汪 全 勝

(山東大學(xué) 威海法學(xué)院，山東威海264209)

2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告中提出，要完善法案表決程序，建議對(duì)重要條款進(jìn)行單獨(dú)表決。2015年3月15日第十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議對(duì)實(shí)施十五年之久的《立法法》進(jìn)行了全面修改，在其第41條中增加了兩款規(guī)定，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法中的法律表決程序進(jìn)行了完善，增加了“重要條款可以單獨(dú)表決”的內(nèi)容，這是我國(guó)立法程序尤其是立法表決程序的精細(xì)化發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的基本保證。但在實(shí)踐操作中，對(duì)如何理解《立法法》修正案中第41條中規(guī)定的“重要條款單獨(dú)表決”、如何實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決”、它的適用范圍有多大等問題存在一些認(rèn)識(shí)與實(shí)踐操作困境，有必要進(jìn)行更加深入的探討。

一、法案表決方式精細(xì)化轉(zhuǎn)換的理?yè)?jù)

通常狹義的立法程序是指從法案到法的過(guò)程，包括法案的提出、審議、表決通過(guò)以及公布四個(gè)環(huán)節(jié)。法案表決程序是其中重要的環(huán)節(jié)。法案表決是指享有立法權(quán)的主體通過(guò)行使表決權(quán)，決定法案是否獲得通過(guò)的專門活動(dòng)，它決定著法案的命運(yùn)，即決定著法案能否成為法。法案表決方式是立法權(quán)主體行使表決權(quán)的方式、方法。法案表決方式依不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的類型，如以是否明確表決者的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，可將法案表決方式分為公開表決與秘密表決兩種；①秘密表決即表決者按大會(huì)確定的方式對(duì)法案表示贊成、反對(duì)或棄權(quán)的態(tài)度，但自己究竟是贊成、反對(duì)或棄權(quán)，不讓別人知道。其最主要的方式是實(shí)行無(wú)記名投票和使用電子儀器表決。這種表決的優(yōu)點(diǎn)是表決者對(duì)法案的真實(shí)態(tài)度可以不為人知，便于使表決的結(jié)果臻于真實(shí)，比公開表決更民主。公開表決即在表決法案的過(guò)程中，不掩蓋表決者所采取的態(tài)度，其方式通常有舉手表決、起立表決、口頭表決、行進(jìn)表決、點(diǎn)名表決、記名投票表決、計(jì)牌表決等。以是否一次性表明對(duì)法案的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，可將法案表決方式分為整體表決與逐步表決。這里的法案表決方式就是從這個(gè)角度而言的。

整體表決是立法機(jī)關(guān)有表決權(quán)的主體對(duì)審議后的法案整體地、一次性地表達(dá)贊成、棄權(quán)、反對(duì)的態(tài)度；根據(jù)表達(dá)票數(shù)明確法案是否通過(guò)、是否能夠完成從法案到法的轉(zhuǎn)變。逐步表決，又分為逐章、逐節(jié)、逐條表決的類型，但通常用的是逐條表決，是表決權(quán)主體對(duì)法案的部分內(nèi)容表明贊成、棄權(quán)或反對(duì)的態(tài)度，最后還需要就整個(gè)法案進(jìn)行表決，也就是說(shuō)實(shí)行逐步表決時(shí)，它不能決定整個(gè)法案的結(jié)果，原則上逐步表決在先、整體表決在后，整體表決才能決定法案的最終結(jié)果。

我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)法案表決方式有規(guī)定嗎？現(xiàn)行憲法第64條①《憲法》第64條規(guī)定：“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。法律和其他議案由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)?！睕]有明確法案的表決方式，只是明確了法案通過(guò)的法定人數(shù)；《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第52條、第53條同樣規(guī)定了法案通過(guò)的法定人數(shù)以及表決法案的投票方式，并沒有明確實(shí)施整體表決；《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》有一個(gè)突破規(guī)定：“將付表決的議案，有修正案的，先表決修正案?！币?yàn)樽h案的范圍比法案廣，涉及法律修正案的，當(dāng)然也是先行表決法律修正案。法律修正案也是法律案的一部分，法律修正案的表決相對(duì)于整個(gè)法律案的表決，自然是部分的也就是逐步表決，但這個(gè)逐步表決采用的是否是逐條表決，還有法律修正案表決之后，是否需要對(duì)整個(gè)法律案進(jìn)行表決，該規(guī)則并沒有明確。2000年的《立法法》第22條和第40條②2000年的《立法法》第22條規(guī)定：“法律草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議，由法律委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案表決稿，由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決，由全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。”第40條規(guī)定：法律草案修改稿經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案表決稿，由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議表決，由常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)?！彪m然沒有明確規(guī)定“整體表決”的方式，但從這兩個(gè)條文的實(shí)際操作方式來(lái)看，實(shí)際明確了全國(guó)人大及其常委會(huì)的法案整體表決方式。2015年我國(guó)《立法法》修正，在其第41條增加了兩款內(nèi)容，即該條的第2款、第3款，③現(xiàn)行《立法法》第41條第2款規(guī)定：“法律草案表決稿交付常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決前，委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的情況，可以決定將個(gè)別意見分歧較大的重要條款提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決?！钡?款規(guī)定：“單獨(dú)表決的條款經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決后，委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)單獨(dú)表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步審議。”規(guī)定了在整體表決之前，可以先就“個(gè)別意見分歧較大的”重要條款單獨(dú)表決。

