濟(jì)委員會成員，或者是中共中央生產(chǎn)運(yùn)動委員會成員，或者是西北財經(jīng)委員會成員，或者兼有其中二三，林伯渠甚至還長期擔(dān)任中共中央財政經(jīng)濟(jì)委員會主任、中共中央生產(chǎn)運(yùn)動委員會主任、西北財經(jīng)委員會主任等職務(wù)。此種情況，一方面體現(xiàn)了中共“經(jīng)過自己的黨員和黨團(tuán)”，領(lǐng)導(dǎo)政府經(jīng)濟(jì)工作的黨政體制特點(diǎn)；另一方面反映了陜甘寧邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作對中共中央領(lǐng)導(dǎo)和堅持抗戰(zhàn)的重大意義。

其他主要抗日根據(jù)地的財政經(jīng)濟(jì)工作體制，也體現(xiàn)了中共對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)“是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)”的特點(diǎn)。例如中共山東分局財經(jīng)委員會副書記艾楚南，曾先后擔(dān)任過具有政權(quán)性質(zhì)的山東戰(zhàn)時工作推進(jìn)委員會的經(jīng)濟(jì)組組長或財政經(jīng)濟(jì)處（財政處）處長、山東省政府財政廳廳長等職務(wù)[36]。由于華北、華中等抗日根據(jù)地戰(zhàn)爭形勢的殘酷與地域的分散，始終沒有建立統(tǒng)一的政權(quán)組織（邊區(qū)級），因此，也就沒有建立統(tǒng)一的政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)[37]。但其職責(zé)一般由根據(jù)地內(nèi)分散的抗日民主政權(quán)（行署級或縣級）根據(jù)中共中央有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

三、中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)法規(guī)

延安時期，為建立新民主主義的經(jīng)濟(jì)秩序和獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)體制，中共領(lǐng)導(dǎo)下的抗日根據(jù)地開展了成果豐碩的經(jīng)濟(jì)立法實(shí)踐，創(chuàng)造性地構(gòu)建了新民主主義的經(jīng)濟(jì)法制體系[38]。用法律的形式把抗日根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動固定下來，使法律成為調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動的主要方式。

1939年4月4日，陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》，對陜甘寧邊區(qū)的民事財產(chǎn)權(quán)作了原則性規(guī)定[39]，為使用自創(chuàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)與援引國民政府法令相結(jié)合的立法模式，提供了基本依據(jù)。隨著中共敵后抗日根據(jù)地的發(fā)展壯大，一些組織形態(tài)較為完備的根據(jù)地政權(quán)也制定頒行了自己的施政綱領(lǐng)。1941年9月1日，晉冀魯豫邊區(qū)政府公布《晉冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領(lǐng)》，明確規(guī)定要努力建設(shè)經(jīng)濟(jì)，保障一切抗日人民財產(chǎn)所有權(quán)；對敵實(shí)行統(tǒng)制貿(mào)易，根據(jù)地實(shí)行自由貿(mào)易；調(diào)解勞資雙方利益，鞏固階級團(tuán)結(jié)；逐漸確立統(tǒng)一的財政制度，實(shí)行統(tǒng)一累進(jìn)稅[40]。各抗日根據(jù)地政權(quán)的施政綱領(lǐng)絕大多數(shù)具體為專門的法律法規(guī)，形成了覆蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、金融、財政、稅收等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新民主主義經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系?！斑@些經(jīng)濟(jì)法規(guī)有著很強(qiáng)的時代特征，它是中國共產(chǎn)黨和邊區(qū)政府在抗戰(zhàn)時期領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、組織經(jīng)濟(jì)、管理經(jīng)濟(jì)的重要工具，因此，它充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時期的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)主張?！盵41]受戰(zhàn)爭影響，各抗日根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)立法情況差異較大，其中以陜甘寧邊區(qū)的成績最突出。

（一）土地法規(guī)

土地立法，是延安時期中共各項立法實(shí)踐的核心。從1937年到1946年，各抗日根據(jù)地政權(quán)依據(jù)中共中央有關(guān)土地政策的決議、指示，先后制定和頒布若干土地方面的法律法規(guī)，形成了新民主主義的土地法制原則與法規(guī)體系。

