陳懷宇 杜國明 吳 玲

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，a.文法學(xué)院；b.資源與環(huán)境管理學(xué)院；c.馬克思主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱150030）

貧困是一個全球性的重大社會問題和現(xiàn)實問題。作為扶貧政策的制定者，我國政府在農(nóng)村反貧困方面取得了顯著成效：農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億減少到2016年的4575萬，貧困發(fā)生率相應(yīng)地從30.7%下降到2016年底的4.5%。這標志著《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》提出的中期目標順利實現(xiàn)。在農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率均已大幅縮減的脫貧攻堅階段，改善民生，消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，成為一項艱巨的歷史性任務(wù)。精準扶貧作為習(xí)近平總書記在新時期對扶貧工作提出的戰(zhàn)略思想之一，是解決在扶貧開發(fā)工作中出現(xiàn)的目標不準、底數(shù)不明、效度欠佳等問題的重要途徑。社會組織具有靈活性和創(chuàng)新能力強等優(yōu)勢，能夠通過與政府合作完成扶貧項目實施、貧困人口識別、扶貧效果評估等一系列工作，從而達到精準扶貧的目的。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)了社會組織在各方面的作用，表達了黨中央對社會組織在新時代、新征程中再立新功的殷切希望，特別是在闡述堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)時，強調(diào)要發(fā)揮社會力量的作用。在新的歷史起點，探討如何推動社會組織參與精準扶貧，對優(yōu)化精準扶貧政策體系、完善“大扶貧”工作機制具有十分重要的意義。

一、社會組織扶貧問題的研究維度及評析

（一） 在反貧困實踐過程中如何定位角色的研究維度

黨的十九大報告提出堅持大扶貧格局。在大扶貧格局中，社會組織是參與反貧困實踐的重要社會力量。2016年11月23日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），其中明確指出“鼓勵和支持社會組織參與扶貧資源動員、資源配置使用、績效論證評估等工作，支持其承擔(dān)扶貧項目實施?！膭钌鐣M織在貧困地區(qū)大力倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和生活方式，努力滿足貧困人口的精神文化需求”。由此一些學(xué)者開始重點關(guān)注社會組織在反貧困實踐中的角色定位。他們指出，社會組織可以擔(dān)當整合者的角色來動員與整合各方扶貧力量和資源，承擔(dān)評估者的角色來考評地方政府的扶貧成效，扮演使能者的角色來激發(fā)和提升扶貧對象的進取精神和內(nèi)生動力［1］。

（二）社會組織扶貧必然性的研究維度

當前，國內(nèi)學(xué)者一般從“政府失靈”和社會治理的視角研究社會組織扶貧的必然性。所謂“政府失靈”是指政府在扶貧過程中存在容易滋生腐敗、資金使用效率低、瞄準度不高、創(chuàng)新能力不強、忽視對貧困人口“造血”能力的培養(yǎng)、重物質(zhì)扶貧輕精神扶貧等問題［2］，這也是多數(shù)國內(nèi)學(xué)者倡導(dǎo)社會組織參與反貧困實踐的起因。黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”的概念，“治理”與“管理”的區(qū)別在于是否更加強調(diào)多元主體的協(xié)商合作。有學(xué)者認為貧困治理是社會治理的重要組成部分，逐步發(fā)揮社會組織的作用是社會治理體系自身完善的表現(xiàn)［3］。這些觀點為構(gòu)建和完善大扶貧理念提供了理論支撐。

另外，有學(xué)者認為，在社會存在大規(guī)模貧困人口時，政府是承擔(dān)全局性扶貧開發(fā)工作的合適主體［4］。當貧困發(fā)生率下降到10%以下后，扶貧方式就必須從宏觀向微觀轉(zhuǎn)變［5］，而微觀層面正是社會組織活躍的領(lǐng)域。黨的十九大報告指出，自黨的十八大以來，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進展，6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，中國貧困發(fā)生率從10.2%下降到4.0%以下。由此可見，社會組織扶貧也是中國貧困形勢變遷的需要。

（三）社會組織扶貧實踐困境的研究維度

社會組織所面臨的實踐困境可歸納為三點。一是功能的獨立發(fā)揮困境。作為政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局中的多元主體之一，社會組織在參與政府主導(dǎo)的精準扶貧過程中，往往難以保持獨立性與自主性［6］。二是在參與過程中的被承認困境。受制于“全能政府”的觀念的影響，社會組織的社會知曉度、認可度以及信任度都處于較低水平［7］。三是服務(wù)能力的發(fā)展困境?，F(xiàn)有的社會組織從業(yè)者的人數(shù)不多、地域分布不均衡致使扶貧對象和內(nèi)容等方面不夠廣泛，社會組織部分從業(yè)者扶貧經(jīng)驗、農(nóng)村知識的缺乏致使扶貧措施等方面不夠深入，從而不能有效地回應(yīng)大規(guī)模、復(fù)雜的貧困問題［8］。