在我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法實(shí)踐中都是采取的“整體表決”方式，這也是世界上絕大多數(shù)國(guó)家法案通過(guò)的最常用方式。為什么都實(shí)行整體表決呢？有學(xué)者認(rèn)為，“在立法實(shí)踐中，交付表決的法律案都是在審議過(guò)程中各方面的意見分歧基本得到協(xié)調(diào)的法律案。如果各方意見分歧大，則該法律案不被交付表決?！盵1]整體表決省事、高效，節(jié)省時(shí)間，但是整體表決可能會(huì)出現(xiàn)這樣兩種情況：一是對(duì)法案的部分條文有意見、有分歧，但表決權(quán)主體認(rèn)為整個(gè)法案總體是好的，還是表決通過(guò)。這種情形最為常見，我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律案多是如此。二是對(duì)法案的部分條文有意見、有分歧，從而影響對(duì)法案的整體判斷，導(dǎo)致整個(gè)法案表決未能通過(guò)。對(duì)于第一種情形，因?yàn)橛袀€(gè)別內(nèi)容與條文有分歧，也會(huì)導(dǎo)致法律在實(shí)施過(guò)程中留下隱患，一些重要條文不具有可操作性、不具有合理性，就會(huì)造成法律的實(shí)施困境；同時(shí)因?yàn)橹匾獥l款的爭(zhēng)議與分歧，在法律適用過(guò)程中就難以把握立法意圖，從而會(huì)對(duì)整個(gè)法律的實(shí)施產(chǎn)生重要影響，就會(huì)導(dǎo)致法律的實(shí)施效果不理想。對(duì)于第二種情形，因?yàn)閭€(gè)別條款的爭(zhēng)議與分歧，可能會(huì)延誤重要法律法規(guī)的出臺(tái)，耽誤法律法規(guī)發(fā)揮作用的時(shí)機(jī)。據(jù)有關(guān)資料記載，1989年10月31日七屆全國(guó)人大常委會(huì)在審議《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》后擬交付表決前，有常委會(huì)組成人員對(duì)該法案的一個(gè)條款提出了不同意見，在實(shí)行整體表決時(shí)，因很多人大常委會(huì)組成人員投了反對(duì)票或棄權(quán)票，從而導(dǎo)致該法案未過(guò)多半數(shù)而沒能通過(guò)[2]。還有如2009年10月全國(guó)人大常委會(huì)在審議《國(guó)家賠償法修正案(草案)》時(shí)，因?qū)υ撔拚傅男淌沦r償范圍的個(gè)別條款存在爭(zhēng)議，而使得該法推遲半年以后才修改通過(guò)[3]。

現(xiàn)代社會(huì)利益多元，人民代表代表不同階層、不同群體的利益，法案能取得“一致意見”，從而實(shí)現(xiàn)整體表決的“全票通過(guò)”的情形較少。以上整體表決的兩種情形，不論是“顧全大局”的贊成而通過(guò)法案，還是因“一葉障目”而對(duì)法案投反對(duì)票或棄權(quán)票，都沒能充分反映投票人的真實(shí)意愿，民主立法還應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)。2015年《立法法》修正案對(duì)個(gè)別意見分歧較大的重要條款實(shí)行單獨(dú)表決的制度，雖然是一種細(xì)節(jié)上修改，但反映了我國(guó)立法的精細(xì)化水平，也具有重大的創(chuàng)新意義，“不僅實(shí)現(xiàn)了立法程序上的公平正義，也實(shí)現(xiàn)了實(shí)體上的公平正義。”[4]

二、重要條款的認(rèn)定

前文說(shuō)過(guò)，相對(duì)于法案整體表決的是逐步表決，依逐步表決內(nèi)容之不同，有逐章表決、逐節(jié)表決和逐條表決。但逐章表決或逐節(jié)表決比較少，逐條表決是常見方式。我國(guó)《立法法》修正案采用的兩種模式：一是整體表決；二是逐條表決在先，再進(jìn)行整體表決。修正后《立法法》第41條實(shí)際上確立了我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)立法表決采取的原則是“整體表決為原則，逐條表決為例外”，實(shí)踐中還多是采用整體表決方式。

《立法法》規(guī)定的“單獨(dú)表決”針對(duì)的對(duì)象是“個(gè)別意見分歧較大的重要條款”。那么，什么是“重要條款”？法律文本從形式上看是由總則、分則、附則構(gòu)成，這三大部分又是由許多不同的條款構(gòu)成，如現(xiàn)行憲法由138個(gè)條文構(gòu)成，《立法法》修改后從原來(lái)的94條增加到105條。那么法的總則、分則、附則各由哪些條款構(gòu)成呢？有學(xué)者作過(guò)詳細(xì)考察[5]。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律文本的一般性的結(jié)構(gòu)，法的總則一般是由立法根據(jù)條款、立法目的條款、法的原則條款、法的效力條款、法的主管部門條款以及法的定義條款構(gòu)成，法的分則一般由權(quán)利性條款、義務(wù)性條款、獎(jiǎng)勵(lì)性條款、行政許可條款、行政強(qiáng)制條款、法律責(zé)任條款、救濟(jì)條款、授權(quán)立法條款、準(zhǔn)用性條款構(gòu)成，法的附則一般由法的解釋條款、法的過(guò)渡條款、法的生效日條款以及法的廢止條款構(gòu)成。當(dāng)然，不同的法律規(guī)范性文件，因其規(guī)范與調(diào)整對(duì)象不同，需要規(guī)制的內(nèi)容不同，條款構(gòu)成有一些差異。那么如何判斷法律文本的哪些條款為“重要條款”呢？有學(xué)者認(rèn)為重要條款應(yīng)從內(nèi)容與形式上來(lái)認(rèn)定或判斷?！霸趦?nèi)容上，是指對(duì)該部法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系會(huì)產(chǎn)生很大影響，對(duì)權(quán)利義務(wù)安排意義重大的法律規(guī)定；在形式上，意味著它是對(duì)一部法律文件的整體構(gòu)成不可缺少的條款，即立法文本的構(gòu)成要素?！盵6]這個(gè)界定還是比較模糊，在實(shí)踐中，前文所講的構(gòu)成法律文本的條款都對(duì)其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生很大影響，對(duì)權(quán)利義務(wù)的安排意義也都很重大。至于這個(gè)條款是否是法律文本不可或缺的條款，要看這個(gè)條款從邏輯上或內(nèi)容上是否與其他條款構(gòu)成一個(gè)完整的整體，缺少它，無(wú)法理解或?qū)嵤┠承l款。以上的法律文本條款都可以構(gòu)成“重要條款”。

