孫德超，曹志立

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，長(zhǎng)春130012)

一、問(wèn)題的提出

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，為適應(yīng)國(guó)家管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制改革的需要，中央政府頻繁進(jìn)行權(quán)力調(diào)整，使央地關(guān)系呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的景象。從學(xué)術(shù)界的研究來(lái)看，主要包括以下三個(gè)方面：一是對(duì)央地權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析。早期研究嘗試構(gòu)建一種對(duì)央地關(guān)系而言穩(wěn)定、通用的解釋框架，從制度出發(fā)，認(rèn)為央地關(guān)系就是中央政府與地方政府的權(quán)限劃分，逐漸形成了“威權(quán)主義”集權(quán)與“多元主義”分權(quán)之間的爭(zhēng)論[1]。如“總體性社會(huì)”觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)、官僚組織內(nèi)部上下級(jí)之間都是高度集權(quán)化結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活呈現(xiàn)出整體性特征，由中央政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)攝。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單一制國(guó)家和總體性社會(huì)下中央對(duì)地方強(qiáng)有力的控制導(dǎo)致響應(yīng)、跟隨并貫徹落實(shí)中央偏好與政令的能力成為影響地方領(lǐng)導(dǎo)人政治前途的重要因素[2]。然而，許慧文發(fā)現(xiàn)，表面上高度集權(quán)的中國(guó)，地方政府實(shí)際上具有較強(qiáng)的自給能力和獨(dú)立性，中央無(wú)法完全支配地方的行為，地方其實(shí)以“蜂窩”結(jié)構(gòu)存在[3]。對(duì)央地關(guān)系的靜態(tài)研究就是將其置于制度規(guī)范下審視，強(qiáng)調(diào)集權(quán)與分權(quán)的結(jié)構(gòu)特征。二是對(duì)央地行為博弈的分析。隨著財(cái)政和干部管理體制的不斷調(diào)整，政府間關(guān)系呈現(xiàn)出一種“碎片化威權(quán)主義”，政治體制高層與底層的權(quán)力流動(dòng)出現(xiàn)權(quán)威的割裂，不再是簡(jiǎn)單的總體性或分散性體制[4]。因此，學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注政府行為狀況和政策制定與執(zhí)行偏差，如基層官員會(huì)結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)自身利益選擇政策執(zhí)行的目標(biāo)、內(nèi)容、強(qiáng)度[5]。動(dòng)態(tài)行為博弈分析有效地闡述了政策制定與執(zhí)行偏離的利益分歧，從微觀層面增進(jìn)了對(duì)中央集權(quán)制下發(fā)揮地方積極性的認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，該視角仍然表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性?xún)A向，依賴(lài)于具體政策領(lǐng)域中央與地方在制度上的權(quán)力均衡狀況，刻意強(qiáng)化利益計(jì)算和“零和博弈”沖突；對(duì)博弈置信度、博弈者多目標(biāo)權(quán)衡問(wèn)題以及地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的忽視，影響了博弈分析的有效性。三是對(duì)央地行為協(xié)調(diào)與共識(shí)的分析。鄭永年在央地關(guān)系分析中加入了文化因素，提出“行為聯(lián)邦制”和互惠機(jī)制，強(qiáng)調(diào)中央和地方政府具有類(lèi)“社會(huì)人”的屬性，據(jù)此，雙方產(chǎn)生了相互認(rèn)同和共同義務(wù)，并認(rèn)為雙方的沖突、博弈、談判和協(xié)商最終也會(huì)受到這種內(nèi)在互惠義務(wù)的約束，從而達(dá)成契約共識(shí)，實(shí)現(xiàn)自愿合作[6]。這種視角從宏觀層面解釋了為什么中央與地方長(zhǎng)期以來(lái)各持不同的利益訴求，卻保持著緊密團(tuán)結(jié)的關(guān)系且共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，這種共識(shí)分析以行為者內(nèi)在的不為人知的“恰當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)調(diào)節(jié)行為，過(guò)于注重文化與非經(jīng)濟(jì)性交換價(jià)值的影響，沒(méi)能消除倫理道德因素在非人格主體——中央與地方之間交流互動(dòng)機(jī)制中的模糊性。

