李昌庚

國際視角下法治評估的緣起

在世界范圍內(nèi)，關(guān)于法治評估的理論及其法治指數(shù)產(chǎn)生較晚。從理論上來說，最早源于1968年美國學(xué)者伊萬(W.M.Evan)提出的法律指標體系。隨后，美國國際開發(fā)署因?qū)ν庠椖縿?chuàng)建的《民主與治理評估框架》、總部位于德國柏林的國際性非政府組織“透明國際”(Transparency International)開發(fā)的“腐敗識別指數(shù)”(Corruption Perception Index)、總部位于美國華盛頓的國際性非政府組織“自由之家”(Freedom House)的《世界自由度報告》(WPFI)、總部位于德國的世界500強企業(yè)貝塔斯曼集團創(chuàng)立的貝塔斯曼基金會(Bertelsmann Foundation)建立的“貝塔斯曼轉(zhuǎn)型指數(shù)”(Bertelsmann Transformation Index)以及世界銀行從1996年開始每年推出的“全球治理指數(shù)”(World Governance Indicators)和英國《經(jīng)濟學(xué)家》雜志從2006年開始推出的“全球民主指數(shù)”(Democracy Index)等都涉及法治評估指標。

但作為專門開展的法治評估，則源自2006年由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等組織發(fā)起成立的“世界正義工程”(the World Justice Project)。2008年7月，“世界正義工程”發(fā)布了第一個法治指標體系，主要包括四項原則：負責(zé)的政府；經(jīng)公布且穩(wěn)定的保護基本權(quán)利的法律；可行、公正、有效的程序；可實現(xiàn)的司法正義。①2009年，“世界正義工程”正式成為一個獨立的、非營利性的國際性非政府組織，受到美國蓋茨基金會等民間組織贊助，旨在推動世界各國和地區(qū)的法治合作與進步。隨后，每年發(fā)布《世界正義工程法治指數(shù)報告》。

法治評估及其法治指數(shù)并非源于一般法治理論，也并非直接起因于實證主義法治思想。盡管法治理論源遠流長，實證主義思想也早在19世紀興起，但法治評估及其法治指數(shù)則出現(xiàn)于20世紀后期，尤其是21世紀初期?？梢姺ㄖ卧u估及其法治指數(shù)并非實證主義法學(xué)理論的必然產(chǎn)物，它的產(chǎn)生有其特殊的生成要求與環(huán)境?？v觀世界范圍內(nèi)法治評估及其法治指數(shù)的緣起，不難看出，其所具有的特殊生成要求與環(huán)境主要包括如下幾個方面：

(1)評估機構(gòu)一般都是獨立的、非營利性的國際性非政府組織。從評估原理來看，評估機構(gòu)一般要求具有獨立性、非營利性、中立性，因而非政府組織更有助于保持評估的客觀和公正。從實踐來看，評估法治一般均由獨立的、非營利性的國際性非政府組織作為評估機構(gòu)來進行。雖然，“自由之家”等少數(shù)組織存在政府資金支持的現(xiàn)象，但總體而言，這類組織多由民間資金支持，作為世界專門法治評估的“世界正義工程”更是如此。因此，評估機構(gòu)一般具有民間性、獨立性、非營利性、中立性、國際性等特點。

(2)評估機構(gòu)一般多來自歐美發(fā)達國家。無論是涉及法治指標的綜合評估機構(gòu)，還是專門的法治評估機構(gòu)，一般都來自市場經(jīng)濟較為發(fā)達的歐美國家。其主要原因在于：一是市場經(jīng)濟的發(fā)展對法治有著更多的需求；二是市場化、法治化程度較高的國家相對更能確保評估機構(gòu)的民間性、獨立性、非營利性、中立性等特點；三是市場化、法治化、科技化程度較高的國家所生成的法治評估機構(gòu)相對更有可能建立完備的法治評估指標體系，更有可能面向世界進行法治評估；四是市場化、法治化程度較高的國家，無論其政府、相關(guān)組織還是公民個人往往有著更多的內(nèi)在驅(qū)動去推動或發(fā)起法治評估或類似的活動。