除了《立法法》修正案規(guī)定了“重要條款單獨(dú)表決”制度外，一些地方也在《立法法》修正之前或之后通過(guò)了相關(guān)的制度規(guī)定，如2014年11月26日廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于對(duì)法規(guī)案中個(gè)別重要條款單獨(dú)表決的決定》，2015年6月25日寧波市第十四屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議表決通過(guò)的《市人大常委會(huì)法規(guī)草案重要條款單獨(dú)表決辦法》，2015年8月25日廣州市人大常委會(huì)第四十二次會(huì)議審議通過(guò)的《廣州市人大常委會(huì)地方性法規(guī)案重要條款單獨(dú)表決規(guī)定》等；更多地方修正了其《立法程序條例》或《立法條例》等，增加了“重要條款單獨(dú)表決”的制度規(guī)定，但這些法律規(guī)范性文件都沒有對(duì)“重要條款”做出明確的界定。

那么立法實(shí)踐中關(guān)于重要條款單獨(dú)表決的操作如何實(shí)現(xiàn)呢？2006年5月26日湖北省人大常委會(huì)表決《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例(建議表決稿)》前，就其中爭(zhēng)議條款第42條第3款中的有關(guān)占道經(jīng)營(yíng)違法行為實(shí)行“暫扣物品”的規(guī)定進(jìn)行了單項(xiàng)表決。由于贊成人數(shù)未超過(guò)組成人員的半數(shù)，該條未能表決通過(guò)，從而將該條從法案中予以刪除[7]。2006年12月，湖北省人大常委會(huì)在審議《關(guān)于確認(rèn)省人民政府規(guī)章設(shè)定的七項(xiàng)行政許可事項(xiàng)繼續(xù)實(shí)施的決定(草案)》后，對(duì)有爭(zhēng)議的七項(xiàng)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行單獨(dú)表決，其中涉及“家電維修范圍技術(shù)核準(zhǔn)證核發(fā)”的一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)被否決，其他行政許可事項(xiàng)則順利表決通過(guò)[8]。2015年1月13日廣東省人大常委會(huì)在表決通過(guò)《廣東省環(huán)保條例(修訂草案)》時(shí)，先對(duì)該條例草案的第19條進(jìn)行了單獨(dú)表決，①《憲法》第64條規(guī)定：“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，審理跨行政區(qū)劃環(huán)境污染案件?！焙笠赃^(guò)半數(shù)通過(guò)了該條款[9]。2015年8月25日蘇州市人大常委會(huì)第22次會(huì)議在表決通過(guò)《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》之前，就對(duì)具體規(guī)定居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃配套標(biāo)準(zhǔn)這一條款進(jìn)行了單獨(dú)表決，②該草案規(guī)定：“新建住宅區(qū)按照每百戶不少于三十平方米的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)建成的住宅區(qū)按照每百戶不少于二十平方米的標(biāo)準(zhǔn)，安排社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與社區(qū)其他公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃?！比w組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)了該條款[10]。

從前文列舉的幾個(gè)樣本來(lái)看，“重要條款單獨(dú)表決”是法律文本中有爭(zhēng)議的、分歧意見較大的某一或某幾個(gè)條款，除了湖北省人大常委會(huì)對(duì)七項(xiàng)行政許可事項(xiàng)逐一表決外，其他法規(guī)中僅涉及一項(xiàng)分歧意見比較大而實(shí)施單獨(dú)表決的條款。單獨(dú)表決的結(jié)果從上面的立法實(shí)踐來(lái)看有兩種：一是沒有表決通過(guò)，將該條從法律文本中予以刪除，不影響整體法律文本的表決通過(guò)；二是該重要條款表決通過(guò)，整個(gè)法律文本也表決通過(guò)，該重要條款成為法律文本的組成部分。這些重要條款具有這樣的性質(zhì)與特點(diǎn)：一是大家有爭(zhēng)議、分歧比較大，在討論或?qū)徸h中未能取得一致意見，如果取得一致意見，就不用再單獨(dú)表決了；二是上位法沒有明確依據(jù)，是屬于地方性法規(guī)的創(chuàng)新性規(guī)定。從上面地方性法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，都沒有明確的上位法作為依據(jù)，是地方性法規(guī)的制度創(chuàng)新，屬于“創(chuàng)制性地方立法”；三是對(duì)社會(huì)主體的權(quán)利與利益影響較大，如“暫扣物品”“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度”“設(shè)定行政許可”“居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃配套標(biāo)準(zhǔn)”等。