通過(guò)上述分析可以看出，早期的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)分析更多地關(guān)注集權(quán)與分權(quán)的界限、分權(quán)的底線(xiàn)，行為博弈分析趨向于將央地行為對(duì)立化，互惠共識(shí)視角則過(guò)于宏大和理想化。按照現(xiàn)有研究，當(dāng)政策的制定與執(zhí)行涉及中央權(quán)威的統(tǒng)一和地方發(fā)展利益相權(quán)衡時(shí)，中央和地方關(guān)系會(huì)呈現(xiàn)出或者是相互對(duì)立條件下的硬性強(qiáng)制控制與反控制博弈，或者是在行為規(guī)范軟約束和認(rèn)同互惠下的相互妥協(xié)，從而保持雙方緩和與緊張關(guān)系中必要的張力。在一定階段內(nèi)，如果上級(jí)部門(mén)的指令內(nèi)涵與規(guī)劃模糊，而且政策嚴(yán)格執(zhí)行在短期內(nèi)不會(huì)給任何一方帶來(lái)直接利益時(shí)，央地關(guān)系就會(huì)展現(xiàn)出另一面，即來(lái)自雙方的“相互推諉”現(xiàn)象：中央出臺(tái)政策意見(jiàn)和指導(dǎo)原則，期望以此引導(dǎo)并促進(jìn)地方開(kāi)展工作，地方為落實(shí)中央政策履行自身職責(zé)，但將工作中遇到的問(wèn)題擱置，期待中央出臺(tái)細(xì)化、明確的配套方案；中央繼續(xù)擱置問(wèn)題，要求地方強(qiáng)化執(zhí)行力度、擴(kuò)大執(zhí)行范圍，地方仍然部分落實(shí)，并擱置難題，客觀上導(dǎo)致政策執(zhí)行周期延長(zhǎng)。從動(dòng)機(jī)上看，“相互推諉”的中央與地方并非出于完全的理性自利，且不存在嚴(yán)重的利益沖突，但也無(wú)強(qiáng)烈化解執(zhí)行阻塞與矛盾的訴求。從結(jié)果上看，“相互推諉”的互動(dòng)過(guò)程，最終并不能產(chǎn)生簡(jiǎn)單集權(quán)或分權(quán)的處理辦法，也沒(méi)有導(dǎo)致地方順從或中央懲罰這樣明確的結(jié)果，更沒(méi)有通過(guò)長(zhǎng)期交往形成自愿合作。這不同于“徒有文本、流于執(zhí)行”的政策空傳，也不是地方有意使上級(jí)政策意圖落空的或明或暗的“上有政策，下有對(duì)策”行為[7]。“相互推諉”傾向于對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行“中性”描述，既不悲觀地假定地方出于自利而有意阻礙中央意圖或故意拖延，也沒(méi)有樂(lè)觀地認(rèn)為雙方會(huì)出于互惠義務(wù)而使政策被認(rèn)真執(zhí)行。

二、“相互推諉”型央地關(guān)系的案例描述——以X省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作為例

本部分通過(guò)對(duì)一個(gè)案例——X省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作(以下無(wú)特指，均簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村土地確權(quán)”)的歷時(shí)性發(fā)展梳理，著重對(duì)“相互推諉”型央地關(guān)系的行為表征進(jìn)行全方位的描述，考察政策初步實(shí)施與擴(kuò)大實(shí)施兩個(gè)階段從“相互推諉”到問(wèn)題擱置的過(guò)程中，中央與地方政府各自行為選擇的內(nèi)容、原因與結(jié)果。

1.中央初擬政策原則，要求探索執(zhí)行，中央進(jìn)行推諉

早在2007年，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)就出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)不到戶(hù)、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、征用與補(bǔ)償機(jī)制不健全等突出問(wèn)題。為此，中央開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)，同年7月，農(nóng)業(yè)部等七部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理的通知》，中央意識(shí)到對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行核實(shí)、登記的重要性和必要性。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》首次在中央文件中明確要求搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。2009年7月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作方案》，確定了8個(gè)試點(diǎn)村。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究修訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》。但直到2011年出臺(tái)的“十二五”規(guī)劃綱要，中央仍然延續(xù)之前農(nóng)村改革有關(guān)文件的要求、提法，即“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。

雖然中央強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要性，并對(duì)省級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)提出了開(kāi)展工作的要求，但對(duì)地方確權(quán)工作的推進(jìn)方式、實(shí)施階段、開(kāi)展范圍及條件等并無(wú)具體規(guī)定，只是進(jìn)行了方向指導(dǎo)和原則倡議，希望憑借中央權(quán)威的“指揮棒”引導(dǎo)并推動(dòng)地方先試先行，通過(guò)自行創(chuàng)新從而積累化解矛盾的有效經(jīng)驗(yàn)。中央推卸了與地方互動(dòng)、實(shí)地調(diào)研的煩瑣責(zé)任，將開(kāi)展試點(diǎn)所需的前期情況了解、問(wèn)題梳理和部署規(guī)劃等工作責(zé)任，以命令的方式轉(zhuǎn)移給地方。與此同時(shí)，地方開(kāi)展確權(quán)工作的法律保障、政策支持等被中央所忽略。

2.地方制定落實(shí)方案，擱置工作問(wèn)題，地方開(kāi)始推諉

在缺乏具體的有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)的法律保障和政策支持的條件下，各地根據(jù)中央的原則性要求，積極自主地開(kāi)展探索，以期在工作上得到中央認(rèn)可。2009年，X省為進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)村土地確權(quán)政策，探索相關(guān)工作的實(shí)現(xiàn)方式，較早地從省級(jí)層面出臺(tái)了《X省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作方案》，在全省范圍內(nèi)選定多個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)，開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)改革。但整體而言，農(nóng)村土地確權(quán)工作在基層進(jìn)展緩慢、效果參差不齊，實(shí)際工作難題被大量擱置。比如，涉及農(nóng)村集體組織之間以及農(nóng)村集體組織與農(nóng)林、水利部門(mén)之間存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議的，確權(quán)工作大多被擱置；對(duì)于農(nóng)村承包地賬、簿、證和丈量面積不符，“多地”待確認(rèn)、“少地”需補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，缺乏有效的標(biāo)準(zhǔn)和參照依據(jù)。農(nóng)村土地確權(quán)涉及農(nóng)民切身利益，問(wèn)題解決不善容易引發(fā)矛盾糾紛，地方在處理過(guò)程中謹(jǐn)小慎微，期待通過(guò)問(wèn)題反饋，由中央出臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。