（四） 本研究的意義

“角色定位”“必然性”的研究提到宏觀政策支持、“政府失靈”等方面的促進因素，“實踐困境”的研究提到政府、社會和自身層面制約因素等，實際上都屬于本文研究的“影響因素”的范疇。伴隨著中國特色社會主義進入新時代，影響社會組織扶貧效果的要素組合必然具有與其他時代不同的特殊性。我們只有立足于社會組織參與精準扶貧的方式，結(jié)合現(xiàn)實情況和上述研究成果，分析新時代下產(chǎn)生的影響因素，探究其影響機理，才能為促進社會組織參與精準扶貧提供有理論支撐的政策建議。

二、社會組織參與精準扶貧方式的類型劃分

結(jié)合上述“角色定位”的研究和在黑龍江省調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的較成功案例，我們可將社會組織參與精準扶貧的方式劃分為三類。

一是代理服務(wù)形式，即社會組織接受政府的委托或購買服務(wù)，代政府履行扶貧服務(wù)供給責(zé)任。它包括針對特定的貧困人群開展特定的扶貧項目、貧困人口識別等。比如，黑龍江省大眾社會工作服務(wù)中心實施的“特困老年人社工服務(wù)試點項目”，就是只針對特困老年人；“扶貧中國行”活動，就是根據(jù)寒暑假高校學(xué)生返鄉(xiāng)調(diào)查所確定的貧困檔案來識別貧困人口。

二是直接服務(wù)形式。社會組織直接向幫扶對象提供扶貧服務(wù)的形式。它包括開展職業(yè)技能培訓(xùn)、介紹和推廣成功脫貧案例的經(jīng)驗。例如，黑龍江省女創(chuàng)業(yè)者協(xié)會每月為當?shù)剞r(nóng)村貧困女性開設(shè)2～3期免費技能培訓(xùn)，每年培訓(xùn)1000～1500人，并介紹受訓(xùn)人員到會員企業(yè)就業(yè)。由此可見，社會組織作為“使能者”對有勞動能力的貧困人口開展就業(yè)培訓(xùn)，可以不斷增強困難群眾的生存本領(lǐng)和造血能力，這是社會組織直接參與精準扶貧的方式。

三是間接服務(wù)形式。它包括社會組織整合資源、評估政府扶貧成效等。例如，2017年1月6日，黑龍江省河南商會承辦了“全球豫商哈爾濱峰會暨百名豫商龍江行”活動，引導(dǎo)客商在綏化市蘭西縣、明水縣、望奎縣和大慶市林甸縣投資110億元建立5個大型養(yǎng)殖場。該項目現(xiàn)已全部動工，預(yù)計到2018年6月可全部投產(chǎn)。每個養(yǎng)殖場預(yù)計每年出欄100萬頭生豬，產(chǎn)值可達15億到20億元，吸納當?shù)貏趧恿?000余人，將有力帶動貧困縣的經(jīng)濟發(fā)展和貧困戶的就業(yè)。由此可見，社會組織作為“整合者”通過鏈接資源等措施，能夠解決社會公眾與幫扶對象之間“供需脫節(jié)”的難題。另外，社會組織作為第三方評估機構(gòu)，考核地方政府扶貧成效也屬于間接參與精準扶貧的方式。

實踐證明，一些社會組織的新扶貧模式確實使扶貧的對象識別、項目安排、措施到戶更精準，而且能夠通過“造血式”扶貧方式帶動貧困人口脫貧，使扶貧效果更長遠。由此可見，在政府主導(dǎo)的精準扶貧政策體系中，社會組織能夠蓬勃發(fā)展并取得良好的社會效果。針對新時代下究竟是什么因素影響社會組織扶貧的產(chǎn)生和成效，結(jié)合筆者在參與黑龍江省某縣政府扶貧績效評估過程中的訪談內(nèi)容，我們進行了分析，并對它們的影響機理進行了探討。