1.確立了局部執(zhí)政區(qū)域不同地區(qū)處理土地權(quán)屬糾紛的法制原則。為解決蘇區(qū)與八路軍募補(bǔ)區(qū)之間土地政策的差異，1938年6月9日，陜甘寧邊區(qū)政府作出《關(guān)于邊區(qū)土地、房屋、森林、農(nóng)具、牲畜和債務(wù)糾紛問題處理的決定》，規(guī)定：原屬于邊區(qū)所管轄區(qū)域（即蘇區(qū)）的地主土地、森林、房屋、農(nóng)具和牲畜等，無論其已否分配，均在已被沒收之列；已分配給個人或團(tuán)體者，權(quán)屬為個人或團(tuán)體，未分配者，權(quán)屬為當(dāng)?shù)厝w人民。1937年10月，國民政府行政院第333次會議劃入邊區(qū)管轄的八路軍募補(bǔ)區(qū)（原國統(tǒng)區(qū)），不得沒收和分配土地[42]。1942年2月，陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財權(quán)條例》，對財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了排他性規(guī)定：保障邊區(qū)一切抗日人民的私有財產(chǎn)權(quán)及依法之使用及收益自由權(quán)（包括土地、房屋、債權(quán)及一切資財），除因公益有特別法令規(guī)定外，任何機(jī)關(guān)、部隊、團(tuán)體不得非法征收，查封[43]。

2.制定了局部執(zhí)政區(qū)域適用的土地法體系。為適應(yīng)抗戰(zhàn)建國需要，符合國民政府土地法精神，推進(jìn)邊區(qū)土地改革，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會于1939年4月4日通過《陜甘寧邊區(qū)土地條例》，規(guī)定了土地所有權(quán)、登記制度、使用權(quán)和土地行政及裁判權(quán)等5個方面的內(nèi)容。該條例由陜甘寧邊區(qū)政府公布施行，以政府法規(guī)的形式正式確定：實(shí)行土地私有制，建立土地登記制度，尊重民間慣行，設(shè)立鄉(xiāng)級土地委員會，邊區(qū)政府有權(quán)征收交通道路必經(jīng)者、軍事上需要者、公共之建筑等土地，并以其他土地或相應(yīng)地價進(jìn)行補(bǔ)償[44]。

1943年9月，為確定土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)業(yè)統(tǒng)一累進(jìn)稅，陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)土地登記試行辦法（草案）》，規(guī)定凡在邊區(qū)境內(nèi)置有土地房屋者，均須依法向土地所在縣級政府登記權(quán)屬，領(lǐng)取土地房屋所有權(quán)證[45]。1944年12月，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第二次大會根據(jù)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》及邊區(qū)實(shí)際情況，制定并通過《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》（廢止1939年試行的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例（草案）》），具體規(guī)定了土地確權(quán)的原則、程序和不同類型土地的權(quán)屬主體等[46]。

3.推進(jìn)和鞏固了局部執(zhí)政區(qū)域的租佃制度改革。租佃制度改革，是全面抗戰(zhàn)期間中共土地政策的核心，它一方面要求出租人減租減息，一方面要求承租人交租交息。為貫徹《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》及其附件（1942年1月28日）精神，合理調(diào)整邊區(qū)租佃關(guān)系，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，陜甘寧邊區(qū)政府于1942年12月29日公布《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例草案》，明確界定邊區(qū)的地租形式，并規(guī)定了減租標(biāo)準(zhǔn)與方法、交租原則、租佃契約締結(jié)原則和佃權(quán)保護(hù)辦法等；特別規(guī)定1939年年底以前承租者所欠地租一律免交，開墾他人老荒地、耕地改良的計租原則，禁止承租者包租轉(zhuǎn)租，出租者不得在正租之外索取其他報酬或無償勞動，抗日家屬及貧苦孤寡因喪失勞動能力而出租少量土地（每人平均5坰以下）為生者不受該條例限制[47]。