如果依這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那么通常所說(shuō)的法的總則的構(gòu)成條款、法的附則的構(gòu)成條款，不能說(shuō)不重要，但一個(gè)方面它與社會(huì)主體的權(quán)利與利益不具有直接的關(guān)系；另一個(gè)方面它的爭(zhēng)議不是太大，容易取得一致意見。如此，單獨(dú)表決的“重要條款”就集中在法的分則的構(gòu)成條款中。正如《立法法》明確的“個(gè)別意見分歧較大的重要條款”，“個(gè)別”表示的是“法律文本中的重要條款的數(shù)量”應(yīng)該不是很多，一個(gè)或幾個(gè)，如果太多的爭(zhēng)議條款就不可能形成法案表決稿了，要么就是法律文本草案的質(zhì)量太差，爭(zhēng)議太大；要么是立法時(shí)機(jī)不成熟，對(duì)很多問題達(dá)不成一致意見。這樣的文本在立法程序中還到不了“法案表決”的環(huán)節(jié)，進(jìn)入表決環(huán)節(jié)的“法案”至少多數(shù)條款已形成一致意見，爭(zhēng)議不是太大，爭(zhēng)議的條款數(shù)量也極少。

前文說(shuō)了，我國(guó)《立法法》確立的是“整體表決為原則、單獨(dú)表決為例外”的模式，全國(guó)人大常委會(huì)立法經(jīng)過(guò)了幾十年，目前尚無(wú)一例實(shí)施“單獨(dú)表決”前置于“整體表決”的；另外爭(zhēng)議條款有些是極少數(shù)的分歧，多數(shù)代表或委員是贊成的、在法案審議環(huán)節(jié)爭(zhēng)議不大的，立法機(jī)關(guān)可自主決定是否實(shí)施“單獨(dú)表決”，至少在我國(guó)目前的立法實(shí)踐中單獨(dú)表決還不是一種普遍性的存在。

三、重要條款單獨(dú)表決的方案選擇

從前文可以看出，現(xiàn)行我國(guó)立法實(shí)踐中實(shí)施的“重要條款單獨(dú)表決”制度有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是需要單獨(dú)表決的重要條款的數(shù)量過(guò)少，一般只有一條；二是單獨(dú)表決先于法律文本的整體表決，是對(duì)爭(zhēng)議條款的解決措施，單獨(dú)表決在先，整體表決在后；三是單獨(dú)表決也采取“多數(shù)決”原則，如果表決通過(guò)的人數(shù)超過(guò)法定的半數(shù)，則該重要條款通過(guò)，保留在法律文本中，否則該條款沒被通過(guò)則從整體法律文本中予以刪除；四是對(duì)重要條款單獨(dú)表決采取的方案形式是“直接表決”形式，即對(duì)重要條款的一種方案進(jìn)行直接表決，而沒有規(guī)定可以選擇的多種方案，在多種方案中選擇最具可行性的方案。

學(xué)界對(duì)重要條款單獨(dú)表決的方案選擇有兩種：一是直接單獨(dú)表決，即對(duì)法案表決稿中的個(gè)別爭(zhēng)議條款直接進(jìn)行表決；二是選擇性單獨(dú)表決，即對(duì)爭(zhēng)議條款提供可供選擇的修改方案，再根據(jù)表決結(jié)果確定選擇何種方案[11]。修正后的《立法法》第41條第3款只明確了“個(gè)別爭(zhēng)議較大的重要條款”可以先行單獨(dú)表決，但對(duì)表決的方案選擇沒有規(guī)定，只是明確由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)單獨(dú)表決的情況來(lái)決定是否再進(jìn)行整體表決還是先交由專門委員會(huì)審議后再?zèng)Q定。據(jù)筆者在《中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)》查詢，目前除了《立法法》規(guī)定了“重要條款單獨(dú)表決”制度外，至2018年1月1日，已有178件地方性法規(guī)對(duì)此項(xiàng)制度作了規(guī)定，在這178件地方性法規(guī)中全部沿用《立法法》修正案的規(guī)定，即沒有明確“重要條款單獨(dú)表決的方案選擇”。但2015年《立法法》修正之前，我國(guó)有地方規(guī)定了“選擇性單獨(dú)表決”的方案模式。2010年7月23日重慶市人大常委會(huì)修正的《重慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》第46條規(guī)定：“對(duì)法規(guī)草案表決稿中有重大爭(zhēng)議的條款，法制委員會(huì)可以提出可供選擇的修改方案，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議單獨(dú)表決?！钡?017年1月19日重慶市人民代表大會(huì)第四次會(huì)議修正了《重慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》，將該內(nèi)容作了修改，①《重慶市地方立法條例》第53條規(guī)定：“對(duì)法規(guī)草案表決稿中有重大爭(zhēng)議的條款，主任會(huì)議根據(jù)市人大常委會(huì)會(huì)議審議的情況，可以決定將個(gè)別意見分歧較大的重要條款提請(qǐng)市人大常委會(huì)全體會(huì)議單獨(dú)表決。單獨(dú)表決的條款經(jīng)市人大常委會(huì)會(huì)議表決后，主任會(huì)議根據(jù)單獨(dú)表決的情況，可以決定將法規(guī)草案表決稿交付表決；也可以決定暫不交付表決，交法制委員會(huì)或者市人大有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)一步審議?！迸c《立法法》修正的內(nèi)容一致。

法律法規(guī)沒有明確重要條款單獨(dú)表決的方案選擇，那么在實(shí)踐中又是如何操作的？根據(jù)前文考察的立法實(shí)踐的幾個(gè)樣本，都是選擇了“直接單獨(dú)表決”的方案，即將有爭(zhēng)議的重要條款從法案文本中抽出來(lái)進(jìn)行單獨(dú)表決，如果表決通過(guò)，則構(gòu)成法律文本的組成部分；如果表決不通過(guò)，則將該條款從法案表決稿中廢除，再對(duì)整個(gè)法案文本進(jìn)行表決。