(3)評估對象不是局限于國內(nèi)，而是面向世界各國和地區(qū)。法治受一個國家政治、經(jīng)濟、歷史、文化等諸多因素影響，尤其與政治息息相關(guān)。在一國同一政治框架下，無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，法治更多地表現(xiàn)為同質(zhì)化特征。雖然一國地方法治化水平或許存在一些個性化差異，但這不足以抵消法治核心要素在一國范圍內(nèi)的同質(zhì)化特征。除非類似于中國的“一國兩制”，但這是個案或特例，不具有普遍性。

因此，側(cè)重于一國范圍內(nèi)的法治評估尤其是地方法治評估并無太多意義。法治評估更多著眼于世界各國和地區(qū)，是一種國際范圍內(nèi)的比較意義上的評估，這也是法治評估的內(nèi)在驅(qū)動。嚴格而言，只有在不同政治框架下的國家或地區(qū)之間，這種法治評估才更能凸顯其價值。

當(dāng)然，這也帶來另外一個問題，即不同政治框架下的國家或地區(qū)之間存在法治理解及其衡量標準的差異，這既是世界范圍內(nèi)法治評估生成的重要基礎(chǔ)，也同時帶來了法治評估比較的爭議。這并非都是壞事。盡管不同國家或地區(qū)之間在現(xiàn)代化進程中因國情存在諸多差異，但世界范圍內(nèi)的法治評估比較及其爭議的過程在一定意義上也是法治對話、交流與合作的過程，有助于不同國家或地區(qū)之間相互學(xué)習(xí)與借鑒，以此推動法治合作與進步。這就不難理解法治評估機構(gòu)何以多為國際性非政府組織。

(4)從這些評估機構(gòu)的章程及其宗旨來看，評估目的是為了推動世界各國和地區(qū)的法治合作與進步。在世界各國尤其在不同政治框架下的國家和地區(qū)之間，往往存在著較為明顯的實質(zhì)性法治化差異，進而影響到一國或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人權(quán)保障等。這是早先歐美發(fā)達國家某些政府、社會組織或公民個人希冀法治評估的內(nèi)在驅(qū)動，以此倒逼法治改善、推動法治進步。比如美國國際開發(fā)署曾以一國或地區(qū)民主法治指標作為對外援助項目的重要參數(shù)。當(dāng)然，對法治的理解及其衡量標準的差異，也引起了法治評估比較的爭議。認為這些法治評估帶有西方痕跡，存有消極影響，但后來，許多獨立的、非營利性的國際非政府組織愈來愈理性地看到不同國家或地區(qū)法治化差異的歷史發(fā)展階段性和客觀性，希冀通過法治評估比較推動不同國家或地區(qū)的法治對話、交流與合作，實現(xiàn)法治發(fā)展與進步。盡管這些評估機構(gòu)的評估指標體系、評估數(shù)據(jù)、評估標準和方法等在不同國家或地區(qū)的運用是否完全科學(xué)還有待于進一步商榷，但其評估目的、初衷及其實踐效果大體是一致的。

由此可見，法治評估及其法治指數(shù)并非是任何一個國家或地區(qū)法治理論及其法治進程中所必需的內(nèi)容，也并非是一國法治實踐中的應(yīng)然現(xiàn)象。這與法治實證主義思想無必然聯(lián)系。在一國范圍內(nèi)，很少有國內(nèi)組織針對國內(nèi)綜合法治狀況進行法治評估，尤其官方組織。隨著世界范圍內(nèi)法治發(fā)展與進步，以及科學(xué)技術(shù)和社會科學(xué)研究方法的不斷革新，法治評估更多是晚近時期國際性非政府組織在世界范圍內(nèi)開展的比較法治評價活動。

中國法治評估的緣起及其模式

隨著中國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的不斷深入，依法治國也被確立為治理國家的基本方略。但在現(xiàn)階段，無論是市場經(jīng)濟的發(fā)展水平，還是法治化程度，尚不足以使我國充分具有國際化視野下的法治評估意識。