三、社會組織參與精準扶貧的影響因素分析

（一）宏觀政策的支持和社會功能的發(fā)揮

《規(guī)劃》鼓勵社會組織在精準扶貧過程中扮演“整合者”“評估者”和“使能者”的角色。為進一步動員和鼓勵黑龍江省社會組織參與脫貧攻堅工作，2016年8月，黑龍江省專門下發(fā)了《關(guān)于進一步動員社會組織參與扶貧開發(fā)工作的通知》，引導(dǎo)社會組織在精準扶貧中貢獻力量，并且把“動員和引導(dǎo)社會組織取得扶貧成效”納入《市、貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部脫貧攻堅成效考核辦法》。由此可見，社會組織參與精準扶貧不僅擁有宏觀政策的支持，也具有一定微觀制度的保障，促進社會組織在精準扶貧領(lǐng)域充分發(fā)揮社會功能。比如說，在貧困治理中引入的社會組織第三方評估，不僅提供了不同于政府和農(nóng)民的專業(yè)化、中立性的視角，而且提供了一種新的自下而上傳遞貧困問題相關(guān)信息的渠道，提升了中央政府獲取貧困人口真實信息的能力。更重要的是，社會組織直接接觸貧困人口并試圖獲取真實信息的行為本身，就對地方政府施加了強大壓力，促使地方政府更加自覺地關(guān)注貧困人口的訴求，推動實現(xiàn)“真扶貧”［9］。

目前政策和制度只強調(diào)“鼓勵參與”，對社會組織在評估、識別、實施項目等方面并沒有規(guī)定硬性指標，缺乏相應(yīng)的問責(zé)機制，這在一定程度上影響了社會組織在扶貧中充分發(fā)揮應(yīng)有的功能。

（二）群眾參與和精準識別存在的問題

政府在開展村民收入基本情況調(diào)查時，可能遇到村民沒有如實填寫或沒被納入貧困調(diào)查范圍的問題。這是因為，一些農(nóng)戶認為家庭收入填得越少越好，國家的錢不要白不要；一些農(nóng)戶認為家庭收入調(diào)查都流于形式，雖然自身有困難，但認為貧困戶的認定都是“上面”定的。這導(dǎo)致一些并不貧困的農(nóng)戶為貪圖補助成為貧困戶，而實際貧困的農(nóng)戶反而沒有成為貧困戶。由此可見，政府“自上而下”選擇扶貧對象的方式，容易剝奪貧困農(nóng)民的參與權(quán)，造成貧困農(nóng)民在現(xiàn)實當中經(jīng)常處于被動等待的現(xiàn)象。相反的是，社會組織則主要是自下而上地選擇，通過與貧困人口深入的互動交流，能夠了解貧困人口的真實訴求，因人而異地制定幫扶措施，實現(xiàn)精準識別和幫扶。比如，黑龍江省大眾社會工作服務(wù)中心在依安縣實施扶貧項目的過程中，就經(jīng)常派社會工作者進戶調(diào)查貧困戶致貧原因，特別是通過召集村民開座談會，讓村民自己分析貧困的原因，引導(dǎo)村民積極參與適合自己發(fā)展的扶貧項目。因此，社會組織確實可以通過發(fā)動貧困人口參與扶貧攻堅過程，提高扶貧的效果。

我們應(yīng)該正視在扶貧實踐過程中所遇到的問題，其中突出的問題就是，個別村民受“全能政府”觀念的束縛，認為社會組織不能解決政府解決不好的問題。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，個別農(nóng)戶認為評估專家不是政府人員，不積極配合他們的調(diào)查。社會組織雖然具備上述優(yōu)勢，但是被認可度低，這會阻礙其扶貧項目的實施。

（三） 地方政府扶貧模式單一和農(nóng)民脫貧的思想瓶頸亟待突破

貧困的內(nèi)涵不僅包括物質(zhì)匱乏，也包括能力的貧困。對于貧困的理解層面不同導(dǎo)致了扶貧模式的各異。雖然，習(xí)近平總書記多次強調(diào)“扶貧先扶志（智）”“變‘輸血’為‘造血’”，但是，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)幫扶手段僅僅停留在節(jié)日給貧困戶送一些生活用品和少量資金，很多人視幫扶等同于救濟。只是一味“輸血”而不帶動“造血”，不能從根本上改善貧困戶的生活。大部分農(nóng)戶對幫扶人比較滿意，僅僅是針對了過節(jié)送米送面、幫忙干農(nóng)活等措施，而這些措施無法從根本上解決農(nóng)戶的貧困問題。