這里有個(gè)追問：?jiǎn)为?dú)表決的“重要條款”重要到什么程度？是不是構(gòu)成了法律文本中不可或缺的條款，是否缺失這個(gè)條款就會(huì)造成法律法規(guī)的不可操作性？從實(shí)踐中“重要條款單獨(dú)表決”制度實(shí)施來(lái)看，如《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例(建議表決稿)》第42條第3款中的有關(guān)占道經(jīng)營(yíng)違法行為實(shí)行“暫扣物品”的規(guī)定通過(guò)表決予以廢除，但該條關(guān)于占道經(jīng)營(yíng)違法行為設(shè)定了“責(zé)令停止違法行為，處20元以上1000元以下罰款”的行政處罰責(zé)任。即是說(shuō)，該法案只是針對(duì)占道經(jīng)營(yíng)違法行為相關(guān)法律責(zé)任的設(shè)置是全面的，只不過(guò)用“罰款”替代了“暫扣物品”，將原先的兩種方式的行政處罰即“暫扣物品”與“罰款”替代為一種。從法理角度來(lái)看，這個(gè)條文是完全的，法律規(guī)范是完整的，能夠保證這種法律規(guī)范在實(shí)踐中得以實(shí)施。如果法律條文是法律規(guī)范的一個(gè)重要構(gòu)成要素，缺失這樣的條款，就無(wú)法形成完整的法律規(guī)范，使其很難具有操作性，這樣的條款才能稱之為法律文本不可或缺的條款，是“重要條款”。以我國(guó)《個(gè)人所得稅法》關(guān)于應(yīng)納稅所得額的規(guī)定為例，《個(gè)人所得稅法》第6條規(guī)定了不同類型的應(yīng)納稅所得額的計(jì)算方式問題，比如，對(duì)于“工資、薪金所得，以每月收入額減除費(fèi)用三千五百元后的余額，為應(yīng)納稅所得額”。它就確定了個(gè)稅起征點(diǎn)(免征額)的問題，這個(gè)問題就比較重要，屬于“法律規(guī)范”構(gòu)成中的“行為模式”，缺少了工資、薪金所得的起征點(diǎn)的規(guī)定，這個(gè)規(guī)范就不完整，實(shí)踐中也不好操作。

實(shí)踐中最常用的是“直接單獨(dú)表決”。涉及法案中的個(gè)別重要條款，直接單獨(dú)表決可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是直接單獨(dú)表決通過(guò)，重要條款擬保留在法案表決稿中，成為法律文本的重要組成部分。二是直接單獨(dú)表決不通過(guò)，一種方式就是刪除該重要條款，如果該重要條款不影響法律條文的整體性、法律規(guī)范的完整性，不會(huì)影響或損壞整個(gè)法律文本的可操作性，則將該重要條款予以刪除，可在單獨(dú)表決后對(duì)法律文本進(jìn)行整體表決；另一種方式就是刪除該重要條款，但該重要條款的刪除會(huì)影響法律條文的整體性、法律規(guī)范的完整性以及影響或損壞整個(gè)法律文本的可操作性，那么在實(shí)施單獨(dú)表決之后是否交由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行整體表決，就需要慎重考慮。因此，從這個(gè)角度來(lái)理解《立法法》第41條第3款就比較容易，“單獨(dú)表決的條款經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決后，委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)單獨(dú)表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不交付表決，交法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步審議。”如果出現(xiàn)上述第一種情況，委員長(zhǎng)會(huì)議可以決定再進(jìn)行整體表決；如果出現(xiàn)上述第二種情形，則不宜交付整體表決，委員長(zhǎng)會(huì)議可決定暫不予以交付表決，交由法律委員會(huì)或有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步審議。

如果實(shí)施“選擇性單獨(dú)表決”，針對(duì)重要條款單獨(dú)表決，提供兩項(xiàng)及以上可供選擇的方案，立法主體僅對(duì)重要條款的選擇性方案進(jìn)行表決，最后以半數(shù)通過(guò)最合適的方案。這個(gè)選擇性單獨(dú)表決有兩種方案：一是提供兩種可選性方案進(jìn)行表決，二是提供兩種以上的可選性方案進(jìn)行表決。有學(xué)者認(rèn)為不宜提供兩種以上的可選性方案，因?yàn)椤疤峁┑姆桨高^(guò)多，目標(biāo)分散，難以形成過(guò)半數(shù)的表決結(jié)果，會(huì)降低立法的效率”[12]。筆者認(rèn)為這個(gè)意見中懇，法律委員會(huì)或法制委員會(huì)應(yīng)在充分討論的基礎(chǔ)上，提供兩種可行性較大的重要條款設(shè)計(jì)方案供表決者進(jìn)行表決，不僅能夠緩解爭(zhēng)議與表達(dá)民主意志，更重要的是能夠提高立法效率。

我國(guó)個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)經(jīng)過(guò)了一定的調(diào)整與變化，1980年開始征收個(gè)人所得稅時(shí)，起征點(diǎn)或免征額為800元；2005年調(diào)整為1600元；2008年調(diào)整到2000元，2011年又調(diào)整至3500元。當(dāng)然個(gè)人所得稅起征點(diǎn)或免征額應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)的發(fā)展變化而有所調(diào)整。在2011年對(duì)其調(diào)整時(shí)，6月27日全國(guó)人大常委會(huì)審議個(gè)人所得稅法草案二審稿時(shí)，當(dāng)時(shí)擬確立起征點(diǎn)為3000元，而這一方案遭到83%的反對(duì)；其后法律委員會(huì)逐條研究全國(guó)人大常委會(huì)委員提出的意見，最后法律委員會(huì)建議將個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)整為3500元，這一方案獲得全國(guó)人大常委會(huì)的通過(guò)[13]。那個(gè)時(shí)候全國(guó)人大常委會(huì)還沒有采用過(guò)“重要條款單獨(dú)表決制度”，也缺少法律的明確依據(jù)。如果實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決”，全國(guó)人大法律委員會(huì)提供兩種方案選擇，一是起征點(diǎn)為3000元，二是起征點(diǎn)為3500元，可能立法效率會(huì)大幅度提高，同時(shí)尊重了各位人大常委會(huì)委員的意見，實(shí)現(xiàn)了民主立法，提高了立法效率。