中國的法治評估是在世界范圍內(nèi)法治評估興起后而產(chǎn)生的，尤其21世紀初期以來。這種狀況主要受到如下因素影響：一是世界范圍內(nèi)法治評估的興起所帶來的影響；二是出于意圖掌握法治評估中國話語權(quán)的國家需要；三是中國改革開放及其法治建設(shè)的時代背景；四是國家機構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力配置的助推，如掛靠政法委的依法治省(或市)辦公室等類似機構(gòu)在上述因素的背景下需要找“事”做，尤其是地方法治評估和法治政府評估等。因此，總的來看，中國法治評估并非完全是法治理論及其法治實踐的必然產(chǎn)物，缺乏內(nèi)在的生成性，更多具有外部嵌入式特點。

具體來說，中國法治評估的模式主要包括如下三種：

1.國家層面的法治評估

較為典型的是中國社會科學(xué)院自2004年開始每年發(fā)布的法治藍皮書《中國法治發(fā)展報告》。2010年，中國社會科學(xué)院還成立了國家法治指數(shù)研究中心，專門負責(zé)法治評估和研究，以及中國法治藍皮書的發(fā)布。

2.地方層面的法治評估

較為典型的是香港法治指數(shù)、余杭法治指數(shù)等。中國較早開展法治評估的當(dāng)屬香港地區(qū)。1999年，作為民間組織的香港社會服務(wù)聯(lián)會(HKCSS)開展了“香港社會發(fā)展指數(shù)計劃”，自2000年起每兩年發(fā)布“社會發(fā)展指數(shù)”。當(dāng)初并沒有法治指數(shù)，從2004年開始進行香港地區(qū)法治評估。2006年，浙江省杭州市余杭區(qū)委托浙江大學(xué)展開余杭區(qū)法治評估，并且借鑒香港法治指數(shù)模式，構(gòu)建余杭法治指數(shù)，在全國地方法治評估中產(chǎn)生了較大示范影響。

3.專項法治評估

(1)立法評估。如同其他國家一樣，關(guān)于某些法案的立法效益、效果、執(zhí)法情況、經(jīng)驗與不足等展開的立法評估在我國出現(xiàn)較早，且較為常見。

(2)法治政府評估。2004年，我國發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》。隨后，各省也紛紛發(fā)布相應(yīng)的實施綱要，并提出了諸如“法治江蘇”“法治浙江”“法治湖南”等建設(shè)目標。2009年，國務(wù)院辦公廳提出了《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標體系的指導(dǎo)意見(討論稿)》(并未正式發(fā)布)。2013年，黨的十八屆三中全會提出，“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標體系和考核標準”，2015年，我國發(fā)布了《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》。為此，全國各地紛紛出臺了法治政府建設(shè)指標體系，如《深圳市法治政府建設(shè)指標體系(試行)》《法治江蘇建設(shè)指標體系(試行)》《江蘇省法治政府建設(shè)指標體系》等。在此基礎(chǔ)上，各地展開了法治政府評估，作為政府依法行政及其績效考核的重要內(nèi)容和參數(shù)。

與此同時，許多高等院校、科研機構(gòu)也紛紛展開法治政府研究及相應(yīng)的評估實務(wù)。比如中國政法大學(xué)還為此成立了法治政府研究院，并自2013年以來每年發(fā)布《中國法治政府評估報告》等。

(3)司法評估。除了較早出現(xiàn)的立法評估，以及政府推動的法治政府評估外，還單獨出現(xiàn)了司法領(lǐng)域的評估。比如由中國政法大學(xué)、吉林大學(xué)、武漢大學(xué)于2012年成立的國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心自2014年以來每年發(fā)布《國家司法文明指數(shù)報告》。又如浙江省有些地方法院也相應(yīng)推出了“陽光司法指數(shù)”等。

中國法治評估的困惑

在中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和法治建設(shè)逐步推進的背景下，隨著世界范圍內(nèi)法治評估的興起，法治評估的引入既是理論界和實務(wù)界的一種常見“影響效應(yīng)”，也是我國回應(yīng)國際法治評估以及掌握法治評估中國話語權(quán)的國家需要。但目前的這種法治評估尚未充分重視法治評估的生成環(huán)境及其特殊要求，由此產(chǎn)生了諸多困惑。具體包括如下：