3.中央暫時(shí)擱置問(wèn)題，繼續(xù)擴(kuò)大并深化政策落實(shí)，中央再次推諉

由于地方自發(fā)試行進(jìn)度慢、效果不佳，為此，2011年2月，農(nóng)業(yè)部等部門(mén)頒發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，正式要求各省選取1～3個(gè)縣試點(diǎn)，在省內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作。2012年6月，農(nóng)業(yè)部辦公廳頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程(試行)》，對(duì)于確權(quán)工作開(kāi)展的基本流程、技術(shù)要求、操作規(guī)范予以進(jìn)一步明確。2012年12月，中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》提出，全面開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，并用5年時(shí)間，即2018年基本完成，要確保農(nóng)民享有權(quán)能完整、保護(hù)嚴(yán)格的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

前期央地政府之間彼此相互期待并將責(zé)任轉(zhuǎn)移推諉，致使政策落實(shí)拖延。面對(duì)地方反饋的工作難題，中央并未積極回應(yīng)，而是態(tài)度曖昧，沒(méi)有展現(xiàn)出化解難題的決心。中央面對(duì)前期試點(diǎn)成果有限、經(jīng)驗(yàn)不足的局面，要求在各省普遍展開(kāi)試點(diǎn)，擴(kuò)大范圍，時(shí)間上確定了5年的期限，并從內(nèi)容上規(guī)范工作流程、技術(shù)規(guī)范等。但對(duì)比前后中央政策要求可以發(fā)現(xiàn)，中央對(duì)于地方化解所遇到的工作難題和法律阻礙的支持不足，僅僅從時(shí)間和范圍等形式上強(qiáng)化了對(duì)地方的要求。

4.地方仍然保留工作難題，地方再次推諉

在中央統(tǒng)一的專(zhuān)項(xiàng)工作部署下，地方掀起了開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作的高潮，各省紛紛按照中央要求選取試點(diǎn)、部署省內(nèi)落實(shí)計(jì)劃和方案。從各省的工作進(jìn)展看，試點(diǎn)雖然啟動(dòng)較早，但推進(jìn)速度較慢，如X省2009年已經(jīng)在多地啟動(dòng)試點(diǎn)村，但直到2014年，也只部署了兩個(gè)縣級(jí)市的整體推進(jìn)工作。

從地方推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的局部和階段性效果看，各地對(duì)試點(diǎn)技術(shù)應(yīng)用、操作規(guī)范等積極回應(yīng)，在工作總結(jié)、匯報(bào)中樂(lè)于展示所采取的先進(jìn)手段及成效。而對(duì)于面臨的法律阻礙和工作難題，如農(nóng)村土地確權(quán)所指的“權(quán)能”體系的法律內(nèi)涵，抵押貸款操作規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制，“多地”確權(quán)、“少地”補(bǔ)償?shù)奶幹么胧┖蜆?biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)參照何種依據(jù)以及在這些方面的自由裁量權(quán)范圍應(yīng)如何確定等問(wèn)題，地方政府仍然謹(jǐn)慎且十分為難，不得不選擇等待觀望并以擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的方式來(lái)推進(jìn)工作。如X省部分地區(qū)實(shí)行“頒兩證分三權(quán)”，對(duì)農(nóng)戶(hù)名義和實(shí)際的土地面積都進(jìn)行認(rèn)證，同時(shí)頒發(fā)給農(nóng)戶(hù)承包權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證，但對(duì)于兩證的適用范圍并未給出具體解釋?zhuān)@就將確權(quán)中的工作難題予以擱置；另外對(duì)于與確權(quán)工作聯(lián)系密切的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款問(wèn)題卻沒(méi)有給予解決，這是因?yàn)椤稉?dān)保法》第37條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可抵押，但一些地方政府出臺(tái)的相關(guān)試行辦法與現(xiàn)行法律不符，而且實(shí)際抵押潛存經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。地方采取的各類(lèi)創(chuàng)新性舉措并未得到法律與政策的明確認(rèn)可，因此，地方期待中央明確承包權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證的應(yīng)用領(lǐng)域、使用方法、變更登記，允許憑借經(jīng)營(yíng)權(quán)證申請(qǐng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的貸款。

5.“相互推諉”擴(kuò)散，政策落實(shí)期限延長(zhǎng)