從上文分析來(lái)看，直接單獨(dú)表決與選擇性單獨(dú)表決，在實(shí)施過(guò)程中都有各自的優(yōu)勢(shì)，如果涉及的“重要條款”不構(gòu)成法律文本的重要條文，不是法律規(guī)范的構(gòu)成要素，采用“直接單獨(dú)表決”會(huì)提高效率；如果涉及的“重要條款”為法律文本不可或缺之條文，為法律規(guī)范構(gòu)成之要素，則建議實(shí)施“選擇性單獨(dú)表決”，這樣就能保障在單獨(dú)表決之后可以就整個(gè)法律文本草案進(jìn)行總體表決，這種情況也可以提高立法效率；不僅如此，更彰顯了民主立法，尊重了立法主體中個(gè)體的意志表達(dá)。

四、重要條款單獨(dú)表決的程序運(yùn)作

《立法法》第41條第2款、第3款明確了重要條款單獨(dú)表決的決定主體以及對(duì)表決結(jié)果的處理，對(duì)重要條款單獨(dú)表決的程序運(yùn)作機(jī)制規(guī)定并不全面，在實(shí)踐中也不好操作。另外，在全國(guó)人大修改了《立法法》之后的這三年，全國(guó)人大常委會(huì)還沒有實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決”的案例。一些地方雖然有“重要條款單獨(dú)表決”的立法實(shí)踐，但前面列舉的四個(gè)案例，三個(gè)發(fā)生在《立法法》修正之前，只有《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》表決通過(guò)時(shí)實(shí)施的“重要條款單獨(dú)表決”發(fā)生在《立法法》修正之后，在實(shí)踐中各個(gè)地方的做法也不相同，相關(guān)的制度規(guī)范也不健全。2014年11月26日，廣東省人大常委會(huì)在《立法法》修訂之前專門通過(guò)了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于對(duì)法規(guī)案中個(gè)別重要條款單獨(dú)表決的決定》，對(duì)“重要條款單獨(dú)表決”的提起主體、決定主體、表決主體、表決過(guò)程、表決結(jié)果作了規(guī)定，雖然比《立法法》修正案的規(guī)定要全面一些，但有些問題仍然有待進(jìn)一步完善?！读⒎ǚā沸拚笠恍┑胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)修正了其《立法條例》或《立法程序規(guī)定》，但對(duì)該制度的規(guī)定仍然沿用《立法法》的規(guī)定，同時(shí)這方面的立法實(shí)踐并沒有迅速開展起來(lái)。在這里，本文將結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)定以及立法實(shí)踐對(duì)“重要條款單獨(dú)表決”的程序運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行分析。

1.提議主體

我國(guó)《立法法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》等法律法規(guī)規(guī)定了法律、法規(guī)的提案主體，也即立法提案主體是法律法規(guī)明確規(guī)定的享有立法提案權(quán)的主體。如向全國(guó)人大提案的主體有九大類，向全國(guó)人大常委會(huì)提案的主體有七大類，針對(duì)不同的立法主體，提案主體的范圍有所不同。那么對(duì)于“重要條款單獨(dú)表決”的提起主體是不是提案主體呢？有學(xué)者認(rèn)為，提案是一種重要的權(quán)力，從中可以推導(dǎo)出立法提案主體可以享有單獨(dú)條款表決的提議權(quán)[6]。但從已有的地方性法規(guī)如廣東、重慶等的規(guī)定來(lái)看，這個(gè)提起主體與立法提案主體范圍有所不同，如廣東規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名、專門委員會(huì)或者常委會(huì)法制工作委員會(huì)可以提起。”這就將“重要條款單獨(dú)表決”的提起主體限制為三類主體：常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名、專門委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)。有學(xué)者認(rèn)為，一些享有立法提案權(quán)的主體提起重要條款單獨(dú)表決不合適，如主席團(tuán)、常委會(huì)主任會(huì)議，它們通常是重要條款單獨(dú)表決的決定主體，決定主體同時(shí)作為提起表決的主體不合適，會(huì)“喪失表決的博弈性”[14]。這個(gè)觀點(diǎn)是正確的。在已有的制度實(shí)踐中，地方人大的法制委員會(huì)是最為常見的提議主體，因?yàn)榉ㄖ莆瘑T會(huì)是對(duì)法案進(jìn)行具體審議、對(duì)法案存在的問題最為了解的專門部門。對(duì)于其他主體如地方人大常委會(huì)的法制工作委員會(huì)和專門工作機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)的個(gè)別委員、人大代表等，可以向法制委員會(huì)提起建議，由法制委員會(huì)決定向主任會(huì)議提起單獨(dú)表決的提議。如此，根據(jù)以上分析，全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決”制度時(shí)，提議主體的范圍限定于：常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名、法律委員會(huì)與其他專門委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)。