其他抗日根據(jù)地也頒布了減租減息的相關(guān)法規(guī)。1938年2月10日，晉察冀邊區(qū)行政委員會頒布《減租減息單行條例》，規(guī)定：地主出租土地一律按照原租額減租25%，禁止一切額外附加；地主未經(jīng)佃戶同意，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)租；禁止一切高利貸，不論新舊債，年利率一律不準(zhǔn)超過10%[48]。2月21日，頒布《墾荒單行條例》，規(guī)定：凡連續(xù)兩年未耕種的公私土地，一律以荒地論，允許人民無償墾種，土地所有權(quán)歸承墾農(nóng)民。1940年11月11日，山東戰(zhàn)時工作推行委員會頒布《減租減息暫行條例》，規(guī)定地租一律按原租額減租20%，禁止地主指糧訛算及迫使佃戶無償勞役，不論新舊欠債，年利率一律不得超過15%[49]。

4.遵循中共土地政策的轉(zhuǎn)變及時推進(jìn)了局部執(zhí)政區(qū)域的土地改革。解放戰(zhàn)爭期間，中共將抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的土地政策大幅調(diào)整為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線下的新土地政策。為貫徹中共中央《關(guān)于土地問題的指示》（1946年5月4日）精神，陜甘寧邊區(qū)政府頒布《陜甘寧邊區(qū)征購地主土地條例草案》（1946年12月13日），限定了征購范圍，制定了地價評定、土地承購、土地公債清償辦法等，開始在邊區(qū)內(nèi)未進(jìn)行土改區(qū)域發(fā)行土地公債，征購地主超過應(yīng)留數(shù)量土地，分配給無地或少地的農(nóng)民，從而達(dá)到耕者有其田的目的[50]。該條例草案試行一段時間后，根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，邊區(qū)政府于1947年2月發(fā)出命令，對其作了部分修正，取消了原來以現(xiàn)耕為基礎(chǔ)的承購原則，改為征購?fù)恋貞?yīng)按人口數(shù)量分給無地少地者的原則[51]。

（二）農(nóng)林法規(guī)

中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地絕大多數(shù)處于農(nóng)村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為一切經(jīng)濟(jì)活動的首要。因此，各地出臺了很多農(nóng)林法規(guī)，為貫徹“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”的經(jīng)濟(jì)方針起到了積極推動作用?？谷崭鶕?jù)地的農(nóng)林法規(guī)，主要分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獎勵法規(guī)、農(nóng)業(yè)投資法規(guī)、林業(yè)法規(guī)等三大類。

第一類是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獎勵法規(guī)。為保證大生產(chǎn)運(yùn)動的有序進(jìn)行，獎勵有特殊成績的單位和個人，1939—1940年，陜甘寧邊區(qū)政府相繼頒布《陜甘寧邊區(qū)人民生產(chǎn)獎勵條例》《陜甘寧邊區(qū)督導(dǎo)生產(chǎn)運(yùn)動獎勵條例》等法規(guī)。1939年4月，晉察冀邊區(qū)行政委員會公布《晉察冀邊區(qū)獎勵生產(chǎn)事業(yè)暫行條例》，分為7章23條，分別規(guī)定了資金、技術(shù)與工具、減免稅金、專利保護(hù)、獎勵條件等事項[52]。