由于農(nóng)村土地確權(quán)前期有效準(zhǔn)備不足，試點(diǎn)工作安排缺乏周延考慮，中央和地方“相互推諉”。對(duì)于前一次互動(dòng)中出現(xiàn)推諉情況和積累的工作難題，央地雙方?jīng)]能積極地開(kāi)展有效溝通、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和及時(shí)處理，造成交流互動(dòng)的第二“回合”再次出現(xiàn)“相互推諉”，且并未就此結(jié)束。2015年1月，農(nóng)業(yè)部等六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見(jiàn)》，在2014年3個(gè)省工作試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，新增9個(gè)省開(kāi)展整省試點(diǎn)。同時(shí)要求“用5年左右時(shí)間”基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，時(shí)間節(jié)點(diǎn)(也即2020年)推遲2年。中央在進(jìn)一步推動(dòng)政策落實(shí)的同時(shí)，雖然表示“要抓緊修訂《土地承包法》，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”[8]，但并未付諸實(shí)踐。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能體系，農(nóng)業(yè)部表示，“需要在正在進(jìn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中予以認(rèn)定、完善和確認(rèn)”[9]。這樣，就將探索承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的內(nèi)涵及其構(gòu)成的任務(wù)，又交還給地方政府，從而導(dǎo)致“相互推諉”現(xiàn)象呈現(xiàn)出擴(kuò)散態(tài)勢(shì)。橫向上，各地執(zhí)行政策是為了爭(zhēng)先擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；縱向上，中央對(duì)地方的舉措態(tài)度模糊、不置可否，仍然要求地方進(jìn)一步貫徹落實(shí)。

三、“相互推諉”型央地關(guān)系的基本特征

通過(guò)案例描述呈現(xiàn)出了央地互動(dòng)中“相互推諉”現(xiàn)象的完整透視圖，在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步明確：“相互推諉”型央地關(guān)系的行為特征有哪些；“相互推諉”作為一種特殊的央地關(guān)系類(lèi)型，處于何種制度框架下；“相互推諉”型央地關(guān)系產(chǎn)生的主觀原因，即雙方各自的動(dòng)機(jī)是什么；最終會(huì)呈現(xiàn)出何種發(fā)展趨勢(shì)。由此，形成對(duì)“相互推諉”型央地關(guān)系的完整認(rèn)識(shí)與深入理解。

1.“相互推諉”型央地關(guān)系的行為特征

其一，邊走邊看。央地之間相互責(zé)任推卸導(dǎo)致政策缺乏周密的執(zhí)行計(jì)劃和有效的問(wèn)題應(yīng)對(duì)，落實(shí)工作無(wú)法高效地推進(jìn)。中央出臺(tái)政策后，不以問(wèn)題為導(dǎo)向完善制度框架，而是根據(jù)地方貫徹落實(shí)情況調(diào)整施壓力度；地方則有選擇地執(zhí)行，并且走走停停，期待中央出政策、給資源。政策過(guò)程表現(xiàn)出明顯的不連貫性和片段性。其二，倒逼對(duì)方。央地雙方以行為博弈的方式展開(kāi)談判和互動(dòng)。地方對(duì)待中央政策的態(tài)度是選擇性執(zhí)行，嘗試改變自身被動(dòng)服從的局面，以此希望中央接受既有事實(shí)，并期待中央主動(dòng)作為。中央則通過(guò)對(duì)工作任務(wù)的要求，希望調(diào)動(dòng)地方的積極性，避免地方等政策、要政策。其三，打擦邊球。不觸及對(duì)方的核心利益是央地之間倒逼、推諉的底線(xiàn)，這意味著“相互推諉”中央地雙方大部分的互動(dòng)發(fā)生在法律法規(guī)的“空白”或“擦邊”領(lǐng)域。中央在制定政策時(shí)模糊有關(guān)具體性的表述，對(duì)任務(wù)做“整體發(fā)包”處理；地方在執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論積極貫徹、冒進(jìn)改革，還是懈怠推進(jìn)、拖沓執(zhí)行，都保持在法律和政策的灰色地帶，保留或隱藏了工作難題。其四，低效互動(dòng)?！跋嗷ネ普啞痹谛问缴象w現(xiàn)為一種央地之間的多輪互動(dòng)，有利于避免專(zhuān)斷性決策，但其運(yùn)行成本偏高。政策執(zhí)行的初衷是以“互動(dòng)”促進(jìn)有效執(zhí)行，確保政府間公平的參與權(quán)，提高科學(xué)民主決策水平。但“責(zé)任推卸”到后期則成為互動(dòng)的主要內(nèi)容，導(dǎo)致央地雙方效率損失，徒有互動(dòng)之形式，無(wú)助于雙方強(qiáng)化認(rèn)同，難以在發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)問(wèn)題上進(jìn)行協(xié)商合作。