1.法治評估機構(gòu)的困惑

中國法治評估機構(gòu)一般都是國家機構(gòu)或其授權(quán)的組織，法治評估多是政府推動或由其他公權(quán)力主導(dǎo)的官方行為。比如余杭法治評估及其余杭指數(shù)就是由余杭區(qū)委委托浙江大學(xué)的政府授權(quán)行為；法治政府評估一般都是由各地掛靠當(dāng)?shù)卣ㄎ囊婪ㄖ问?或市)辦公室等設(shè)計法治評估指標體系，并組織開展評估或由其主導(dǎo)授權(quán)或聯(lián)合相關(guān)單位共同評估等。立法評估、某些司法評估如地方法院的“陽光指數(shù)”也不例外。而由民間組織香港社會服務(wù)聯(lián)會獨立開展的香港地區(qū)法治評估及其香港指數(shù)作為“一國兩制”下的特例，并不具有普遍性。

雖然中國社會科學(xué)院的國家法治指數(shù)研究中心、中國政法大學(xué)的法治政府研究院、“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心等相對弱化了國家公權(quán)力行為，從法治評估和法治進程的歷史角度來看有其進步意義，但這些單位畢竟目前仍是具有行政級別的國家事業(yè)單位，具有準公權(quán)力屬性，每年發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告》《中國法治政府評估報告》和《國家司法文明指數(shù)報告》等也多少體現(xiàn)了國家意圖和需要。雖然在社會轉(zhuǎn)型期，這種狀況具有歷史發(fā)展階段的正當(dāng)性，但從長遠來看并不符合法治評估的一般原理。

正因為如此，有學(xué)者對法治評估提出了質(zhì)疑，如法治評估主體的獨立性、評估數(shù)據(jù)的真實性、評估結(jié)果的采納性等。②也有學(xué)者對法治指標、法治評估操作等提出質(zhì)疑。③其中的關(guān)鍵在于法治評估主體。一旦評估主體依附于公權(quán)力，獨立性缺失，評估數(shù)據(jù)的真實性、評估指標的科學(xué)性、評估的可操作性乃至評估結(jié)果的采納性等都會受到質(zhì)疑。

雖然我國政府正在努力培育民間組織，或通過市場化手段加速生成民間組織以開展法治評估，但我國市場化和法治化的現(xiàn)有發(fā)展階段決定了成熟民間組織的生成與壯大尚需時日，由此體現(xiàn)出法治評估機構(gòu)發(fā)展的階段性特征。

2.法治評估對象的困惑

從我國法治評估對象來看，主要包括國家層面的法治評估、地方法治評估、專項法治評估等。其中，尤以地方法治評估和專項法治評估為數(shù)甚多，從而凸顯出中國法治評估的特色。

(1)國家法治與地方法治評估

在我國，有學(xué)者試圖超越國家整體主義法治觀，把法治類型化為國家法治和地方法治。④這種嘗試雖值得肯定，但仍有進一步商榷的余地。也有學(xué)者通過調(diào)查指出，經(jīng)濟發(fā)達的東部城市的法治化程度高，中部城市次之，西部城市最低，⑤以此說明國家法治和地方法治的類型化。還有學(xué)者分析了國際層面的法治評估在法治指標的選擇、評估方式和普適性標準等方面存在的歧義，進而認為一國范圍內(nèi)的法治評估相對于國際層面的法治評估具有更強的針對性和靈活性。⑥

如前所述，法治與政治密切相關(guān)，在一國政治框架下，無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，法治的核心要素諸如政治權(quán)力建構(gòu)、司法體制、立法體制、執(zhí)法體制、社會透明度等更多地表現(xiàn)為同質(zhì)化特征，從而體現(xiàn)出整體性和統(tǒng)一性。盡管法治化程度在一國范圍內(nèi)因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、公民文化素養(yǎng)、區(qū)域文化傳統(tǒng)、民族習(xí)慣等差異而有所不同，尤其對于像中國這樣的國家，但這僅是地區(qū)法治實現(xiàn)程度量化的細節(jié)差異和形式表征區(qū)別，并不足以影響到一國法治的同質(zhì)化的本質(zhì)特征。至于我國“一國兩制”模式下的香港、澳門只是特例，并不具有普遍性。因此，一國范圍內(nèi)的地方法治評估缺乏可比性，簡單重復(fù)，還容易割裂法治整體性，異化法治的內(nèi)在精神，這種評估并無多大價值。