第二類是農(nóng)業(yè)投資法規(guī)。農(nóng)業(yè)投資、貸款的目的，在于發(fā)展根據(jù)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)劑農(nóng)村金融，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。1941年2月1日，《冀太區(qū)生產(chǎn)貸款辦法》公布，規(guī)定了農(nóng)業(yè)貸款申領(lǐng)程序、放貸主體、糾紛處理辦法、貸款分配原則、利率計算等。其中，農(nóng)貸利率最低，月息公營者6%，私營者7%；農(nóng)貸貸款分配比例，以私營為主占90%，公營為輔占10%。1942年3月12日，晉冀魯豫邊區(qū)政府頒布《農(nóng)業(yè)貸款辦法》，規(guī)定：農(nóng)貸為春耕貸款、水利貸款兩種，前者月息7%、貸期8個月，后者年息7%、貸期最多不超過4年；貸款用途嚴(yán)格限定范圍，主要貸與貧苦農(nóng)民，貸款由縣銀行或縣金庫辦理[53]。1943年1月15日，以獎勵增植棉花為目的的《陜甘寧邊區(qū)獎勵植棉貸款條例》公布。3月6日，《陜甘寧邊區(qū)農(nóng)業(yè)貸款章程》公布，規(guī)定農(nóng)業(yè)貸款種類依其性質(zhì)用途分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款、農(nóng)村副業(yè)生產(chǎn)貸款、農(nóng)業(yè)供銷貸款、農(nóng)田水利貸款等四類；貸款利率長期的年利率為10%、短期的月利率為1%，其中以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款為主，貸款對象為勤勞貧苦農(nóng)民。農(nóng)貸主管單位為陜甘寧邊區(qū)建設(shè)廳，由區(qū)鄉(xiāng)政府發(fā)放，鄉(xiāng)政府負(fù)有監(jiān)督用途及督促還款責(zé)任[54]。

第三類是林業(yè)法規(guī)。1941年，《陜甘寧邊區(qū)植樹造林條例》《陜甘寧邊區(qū)森林保護(hù)條例》《陜甘寧邊區(qū)砍伐樹木暫行規(guī)則》公布，對植樹造林的目的、森林保護(hù)、林木砍伐、植樹護(hù)林獎懲等作了詳細(xì)規(guī)定和明確說明[55]。

（三）稅收法規(guī)

稅收作為經(jīng)濟(jì)杠桿之一，具有調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。延安時期，各根據(jù)地進(jìn)行了大量的稅收法規(guī)立法實(shí)踐，構(gòu)建了一套行之有效的稅法體系，從而規(guī)范了局部執(zhí)政區(qū)域的稅收制度，促進(jìn)了根據(jù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了政府財力，在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線上增強(qiáng)了對敵斗爭的能力。

陜甘寧邊區(qū)政府先后頒布《陜甘寧邊區(qū)地方稅收暫行條例》（1939年3月）、《陜甘寧邊區(qū)政府稅收條例》（1939年12月）、《陜甘寧邊區(qū)政府營業(yè)稅條例》（1940年1月）、《陜甘寧邊區(qū)貨物稅暫行條例》（1940年5月）、《陜甘寧邊區(qū)商業(yè)稅暫行條例》（1941年1月）等稅法條例。

皖南事變后，為渡過財政難關(guān)堅持抗戰(zhàn)，根據(jù)地有關(guān)稅收的立法明顯加強(qiáng)。1941年5月，《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》提出實(shí)施累進(jìn)稅制的要求，即“實(shí)行合理的稅收制度，居民中除極貧困者應(yīng)予以免稅外，均須按照財產(chǎn)等第或所得多寡，實(shí)施不同程度的累進(jìn)稅制，使大多數(shù)人民均能負(fù)擔(dān)抗日經(jīng)費(fèi)”。遵照這一要求，陜甘寧邊區(qū)政府總結(jié)征稅經(jīng)驗，重修或制定了各種稅法條例，于1941年10月公布施行。其中，包括《陜甘寧邊區(qū)貨物稅修正條例》《陜甘寧邊區(qū)貨物稅修正暫行條例施行細(xì)則》《陜甘寧邊區(qū)營業(yè)稅修正暫行條例》《陜甘寧邊區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)給煙酒牌照手續(xù)暨征費(fèi)辦法》《陜甘寧邊區(qū)牲畜買賣手續(xù)費(fèi)征收辦法》《陜甘寧邊區(qū)貨物免稅減稅暫行辦法》《陜甘寧邊區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)退稅還稅辦法》《陜甘寧邊區(qū)斗傭暨買賣牲畜手續(xù)費(fèi)承包暫行辦理法》《陜甘寧邊區(qū)斗傭征收暫行辦法》等；另外，還頒布了農(nóng)業(yè)稅統(tǒng)一累進(jìn)稅試行條例（草案）、煙、酒類征稅條例及酒類生產(chǎn)牌照稅條例等[56]。