2.“相互推諉”型央地關(guān)系的制度框架

在碎片化的威權(quán)主義體制下，央地關(guān)系在農(nóng)村土地確權(quán)工作中表現(xiàn)為：中央掌握著試點(diǎn)部署、命令、檢查、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲等權(quán)力；地方在中央政策寬松、指向不明的情況下，接受了來(lái)自中央對(duì)該項(xiàng)工作的行政權(quán)力“發(fā)包”，開(kāi)展局部的試點(diǎn)和改革，具有一定的自主決策和執(zhí)行權(quán)。但這不意味著中央與地方能夠在信息不對(duì)稱(chēng)和理性自利的條件下依據(jù)各自?xún)?yōu)勢(shì)展開(kāi)博弈，并達(dá)成納什均衡。換言之，中央與地方所達(dá)成的“決策—執(zhí)行”協(xié)議無(wú)法自動(dòng)實(shí)施[10]。這是因?yàn)椋醒腴_(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作的政策并不具體、相關(guān)法律法規(guī)滯后，強(qiáng)制地方執(zhí)行并嚴(yán)格要求的做法缺乏法律保障，對(duì)于地方政府而言屬于“不可置信威脅”，而且，地方變通或推諉執(zhí)行產(chǎn)生的負(fù)面影響難以進(jìn)行量化評(píng)估。壓力型體制下的“責(zé)任狀”表現(xiàn)出巨大的彈性空間，上級(jí)壓力約束軟化，中央開(kāi)展對(duì)地方行動(dòng)的正向激勵(lì)缺乏制度基礎(chǔ)和技術(shù)支持。在整體約束規(guī)則“軟化”的條件下，央地雙方嚴(yán)格按照已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議采取行動(dòng)并不理性，因?yàn)橐?guī)則本身內(nèi)含著較大的不確定性；央地各自以形式化的方式推行和落實(shí)政策，也即“相互推諉”的方式才更“合理”。

3.“相互推諉”型央地關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)機(jī)

從動(dòng)機(jī)看，“相互推諉”既無(wú)博弈分析下的強(qiáng)自利性行為，也沒(méi)有出于道德規(guī)范的義務(wù)性互惠而實(shí)現(xiàn)自動(dòng)合作?，F(xiàn)實(shí)中，央地雙方各自的行為只是讓對(duì)方看起來(lái)屬于“形式”正當(dāng)?！跋嗷ネ普啞爆F(xiàn)象產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)是一種對(duì)央地之間責(zé)任的相互推卸，并非問(wèn)題解決型導(dǎo)向，是雙方基于組織角色確保自身最低限度的職責(zé)履行。一方面，地方和中央都缺乏正向的有效激勵(lì)。地方政府官員的主要效用目標(biāo)是職務(wù)晉升、擴(kuò)大可控的預(yù)算，短期能夠帶來(lái)明顯效益的政績(jī)工程，如招商引資、地方GDP增長(zhǎng)等。農(nóng)村土地確權(quán)工作的推進(jìn)，將極大縮減地方操作土地交易的自由裁量空間，約束地方政府土地財(cái)政和招商引資優(yōu)惠政策的實(shí)施。中央政府希望以確權(quán)來(lái)推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，激發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力。然而，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺乏法律保障，而且散戶(hù)和碎片化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)租價(jià)值不大。如允許抵押交易又會(huì)帶來(lái)土地集中、農(nóng)民失地等問(wèn)題，并對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系與城鎮(zhèn)化建設(shè)構(gòu)成壓力。另一方面，在缺乏內(nèi)外激勵(lì)的情況下，中央和地方都選擇了“恪守本分”、回避實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的做法。由于受歷史檔案遺失、行政區(qū)劃改變、自然原因?qū)е碌耐恋販缡А⑷丝谠鰷p等客觀因素，以及不規(guī)范流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包等人為因素的影響，農(nóng)村土地確權(quán)工作面臨許多難題，處理不當(dāng)可能引發(fā)基層的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。隱含在其中的政治責(zé)任，對(duì)中央和地方都形成較大的壓力。中央為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，要求地方貫徹實(shí)施中央政策，而在相關(guān)的法律與政策保障上遲遲推延；地方在執(zhí)行中央政策的同時(shí)，要求中央完善有關(guān)法律和政策，嘗試將政治責(zé)任轉(zhuǎn)移給上級(jí)。

4.“相互推諉”型央地關(guān)系的延續(xù)和發(fā)展

客觀上看，中央和地方都無(wú)法單獨(dú)實(shí)施并有效完成農(nóng)村土地確權(quán)工作，雙方具有相互依賴(lài)性，存在相互“搭便車(chē)”的可能。主觀上看，雙方都具有責(zé)任推卸的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，使縱向政府間的“相互推諉”強(qiáng)化。在前期小范圍試點(diǎn)階段，一些地方率先自發(fā)地進(jìn)行政策試驗(yàn)，卻因“推諉”而對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng)，加之地方認(rèn)真推行該項(xiàng)工作缺乏內(nèi)在動(dòng)力，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)由此表現(xiàn)為對(duì)“形式上貫徹、問(wèn)題上保留”這一推諉模式的競(jìng)相模仿，推諉現(xiàn)象呈現(xiàn)出橫向的自我“擴(kuò)散”。隨著試點(diǎn)范圍的逐步擴(kuò)大，地方更多地從形式上予以落實(shí)；中央對(duì)于地方創(chuàng)新的態(tài)度仍然不明，給予地方的法律與政策保障仍然不充分，對(duì)于地方創(chuàng)新性的政策執(zhí)行方式如重慶、廣東等地較早推行的“確權(quán)確股不確地”，中央表示需要以“確權(quán)確地”為基本，以“確地確股”為特殊[9]。隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作中涌現(xiàn)的問(wèn)題逐漸增多，基層問(wèn)題的積累最終倒逼央地雙方必須有實(shí)質(zhì)性作為。比如，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款從最初試點(diǎn)以來(lái)就存在政策與法律之間的沖突問(wèn)題。2014年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。2015年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步詳細(xì)部署，明確分工，為地方探索土地抵押擔(dān)保方式提供了有效的政策支持，從而使“相互推諉”現(xiàn)象逐步得以緩解。