另外，多數(shù)脫貧戶的脫貧方式是依靠政策兜底，這不僅與中央政府的“五個一批”工程的指導(dǎo)思想嚴重不符，而且導(dǎo)致了脫貧戶內(nèi)在抵御生活風(fēng)險的能力較差，隨時有可能再次進入貧困行列。這不僅說明政府扶貧存在一定的局限性，也反映出農(nóng)村存在的亟待加強鄉(xiāng)風(fēng)民俗建設(shè)、提高農(nóng)戶的道德水平。比如，我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，一些具有勞動能力的貧困人口既不務(wù)農(nóng)，也不出去打工，整日游手好閑、不務(wù)正業(yè)，靠父母和政府養(yǎng)活。此外，有的農(nóng)民不向致富能手學(xué)習(xí)，而是羨慕低保戶、五保戶、貧困戶，與貧困戶攀比，甚至想方設(shè)法使自己貧困“達標”，采用瞞報收入、裝病、人為地分家分戶等手段，以求得到國家救濟。

社會組織作為“使能者”，和貧困群體之間不是領(lǐng)導(dǎo)與下屬的管理關(guān)系而是純粹的平等關(guān)系，這種關(guān)系使社會組織和農(nóng)民之間沒有隔閡，使農(nóng)民很容易信任社會組織。這種信任有利于說服農(nóng)民并改變他們的傳統(tǒng)思想，有利于摒棄他們落后的貧困文化觀念，培養(yǎng)他們的內(nèi)生脫貧動力。由此可見，社會組織在做好精神扶貧方面具有一定的比較優(yōu)勢。

四、結(jié)論與建議

本文基于在調(diào)研過程中的訪談與觀察，挖掘新時代下社會組織參與精準扶貧的影響因素，通過對其影響機理的分析得出了結(jié)論：社會組織參與精準扶貧是不可或缺的，對于政府主導(dǎo)的精準扶貧來說，不僅可以彌補行政型扶貧所存在的不足，也能夠推動大扶貧的實踐發(fā)展，有助于精準扶貧實踐實現(xiàn)精準化、整合化和持續(xù)化；就社會組織而言，參與精準扶貧實踐是社會組織走出社會承認不足困境的必由之路。

根據(jù)以上分析和結(jié)論，針對“如何推動社會組織參與精準扶貧”，本文提出以下建議。

一是社會組織通過加強能力建設(shè)，在提升專業(yè)水平和職業(yè)技能的同時，應(yīng)該把“四個基本問題”“六個精準”和“五個一批”工程等精準扶貧思想融入扶貧實踐中。社會組織只有找準精準扶貧的“點”，才能準確發(fā)力、有效對接，實現(xiàn)貧困戶精準脫貧；只有找準“扶持誰”的切入點，才能做到“扶貧對象精準”；只有解決“誰來扶”的發(fā)力點，才能做到“資金使用精準”；只有抓住“怎么扶”的關(guān)鍵點，才能做到“措施到戶精準”；只有“項目安排精準”，明確“如何退”的問題點，才能做到“脫貧成效精準”。因此，社會組織應(yīng)該針對貧困人口的特征分類施策，比如，社會組織采取產(chǎn)業(yè)扶貧模式，可以利用貧困地區(qū)的固有農(nóng)產(chǎn)資源，攜手金融機構(gòu)、電商企業(yè)等多方力量，使其與市場需求有效對接，實現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)性脫貧，從而做到“項目安排精準”，因地制宜地解決“怎么扶”的問題。

二是厘清在大扶貧格局下社會組織的權(quán)限和責(zé)任，完善問責(zé)機制。目前，我國已經(jīng)形成多元主體共同參與的扶貧模式。厘清各主體的權(quán)限和責(zé)任是使它們資源效益最大化發(fā)揮的關(guān)鍵。在三類參與扶貧形式中社會組織的權(quán)限和責(zé)任也是各異的。因此，我們應(yīng)該做好對于社會組織在各形式中與其他主體的關(guān)系的微觀分析，從而細化其權(quán)限和責(zé)任。比如說，在政府購買社會組織提供的扶貧服務(wù)過程中，不僅政府需要采用招標的方式選取社會組織來承擔(dān)具體的扶貧項目，而且政府和社會組織雙方還應(yīng)該通過建立法定的契約關(guān)系，明確各自的權(quán)責(zé)，讓社會組織來承擔(dān)具體的扶貧項目，而由政府來負責(zé)監(jiān)督扶貧項目的實施，評估社會組織執(zhí)行扶貧項目的效果。

三是提升社會組織自身的公信力。社會組織沒有良好的公信力就不能獲得大量的外界支持。社會組織如何才能獲得良好的公信力呢？首先，要及時準確地披露扶貧信息、財務(wù)來源、支出和扶貧效果等，接受公眾、媒體等多元監(jiān)督。其次，可以利用多種媒體對外宣傳社會組織扶貧的先進理念、策略等，轉(zhuǎn)變貧困戶對社會組織不信任和排斥的觀念，從而獲得他們的信任和支持，從而有利于促使社會組織扶貧工作的順利進行。

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