至于我國國家層面的法治評估，由于政府直接或間接主導(dǎo)的評估機構(gòu)所展開的一國整體的法治評估，有別于國際民間組織針對不同國家或地區(qū)之間的比較法治評估，無論是評估指標設(shè)計、數(shù)據(jù)篩選、評估方法還是評估的獨立性、中立性、可比性與采納性等均存在不足，有待進一步完善。

(2)專項法治評估

我國法治評估的一大特色就是專項法治評估，主要包括立法評估、法治政府評估和司法評估等。如果就某個立法、執(zhí)法或司法領(lǐng)域的個案進行專項評估，這是非常必要的，但這種評估僅具有個案意義，如果將此一概視為法治評估，則顯然異化了法治評估。

任何一國的立法、執(zhí)法還是司法都離不開一國整體法治及政體下的政治支持。法治原則上具有整體性和統(tǒng)一性。無論立法、執(zhí)法還是司法，其所存在的實質(zhì)問題、成因及其解決路徑等均大體相同。因此，從法治評估視角來看，如果把這種“碎片化”的專項評估簡單上升到法治評估層次，則如同地方法治評估一樣，很容易割裂法治，舍本逐末，過分拘泥于細節(jié)，而忽視法治建設(shè)帶有全局性的本質(zhì)問題。

3.社會轉(zhuǎn)型期法治評估的困惑

我國正在經(jīng)歷一揚深刻的社會轉(zhuǎn)型，基于中國國情和歷史慣性，為了以盡可能小的成本與代價實現(xiàn)社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，政治權(quán)威主導(dǎo)下的主動改革應(yīng)當(dāng)是較為理想的選擇。⑦由此，無論是政治權(quán)威還是改革，都與法治在某種程度上存在悖論關(guān)系，這就產(chǎn)生了法治與改革的思維矛盾，形成所謂的“轉(zhuǎn)型陷阱”。⑧強調(diào)通過變法革新來解決社會深層次矛盾，保持社會穩(wěn)定，推動社會發(fā)展，⑨就不能簡單地以某些理想化的民主法治標準衡量我國社會轉(zhuǎn)型期的某些現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)以民主法治為方向，準確理解歷史慣性下當(dāng)今中國推動改革的某些游戲規(guī)則。在一定階段，只能尋求技術(shù)層面的相對有效的法治革新。我國應(yīng)當(dāng)以此思路看待社會轉(zhuǎn)型期的法治回應(yīng)，包括立法、執(zhí)法和司法等領(lǐng)域的改革，以及相應(yīng)的法治政府績效考核等。⑩正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的“牢牢把握中國發(fā)展的階段性特征”，法治也不例外。

這就給我國社會轉(zhuǎn)型期的法治評估帶來變數(shù)、難題和困惑。這種法治評估要么容易流于形式，要么難以采納，甚至有可能紊亂改革意圖。其實，即便缺乏這種改革路徑依賴的發(fā)展中國家也大體如此，這也是為何處于法治起步或建設(shè)過程中的發(fā)展中國家較少有法治評估的原因所在。

這是不是以西方標準衡量中國的法治而產(chǎn)生的困惑，也就是一些學(xué)者所提醒的法治評估及其法治指數(shù)的西方話語權(quán)？不可否認，市場經(jīng)濟較早發(fā)展的國家法治化程度較高。但以民主、法治為核心的政治現(xiàn)代化并不是西方文明的專利，這是人類基于人性的市場經(jīng)濟選擇及其陌生人社會治理模式的必然要求。只不過西方文明因工商業(yè)為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟較早發(fā)展而政治現(xiàn)代化進程較快罷了。其實，人類社會從未完全實現(xiàn)過法治，不同國家的法治化程度只是相對而言的。固然，法治因不同國情而存在實現(xiàn)路徑、方法、手段、形式和程度等方面的差異，但并不影響法治核心要素及內(nèi)在規(guī)律上的一致性。遵循法治是全世界范圍內(nèi)政府正統(tǒng)性的公認標尺。習(xí)近平總書記指出，人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理，“法治興則國家興，法治衰則國家亂”；并進一步強調(diào)，法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義。