四、“相互推諉”型央地關(guān)系的產(chǎn)生條件

一般而言，地方政府的創(chuàng)新性舉措如果成功，創(chuàng)新者會(huì)受到額外的獎(jiǎng)勵(lì)，即使失敗受到懲罰也相對(duì)較輕[11]。但以農(nóng)村土地確權(quán)為代表的“相互推諉”型央地關(guān)系并非如此。一方面，地方創(chuàng)新行為的質(zhì)量難以保證，遺留了許多問(wèn)題；另一方面，由于法律保障、政策規(guī)劃與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)缺失，地方創(chuàng)新容易超出法律法規(guī)的邊界而不被中央所認(rèn)可。這就需要考察“相互推諉”型央地關(guān)系的產(chǎn)生條件，明晰在面對(duì)何種政策內(nèi)容及“決策—執(zhí)行”過(guò)程時(shí)，央地之間會(huì)出現(xiàn)“相互推諉”現(xiàn)象。

1.政策內(nèi)容條件：內(nèi)在激勵(lì)與外在約束不足

從“相互推諉”型央地關(guān)系的弱利益驅(qū)動(dòng)、強(qiáng)責(zé)任推卸的視角看待各類(lèi)政策執(zhí)行問(wèn)題時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，除了具有顯著而直接的強(qiáng)制性特點(diǎn)的規(guī)制政策外，其他政策都會(huì)由于強(qiáng)制力發(fā)生途徑和效果的間接性、非時(shí)效性而潛存著“相互推諉”的可能，從而影響央地關(guān)系的規(guī)范有序及政策的貫徹落實(shí)[12]。從內(nèi)容上看，導(dǎo)致“相互推諉”現(xiàn)象出現(xiàn)的政策主要具有以下三個(gè)特征。

第一，政策在短期內(nèi)無(wú)法產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，是誘發(fā)目標(biāo)設(shè)定方和任務(wù)執(zhí)行方“相互推諉”行為的根本原因。農(nóng)村土地確權(quán)是對(duì)農(nóng)村土地不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)再追認(rèn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，產(chǎn)權(quán)明晰對(duì)于土地要素的自由流動(dòng)、不動(dòng)產(chǎn)抵押的規(guī)范、農(nóng)村金融市場(chǎng)的活躍具有至關(guān)重要的作用，但在一般官員的任期內(nèi)，其效益很難充分發(fā)揮。由于政策本身難以對(duì)央地雙方產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，因此，中央推行政策的決心和監(jiān)督力度不強(qiáng)，對(duì)地方施加壓力不大；地方作為外在于直接受益者的執(zhí)行方，缺乏認(rèn)真貫徹落實(shí)的積極性，其主要精力仍然放在顯性的政績(jī)指標(biāo)上，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度及短期重大項(xiàng)目、工程。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不明確帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題較多，現(xiàn)實(shí)對(duì)確權(quán)的需求也較為緊迫，但中央仍然有充足的時(shí)間要求地方積極探索問(wèn)題解決之道，并推卸法律與政策完善方面的責(zé)任，從而導(dǎo)致政策見(jiàn)效的周期較長(zhǎng)，地方積極執(zhí)行政策的動(dòng)力不足。

第二，政策落實(shí)需要較高經(jīng)濟(jì)成本并潛存政治風(fēng)險(xiǎn)，是“相互推諉”現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。政策落實(shí)經(jīng)濟(jì)成本較高，常導(dǎo)致執(zhí)行方對(duì)負(fù)擔(dān)的推脫和討價(jià)還價(jià)。政策落實(shí)潛存政治風(fēng)險(xiǎn)，如政策內(nèi)容在法律上界定不明、政策落實(shí)中潛存糾紛可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)，這對(duì)于目標(biāo)設(shè)定方或任務(wù)承擔(dān)方而言意義重大。農(nóng)村土地確權(quán)工作既包括宣傳培訓(xùn)、實(shí)際土地丈量、證書(shū)制作登記發(fā)放、檔案管理等綜合性工作，也包括航空拍攝、電子信息管理、法律糾紛裁定等專(zhuān)業(yè)性要求，工作任務(wù)較重，經(jīng)濟(jì)成本較高。由于對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵界定、多地少地的爭(zhēng)議糾紛化解等問(wèn)題的法律規(guī)范缺失，地方為確權(quán)而采取的創(chuàng)新做法常常打法律的擦邊球，這使地方政府承擔(dān)一定的法律責(zé)任。地方政府對(duì)確權(quán)工作中土地糾紛處理不當(dāng)，還會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，激發(fā)民眾之間、官民之間的矛盾，給地方政府帶來(lái)政治風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地確權(quán)的高成本與高風(fēng)險(xiǎn)為央地行為帶來(lái)了負(fù)向激勵(lì)。