2.受理與決定主體

前文考察了單獨(dú)表決的提議主體，那么提議主體向什么樣的主體做出提議、由什么樣的主體做出決定呢？根據(jù)《全國(guó)人大議事規(guī)則》第9條的規(guī)定，由人大主席團(tuán)主持全國(guó)人民代表大會(huì)；根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第5條的規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議主持全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程；《地方組織法》對(duì)地方人大及其常委會(huì)的會(huì)議也做出如此的規(guī)定，由地方人大的主席團(tuán)以及地方人大常委會(huì)的主任會(huì)議主持會(huì)議議程。那么在會(huì)議期間，由會(huì)議議程的主持主體受理單獨(dú)表決的提起以及做出決定，是與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定相一致的。我國(guó)《立法法》第41條第2款規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于單獨(dú)表決的決定主體是委員長(zhǎng)會(huì)議；廣東省、重慶市等地方性法規(guī)也規(guī)定了受理與決定單獨(dú)表決的主體是地方人大常委會(huì)的主任會(huì)議。在地方立法的實(shí)踐中，也堅(jiān)持了由主持會(huì)議的主體做出重要條款單獨(dú)表決的受理與決定。主任會(huì)議根據(jù)法案的具體情況以及重要條款的內(nèi)容爭(zhēng)議等因素，決定是否提起單獨(dú)表決。

3.表決的時(shí)間、主體及表決通過(guò)的法定人數(shù)

表決的時(shí)間，一般來(lái)說(shuō)是由人大常委會(huì)的法律委員會(huì)或法制委員會(huì)經(jīng)過(guò)審議后，提交法案表決稿。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定，一般實(shí)行“三審制”，全國(guó)人大常委會(huì)分組審議，經(jīng)過(guò)三次審議后，法案總體上形成了較為一致的意見，但有一些條款可能還有一些分歧。法律委員會(huì)根據(jù)審議意見提出法案表決稿，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決。我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)以及設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)相關(guān)的立法條款也做出如此規(guī)定，但有個(gè)別地方如山東省萊蕪市只設(shè)立了“兩審”制，沒有規(guī)定“三審制”。但不管實(shí)施的是兩審制還是三審制，法制委員會(huì)根據(jù)審議的意見提出地方性法規(guī)草案表決稿，提請(qǐng)地方人大常委會(huì)進(jìn)行表決時(shí)如果要實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決”，由人大常委會(huì)主任會(huì)議決定，在整體表決前先行提交人大常委會(huì)進(jìn)行單獨(dú)表決。

表決的主體是享有表決權(quán)的個(gè)人或組織。在我國(guó)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)議一般是由人大代表或人大常委會(huì)委員行使表決權(quán)。單獨(dú)表決的主體與整體表決的主體是否是一致的呢？在現(xiàn)有的制度規(guī)定中，是一致的，《立法法》第41條第2款的規(guī)定以及我國(guó)現(xiàn)有的178個(gè)地方性法規(guī)的規(guī)定也是如此。這種規(guī)定是符合邏輯的，對(duì)法案的意見，不管是個(gè)別條款還是整體法案，只有享有表決權(quán)的主體才有最后的決定權(quán)力，其他主體不能決定。同理，關(guān)于重要條款表決通過(guò)的法定人數(shù)，根據(jù)立法表決的法理，單項(xiàng)表決具有與整體表決一樣的對(duì)內(nèi)容確定的決定意義，在我國(guó)一般是應(yīng)到會(huì)代表或委員的過(guò)半數(shù)表決通過(guò)即可。但也有學(xué)者認(rèn)為，為體現(xiàn)單獨(dú)條款表決的特殊性，“為了民意基礎(chǔ)的擴(kuò)大和更好的協(xié)調(diào)各方意見，在通過(guò)比例上宜采用三分之二多數(shù)。”[15]筆者認(rèn)為這沒有法律依據(jù)，也突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國(guó)除了憲法的修改、表決通過(guò)的人數(shù)采用三分之二以外，其他法律法規(guī)的表決通過(guò)都是采用“過(guò)半數(shù)”，即“多數(shù)決”原則。盡管重要條款比較特殊，但它是整體法律文本的組成部分，只是為了解決爭(zhēng)議，防止因一個(gè)條款而阻礙整個(gè)法律文本的順利通過(guò)才采取的策略，已經(jīng)給予特殊的“對(duì)待”，在表決通過(guò)的比例上不宜作突破性的規(guī)定。

4.表決結(jié)果

對(duì)法案的重要條款進(jìn)行表決，無(wú)非兩種結(jié)果：一個(gè)是過(guò)半數(shù)即行通過(guò)；另一個(gè)是贊成人數(shù)未過(guò)半數(shù)，該重要條款表決未獲通過(guò)。重要條款表決通過(guò)，則將重要條款納入整體法律文本中進(jìn)行整體表決，從而決定整個(gè)法律文本草案的命運(yùn)。如若未能表決通過(guò)，怎么處理呢？本文前面考察了重要條款單獨(dú)表決的兩種方案，一是“直接單獨(dú)表決”，即對(duì)重要條款的一個(gè)方案進(jìn)行表決而沒有通過(guò)；二是“選擇性單獨(dú)表決”，筆者建議最好采用“兩方案選一的表決方式”。但是兩方案選一也有可能兩種方案都未能獲得半數(shù)通過(guò)，那么以上兩種情形如何處理呢？前文考察了重要條款的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及重要條款在整個(gè)法律文本中的地位，如果重要條款不影響整體法律文本，不構(gòu)成完整法律規(guī)范的構(gòu)成要素，該重要條款單獨(dú)表決未獲通過(guò)，則直接將重要條款從整個(gè)法律文本中進(jìn)行刪除，從而對(duì)整個(gè)法律文本進(jìn)行整體表決；如果重要條款是法律文本條文不可或缺的部分，也是構(gòu)成完整法律規(guī)范的要素，缺失這個(gè)重要條款的規(guī)定會(huì)損害法律法規(guī)的可操作性，如此，有關(guān)立法機(jī)關(guān)的決策主體則應(yīng)將該法律文本暫停表決，交由專門委員會(huì)或法制委員會(huì)再行審議。我國(guó)《立法法》第41條第3款沒有做出這樣細(xì)致規(guī)定，而是將這個(gè)決定權(quán)交給全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議，由委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)表決情況來(lái)決定是直接交付表決還是暫不交付表決交由法律委員會(huì)或其他專門委員會(huì)進(jìn)一步審議。筆者認(rèn)為這個(gè)條文應(yīng)增強(qiáng)它的可操作性，明確何種情況下直接交付表決、何種情況下需再進(jìn)一步審議。