敵后抗日根據(jù)地的稅務(wù)法規(guī)，具有鮮明的對敵經(jīng)濟(jì)斗爭特點(diǎn)，其立法基點(diǎn)在于打破敵偽封鎖、調(diào)劑根據(jù)地內(nèi)部供需、防止傾銷與掠奪，粉碎侵華日軍“以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)”陰謀。1941年1月7日，晉冀魯豫邊區(qū)政府公布《稅率表》，詳細(xì)規(guī)定了可出入境貨物的種類、名稱、稅率等內(nèi)容。另外，還根據(jù)具體情況，對轄區(qū)內(nèi)不同分區(qū)的稅率作了特別規(guī)定，以適應(yīng)斗爭需要[57]。1943年4月1日，豫鄂邊區(qū)行署頒布《豫鄂邊區(qū)物資統(tǒng)制局關(guān)稅稅則》及稅率、《關(guān)稅征收辦法》《豫鄂邊區(qū)物資統(tǒng)制局緝私辦法》《豫鄂邊區(qū)統(tǒng)制局獎懲辦法》等重要法令。5月，晉冀魯豫邊區(qū)政府頒布《晉冀魯豫邊區(qū)統(tǒng)一累進(jìn)稅暫行稅則》。1944年12月31日，晉綏邊區(qū)行署頒布修正營業(yè)稅暫行條例，規(guī)定營業(yè)稅率按純收益累進(jìn)，滿3000元起征1%，50萬元以上征收20%，每個季度征收一次；紡織業(yè)、造紙業(yè)、煉鐵業(yè)、軍火制造業(yè)免征[58]。1945年8月，晉冀魯豫邊區(qū)政府頒布《新解放區(qū)暫行統(tǒng)累稅簡易辦法》，“以錢多多出、錢少少出之原則規(guī)定人民納稅之多寡”[59]。

（四）財政管理法規(guī)

為了做到統(tǒng)一收支，開源節(jié)流，保證財政收支平衡，克服過去各地方、機(jī)關(guān)、部隊自收自用、任意募捐以及浪費(fèi)貪污等不良現(xiàn)象，各根據(jù)地政權(quán)制定并發(fā)布了一系列關(guān)于統(tǒng)一財政的決議、命令、通令等。

為統(tǒng)一財政收入，合理統(tǒng)籌分配，1937年12月，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《統(tǒng)一財政問題》的通令，1938年9月8日發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一財政一切收入及共有財產(chǎn)管理事》的通令、《關(guān)于統(tǒng)一財政收入和消滅濫捐濫募現(xiàn)象》的訓(xùn)令、9月25日發(fā)布《關(guān)于禁止自收自用合理統(tǒng)籌分配》的通令，明確了具體辦法和原則。為加強(qiáng)對各縣市財政收入的管理，1941年11月，陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)各縣市地方財政收入暫行章程》，共分為14條。該章程明確規(guī)定了各縣市地方財政收入的范圍：第一類，公產(chǎn)，包括土地、房屋、森林、牲畜、油產(chǎn)等收入；第二類，牲畜買賣手續(xù)費(fèi)、斗傭、司法罰金；第三類，國民教育經(jīng)費(fèi)不足時得募捐款，合理負(fù)擔(dān)社會教育費(fèi)、課本費(fèi)。為使地方財政相對獨(dú)立，并加強(qiáng)其責(zé)任起見，還規(guī)定第二類收入的50%劃歸各縣市地方經(jīng)費(fèi)，50%由邊區(qū)政府調(diào)撥；除糧食由邊區(qū)政府統(tǒng)支外，所有經(jīng)費(fèi)應(yīng)劃歸該地方財政支辦，以期做到收支適合自給自足的原則；各縣市財政在規(guī)定范圍外另辟稅源的，得經(jīng)過縣參議會通過，呈邊區(qū)政府批準(zhǔn)后才能實(shí)施，不得另立名目擅自征收。各縣市所經(jīng)收之地方財政收入款項，一律按金庫條例處理，并按月向邊區(qū)政府報告收入經(jīng)過[60]。