第三，政策目標(biāo)模糊，中央與地方對(duì)政策的落實(shí)計(jì)劃、步驟等缺乏共識(shí)。雖然中央提出農(nóng)村土地確權(quán)工作的目標(biāo)要求，但目標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估計(jì)劃并不明確。相關(guān)政策對(duì)于農(nóng)村土地確權(quán)工作的表述，由最初黨的十七屆三中全會(huì)“搞好確權(quán)登記頒證”，到初步試點(diǎn)時(shí)要求“承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)等落實(shí)到戶(hù)”，再到全國(guó)正式試點(diǎn)確定的解決“承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題，把地塊、面積、合同、權(quán)屬證書(shū)全面落實(shí)到戶(hù)”。政策的主要目標(biāo)表面上“簡(jiǎn)單明確”，但央地雙方關(guān)于政策的落實(shí)計(jì)劃、具體實(shí)施步驟等缺乏共識(shí)。對(duì)于無(wú)法直接確權(quán)的土地處置、爭(zhēng)議矛盾化解等隱性問(wèn)題，法律法規(guī)、政策文件缺乏相應(yīng)的解決辦法、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)體系模糊使地方的政策執(zhí)行缺乏方向，整體規(guī)劃缺失使中央缺乏評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，由此造成地方響應(yīng)不積極，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中追求量的擴(kuò)大并遺留問(wèn)題，中央無(wú)法判斷工作開(kāi)展的優(yōu)良與否，央地雙方失去了目標(biāo)執(zhí)行與監(jiān)督的外部約束，最終導(dǎo)致“相互推諉”。

2.政策過(guò)程條件：信息傳遞與反饋互動(dòng)失衡

中央與地方的互動(dòng)過(guò)程及雙方權(quán)力對(duì)比，決定著政策落實(shí)的效果。在前期的政策制定階段，選擇“中央封閉式”的決策與議程設(shè)置方式進(jìn)行，沒(méi)有引入地方的參與討論、論證與評(píng)估，使得政策制定與執(zhí)行分離，也使地方政府作為執(zhí)行方缺乏政策認(rèn)同及職責(zé)擔(dān)當(dāng)，政策試點(diǎn)難以穩(wěn)步、切實(shí)與有效地開(kāi)展。在缺少對(duì)前期落實(shí)情況進(jìn)行問(wèn)題總結(jié)、調(diào)整改善的條件下，擴(kuò)大試點(diǎn)并加緊鋪開(kāi)，將導(dǎo)致對(duì)各方推諉行為的“默認(rèn)”。政策實(shí)施后的監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制的不健全，缺少雙方行為信息的反饋，使地方“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”的行為缺乏約束。政策過(guò)程中央地雙方的信息傳遞與反饋互動(dòng)失衡，強(qiáng)化了“推諉”現(xiàn)象的產(chǎn)生與延續(xù)。

第一，政策議程設(shè)置缺乏政策執(zhí)行方的有效參與。中央封閉式的政策議程在提出議程、確定政策問(wèn)題等環(huán)節(jié)，缺少作為執(zhí)行方的地方政府的參與討論、論證和評(píng)估；地方政府在政策議程中的利益訴求表達(dá)渠道不暢，會(huì)影響地方對(duì)政策的認(rèn)知過(guò)程和認(rèn)同。這種地方在議程上缺席、決策中無(wú)權(quán)的局面，導(dǎo)致執(zhí)行方在構(gòu)建政策信息的過(guò)程中對(duì)政策的價(jià)值、功能的理解易產(chǎn)生偏差，也使地方政府對(duì)政策冷漠、不敏感，對(duì)政策執(zhí)行的價(jià)值認(rèn)同不強(qiáng)。由此，政策執(zhí)行效果不佳且容易出現(xiàn)拖沓、相互推諉的現(xiàn)象。

第二，政策試點(diǎn)工作并未有效開(kāi)展?！霸圏c(diǎn)”式的政策實(shí)施模式，有利于明晰政策方案的成本收益、排查執(zhí)行阻力、檢驗(yàn)政策實(shí)際運(yùn)行效果、考察政策推廣的可能性。政策試點(diǎn)開(kāi)展不當(dāng)，會(huì)使試點(diǎn)中遇到的問(wèn)題無(wú)法得到有效解決而被擱置，對(duì)執(zhí)行阻塞的預(yù)期、分析及應(yīng)對(duì)不到位，不能及早發(fā)現(xiàn)并消除“推諉”現(xiàn)象的誘因。在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，將導(dǎo)致全面貫徹落實(shí)政策階段央地雙方“相互推諉”現(xiàn)象的加重。具體到土地確權(quán)工作則具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，中央出臺(tái)的初步試點(diǎn)方案內(nèi)容完整程度不高，缺乏政策落實(shí)的配套保障、責(zé)任主體、預(yù)期效應(yīng)等；前瞻性也不強(qiáng)，不能充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用。另一方面，試點(diǎn)推廣缺乏政策問(wèn)題排查、學(xué)習(xí)交流、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的環(huán)節(jié)。政策試點(diǎn)“由點(diǎn)到面”，一般會(huì)對(duì)政策落實(shí)到位的、取得較好效果的試點(diǎn)，給予相應(yīng)的鼓勵(lì)和支持，而對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢、成效不明顯的試點(diǎn)，則提出整改意見(jiàn)或進(jìn)行處理[13]。然而，農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中，問(wèn)題多被擱置。中央認(rèn)為，“各個(gè)地方反映是積極的，工作是深入的，采取了很好的做法，也取得了很多好的經(jīng)驗(yàn)，化解了大量過(guò)去沉淀下來(lái)的相關(guān)矛盾”[9]。在此基礎(chǔ)上，2015—2017年中央新增25個(gè)整省試點(diǎn)，這將導(dǎo)致問(wèn)題堆積、推諉蔓延和擴(kuò)散。