五、結(jié)語(yǔ)及展望

“重要條款單獨(dú)表決”是2015年《立法法》修改的創(chuàng)新，是我國(guó)精細(xì)化立法的具體體現(xiàn)。雖然在《立法法》修訂之前，我國(guó)地方已有這樣的制度創(chuàng)新及實(shí)踐，但可以想象，大規(guī)模的制度創(chuàng)新及實(shí)踐將在《立法法》修訂之后，特別是設(shè)區(qū)的市具有立法權(quán)后，我國(guó)立法主體的數(shù)量與規(guī)模急劇增加及擴(kuò)大，設(shè)立“重要條款單獨(dú)表決”將會(huì)拓展立法的民意基礎(chǔ)，對(duì)提高立法效率與效益有著重要意義。

從前文考察以及現(xiàn)有的《立法法》及178個(gè)省級(jí)及設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)“重要條款單獨(dú)表決”制度僅適用于人大常委會(huì)的立法實(shí)踐，包括全國(guó)人大常委會(huì)的立法實(shí)踐以及省級(jí)人大常委會(huì)以及設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的立法實(shí)踐。其他立法主體可不可以采用這樣的制度？有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)人大人數(shù)多、會(huì)期短，不具備單獨(dú)表決的條件，而人大常委會(huì)人數(shù)相對(duì)不多、會(huì)期相對(duì)靈活，可實(shí)行單獨(dú)表決[14]。筆者認(rèn)為，人大的立法也可實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決”，人數(shù)多與不多，會(huì)期長(zhǎng)與不長(zhǎng)，不是決定是否需要單獨(dú)表決的理由，而是看這個(gè)“重要條款”是否具有個(gè)別性，它的爭(zhēng)議是否激烈，是否會(huì)影響整體法案表決的結(jié)果等，如果一個(gè)法案中爭(zhēng)議的“重要條款”數(shù)量相對(duì)較多，那么這個(gè)法案還不成熟，還需要進(jìn)行審議。實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決”制度僅限于法律整體文本的個(gè)別條款，數(shù)量不宜太多，三個(gè)以下最為合適。如果爭(zhēng)議的是非“重要條款”，只是法律文本的總則性規(guī)定、附則性規(guī)定，也不宜進(jìn)行單獨(dú)表決。人大的立法可以也能夠?qū)嵤爸匾獥l款單獨(dú)表決”制度?，F(xiàn)在有一種傾向，特別是地方人大，將立法的任務(wù)完全轉(zhuǎn)嫁到人大常委會(huì)身上，人大基本上不行使立法權(quán)。《憲法》《立法法》賦予地方人大及其常委會(huì)以一定的立法權(quán)力，在處理人大及其常委會(huì)權(quán)限時(shí)應(yīng)合理分配，正如全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限的劃分，“基本法律”的制定權(quán)基本上由全國(guó)人大來(lái)行使、“基本法律以外的法律”的制定權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)行使。在地方上，地方人大應(yīng)行使“綜合性、基礎(chǔ)性、全面性的”地方性法規(guī)的制定權(quán)，不屬于地方“綜合性、基礎(chǔ)性、全面性”的地方性法規(guī)的制定權(quán)可交由人大常委會(huì)來(lái)行使，合理分配立法權(quán)力，保障地方立法質(zhì)量。

那么對(duì)于我國(guó)行政主體的立法，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委以及地方享有立法權(quán)的省、設(shè)區(qū)的市人民政府的立法，是否可適用“重要條款單獨(dú)表決”制度呢？我國(guó)行政主體的立法權(quán)從屬于他們的行政管理職能，依附于它們的行政管理職能，我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》都沒有規(guī)定這樣的制度。更重要的是，行政立法與其他行政機(jī)關(guān)的行政職能一樣，實(shí)行“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”；就立法程序而言，行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序與人大及其常委會(huì)立法程序有很大差異，有它的特殊性，可以不實(shí)施“重要條款單獨(dú)表決制度”。在我國(guó)行政立法主體的立法實(shí)踐中也沒有出現(xiàn)“重要條款單獨(dú)表決”的現(xiàn)象。

因此，從我國(guó)現(xiàn)行立法體制來(lái)看，“重要條款單獨(dú)表決”制度適用于人大及其常委會(huì)的立法。當(dāng)然，這樣的制度還應(yīng)進(jìn)一步完善，增強(qiáng)它的可操作性，如應(yīng)明確采用“直接單獨(dú)表決”還是“選擇性單獨(dú)表決”，“選擇性單獨(dú)表決”的方案是兩個(gè)還是兩個(gè)以上，明確何種條件下單獨(dú)表決的結(jié)果可繼續(xù)進(jìn)行整體表決，明確與統(tǒng)一“重要條款單獨(dú)表決”的提議主體、決策主體等，從而使得這一制度更加完善，讓制度本身走向精細(xì)化，具備可操作性。