因此，相應(yīng)的法治評估在世界范圍內(nèi)也應(yīng)當(dāng)有其內(nèi)在規(guī)律可循。固然，不宜盲目照搬國際視野下的法治評估，立足于中國國情的法治評估應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的中國元素，擁有自己的話語權(quán)。但如學(xué)者所指出，中國的法治建設(shè)評估屬于一種轉(zhuǎn)型時期的過渡性評估，未來存在很大的變化空間。這種社會轉(zhuǎn)型期的法治評估是否能夠有效衡量或評估中國當(dāng)下的法治發(fā)展？是否能夠有利于法治建設(shè)？

正因為上述問題在法治評估引入中國時沒有得到很好的正視與回應(yīng)，而我國當(dāng)前的法治評估困惑又并非法治評估自身的技術(shù)處理所能解決，這就決定了我國現(xiàn)階段關(guān)于法治評估的許多研究及其實務(wù)并無太多價值和現(xiàn)實意義。

重新審視中國法治評估

法治評估的外部嵌入式特點以及中國政府主導(dǎo)的需要，從而使法治評估更多具有中國特色，并帶來相應(yīng)的法治評估困惑。這并非一定是壞事，也不能因此而簡單否定法治評估。在我國現(xiàn)有發(fā)展階段如何正確認識和對待法治評估，筆者以為，主要應(yīng)把握如下幾個方面：

1.全面深化改革，為法治評估創(chuàng)造適宜的生成土壤

從世界范圍來看，獨立、民間、非營利性的國際評估機構(gòu)，以及面向世界范圍的法治評估比較，是法治評估生成的特定要求和存在價值。我國市場經(jīng)濟還不成熟，法治化程度還不高，這是造成我國法治評估困惑的關(guān)鍵因素。破解這一困惑的關(guān)鍵在于全面深化改革，包括但不限于市場經(jīng)濟體制改革和政治體制改革。黨的十八屆三中全會和黨的十九大進一步提出“全面深化改革”的要求。只有全面深化改革，才能有力推動市場化和法治化建設(shè)水平，從而為法治評估提供適宜的市場和法治環(huán)境。

高水平的市場化和法治化國家并不一定需要一國政治框架下的法治評估，同時也并非必然帶來國際視野下的法治評估。這要取決于一國政治需要、國際擔(dān)當(dāng)、國際化程度、奉行的國際關(guān)系準則以及相應(yīng)的國際組織機構(gòu)等諸多因素。但高水平的市場化、法治化國家和地區(qū)為法治評估提供了可能，尤其對于在國際組織中有重要擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?。中國將來也不例外?/p>

2.理性看待現(xiàn)有的法治評估

首先，從國際視野下的法治評估來看，雖然這種評估不排除存在著欠缺考慮不同國家和地區(qū)間的國情、歷史慣性及其社會轉(zhuǎn)型變遷差異的問題，但也不能完全否認這種評估對世界各國間法治的對話、合作與交流以及倒逼和推動法治進步的意義。

其次，從我國現(xiàn)有的法治評估來看，我國更多的在于地方法治評估和專項法治評估，而較少有國家層面的法治評估。一國政治框架下的法治更多呈現(xiàn)出整體性與統(tǒng)一性，過多地著眼于地方法治評估并無太多意義。筆者認為，我國應(yīng)當(dāng)減少或避免地方法治評估，適當(dāng)保留必要的國家層面的法治評估。我國有諸如中國社會科學(xué)院國家法治指數(shù)研究中心等設(shè)計的全國性法治評估指標體系及相應(yīng)的評估方法和手段，國家層面的法治評估可為國家及地方提供參考，無需各地方為此費心傷神。當(dāng)然，香港、澳門等例外。對于西藏、新疆等特定民族區(qū)域自治地區(qū)基于民族習(xí)慣法等因素也應(yīng)有特殊考量。

無論地方法治評估還是國家層面的法治評估，我國現(xiàn)有的評估主要是國家公權(quán)力主導(dǎo)下的法治評估，由此帶來諸多評估困惑。雖然國家公權(quán)力主導(dǎo)下的一國范圍內(nèi)的法治評估并無太大意義，但法治評估的引入或興起多少加速了法治意識的提升、法治建設(shè)的進程，亦或多或少有助于法治領(lǐng)域的國際對話與交流，從而倒逼和推動法治建設(shè)和法治進步。因此，適當(dāng)保留必要的國家層面的法治評估，不僅能夠發(fā)揮倒逼和推動法治建設(shè)與進步的作用，而且也為未來國際視野下的法治評估和掌握法治評估的國際話語權(quán)打下基礎(chǔ)。