第三，政策落實(shí)缺乏監(jiān)督與責(zé)任追究。央地互動(dòng)呈現(xiàn)出信息和權(quán)力上的非對(duì)稱(chēng)性，缺少對(duì)重大決策的信息反饋與責(zé)任追查。一方面，中央對(duì)于地方政策執(zhí)行的問(wèn)責(zé)缺位。地方在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下，采取選擇性執(zhí)行的做法，將不易解決的問(wèn)題擱置，忽略了政策執(zhí)行的質(zhì)量，但并未受到懲罰或追責(zé)。另一方面，責(zé)任追究呈現(xiàn)出單向性，政策制定者與執(zhí)行者權(quán)力對(duì)比失衡。對(duì)于政策制定者的失職或過(guò)失性行為，缺乏追責(zé)渠道和機(jī)制。實(shí)際上，中央為農(nóng)村土地確權(quán)工作提供的法律保障、配套制度較為有限，導(dǎo)致地方不得不擱置政策執(zhí)行中遇到的法律與政策阻礙。

結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)中央與地方在“決策—執(zhí)行”過(guò)程中產(chǎn)生的“相互推諉”現(xiàn)象的案例性描述、特征歸納、條件分析可以看出，“相互推諉”既是一個(gè)過(guò)程性行為，又是一種均衡狀態(tài)。它產(chǎn)生于中央與地方“你來(lái)我往”的互動(dòng)行為中，最終形成一種問(wèn)題擱置、工作延期、政策難以貫徹落實(shí)的局面?！跋嗷ネ普啞睂?duì)政策的貫徹落實(shí)以及央地之間高效、規(guī)范與制度化關(guān)系的形成產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)，需要基于其基本特征和產(chǎn)生條件反思并探尋消解途徑。

第一，完善中央與地方行為的制度激勵(lì)，是引導(dǎo)雙方擺脫“推諉泥淖”的基本方法。中央與地方政府的行為，無(wú)論是基于利益最大化形成的競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽還是責(zé)任最小化而產(chǎn)生的“相互推諉”，都反映出雙方具有各自的價(jià)值偏好，雙方關(guān)系的形成以理性選擇為基礎(chǔ)。針對(duì)地方因任務(wù)抽象、責(zé)任模糊、激勵(lì)不足而導(dǎo)致的執(zhí)行過(guò)程中缺乏積極性，中央需要將政策內(nèi)容、任務(wù)分配、配套措施、責(zé)任分擔(dān)等予以具體化、明晰化，并設(shè)置明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和措施，形成地方具體而穩(wěn)定的激勵(lì)預(yù)期。

第二，決策落實(shí)中的全過(guò)程合作與責(zé)任共擔(dān)，是改善“相互推諉”型央地關(guān)系的制度保障。充分參與和協(xié)商合作是破解責(zé)任推卸與執(zhí)行不力的重要方式。中央分別與政策執(zhí)行方建立聯(lián)系，及時(shí)反饋信息、共同應(yīng)對(duì)問(wèn)題，在政府內(nèi)部形成有效的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，使主體之間互通互聯(lián)，決策與執(zhí)行互惠互補(bǔ)。同時(shí)，明確各自職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)行、監(jiān)察不力的責(zé)任追究。

第三，有效的信息反饋和持續(xù)的決策追蹤，是治理“相互推諉”的程序保障。“相互推諉”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因是在央地互動(dòng)過(guò)程中信息傳遞失衡，地方執(zhí)行情況與中央意圖無(wú)法有效傳遞。對(duì)于重要決策、關(guān)鍵信息，要通過(guò)上級(jí)定期實(shí)地調(diào)研、下級(jí)定期系統(tǒng)性匯報(bào)、社會(huì)民眾調(diào)查以及檢查抽查等渠道進(jìn)行信息共享。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行回溯性分析與評(píng)估，積極開(kāi)展有關(guān)政策內(nèi)容、制度規(guī)范的補(bǔ)充修正，必要時(shí)再?zèng)Q策，并將決策者的意見(jiàn)和態(tài)度，及時(shí)準(zhǔn)確地反饋給執(zhí)行者。

第四，科學(xué)、民主和法治化的政府決策過(guò)程，是避免執(zhí)行階段出現(xiàn)“相互推諉”現(xiàn)象的長(zhǎng)效機(jī)制。從中央與地方“相互推諉”現(xiàn)象發(fā)生的順序看，其邏輯起點(diǎn)在于中央政策、決議內(nèi)容缺乏科學(xué)性，其原因在于政策制定過(guò)程中科學(xué)論證、民主參與和法治程序欠缺。這就需要規(guī)范決策流程，尊重并有效吸納地方政府作為決策參與方的意見(jiàn)，積極以制度建設(shè)規(guī)范決策程序，提升央地關(guān)系的科學(xué)化、民主化和法治化水平。