為統(tǒng)一管理公共財產(chǎn)，增加政府收益，1941年2月1日，邊區(qū)政府公布施行的《陜甘寧邊區(qū)公產(chǎn)管理辦法》，共分為3章16條。該辦法規(guī)定：“公產(chǎn)，系指邊區(qū)境內(nèi)之政府公田、公房、公樹、公畜、公礦、學(xué)田、教產(chǎn)、抗日軍人之公田(即從前紅軍公地)，以及其他不屬于私人之財產(chǎn)而言，統(tǒng)歸各縣、市政府第二科管理，受財政廳指導(dǎo)監(jiān)督之?！薄胺矊儆谡a(chǎn)的收益(如租息等)，為政府財政收入之一種，凡屬抗日軍人公產(chǎn)的收益，則為優(yōu)待抗屬及救濟(jì)殘老退伍抗日軍人之用。”“凡公產(chǎn)之收益，除已由邊區(qū)政府指定用途者(如教育款產(chǎn)、救濟(jì)基金、抗日軍人公田等)不得挪作他用外，應(yīng)經(jīng)縣、市政府財政委員會的決議，報由財廳核準(zhǔn)后，方能支配之?！薄胺补a(chǎn)之收益，各縣、市長應(yīng)檢查和督同第二科，按年總結(jié)報告財政廳一次?！薄胺矊a(chǎn)管理得法成績卓著者，由財政廳獎勵之，其有浪費(fèi)貪污者，送司法機(jī)關(guān)懲辦之?！盵61]

為正式建立預(yù)決算制度，1942年，邊區(qū)政府制定《陜甘寧邊區(qū)暫行預(yù)算章程（草案）》《陜甘寧邊區(qū)暫行決算章程（草案）》[62]。經(jīng)過一段時間的試行，邊區(qū)政府第十一次政務(wù)會議于1943年通過并公布《陜甘寧邊區(qū)暫行預(yù)算條例》《陜甘寧邊區(qū)暫行決算條例》等，對預(yù)決算編制方法、計算，編審程序及時期，預(yù)算的執(zhí)行，決算的審定，收支分配表及支付預(yù)算書的編制等作了詳細(xì)規(guī)定和具體說明[63]。通過預(yù)決算制度，浮報冒領(lǐng)、“吃雙份糧”的情況有所好轉(zhuǎn)，但由于財政干部的匱乏與業(yè)務(wù)水平的不足，預(yù)決算制度一直執(zhí)行得不夠理想。

（五）金融法規(guī)

為穩(wěn)定金融，改善人民生活，堅持抗戰(zhàn)到底，各根據(jù)地政府將“貨幣戰(zhàn)爭”作為經(jīng)濟(jì)斗爭的重要一環(huán)加以特別重視，體現(xiàn)出鮮明的戰(zhàn)時金融特點(diǎn)。

為禁止仇貨取締偽幣，建立戰(zhàn)時法幣管理體系，陜甘寧邊區(qū)政府陸續(xù)公布了《陜甘寧邊區(qū)禁止仇貨取締偽幣條例》（1939）、《陜甘寧邊區(qū)核準(zhǔn)法幣出境手續(xù)》（1941年）、《陜甘寧邊區(qū)銀行戰(zhàn)時法幣管理辦法》（1941 年）。

為建立正規(guī)、穩(wěn)定、獨(dú)立的金融制度，克服因法幣日益貶值引起的金融紊亂，陜甘寧邊區(qū)政府開始發(fā)行“陜甘寧邊區(qū)銀行幣”（簡稱“邊幣”），并于1941年12月公布《陜甘寧邊區(qū)貨幣交換章程》《陜甘寧邊區(qū)破壞金融法令懲罰條例》，使邊幣成為唯一的邊區(qū)通貨本位。為有效抑制外匯（法幣）出境穩(wěn)定金融和物價，1943年6月，陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)銀行管理外匯辦法》規(guī)定：邊區(qū)境內(nèi)不準(zhǔn)行使法幣，但儲藏不使用者不加干涉，亦不得強(qiáng)迫兌換；在邊區(qū)境內(nèi)，攜帶法幣數(shù)額2000元以下者任其通行，2000元及以上者，須向政府檢查機(jī)關(guān)登記，并領(lǐng)取通行證，違者以破壞金融論罪。同時，陜甘寧邊區(qū)銀行還制定《陜甘寧邊區(qū)銀行特定公款匯兌暫行辦法》，規(guī)定：特定公款之匯兌，一律以邊幣為單位，不得以法幣匯兌；如交入法幣時，須折合邊幣匯出，但邊幣應(yīng)以收付兩地之牌價較高者計算，此項損失統(tǒng)歸匯兌損益科目，統(tǒng)由總行處理之[64]。