3.正確認識專項法治評估

至于專項法治評估，諸如立法評估、法治政府評估、司法評估等，是一種針對立法、執(zhí)法或司法等某個領(lǐng)域的專項評估，不宜上升到法治評估層次。盡管法治評估涉及專項評估，但這是兩個不同層次的話題。

如前所述，針對某些立法、執(zhí)法或司法領(lǐng)域的個案進行的專項評估在世界范圍內(nèi)較早出現(xiàn)，也是非常必要的，尤其立法評估。我國也不例外。但在我國，存在著將專項評估上升為法治評估層次來理解的現(xiàn)象，以及專項評估主體更多是國家機構(gòu)，而缺乏獨立的民間組織的現(xiàn)象。這很容易導(dǎo)致專項評估流于形式，尤其是法治政府評估和司法評估。因此，一方面，專項法治是必要的，但不能簡單地將專項評估上升為法治評估層次來理解，或簡單地理解為國際視野下的法治評估及法治指數(shù)問題。將兩者簡單混淆，容易異化法治評估，無助于法治評估本身及法治建設(shè)。另一方面，隨著改革深化，從長遠來看，專項法治評估主體不應(yīng)僅限于國家機構(gòu)，將來更多地應(yīng)由獨立的民間組織來進行。

雖然獨立、非營利性的民間自治組織開展法治評估是未來主要走向，但在我國現(xiàn)階段，國家公權(quán)力主導(dǎo)的法治評估仍有其存在的土壤，民間組織在現(xiàn)有體制下未必能有效解決問題。

總之，我國現(xiàn)階段不宜高估法治評估以及專項法治評估在當(dāng)下的意義，尤其地方法治評估。法治評估并非是法治實踐的應(yīng)有內(nèi)容。無論理論界還是實務(wù)界應(yīng)當(dāng)將更多的時間和精力著眼于法治實踐的體制機制改革的頂層設(shè)計，以及相應(yīng)的技術(shù)層面的革新，比如優(yōu)化司法職權(quán)配置，具體包括看守所可否移交給司法行政機關(guān)管轄、檢察機關(guān)的自偵案件批捕權(quán)可否移交給法院行使、法院的民事執(zhí)行權(quán)可否移交給司法行政機關(guān)等。而這些領(lǐng)域的研究及其實踐相對于法治評估而言更有理論價值和現(xiàn)實意義。

①⑥錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應(yīng)用》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。

②參見張德淼《法治評估的實踐反思與理論建構(gòu)》，《法學(xué)評論》2016年第1期；張建《法治評估的地方實踐：動因、問題及反思》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第1期；汪全勝《法治評估主體的模式探析》，《法治研究》2015年第2期；張保生、鄭飛《世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義》，《法制與社會發(fā)展》2013年第6期等。

③參見陳林林《法治指數(shù)中的認真與戲謔》，《浙江社會科學(xué)》2013年第6期。

④參見付子堂、張善根《地方法治建設(shè)及其評估機制探析》，《中國社會科學(xué)》2014年第11期。

⑤“中國法治政府評估”課題組：《中國法治政府評估報告(2013)》，《行政法學(xué)研究》2014年第1期。

⑦參見李昌庚《主動改革：中國社會轉(zhuǎn)型的理想選擇》，《江蘇社會科學(xué)》2014年第4期；《中國社會轉(zhuǎn)型期的路徑依賴及其法治回應(yīng)》，《青海社會科學(xué)》2016年第2期。

⑧陳金釗：《魅力法治的苦戀》，上海三聯(lián)書店，2015年，第178-179頁。

⑨張文顯：《法治中國的理論構(gòu)建》，法律出版社，2016年，第231頁。

⑩李昌庚：《中國社會轉(zhuǎn)型期的路徑依賴及其法治回應(yīng)》，《青海社會科學(xué)》2016年第2期。