（六）合作社法規(guī)

為改善民眾生活，加強(qiáng)對敵經(jīng)濟(jì)斗爭，依據(jù)抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)及國民政府合作法規(guī)，部分根據(jù)地政權(quán)根據(jù)自身實(shí)際遵照中共中央財政經(jīng)濟(jì)部于1939年制定的《各抗日根據(jù)地（簡稱本邊區(qū)）合作社暫行條例示范草案》，相繼制定合作社組織條例，以推進(jìn)合作事業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

1940年，陜甘寧邊區(qū)建設(shè)廳頒布《生產(chǎn)合作社組織辦法綱要》，將生產(chǎn)合作社分為紡織類和其他類兩種。為保證政府按期收到公鹽、公糧，提高運(yùn)輸能力，1941年10月，陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)人民運(yùn)輸合作社組織辦法大綱》，要求原則上參考，但各地可根據(jù)實(shí)際情形，靈活運(yùn)用[65]。10月15日，晉冀魯豫邊區(qū)政府頒布《晉冀魯豫邊區(qū)合作社條例》，詳細(xì)規(guī)定了合作社的類型、設(shè)立條件及程序，社股募集及經(jīng)營規(guī)則等[66]。1942年5月1日，《晉察冀邊區(qū)合作社組織條例》頒行，規(guī)定詳盡[67]。

（七）工商貿(mào)易法規(guī)

皖南事變后，為打破經(jīng)濟(jì)封鎖，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)出入境平衡，穩(wěn)定市場供給，各根據(jù)地政權(quán)先后制定了一系列的工商貿(mào)易法規(guī)。陜甘寧邊區(qū)政府頒布實(shí)施了 《陜甘寧邊區(qū)食鹽專賣條例》（1942年）、《陜甘寧邊區(qū)鹽務(wù)管理暫行條例》（1942年）、《陜甘寧邊區(qū)戰(zhàn)時管理進(jìn)出口貨及過境物品暫行辦法》（1943年）、《陜甘寧邊區(qū)進(jìn)出境及過境物資管理暫行辦法》（1945年）、《陜甘寧邊區(qū)貨物出入口登記辦法》（1945年）、《陜甘寧邊區(qū)煙酒公賣暫行章則》（1945年）等。1945年3月，頒行《陜甘寧邊區(qū)獎助實(shí)業(yè)投資暫行條例》，規(guī)定：凡自愿在邊區(qū)經(jīng)營投資農(nóng)業(yè)、工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)及其它實(shí)業(yè)的，“無論家在邊區(qū)內(nèi)外，或回國華僑”，均給予獎勵[68]。獎助實(shí)業(yè)法令實(shí)行后，保證了陜甘寧邊區(qū)政府招商引資，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的有效實(shí)施。

延安時期，中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的新民主主義經(jīng)濟(jì)制度，是馬克思主義中國化的重大理論成果，是毛澤東思想的重要組成部分，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民改造半殖民地半封建經(jīng)濟(jì)和開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要創(chuàng)造，是黨密切聯(lián)系群眾堅持為人民服務(wù)宗旨的基本體現(xiàn)。新民主主義的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不僅創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)財富，而且鍛造了寶貴的革命文化，形成了彪炳千古的延安精神。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾，自力更生、艱苦奮斗、勤儉樸素、克服困難，取得了民族獨(dú)立、解放的偉大勝利，培養(yǎng)出了一大批既懂得革命斗爭又會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)干部和專業(yè)人才，為中華人民共和國積累了豐富的經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗。

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